Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-22-1312 14. märts 2023 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Heiki Loot Mihkel Undresti kaebus Vabariigi Valitsuse 12. mai 2022. a korralduse nr 146 osaliseks tühistamiseks seoses tuuleenergeetika arendusalaga Kaebaja Mihkel Undrest, esindaja vandeadvokaat Villy Lopman Vastustaja Vabariigi Valitsus, esindajad vandeadvokaadid Martin Triipan ja Kaisa Laidvee Tallinna Ringkonnakohtu 9. septembri 2022. a määrus Mihkel Undresti määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta määruskaebus rahuldamata.
2.Jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 27. juuni 2022. a ja Tallinna Ringkonnakohtu
9.septembri 2022. a määrused. Muuta nende määruste põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
3.Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
Vabariigi Valitsus kehtestas 12. mai 2022. a korraldusega nr 146 üleriigilise planeeringuna Eesti mereala ja sellega piirneva rannikuala, samuti majandusvööndi teemaplaneeringu. Planeeringuga määrati tuuleenergeetika arendamiseks sobivad alad, sh arendusala nr 2 Läänemeres Saaremaa Sõrve poolsaare rannikust enam kui 11 km kaugusel. Planeeringu seletuskirjas kehtestas valitsus tuuleenergeetika arendamiseks suunised ja tingimused. Suuniste kohaselt tuleb vältida tuulikute paigutamist piirkonda, kus esineb kõrge looduskaitselise väärtusega elupaiku. Silmapiiri ei tohi lausaliselt katta tuulikutega. Tingimuste kohaselt tuleb loamenetluses hinnata maastikulisi ja visuaalseid mõjusid, samuti mürast tingitud mõju. Lahenduste väljatöötamise ja mõjude hindamise aluseks võeti tuuliku tipukõrgus suurusjärgus 300 m ja tiiviku läbimõõt 250 m (seletuskirja p 5.6.2).
2.Mihkel Undrest palus 15. juunil 2022 Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses tühistada korraldus nr 146 osas, milles määrati tuuleenergeetika arendusala nr 2 ulatuses, milles see halvendab kaebaja elukeskkonda, arvestades kaebaja elukohta ja tema omandis olevaid kinnistuid. Kaebuse kohaselt asub planeeritud arendusala kaebaja elukoha (Penumetsa, Türju küla) vahetus läheduses. Kaebajale kuulub Türju külas kokku üheksa kinnistut. Planeering riivab intensiivselt kaebaja õigusi (põhiseaduse (PS) § 32, § 28, § 26, § 5 koosmõjus §-ga 53, keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 23). Vastustaja on keskkonnamõju strateegilise hindamise teinud puudulikult ning korraldus nr 146 on oluliste kaalutlusvigadega. Vastustaja ei ole hinnanud, milline on tuuleparkide mõju kaebaja elukeskkonnale, kliimale, merejää liikuvusele ja sellega kaasnevalt Sõrve poolsaare rannikuehitistele,
3-22-1312 vee voolule, hoovustele, kvaliteedile, temperatuurile ja soolsusele ning kaebaja varale ja selle väärtusele, milline on müra mõju keskkonnale, tuulikute visuaalne mõju kaebajale ning millised on kumulatiivsed mõjud.
3.Tallinna Halduskohus tagastas 27. juuni 2022. a määrusega kaebuse halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Määruse kohaselt ei saa planeering ilmselgelt rikkuda kaebaja õigusi. Vaidlustada ei saa planeeringuid, mis oma üldistusastme tõttu ei näe ette konkreetset lahendust. Planeeringuga määratud arendusalad on väga suured. Planeering määrab kindlaks tuuleparkide rajamise üldised põhimõtted. Planeeringus ei ole määratud, kuhu täpselt ja milliste parameetritega tuuleparke rajama hakatakse. Nii suure üldistusastmega ettenähtud lahendused ei saa ühegi isiku õigusi rikkuda. On võimatu hinnata, kas arendusalale tulevikus püstitatavad tuulikud saavad negatiivselt mõjutada kaebaja õigusi. Asjaolud, et kaebaja on mereäärsete kinnistute omanik, et ta elab piirkonnas ja et tuulikud võivad jääda kaebaja elukohast nähtavale, ei ole piisavad õiguste rikkumise möönmiseks. Vaidlustatud planeering ei sea arendusalale nr 2 ehitamiseks siduvaid parameetreid.
4.M. Undrest palus määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada.
5.Tallinna Ringkonnakohus jättis 9. septembri 2022. a määrusega määruskaebuse rahuldamata järgmistel põhjustel.
5.1.Eesti mereala planeering on riiklik strateegiline arengudokument. Selle eesmärk on luua kogu Eesti mereala tasakaalustatud ruumiline tervikkäsitlus erinevate merekasutusviiside koostoimest ja leppida kokku vastavates põhimõtetes orienteeruvalt 15 aastaks. Planeeringuga määratakse üldpõhimõtted. Tegevusi ei ole kavandatud detailses mõõtkavas. Planeering loob võimaluse hoonestuslubade menetluse algatamiseks (ehitusseadustiku (EhS) § 1131 lg 1).
