Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Peeter Jerofejev, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Saale Laos, Viive Ligi, Jaak Luik, Nele Parrest, Ivo Pilving, Jüri Põld, Paavo Randma, Peeter Roosma, Malle Seppik ja Tambet Tampuu
Kohtuasi
JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS-i ja Selver AS-i kaebus Pärnu Linnavalitsuse
29.augusti 2014. a otsuste tühistamiseks ning Pärnu Linnavalitsusele ettekirjutuse tegemiseks 27. juuni 2014. a ja 30. juuli 2014. a tagastusnõuete täitmiseks
Menetlusosalised
Kaebajad JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS Kaebajate ühised volitatud esindajad vandeadvokaat Allar Jõks ja vandeadvokaat Carri Ginter
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Ringkonnakohtu 30. märtsi 2016. a otsus haldusasjas nr 3-14-52223
Menetluse alus
JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS-i ja Selver AS-i kassatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.
Jätta JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS-i ja Selver AS-i kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 30. märtsi 2016. a otsus haldusasjas nr 3-14-52223 muutmata.
2.Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste enda kanda.
3.Arvata kautsjonid riigituludesse.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Neste Eesti AS ja Selver AS tasusid ajavahemikul 1. juuni 2011 kuni 1. juuli 2014 Pärnu linnale reklaamimaksu vastavalt 4301 eurot 96 senti ja 25 488 eurot 24 senti. JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ tasusid ajavahemikul 1. juuli 2011 kuni 31. juuli 2014 Pärnu linnale reklaamimaksu vastavalt 44 061 eurot ja 5375 eurot.
2.Neste Eesti AS ja Selver AS esitasid 27. juunil 2014 ning Clear Channel Estonia OÜ ja JCDecaux
Eesti OÜ esitasid 30. juulil 2014 tagastusnõuded tasutud reklaamimaksu koos intressiga tagastamiseks, põhjendades seda asjaoluga, et kohalike maksude seaduse (KoMS) § 10, millega sätestatakse kohalikele omavalitsustele õigus reklaamimaksu kehtestamiseks, ei määra kindlaks reklaamimaksu olulisi elemente ja on vastuolus põhiseaduse (PS) §-ga 113. Pärnu Linnavalitsus jättis
29.augusti 2014. a otsustega nr 3-5/3-5/959/2014 ja 3-5-/958/2014 äriühingute taotlused rahuldamata, kuna kohalikul omavalitsusel ei ole pädevust jätta üldakt kohaldamata.
3.JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS esitasid Tallinna Halduskohtule ühise kaebuse, milles nõudsid Pärnu Linnavalitsuse 29. augusti 2014. a otsuste tühistamist ja ettekirjutuse tegemist tagastusnõuetes näidatud enammakse koheseks tagastamiseks. Kaebajad märkisid, et KoMS § 10 lõiked 2, 4 ja 5 on vastuolus PS §-dega 3 ja 113, kuna maksukohustuse olulised komponendid, sh maksu alam- ja ülemmäär, peavad olema seaduses kindlaks määratud. Samuti asusid kaebajad seisukohale, et KoMS § 10 on ka materiaalselt põhiseadusega vastuolus, kuna maksuobjekti määratlematus on tinginud selle, et paljudes kohalikes omavalitsustes maksustatakse reklaami ja kuulutusi väga erinevas ulatuses, mistõttu ei ole regulatsioon kooskõlas määratletuse põhimõttega ning takistab kaupade ja teenuste vaba liikumist. Kaebajad nõudsid riigivastutuse seaduse alusel intressi ajavahemiku eest, mis algas reklaamimaksu tasumisega ja lõppes päevaga, mil pidi toimuma enammakse tagastamine.
4.Tallinna Halduskohus jättis 20. mai 2015. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohus asus seisukohale, et PS § 113 kohaldub üksnes riiklikele maksudele ning kohalike maksude kehtestamist reguleerib PS § 157 lõige 2, kusjuures maksu kehtestamisel kohaliku omavalitsuse volikogu õigusaktiga ei saa maksuõigussuhte elemendid olla kindlaks määratud seaduses. Kohaliku omavalitsuse volikogu pädevus ei saa piirduda üksnes otsusega, kas maks kehtestada või mitte, sest see piiraks ebaproportsionaalselt PS §-s 154 sätestatud enesekorraldusõigust. Maksuobjekt on aga reklaamimaksu puhul määratletud reklaamiseaduse (RekS) §-s 2. Ka maksumäära kehtestamisel pole kohaliku omavalitsuse volikogu diskretsioon piiramatu, kuna igal juhul peab arvestama võrdse kohtlemise, proportsionaalsuse, õiguskindluse ja sotsiaalriigi põhimõtetega ning austada tuleb eraelu puutumatust ja ettevõtlusvabadust. Kaebajad ei ole väitnud, et Pärnu linna reklaamimaks oleks ebaproportsionaalne. Kuna kohus ei tee abstraktset normikontrolli, ei ole asjakohased väited selle kohta, kuidas on reklaamimaks reguleeritud mõnes teises vallas või linnas.
5.Kaebajad esitasid Tallinna Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palusid Tallinna Halduskohtu 20. mai 2015. a otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada.
6.Tallinna Ringkonnakohus jättis 30. märtsi 2016. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohtu hinnangul on PS § 113 eesmärki – kehtestada maksuõigussuhte kõik elemendid seaduses – kohaliku maksu puhul võimatu saavutada. Kohaliku omavalitsuse kehtestatava maksu puhul on võimalik kindlaks määrata vaid sellise maksu kehtestamise alused. PS § 113 ja § 157 lõike 2 eesmärgiks ei saa pidada olukorda, kus seadusega on kohaliku maksu tasumise alused ammendavalt ette nähtud ning kohaliku omavalitsuse volikogu valida on üksnes see, kas konkreetses kohalikus omavalitsuses tuleb sellist maksu tasuda.
Maksukohustust saab ühtviisi selgelt sätestada nii seaduse kui ka määruse vormis kehtestatud õigustloova aktiga. Ühtlasi leidis ringkonnakohus, et kuna KoMS § 10 lõige 1 võimaldab maksustada lisaks reklaamile ka kuulutusi, ei pea kohalik omavalitsus maksuobjekti kehtestamisel juhinduma üksnes reklaamiseadusest, ent maksuobjekt on sellest hoolimata piisavalt selgelt mõistetav.
7.JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS esitasid ringkonnakohtu otsuse peale kassatsioonkaebuse, milles nad palusid haldus- ja ringkonnakohtu otsused tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kassaatorite seisukohad olid järgmised.
