Gulnara Sidorenko kaebus Sillamäe 21.11.2017 otsuse nr 8 tühistamiseks
Menetlustoiming
Kaebuse tagastamine
Linnavolikogu
RESOLUTSIOON
1.Tagastada Gulnara Sidorenko kaebus.
2.Jätta menetluskulud kaebaja enda kanda. Edasikaebamise kord ja selgitused Määruse peale saab esitada määruskaebuse Tartu Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates.
ASJAOLUD JA KOHTU SEISUKOHT
1.Gulnara Sidorenko esitas 18.12.2017 Tartu Halduskohtule kaebuse Sillamäe Linnavolikogu 21.11.2017 otsuse nr 8 „Sillamäe Linnavolikogu alaliste komisjonide liikmete kinnitamine“ tühistamiseks. Kaebuses märgitakse järgmist.
1.1.Sillamäe Linnavolikogu 21. novembri 2017. a otsuse nr 8 vastuvõtmisel, millega kinnitati Sillamäe Linnavolikogu alaliste komisjonide liikmed, on rikutud menetlusnorme. Sillamäe Linnavolikogu istungi päevakorra väljatöötamisel ei vaadanud linnavolikogu juhatuse istungil läbi 21.11.2017 istungi päevakorra eelnõud või tegi seda ilma kutsumata kaebajat, kui fraktsiooni „Savisaare valimisliit Sillamäel“ esimeest. Seega ei võimaldatud kaebajal kui volikogu juhatuse liikmel esitada oma arvamust volikogu päevakorra suhtes ega osaleda arutelus volikogu alaliste komisjonide koosseisu küsimuses.
1.2.Volikogu juhatus ei esitanud kaebajale vähemalt 4 päeva enne istungit volikogu otsuste eelnõusid. Kaebajal ei olnud võimalik tutvuda volikogu juhatuse ettepanekutega alaliste komisjonide koosseisude osas. Volikogu enamus (keskfraktsiooni näol) esitas oma nimekirjad volikogule kinnitamiseks vahetult enne istungit.
1.4.Rikkudes kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 47 lg 13 nõuet, ei võtnud linnavolikogu alaliste komisjonide moodustamisel 21.11.2017 otsuses arvesse valimisliidu „Savisaare nimekiri“ esindajate osakaalu (umbes 27%) neljas komisjonis.
1.5.Volikogu ei arvestanud komisjonide liikmete kinnitamisel kaebaja kui fraktsiooni esimehe kirjalikke ettepanekuid, vaid kinnitas komisjonide koosseisu teised isikud ilma nende nõusolekut küsimata.
1.6.Kaebaja mittearvamisega arengukomisjoni koosseisu rikkus linnavolikogu KOKS § 47 lg 1 nõuet, et igal volikogu liikmel on õigus kuuluda vähemalt ühte komisjoni. Volikogu on rikkunud KOKS § 47 lg 13 nõuet (erakondade ja valimisliitude esindajate osakaal volikogus) ning samas ka kaebaja kui fraktsiooni esimehe õigusi sellega, et ta ei saanud esitada fraktsiooni poolt konkreetseid isikuid komisjonide koosseisu.
2.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 120 lg 1 p 8 kohaselt kontrollib kaebuse saanud alluvusjärgne kohus, ega ei esine alust kaebuse tagastamiseks või käiguta jätmiseks.
3.Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 4 lg 1 kohaselt on volikogu kohaliku omavalitsusüksuse esinduskogu, mis valitakse valla või linna hääleõiguslike elanike poolt kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse alusel. KOKS § 17 lg 1 järgi on volikogu liige isik, kes on osutunud valituks vastavalt kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusele. Kaebaja on Sillamäe Linnavolikogu liige ning fraktsiooni „Savisaare valimisliit Sillamäel“ esimees. Kaebaja on osalenud ka Sillamäe Linnavolikogu 21.11.2017 istungil (istungi protokollist (tl 17) ilmneb, et istungil osalesid kõik 21 linnavolikogu liiget1, kuid fraktsiooni „Savisaare valimisliit Sillamäel liikmed lahkusid istungilt kell 16.05). Kaebuse väidetest ilmneb, et kaebaja hinnangul on alaliste komisjonide koosseisude kinnitamisel rikutud nii tema enda kui volikogu liikme õigust meelepärasesse komisjoni kuuluda, tema kui fraktsiooni esimehe õigust komisjonide koosseisu sobivaid kandidaate esitada, aga ka alaliste komisjonide koosseisude kinnitamiseks volikogus toimunud menetluse reegleid, mis muuhulgas ei võimaldanud väidetavalt tagada erakondade ja valimisliitude esindajate tasakaalu komisjonides.
4.Sillamäe linna põhimääruse (http://www.sillamae.ee/linna-pohimaarus) § 25 lg 1 sätestab, et volikogu kokkukutsumisel saadetakse linnakantselei poolt volikogu liikmetele elektrooniline kutse koos päevakorraga ja õigusaktide eelnõudega ning vastavad selgitavad materjalid vähemalt neli päeva enne volikogu istungit. Sama paragrahvi lõike 3 kohaselt avalikustatakse volikogu istungi päevakorra projekt koos volikogu õigusaktide eelnõudega ning muude vajalike materjalidega linnakantseleis ja linna veebilehel hiljemalt neli päeva enne istungi algust. Põhimääruse § 26 lg 4 järgi kinnitatakse volikogu istungi päevakord poolthäälte enamusega. Sillamäe linna põhimääruse § 31 lg-d 1-4 reguleerivad õigusakti eelnõu esitamist ja sellele esitatavaid nõudeid. KOKS § 45 lg-ga 5 sätestatakse volikogu otsuste tegemisel nõutav häälteenamus. KOKS § 47 lg 1 kolmanda lause kohaselt on igal volikogu liikmel õigus kuuluda vähemalt ühte komisjoni. KOKS § 47 lg 13 kohaselt arvestatakse volikogu komisjoni koosseisu kujundamisel erakondade ja valimisliitude esindajate osakaalu volikogus.
5.Kaebusega võib halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguse kaitseks (HKMS § 44 lg 1) ning muul eesmärgil, sealhulgas teise isiku õiguse või avaliku huvi kaitseks, võib isik
kohtusse pöörduda vaid seaduses sätestatud juhul (lg 2). Kehtivas õiguses puudub õiguslik alus, mis võimaldaks ühel volikogu liikmel pöörduda kohtusse teiste isikute või avalikes huvides, sh teiste isikute õiguste kaitseks seoses nende kuulumisega mõnda kohaliku omavalitsuse volikogu alalisse komisjoni või volikogu istungi päevakorraga seotud vaidluse lahendamiseks.
5.1.Kohus möönab, et kaebaja subjektiivseid õigusi võidaks rikkuda juhul, kui volikogu oleks rikkunud KOKS § 47 lg 1 kolmandat lauset („Igal volikogu liikmel on õigus kuuluda vähemalt ühte komisjoni.“). Praegusel juhul ilmneb Sillamäe Linnavolikogu 21.11.2017 otsusest nr 8, et kaebaja on kinnitatud õiguskomisjoni liikmeks (vaidlustatud otsuse p 7, tl 13). KOKS § 47 lg 1 kolmandast lausest ei tulene volikogu liikme õigust kuuluda rohkematesse komisjonidesse ega kuuluda just talle meelepärasesse komisjoni. Seega ei ole vaidlustatud otsusega ilmselgelt riivatud kaebaja õigusi.
5.2.HKMS § 121 lg 2 p 1 (kaebuse esitamise ajal kehtinud redaktsioonis) kohaselt on kohtul õigus tagastada kaebus selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud. Alates 01.01.2018 kehtiv HKMS § 288 lg 12 sätestab: „Enne 2018. aasta 1. jaanuari esitatud kaebusele kohaldatakse käesoleva seadustiku § 121 lõike 2 punkte 1 ja 2 kaebuse esitamise ajal kehtinud redaktsioonis.“ Kuna kohus on eelnevalt asunud seisukohale, et kaebaja ei saa esitada kaebust teiste isikute ega avalikes huvides ning tema enda subjektiivsete õiguste kaitseks kaebeõigus ilmselgelt puudub, esineb alus kaebuse tagastamiseks vastavalt HKMS §121 lg 2 p-le 1.
6.Kaebaja leiab, et Sillamäe Linnavolikogu liikmena ja volikogu vähemuses oleva fraktsiooni esimehena ei ole ta saanud osaleda linnavolikogu 21.11.2017 istungi päevakorra väljatöötamisel volikogu juhtkonnas ega tutvuda linna põhimääruses ette nähtud aja jooksul volikogu õigusaktide eelnõudega, samuti heidab ta volikogule ette, et volikogu alaliste komisjonide koosseisude kinnitamisel ei ole arvestatud tema kui fraktsiooni esimehe ettepanekuid ning komisjonide koosseisude kinnitamisel ei ole arvestatud komisjonide koosseisu kujundamisel erakondade ja valimisliitude esindajate osakaalu volikogus ning komisjonide kinnitamise küsimusega seoses ei muudetud õigusvastaselt päevakorda.