7.1.Kohalik maks on avalik-õiguslik rahaline kohustus, millele laieneb PS § 113. Riigikohtu üldkogu on asjas nr 3-4-1-10-00 selgitanud, et PS § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse. PS § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. Järelikult laieneb seadusereservatsiooni nõue kõikidele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele. Meelevaldne on ringkonnakohtu seisukoht, et maksukohustust saab ühtviisi selgelt sätestada nii seaduse kui ka määruse vormis kehtestatud õigustloova aktiga.
7.2.Kohaliku maksu puhul ei saa seadusliku aluse nõue olla täidetud ainult kohalike maksude seaduses maksu nimetamisega. Põhiõiguste kandja õiguste seisukohalt on vajalik, et seaduses oleksid kindlaks määratud kõik maksuõigussuhte olulised komponendid. Riigikohus leidis hiljutises lahendis asjas nr 3-4-1-34-14 jäätmeseadusega kohalikule omavalitsusele delegeeritud avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise kohta, et see on põhiseadusega kooskõlas juhul, kui kõik avalikõigusliku rahalise kohustuse elemendid on PS §-st 113 tulenevalt kindlaks määratud seaduses ning üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine täitevvõimule. Seega on kohalike maksude kehtestamisel eriliseks seadusereservatsiooniks PS § 113, mitte PS § 157 lõige 2. Lahendus, kus PS § 113 kohaldataks kohalikele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele valikuliselt, ei ole loogiline.
7.3.Ekslik on ringkonnakohtu järeldus, et PS § 113 kohaldamine kohalikele maksudele piiraks ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. Enesekorraldusõiguse põhisisuks on kohaliku omavalitsuse otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimustes. Kohaliku elu küsimused on aga need, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi. Põhiseadusest tuleneva seadusliku aluse kehtestamise nõue ei ole kohaliku elu küsimus, vaid riigielu küsimus. Nõue, et omandiõiguse piiranguid võib seada üksnes formaalse seadusega või seaduses sisalduva ja nõuetele vastava volitusnormi alusel, on kehtestatud selleks, et omandiõiguse piirangute seadmisel arvestataks kogu riigi territooriumil ühesuguste kriteeriumitega. Kui omandiõiguse kaitse oleks riigi erinevates piirkondades ebaühtlaselt tagatud, oleks see võrdse kohtlemise ja ühetaolisuse põhimõttega vastuolus. Maksuõigussuhte oluliste elementide seaduses sätestamine ei kitsendaks võimalusi kohaliku elu küsimusi otsustada, sest kohalikul võimul jääb õigus otsustada, kas maksu kehtestada. Põhiõiguste
piiramise aluse kehtestamine ei ole kohaliku elu küsimus.
8.Vastustaja oli vastuses kassatsioonkaebusele seisukohal, et kohalike maksude seaduses sätestatud kohalike maksude regulatsioon on põhiseadusega kooskõlas.
RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI MÄÄRUS
9.Riigikohtu halduskolleegium leidis, et JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ ja Neste Eesti AS-i puhul arvutati reklaamimaks maksudeklaratsioonides esitatud andmete põhjal ning seega koostas Pärnu Linnavalitsus neile maksuteated, mis ei takista maksukorralduse seaduse (MKS) § 33 lõikes 1 sätestatud tagastusnõude esitamist, ning kui KoMS § 10 lõiked 2 või 4 on põhiseadusega vastuolus, on neil õigus tasutud reklaamimaksu tagasi nõuda, arvestades MKS § 33 lõikes 4 sätestatud kolme aasta pikkust tähtaega. Seevastu Selver AS ei esitanud maksudeklaratsioone ning reklaamimaks määrati Pärnu Linnavolikogu 16. detsembri 2010. a määruse nr 43 „Reklaamimaksu kehtestamine“ (edaspidi määrus nr 43) § 4 lõike 5 alusel maksuotsustega, mida Selver AS ei vaidlustanud ega esitanud ka tagastusnõuet nende vaidlustamise tähtaja jooksul. Seega välistab MKS § 101 lõige 2 Selver AS-i tagastusnõude, sõltumata KoMS § 10 põhiseaduspärasusest.
10.Reklaamimaksu objektiks oleva reklaami mõiste on määratletud reklaamiseadusega, nagu kolleegium asjas nr 3-3-1-7-16 rõhutas. Kohaliku omavalitsuse volikogul on võimalik üksnes valida, kas ja millist reklaami millises piirkonnas maksustada. Sellepärast on reklaamimaksu objekt piisavalt määratletud, sõltumata sellest, kas reklaamimaksule kohaldub PS § 113 samamoodi kui teistele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele.
11.KoMS § 10 ei sätesta maksumäära, selle sätestamise kriteeriume ega alam- või ülemmäära. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ja üldkogu on olnud järjekindlalt seisukohal, et PS § 113 kaitsealas oleva rahalise kohustuse puhul peab seaduses olema kindlaks määratud vähemalt selle alam- või ülemmäär või selle arvestamise alused. Järelikult on asja lahendamisel määrava tähendusega, kas PS § 113 kohaldub reklaamimaksule kui kohalikule maksule samade järelmitega nagu muudele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele. Riigikohtu üldkogu praktikast (otsus asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 20 ja otsus asjas nr 3-2-1-71-14, punktid 91 ja 96–97) nähtub, et igasugust avalik-õiguslikku rahalist kohustust on peetud PS § 113 kaitsealas olevaks. PS § 157 lõige 2 lubab kohaliku maksu kehtestada seaduse alusel, täpsustamata seejuures, millised maksu elemendid peavad olema sätestatud seaduses.
12.Halduskolleegium leidis, et Riigikohtu üldkogu ja põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seniste seisukohtade põhjal tekib kahtlus, et KoMS § 10 lõige 4 võib olla vastuolus PS §-ga 113 osas, milles see lubab kohaliku omavalitsuse volikogul reklaamimaksu määra kehtestada, sätestamata alam- ja ülemmäära või muid maksumäära kehtestamise aluseks olevaid kriteeriume. Samas ei ole üldkogu ega põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kordagi võtnud seisukohta PS § 113 kohaldumise kohta kohalikele maksudele ega selgitanud PS § 113 ja § 157 lõike 2 omavahelist suhet. Halduskolleegiumi hinnangul on see vajalik, et tagada edaspidi PS § 157 lõike 2 ühetaoline kohaldamine. Sellepärast andis kolleegium asja halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 228
lõike 1 punkti 2 alusel lahendada Riigikohtu üldkogule. Ühtlasi märkis kolleegium, et kohaliku maksu ülemmäära seadusega kehtestamine võib olla vajalik tulenevalt olulisuse põhimõttest, kui maks võib kaasa tuua õiguste väga intensiivse riive. Reklaamimaksu puhul ei näe halduskolleegium seda ohtu, mistõttu ei pruugi seaduses sätestatud ülemmäär olla vajalik.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
13.Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et KoMS § 10 lõiget 4 on võimalik tõlgendada põhiseaduspäraselt. Kohalik omavalitsus tervikuna ning ka selle organid on olemuselt täidesaatva võimu osa ning kohalikke makse kogutakse avalik-õiguslikus suhtes. Seetõttu ei ole üheselt selge, kas PS § 113 kohaldub ka kohalikuks maksuks olevale reklaamimaksule samade järelmitega nagu muude täidesaatva võimu organite puhul ning kas valla- ja linnavolikogudel on seetõttu õigus iseseisvalt kindlaks määrata kohalike maksude määrad. Kohalik omavalitsus on muust täidesaatvast riigivõimust institutsionaalselt lahutatud ning tal on ulatuslik enesekorraldusõigus ehk autonoomia. PS § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Iseseisvus annab kohaliku omavalitsuse üksustele õiguse vabalt otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi. Omavalitsusüksuste iseseisvus seisneb õiguses otsustada, kas, millal ja kuidas oma pädevusse kuuluvaid küsimusi lahendada. Kohaliku elu küsimustes tuleb valla- ja linnavolikogudel järgida vaid riigi- ja haldusõiguse üldpõhimõtteid. Lisaks on kohalike omavalitsuste eripäraks ka valla- ja linnavolikogude legitimatsiooni perioodiline uuendamine volikogu valimise kaudu. Kohaliku omavalitsuse puhul ei ole tegemist hariliku täidesaatva võimu osaga.
14.PS § 154 lõikes 1 sätestatud enesekorraldusõigus nõuab juba olemuslikult, et omavalitsusüksustele oleks tagatud õigus saada piisavalt rahalisi vahendeid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Arvestades kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse olemust ning PS § 157 lõike 2 sõnastust, ei ole mõistlik eeldada, et kohalike maksude puhul kehtiks põhimõte, mille kohaselt kõik maksukohustuse elemendid peab kehtestama Riigikogu seadusega. Reklaamimaksu piirmäärade kehtestamine seadusega võib muuta kohalike maksude kehtestamise regulatsiooni liialt jäigaks ning see ei pruugi piisavalt arvestada kõigi kohaliku omavalitsuse üksuste sotsiaalsete, demograafiliste, geograafiliste ja majanduslike eripäradega. Seadusega volikogule ulatusliku kaalutlusruumi andmine reklaamimaksu määra kehtestamiseks on kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse teostamiseks vajalik ja otstarbekas.
15.Kaebajad on seisukohal, et KoMS § 10 lõige 4 on põhiseadusega vastuolus. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (EKOH) artikkel 9 lõike 3 järgi tuleb vähemalt osa kohalike võimuorganite rahalistest vahenditest kohalikest maksudest ja koormistest, mille suuruse nad võivad seadusega lubatud piires ise määrata. Harta seletuskirja kohaselt on aktsepteeritud, kui seadusandja seab kohalike omavalitsuste volitustele piirid. Hartaga ei ole vastuolus mitte alam- ja ülempiiri kehtestamine, vaid selle puudumine. Paljud Euroopa riigid on kohaliku omavalitsuse maksude kehtestamise õigusele seadnud seadusega selged piirid, et vältida kohalike omavalitsuste omavoli
ning kaitsta kodanike õigusi. Prantsusmaa, Norra, Poola ja Itaalia on seadnud kohalike maksude määrale ülempiiri ning ka Albaanias, Rumeenias ja Bulgaarias on kohalike maksude määrad lubatud üksnes seadusega sätestatud vahemikus. Ka Suurbritannias on kohaliku maksu tõstmine piiratud ning Soomes on kohaliku kinnisvaramaksu maksumäära piirid täpselt seaduses sätestatud, kusjuures Soome põhiseaduses ja Eesti põhiseaduses on kohalike maksude osa reguleeritud sarnaselt.
16.Kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kuuluvad PS § 113 kaitse alla, sõltumata sellest, kui intensiivset õiguste riivet need endast kujutavad. Nõue sätestada maksumäär seadusega kaitseb maksukohustuslasi selle eest, et rahaline kohustus ei muutuks ilma seadusandja heakskiiduta liialt intensiivseks. Tõlgendus, mille kohaselt ei pea avalik-õiguslik rahaline kohustus vastama PS § 113 tingimustele, kui riive ei ole väga intensiivne, muudab PS §-s 113 sätestatud maksupõhiõiguse kohaliku omavalitsuse kehtestatud maksude suhtes sisutuks. Põhiseadust ei või tõlgendada viisil, mis muudab põhiõiguse sisutuks. Kui maksu ülemmäär pole seadusega kindlaks määratud, võib see viia intensiivse omandipõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse piiramiseni ning praegu puudub kohalike maksude seaduses abinõu selle vältimiseks. Samuti on Riigikogu põhiseaduskomisjon, vastupidi praeguses asjas võetud seisukohale, olnud 24. aprillil 2014 seisukohal, et KoMS § 10 lõige 4 ei ole põhiseadusega kooskõlas, kuna maksukohustuslase seisukohast ei ole selget põhjust, miks peaks kohaliku omavalitsuse üksuste kogutavatele maksudele kehtima leebemad nõuded kui riiklikele maksudele. See seisukoht oli üheks põhjuseks, miks kaebajad halduskohtusse pöördusid. Selgelt põhiseadusvastase regulatsiooni kehtima jäämist ei saa õigustada sellega, et see on kehtinud juba üle 20 aasta.
17.Kaebajad on ka seisukohal, et ei ole põhjendatud välistada Selver AS-i õigust saada tasutud reklaamimaks tagasi, kuna vastustaja ei selgitanud tagastustaotluse lahendamisel, et selle aluseks on asjaolu, et maksusummad on määratud maksuotsusega. Ka kohtud ei juhtinud sellele tähelepanu ega andnud Selver AS-ile võimalust kaebuse muutmiseks või tähtaja ennistamiseks.
18.10. jaanuaril 2017 esitatud lõplikes seisukohtades märkisid kaebajad, et kohtuasjas nr 3-4-1-34-14 on Riigikohus käsitlenud PS § 157 lõiget 2 erinormina PS § 113 suhtes, hinnates jäätmekäitluse teenustasu põhiseadusele vastavust. Puudub mõistlik põhjendus käsitada kohalikke makse teisiti kui muid avalik-õiguslikke tasusid. PS § 14 ei võimalda panna põhiõiguste kaitset sõltuvusse sellest, kas maksu kehtestab kohalik omavalitsus või Riigikogu. Kohaliku maksu ülemmäära kehtestamine ei ole kohaliku elu küsimus. Ühtlasi palusid kaebajad lahendada kohtuasi suulises menetluses.