6.1.Tegemist on volikogu kui kollegiaalse omavalitsusorgani ning kaebaja kui volikogu (kollegiaalse organi) liikme suhtega ehk omavalitsuse sisesuhtega. Ka varasema kohtupraktika järgi on volikogu alaliste komisjonide kinnitamise otsused haldusesiseseks aktiks, mitte haldusaktiks HKMS § 6 lg 1 tähenduses (Riigikohtu 22. detsembri 2008. a määrus asjas nr 33-1-74-08, p 13).
6.2.Riigikohus on otsuses haldusasjas nr 3-3-1-55-04 (p 14) leidnud, et suhted, mis tekivad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse organi vahel, ei ole oma iseloomult haldusõiguslikud, vaid tegemist on omavalitsuse sisesuhetega. Sellistest suhetest tekkivate vaidluste lahendamiseks ei ole kehtiva õiguse alusel võimalik kasutada haldusõiguslikke õiguskaitsevahendeid, sh võimalust pöörduda kaebusega halduskohtusse. KOKS § 45 lg 5 kohaselt tehakse volikogu otsustused poolthäälte enamusega ning samas sättes loetletud juhtudel on vajalik volikogu koosseisu häälteenamus. Tegemist on demokraatliku otsustusprotsessiga, mille puhul küsimused otsustatakse enamuse häältega. Halduskohtul puudub pädevus sellsesse protsessi sekkuda, kui pole täidetud halduskohtusse pöördumise põhiline eeldus – isiku subjektiivsete õiguste riive. Volikogu liige ei saa oma poliitilise tahte realiseerimiseks kasutada haldusõiguslikke õiguskaitsevahendeid, vaid peab seda tegema kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses sätestatud raamides, sh KOKS §-s 46 sätestatud umbusaldusmenetluse kaudu.
3(4)
3-17-2784
Kohaliku omavalitsuse üksuste tegevuse seaduslikkuse üle (haldusaktide õiguspärasus) teostas kuni 01.01.2018 riiklikku järelevalvet maavanem ning alates 01.01.2018 Justiitsministeerium ja teised asjaomased ministeeriumid (Vabariigi Valitsuse seadus § 59 lg 1 ja § 753).
7.Linnavolikogu otsused volikogu alaliste komisjonide valimise küsimuses on halduskohtus vaidlustatavad üksnes kaebaja enda subjektiivsete õiguste kaitseks (HKMS § 44 lg 1; käesoleva määruse põhjenduste p 5; vt ka vaidlustamisviide vaidlustatud otsuses, tl 14).
8.HKMS § 121 lg 1 p 1 järgi tagastab kohus kaebuse määrusega selle esitajale, kui vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses. HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Eelnevalt selgitas kohus, et kohaliku omavalitsuse volikogu otsuse, mis ei riiva kaebaja enda subjektiivseid õigusi, vaidlustamiseks ei saa volikogu liige pöörduda kaebusega halduskohtusse, vaid selliste vaidluste jaoks on teistsugune menetluskord. Seega puudub halduskohtul pädevus lahendada vaidlust osas, mis puudutab volikogu poolt menetlusnormide väidetavat rikkumist volikogu istungi ettevalmistamisel, volikogu õigusaktide eelnõude kättesaadavaks tegemisel ning alaliste komisjonide koosseisude kinnitamisel. Seega tuleb kaebus ülejäänud osas tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel.
9.Kohus selgitab, et HKMS § 43 lõike 2 kohaselt ei võta kaebuse tagastamine selle esitajalt õigust seadusega sätestatud korras pöörduda uuesti halduskohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud. Kaebaja on kaebuse esitamisel tasunud riigilõivu 10 eurot. HKMS § 104 lg 5 p-st 2 tulenevalt ei tagastata riigilõivu, kui kaebus tagastatakse HKMS § 121 lg 2 alusel.
10.Kohus juhib kaebaja tähelepanu, et kaebaja esindaja poolt kinnitatud tõlked kaebuse lisade 7-11 osas (ettepanekud komisjonide koosseisu kinnitamiseks, tl 24-28) on ebatäpsed ning kohut eksitavad.
/allkirjastatud digitaalselt/ Sirje Kaljumäe kohtunik Kohtumääruse põhjendusi on muudetud Riigikohtu 12.03.2019.a määrusega. Riigikohtu 12.03.2019.a määrus Resolutsioon
1.Jätta määruskaebus rahuldamata.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 15. veebruari 2018. a määruse resolutsioon osas, millega ringkonnakohus muutis halduskohtu määruse põhjendusi. Muuta haldus- ja ringkonnakohtu määruste põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele. Ülejäänud osas jätta ringkonnakohtu määrus muutmata.
3.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
4(4)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.