19.Vastustaja jäi oma varasemate seisukohtade juurde, mille kohaselt on reklaamimaksu reguleerivad sätted põhiseaduspärased.
20.Õiguskantsleri hinnangul on KoMS § 10 lõige 4 põhiseaduspärane. Kohaliku maksu määra kehtestamine on kohaliku elu küsimus. Reklaamimaksuga reguleeritakse kohaliku elu küsimusi, sest lisaks fiskaalsele eesmärgile on reklaamimaks vahend, millega kohaliku omavalitsuse üksus saab reguleerida kohaliku avaliku ruumi erahuvides kasutamist ja ilmet. Reklaamimaksu määra ülempiiri või määra kehtestamise aluseks olevate kriteeriumide seaduses sätestamine pole mõjusal ja samas kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke garantiisid arvestaval moel võimalik. Kohaliku omavalitsuse
üksuse enesekorraldusõigusesse võib sekkuda üksnes juhul, kui see on vajalik ja põhjendatud. Kohalike maksude kehtestamisega riivatakse küll põhiõigusi, kuid ka kohaliku omavalitsuse üksusel on kohustus kohalike maksude kehtestamisel arvestada põhiseadusest tulenevate nõuetega. Vähem intensiivsete põhiõiguste piirangute kehtestamine täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel on kooskõlas põhiseadusega.
21.Kohalike maksude ja koormiste puhul on seadusereservatsioon sätestatud eraldi PS § 157 lõikes 2. PS § 157 lõige 2 paneb riigile kohustuse anda kohaliku omavalitsuse üksustele võimalus seaduse piires maksude kehtestamiseks. PS § 113 kohalikele maksudele ei kohaldu. PS § 113 ja § 157 lõike 2 sõnastusest ning sätete asukohast põhiseaduse eri peatükkides järeldub, et põhiseaduses on järjekindlalt riiklikke ja kohalikke makse eristatud. Riiklike ja kohalike maksude kehtestamise pädevust ja seadusereservatsiooni nõuet tuleb sisustada erinevalt ning seejuures tuleb kohalike maksude puhul arvestada kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusest ja finantsgarantiist tulenevaid erisusi. Kohaliku omavalitsuse volikogu on kohaliku omavalitsuse valijaskonna poolt kohaliku elu küsimusi (sh kohalikke makse) otsustama legitimeeritud organ, millel on riigivõimust eraldiseisev legitimatsioon. Selle organi pädevusele ei ole õige kohaldada samu nõudeid, mis on kehtestatud täidesaatva riigivõimu pädevuse kohta. Kohalik maks on volikogu määrusega kehtestatud maks, mille maksmise kohustus ei saa tekkida vahetult seaduse toimel, ning seega ei saa kohaliku omavalitsuse üksuse pädevust kohalike maksude kehtestamisel sisustada, lähtudes riiklike maksude kohta kujundatud kohtupraktikast. PS § 113 pole vaja tõlgendada nii, nagu hõlmaks see ka kohalikke makse, sest PS § 157 lõige 2 näeb kohalike maksude puhul ette selge seadusereservatsiooni.
22.PS § 157 lõikes 2 sätestatu järgi saab kohaliku omavalitsuse üksus kehtestada vaid selliseid kohalikke makse, mille kehtestamise võimalus on seadusega ette nähtud. Kohustus tagada, et osa kohaliku omavalitsuse üksuse tulust laekuks kohalikest maksudest ja lõivudest, tuleneb ka EKOH artikli 9 lõikest 3. Kohaliku omavalitsuse õigus kehtestada kohalikke makse on oluline, sest mida suurem on omavalitsuse pädevus maksumäärade kehtestamisel ja mida enam saab kohaliku omavalitsuse üksus oma eelarve tulude üle otsustada ning vastutada, seda aktiivsem on ta sisuliste ülesannete täitmisel. Kohaliku omavalitsuse maksuautonoomiat võib piirata juhul, kui see on põhjendatud legitiimse eesmärgiga ja piirang on proportsionaalne. Põhiseadus ei nõua kohalikele maksudele tingimata ülemmäära kehtestamist. Maksumäära piiramine võib aga olla vajalik näiteks selleks, et vältida riikliku maksu ja kohaliku maksu kattumisest tulenevat topeltmaksustamist või ebaproportsionaalselt suurt maksukoormust. Reklaamimaksu määr ja diferentseeritud määrad olenevad kohaliku omavalitsuse üksuse vajadustest ning eelistustest kohaliku avaliku ruumi kujundamisel ja reklaamimaksust fiskaaltulu taotlemisel. Arvestades kohaliku omavalitsuse üksuste suuri erinevusi, ei aitaks reklaamimaksule seadusega ülemmäära seadmine reklaamimaksu proportsionaalsust oluliselt paremini tagada. Kohaliku omavalitsuse volikogu õigus kujundada avalikku ruumi lähtuvalt kohaliku kogukonna eelistustest on kaalukam väheintensiivsest ettevõtlusvabaduse riivest.
23.Justiitsminister on seisukohal, et KoMS § 10 lõige 4 on põhiseadusega vastuolus. PS § 157
lõikest 2 tulenevalt peab kohaliku omavalitsuse finantsgarantii riivet hindama kooskõlas teiste põhiseaduses sätestatud asjakohaste põhiõigustega. Arvestades Riigikohtu väga ühemõttelist praktikat PS § 113 tõlgendamisel, saab asuda seisukohale, et KoMS § 10 lõige 4 ei ole PS §-ga 113 kooskõlas. Isegi kui asuda seisukohale, et PS § 113 ei kohaldu kohalikele maksudele ning KoMS § 10 lõige 4 ei saa riivata PS §-s 113 sätestatud õigust, on praegusel juhul asjakohased teised PS sätted, mida KoMS § 10 lõige 4 riivab ebaproportsionaalselt. KoMS § 10 lõige 4 riivab PS § 3 lõikest 1 ning §st 10 tulenevat seaduslikkuse ning demokraatliku õigusriigi põhimõtet. Puuduvad mõistlikud ning arusaadavad põhjendused, mis õigustaksid kohalike maksude puhul niivõrd erinevat lähenemist seaduslikkuse põhimõttele võrreldes riiklike maksudega. KoMS kehtestati 1994. aastal ning regulatsioon ei vasta õiguspraktikale ega tänapäevasele põhiõiguste käsitlusele.
24.Rahandusminister nõustub halduskohtu, ringkonnakohtu ja vastustaja seisukohtadega, et reklaamimaksu regulatsioon on põhiseaduspärane. Kohalike maksude seadus on valla- ja linnavolikogule seaduslikuks aluseks, et anda maksumäärusi kohalike maksude kehtestamiseks. Seaduses on selgitatud, et maksumääruse andmisel tuleb lähtuda maksukorralduse seaduses maksuseaduse kohta sätestatust, kusjuures kohalike maksude seadusega sätestatud maksumääruse olulised elemendid on pea identsed maksukorralduse seaduses sätestatud maksuseaduse elementidega. Lisaks on kohalike maksude seadusega sätestatud keeld kehtestada maksumäärusega maksukorralduse seaduses või kohalike maksude seaduses sätestatud erandeid. Kohalik omavalitsus on maksumääruse kehtestamisel seotud PS §-st 3 tuleneva seaduslikkuse põhimõttega, mida peab järgima ka seadusandja. Kohaliku omavalitsuse maksumäärus allub samasugusele põhiseaduslikkuse järelevalvele kui maksuseadus. Põhiseadusega vastuolus olevaks ei saa pidada asjaolu, et kohalikud omavalitsused kehtestavad oma suurte erinevuste tõttu reklaamimaksu üksteisest erinevalt. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse ega fiskaalautonoomiaga ei saa pidada kooskõlas olevaks kohaliku omavalitsuse kaalutlusruumi võrdsustamist täidesaatva riigivõimu organi piiratud kaalutlusruumiga kohustuse rakendamisel. Kohaliku omavalitsuse iseseisev eelarve ja tema õigus kehtestada makse on kohaliku omavalitsuse iseseisvuse põhiseaduslik garantii. PS § 157 lõike 2 sisustamisel tuleb võtta aluseks PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus. Meelevaldne oleks tõlgendada PS § 157 lõiget 2 vaid PS §-s 113 sätestatust lähtudes. Kohaliku elu korraldamiseks peab kohalikul omavalitsusel olema piisav tulubaas ning tingimata võimalus ise selleks vajalikke rahalisi vahendeid hankida. Reklaamimaksu määratlemine kohaliku elu küsimusena on põhjendatud, kuna reklaamimaksul on lisaks fiskaalsele eesmärgile ka kohalikku avalikku ruumi korrastav eesmärk. Kuna erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb alati eelistada põhiseaduspärast tõlgendamise viisi, tuleb kohalikud maksud välistada PS § 113 reguleerimisalast või pidada PS § 157 lõiget 2 erinormiks selle suhtes.
25.Eesti Linnade Liit nõustub halduskohtu ja ringkonnakohtu seisukohaga, et KoMS § 10 lõige 4 on põhiseadusega kooskõlas ning PS § 113 kohaldub üksnes riiklikele maksudele. Kohaliku omavalitsuse volikogu pädevus ei saa piirduda üksnes otsusega, kas maks kehtestada või mitte, sest see piiraks ebaproportsionaalselt PS §-s 154 sätestatud enesekorraldusõigust.
26.Eesti Maaomavalitsuste Liit on seisukohal, et KoMS § 10 lõige 4 on põhiseadusega kooskõlas. PS § 157 kohaselt on kohalikul omavalitsusel iseseisev eelarve, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus. Sama paragrahvi lõikes 2 sätestatud kohalike maksude kehtestamise ja kogumise õigus on seotud eelarve kehtestamise pädevusega. Kohaliku maksu määra kehtestamine on kohaliku elu küsimus. PS § 154 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohaliku omavalitsuse pädevus ei saa piirduda üksnes otsusega, kas maks kehtestada või mitte. Lisaks fiskaalsele eesmärgile on maksul ka regulatiivne eesmärk konkreetse kohaliku omavalitsuse territooriumil. Kohalike maksude reguleerimisulatus seaduses ei saa minna vastuollu kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse ja finantstagatise põhimõtetega. Kohalike maksude puhul tuleb arvestada kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusest ja finantstagatisest tulenevaid erisusi ning samastada ei saa riiklike ja kohalike maksude kehtestamise pädevust ja seadusereservatsiooni nõuet.
VAIDLUSALUNE SÄTE
27.Kohalike maksude seaduse § 10 „Reklaamimaks“ lõige 4: „(4) Reklaamimaksu määra või diferentseeritud määrad kehtestab volikogu.“ Pärnu Linnavolikogu 16. detsembri 2010. a määruse nr 43 „Reklaamimaksu kehtestamine“ § 3 „Maksumäärad“ lõige 1: „(1) Maksumäär reklaampinna ühe ruutmeetri eest kuus on 11,50 eurot.“
ÜLDKOGU SEISUKOHT
28.Üldkogu hindab kõigepealt, millised sätteid tuleb kohtuasja lahendamisel kohaldada (I). Seejärel käsitleb üldkogu formaalseid nõudeid, mis põhiseadus kohaliku maksu kehtestamisele seab (II) ning hindab KoMS § 10 põhiseaduspärasust (III). Lõpuks lahendab üldkogu kassatsioonkaebuse (IV). I
29.Reklaamimaks on kohalik maks, mis on sätestatud kohalike maksude seaduses (KoMS § 5 punkt 5 ja § 10). Kohaliku omavalitsuse volikogul on määrusega õigus kehtestada reklaamimaks (KoMS § 2 lõige 1 esimene lause). KoMS § 10 lõige 4 annab kohalikule omavalitsusele õiguse kehtestada reklaamimaksu määr. Pärnu Linnavolikogu kehtestas määrusega nr 43 kohustuse tasuda Pärnu linna haldusterritooriumil reklaamimaksu. Selle määruse § 3 lõike 1 järgi on Pärnu linnas reklaampinna ühe ruutmeetri maksumäär 11 eurot 50 senti kuus.
30.Kaebajad on eraõiguslikud juriidilised isikud, kes ajavahemikel 1. juunist 2011 kuni 1. juulini 2014 (Neste Eesti AS ja Selver AS) ning 1. juulist 2011 kuni 31. juulini 2014 (JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ) avalikustasid reklaami Pärnu linna haldusterritooriumil asuvatel reklaampindadel.
31.JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ ja Neste Eesti AS esitasid Pärnu Linnavalitsusele reklaami avalikustamise kohta maksudeklaratsioonid, mille alusel arvutas linn tasutava
reklaamimaksu summa ja saatis kaebajatele maksuteated, mille alusel eelnimetatud kaebajad tasusid linnale reklaamimaksu. Selver AS ei esitanud Pärnu Linnavalitsusele maksudeklaratsioone, mistõttu linnavalitsus määras reklaamimaksu maksuotsustega, mille alusel Selver AS tasus reklaamimaksu. Kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et maksu arvutamisel võttis linnavalitsus aluseks määruse nr 43 § 3 lõikes 1 sätestatud maksumäära.
32.JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ ning Neste Eesti AS ja Selver AS esitasid MKS § 33 lõike 1 alusel Pärnu Linnavalitsusele makstud reklaamimaksu tagastusnõuded põhjusel, et reklaamimaksu määra kehtestamine on põhiseadusega vastuolus.
33.PS § 152 lõike 1 järgi jätab kohus kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseadusega. Sama paragrahvi teise lõike järgi tunnistab Riigikohus põhiseadusega vastuolus oleva õigusakti kehtetuks.
34.JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ ja Neste Eesti AS-i kaebuse lahendamisel tuleb hinnata, kas reklaamimaks oli kaebajatele määratud õiguspäraselt. KoMS § 10 lõike 4 kehtivusest sõltub, kas JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ ja Neste Eesti AS-i kaebus tuleks rahuldada või mitte. Kui üldkogu tunnistab kehtetuks KoMS § 10 lõike 4, tuleks kehtetuks tunnistada ka määruse nr 43 § 3 lõige 1, kuna sellisel juhul puuduks seaduslik alus maksumäära kehtestamiseks. Määruse nr 43 § 3 lõike 1 alusel makstud reklaamimaks tuleks sellisel juhul kaebajatele tagastada, sest tagastusnõuded on esitatud MKS § 33 lõikes 4 sätestatud aegumistähtaja jooksul.
35.MKS § 101 lõike 2 järgi võib maksuotsust maksukohustuslase taotlusel maksukohustuse vähendamiseks kehtetuks tunnistada üksnes siis, kui maksuotsuse kehtetuks tunnistamise taotlus on esitatud maksuotsuse vaidlustamiseks ettenähtud tähtaja jooksul või kui möödunud tähtaeg on ennistatud. Selver AS ei vaidlustanud maksuotsuseid ega esitanud tagastusnõuet maksuotsuse vaidlustamise tähtaja jooksul. Seega välistab MKS § 101 lõige 2 Selver AS-i tagastusnõude ja kassatsioonkaebuse rahuldamise Selver AS-i osas, sõltumata KoMS § 10 lõike 4 kehtivusest. II
36.Põhiseadus lubab õigusi ja vabadusi piirata ainult juhul, kui piirang on põhiseadusega formaalselt ja materiaalselt kooskõlas. Formaalse põhiseaduspärasuse nõude järgi peab põhiõigusi piirav õigustloov akt vastama pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele, samuti õigusselguse ja üldise seadusereservatsiooni põhimõtetele (vrd Riigikohtu üldkogu 26. aprilli 2016. a otsus asjas nr 3-2-140-15, punkt 40).
37.Kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et nii Pärnu Linnavolikogu määrus nr 43 kui ka kohalike maksude seadus on vastu võetud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid järgides. Kaebajad leiavad aga, et KoMS § 10 lõige 4, mis annab õiguse kehtestada reklaamimaksu määra kohaliku omavalitsuse volikogule, on vastuolus PS §-ga 113. Lisaks sellele on kaebajate arvetes reklaamimaksu määra ja osaliselt ka maksuobjekti kehtestamise delegeerimine kohaliku omavalitsuse volikogule vastuolus õigusselguse põhimõttega.
38.PS § 3 lõike 1 esimese lause järgi teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas
olevate seaduste alusel. Selles põhiseaduse sättes on väljendatud üldise seadusereservatsiooni põhimõte, mis lubab põhiõigusi piirata üksnes seaduslikul alusel. Sealjuures tuleb arvestada, et demokraatlikus riigis peab kõik põhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulised otsused langetama seadusandja. Siiski võib vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega (Riigikohtu üldkogu
3.detsembri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punktid 21 ja 22). Sellest tulenevalt peab seadus olema seda üksikasjalikum, mida intensiivsem on selles sätestatud meetmega kaasneda võiv põhiõiguste riive.
39.Üldise seadusereservatsiooni põhimõtte üheks väljenduseks on ka PS § 113, mille kohaselt sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seadus. Riigikohus on leidnud, et PS § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga (vt Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, punkt 20).
40.Riikliku maksu puhul nõuab PS § 113 kõigi maksuõigussuhte elementide (maksumaksja, maksuobjekt, maksumäär, maksu saaja, maksu tasumise kord ja tähtpäev) sätestamist seaduses, kuna maksumaksja õigused ja kohustused peavad tulenema vahetult maksuseadusest (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. novembri 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-18-07, punkt 24). Riigikohus on möönnud, et riikliku maksu määr võib seaduses olla sätestatud ka ülem- ja alammäärana, kuid seejuures ei tohi alammäär olla null (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. märtsi 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-2-98, punktid V ja VII).
41.Maksumaksja käitumise suunamise kõrval on maksu eesmärgiks eelkõige maksu saajale tulu teenimine ja erinevalt nt lõivust puudub maksul otsene vastutasu maksja jaoks (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. märtsi 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-2-98, samuti MKS § 2). Kohtulik kontroll maksukohustusest tuleneva põhiõiguste riive materiaalse põhiseaduspärasuse (eelkõige proportsionaalsuse) üle on seetõttu piiratud. Sellest tulenevalt on oluline, et maksukohustuse elemendid kehtestaks demokraatlikult legitimeeritud organ.
42.Kohtuasjas on põhiküsimuseks see, kas kohalike maksude kehtestamisel tuleb lähtuda PS § 157 lõikest 2, mille kohaselt on kohalikul omavalitsusel seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi, või on mõõtuandvaks põhiseaduse sätteks § 113. Kuna kohtuasjas on küsimuse all kohaliku maksu kehtestamise põhiseaduspärasus, ei käsitle üldkogu teiste avalikõiguslike rahaliste kohustuste kehtestamisele esitatavaid nõudeid.
43.Põhiseaduse süstemaatiline tõlgendamine räägib selle kasuks, et kohalike maksude kehtestamisel tuleb lähtuda PS § 157 lõikes 2 sätestatust. PS § 113 paikneb põhiseaduse VIII peatükis, milles sätestatakse riigi rahandust ja riigieelarvet puudutavad põhimõtted. PS § 157 seevastu asub põhiseaduse XIV peatükis, mis sätestab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikud alused. Põhiseaduse konkureerivate sätete tõlgendamisel tuleb üldjuhul eelistada õigussuhet spetsiifilisemalt reguleerivat normi.
44.PS § 157 lõige 2 lubab kohaliku omavalitsuse üksusel kehtestada makse üksnes seaduse alusel,
kuid ei täpsusta, millises ulatuses peavad kohalikud maksud olema maksuseaduses sätestatud. Nii nagu PS § 113, on ka PS § 157 lõike 2 seadusliku aluse nõue PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud üldise seadusereservatsiooni põhimõtte väljendus ja selle kohaldamisel tuleb arvestada muu hulgas reguleeritavate küsimuste olulisust. Seejuures võivad kohalike maksude kehtestamisel põhiseadusest tulenevad formaalsed nõuded olla erinevad riiklikele maksudele kehtivatest nõuetest. Kohaliku omavalitsuse volikogu on demokraatlikult legitimeeritud organ, kellele kohaliku omavalitsuse valijaskond on andnud õiguse otsustada kohaliku elu küsimusi.
45.Sarnaselt PS § 157 esimeses lõikes tagatud õigusega iseseisvale eelarvele on ka PS § 157 lõikes 2 sätestatud õigus kehtestada makse üks omavalitsusüksuse finantstagatisi, mille eesmärk on tagada omavalitsusüksusele piisavad rahalised vahendid. PS § 154 lõikes 1 tagatud õigust iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi (kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus) on omavalitsusüksusel võimalik kasutada juhul, kui tal on selleks piisavalt raha (vt Riigikohtu üldkogu
16.märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, punkt 55). Omavalitsusüksuse õigust ise makse kehtestada tunnustab ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta, mille artikli 9 lõike 3 kohaselt tuleb vähemalt osa omavalitsusüksuste rahalistest vahenditest kohalikest maksudest ja koormistest, mille suuruse nad võivad seadusega lubatud piires ise määrata. Harta selles lõikes peetakse koormise all silmas lõivu (inglisekeelses tekstis charge), mitte koormisi kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 36 lõike 2 mõttes (kohustuslikke töid).
46.PS § 157 lõige 2 lubab omavalitsusüksusel kehtestada üksnes makse, mille seadusandja on maksuseaduses sätestanud, küll aga on tal õigus otsustada, kas vastav maks kehtestada või mitte. Nii on kohalike maksude loetelu ja kehtestamise tingimused sätestatud kohalike maksude seaduses (MKS § 3 lõiked 1 ja 3). Seaduses loetletud kohaliku maksu võib linna või valla haldusterritooriumil kehtestada volikogu määrusega (KoMS § 2 lõige 1 esimene lause). Maksuõigussuhe omavalitsusüksuse ja maksumaksja vahel saab tekkida üksnes pärast volikogu määruse kehtestamist.
47.PS § 157 lõikes 2 sätestatud seadusliku aluse nõue ei ammendu üksnes maksu nimetamisega maksuseaduses. Üldkogu leiab, et maksuseaduses peavad olema sätestatud kohaliku maksu objekt, maksumaksja ja maksu saaja. Maksuobjekt ja maksumaksja on maksuõigussuhet reguleeriva normi teokoosseisu olulised elemendid, mille sätestamine seaduses on vajalik põhiõiguste kaitse tagamiseks. Kohaliku maksu objekti seaduses sätestamine aitab ära hoida ka maksude kontrollimatut kumuleerumist.
48.Maksuseaduses tuleb sätestada ka kohaliku maksu saaja, kuna küsimus, kes nõuab kohaliku maksu sisse, puudutab riigi ja kohaliku omavalitsuse vahelist pädevusjaotust. Seda nõuet ei tohi aga mõista nii, et välistatud on kohaliku maksu kogumise pädevuse täpsustamine omavalitsusüksusesiseselt või maksu kogumiseks halduslepingu sõlmimine, kui selline võimalus on seadusega ette nähtud. Kohalike maksude sissenõudjaks ehk maksuhalduriks oma haldusterritooriumil on valla- või linnavalitsus või muu maksumääruses sätestatud valla või linna ametiasutus, kes korraldab kohalike maksude kogumist (KoMS § 3 lõige 1).
49.Maksu määr ei ole maksuõigusnormi kohaldamise eeldus, vaid on seotud normi õigusliku
tagajärjega. Seaduses maksu ülemmäära sätestamata jätmine ei tekita ohtu, et omavalitsusüksus hakkab maksustama olukordi, mille puhul seadus pole talle maksustamise õigust andnud. Siin on küsimus vaid kohustuse ulatuses. Üldkogu leiab seetõttu, et PS § 157 lõige 2 lubab kohaliku maksu määra jätta kohaliku omavalitsuse volikogu otsustada, kui olulisuse põhimõte ei nõua konkreetset liiki maksu puhul, et maksumäära peab sätestama seadusandja.
50.Üldkogu hinnangul ei pea maksuseaduses olema sätestatud kohaliku maksu tasumise kord ja tähtpäev ega maksuvabastus. Maksu tasumise kord ja tähtpäev on korralduslikud küsimused, mis ei ole soetud põhiõiguste tagamise vajadusega, ja maksuvabastus on maksumaksjale soodustav. Seadusandja võib siiski kaaluda nende küsimuste reguleerimist seadusega. See võib olla soovitav lihtsustamaks kogu riigis reklaami eksponeerivate ettevõtjate tegevust. III
51.Üldkogu hindab KoMS § 10 põhiseaduspärasust praeguses kohtuasjas asjassepuutuvas osas.
52.MKS § 4 lõike 3 kohaselt peavad maksuseaduses olema sätestatud maksu nimetus, maksuobjekt, maksumäär, maksumaksja, maksu saaja või laekumise koht, maksu tasumise tähtpäev või tähtaeg, perioodilise maksu puhul ka maksustamisperiood, maksusumma arvutamise ja tasumise kord ning sellega kaasnevad lisakohustused ja võimalikud maksusoodustused. Maksukorralduse seadus kehtib kohalike maksude suhtes niivõrd, kuivõrd kohalike maksude seadus ei sätesta teisiti (MKS § 1 lõige 4).
53.KoMS § 10 lõike 1 järgi maksavad reklaamimaksu füüsilised ja juriidilised isikud omavalitsuse territooriumile paigaldatud, samuti omavalitsuse territooriumil elunevatele ja asuvatele füüsilistele ja juriidilistele isikutele kuuluvatena registreeritud ühissõidukitele paigaldatud kuulutustelt ja reklaamilt.
54.Kohalike maksude seadus ei sätesta, mida mõista reklaami või kuulutuse all. Reklaamimaksu objektiks oleva reklaami mõiste on määratletud reklaamiseaduses ja kohaliku omavalitsuse üksus ei või maksustada reklaamina objekti, mida reklaamiseadus reklaamina ei käsita (Riigikohtu halduskolleegiumi 9. juuni 2016. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-7-16, punkt 10). RekS § 2 lõike 1 punkt 3 sätestab reklaami legaaldefinitsiooni, mille järgi on reklaam teave, mis on avalikustatud mis tahes üldtajutaval kujul, tasu eest või tasuta, teenuse osutamise või kauba müügi suurendamise, ürituse edendamise või isiku käitumise avalikes huvides suunamise eesmärgil. Objektid, mida reklaamiseadus ei käsita reklaamina, on sätestatud RekS § 2 lõikes 2. Kuulutuse mõistet ei sätesta kohalike maksude seadus ega reklaamiseadus, kuid praeguses kohtuasjas ei ole KoMS § 10 lõige 1 kuulutuse maksustamise osas asjassepuutuv.
55.Reklaami paigaldamist ei tule mõista kitsalt kui üksnes reklaami ülespanemist, vaid reklaami avalikustamist ehk avalikku näitamist RekS § 2 lõike 1 punkti 4 tähenduses. KoMS § 10 lõikest 1 võib seega järeldada, et omavalitsusüksus saab reklaami maksustada juhul, kui reklaami avalikustatakse omavalitsusüksuse haldusterritooriumil.
56.KoMS § 10 lõike 1 järgi maksavad paigaldatud reklaamilt reklaamimaksu füüsilised ja juriidilised
isikud. Kui mõista reklaami paigaldamist selle avaliku näitamisena, on reklaamimaksu maksjad füüsilised ja juriidilised isikud, kes reklaami avalikult näitavad RekS § 2 lõike 1 punkti 4 mõttes. Praeguses asjas ei vaielda selle üle, et kaebajad olid reklaami paigaldajad.
57.Eelneva põhjal on üldkogu seisukohal, et reklaamimaksu objekt ja maksumaksja on seaduses asjassepuutuvas osas selgelt kindlaks määratud. Asjaolu, et KoMS § 10 lõige 2 annab kohaliku omavalitsuse volikogule õiguse kehtestada maksustamisele kuuluvate kuulutuste ja reklaami ning nende paigutuskohtade loetelu, ei vii vastupidise järelduseni. KoMS § 10 lõige 2 lubab omavalitsusüksusel seaduses ette nähtud piirides reklaamimaksu objekti ise kujundada.
58.Kohalike maksude seadus ei sätesta reklaamimaksu määra, selle sätestamise kriteeriume ega reklaamimaksu alam- või ülemmäära. KoMS § 10 lõige 4 jätab reklaamimaksu määra või diferentseeritud määrad linna- või vallavolikogu kehtestada.
59.Üldkogu leiab, et põhiseadus ei nõua reklaamimaksu määra, sh ülem- või alammäära, sätestamist seaduses, kuna reklaamimaksuga kaasnev põhiõiguste riive ei ole intensiivne. Juhul kui mõnes omavalitsusüksuses kehtestatakse liiga kõrge reklaamimaksu määr, on maksumaksjal võimalik loobuda seal reklaami paigaldamisest, ilma et see kahjustaks tema olulisi õigushüvesid. Reklaami on võimalik avaldada siis teistes omavalitsusüksustes või kasutades teisi reklaami avalikustamise võimalusi.
60.Selles asjas vaidlustatud Pärnu Linnavolikogu määrusega nr 43 kehtestatud reklaamimaksu määrad ei ole kõrged. Reklaamimaksu määr ühe ruutmeetri reklaamipinna eest on 11 eurot 50 senti kuus (määruse nr 43 § 3 lõige 1). Maksu määr ühistranspordivahendil eksponeeritud reklaami eest on 76 eurot kogu ühistranspordivahendi kohta kuus ja 45 eurot ühe reklaamkülje kohta kuus (määruse nr 43 § 3 lõige 2). Mittestatsionaarsete reklaamide puhul on maksu määr 6 eurot 39 senti ühe mittestatsionaarse reklaamikandja kohta kuus (määruse nr 43 § 3 lõige 3). Eraomandis olevale ehitisele või kinnistule paigaldatud reklaam maksustatakse 50% maksumääraga (määruse nr 43 § 3 lõige 5).
61.Üldkogu möönab, et reklaamimaksu objekti ja määra erinevused kohaliku omavalitsuse üksustes võivad muuta kogu riigis tegutsevate reklaami paigaldajate ettevõtluse mõnevõrra keerukamaks, kuid see ei muuda seaduses sätestatud maksuelemente õigusselgusetuks.
62.Eeltoodust lähtudes leiab üldkogu, et KoMS § 10 lõige 4 ei ole vastuolus PS § 157 lõikega 2, samuti ei ole reklaamimaksu elemendid sätestatud õigusselgusetult. IV
63.Kaebajad on menetluses tuginenud üksnes reklaamimaksu regulatsiooni vastuolule põhiseadusega. Üldkogu ei tuvastanud KoMS § 10 lõike 4 ega Pärnu Linnavolikogu määruse nr 43 vastuolu põhiseadusega. Asjas ei nähtu ka muid Pärnu Linnavalitsuse 29. augusti 2014. a otsuste tühistamise aluseks olevaid asjaolusid. Seetõttu on välistatud ka kohustamisnõuete rahuldamine.
64.Selver AS on kassatsioonimenetluses asunud seisukohale, et vastustaja ja kohtud on käitunud eksitavalt, kuna juba tagastustaotluse lahendamisel tulnuks selgitada, et reklaamimaksu summad on
kindlaks määratud jõustunud maksuotsustega. Samuti ei ole Selver AS-ile antud võimalust kaebuse muutmiseks või tähtaja ennistamiseks.
65.Üldkogu nende etteheidetega ei nõustu. Maksuotsuse vaidlustamise tähtaeg on reguleeritud selgelt. Jättes maksuotsuse tähtaegselt vaidlustamata, leppis kaebaja sellega, et maksuotsuses kindlaks määratud kohustused tuleb täita, sõltumata maksuotsuse õiguspärasusest. Lisaks välistab ka vaidlusaluste õigusnormide põhiseaduspärasus Selver AS-i kaebuse rahuldamise.
66.Eeltoodust tulenevalt jätab üldkogu kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata.
67.Kuna kassatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebajate menetluskulud HKMS § 108 lõike 1 alusel nende endi kanda. Kautsjonid arvatakse riigituludesse (HKMS § 107 lõige 4). Vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Priit Pikamäe, Peeter Jerofejev, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Saale Laos, Viive Ligi, Jaak Luik, Nele Parrest, Ivo Pilving, Jüri Põld, Paavo Randma, Peeter Roosma, Malle Seppik, Tambet Tampuu
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.