5.2.Kaebaja on küll viidanud planeeringu seletuskirja p-s 5.6.2 toodud planeeringu eksperdigrupi soovitustele, sh mõjude hindamise aluseks võetud näitajatele, kuid planeeringus ei ole määratud tulevikus püstitatavate tuulikute täpseid asukohti ega olulisi ja täpseid näitajaid. Planeering ei anna alust mis tahes konkreetse tuulepargi või tuuliku püstitamiseks. Mahud ja parameetrid selguvad hoonestusloa menetluses. Seetõttu ei ole võimalik eeldada kaebaja õiguste riivet (vrd Riigikohtu otsus nr 3-16-1472/92, p 15). Kaebaja viited Riigikohtu lahendile nr 3-17-981/16 ja lahendile asjas nr 3-3-1-88-15 ei ole asjakohased. Neis olid vaidluse all ehitusõigust andvad haldusaktid.
5.3.Tuuleenergeetika arendamiseks sobilike alade määramisel saab sellega kaasnevaid mõjusid hinnata üleriigilisele planeeringule omase täpsusega. Kõrgemal tasandil tehtav hindamine annab üksnes raamistiku. Detailne hindamine toimub tulevaste menetluste ja keskkonnamõju hindamise raames. Vaidlustatud planeering ei reguleeri ruumilist arengut sedavõrd konkreetselt, et selle mõjud kaebaja õigustele oleks tuvastatavad. Kui mereala planeeringu alusel tehakse tulevikus otsus konkreetse lahenduse kohta, on kaebajal võimalik see vaidlustada.
5.4.PS § 15 ei nõua, et isik peab saama kohtusse pöörduda ka siis, kui on selge, et tema õigusi ei riivata.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
6.M. Undrest palub määruskaebuses kohtute määrused tühistada ja saata asi halduskohtule järgmistel põhjustel.
6.1.Planeeringul on suunav ja tuuleenergeetikat legaliseeriv toime (vrd otsused nr 3-18-913/85, p 12; 3-17-981/16, p 14; otsus asjas nr 3-3-1-88-15, p 16). Kui planeering on kehtestatud, ei pea järgmise haldusmenetluse korraldajad enam kaaluma, kas arendusalale nr 2 tohib tuuleparke rajada.
6.2.Riiveks on ka väheintensiivsed ebasoodsad mõjud. Planeeringuga loodi õiguslik võimalus tuulikute planeerimiseks kaebaja elukoha vahetus läheduses (11,1 km kaugusele kaldast). Tegemist 2(6)
3-22-1312 on ühe mastaapsema tuuleenergia arendusega kogu Euroopas. Puuduvad analoogsed alad lähemal kui 20 km kaldast. Planeeringu seletuskirja kohaselt realiseeruvad alad eeldatavalt 70% ulatuses ning on tõenäoline tuulepargi rajamine just arendusalade idaossa, sh kaebaja elukoha lähedusse. Planeeringuala elluviimisel halveneb oluliselt kaebaja kinnistute seisund ja väheneb vara väärtus. Vastustaja on jätnud välja selgitamata müra mõju kaebajale.
6.3.Planeeringutes on määratud tuulikute täpsed asukohad ja olulised näitajad. Saab eeldada, et arendajad hakkavad kavandama tuuleenergeetika alasid parameetritega, mis on lähedased planeeringu koostamisel aluseks võetud andmetele. Hinnata tuli tegevust, mida planeeringuga põhimõtteliselt võimalikuks peeti, ning võimalikult varajases staadiumis (Riigikohtu otsused nr 3-16-1472/92, p 28; 3-18-529/137, p 27). Vastustaja hinnangud mõjude puudumise kohta põhinevad oletustel. Kui keskkonnamõju ei ole hinnatud nõuetekohaselt ja pole kaalutud alternatiive, ei ole keskkonnamõju strateegilise hindamise alusel võimalik veenduda, et kaebaja õiguste seisukohalt paremad alternatiivid puuduvad. Hilisemates haldusmenetlustes, mille ajaks põhimõttelised otsused on juba tehtud, ei ole isikutel enam võimalik tuuleenergia tootmise alade valikul sama tõhusalt kaasa rääkida.
6.4.HKMS § 121 lg 2 p 1 võimaldab kaebuse tagastada üksnes juhul, kui kohtu arvates on kaebeõiguse puudumine selge ilma kahtlusteta. Vaidluse all oleva korralduse õiguspärasuse kontroll eeldab paljude keerukate asjaolude väljaselgitamist ning analüüsi. Õiguskord ei piira kaebeõigust selliselt, et üleriigilist planeeringut pole võimalik vaidlustada.
7.Vabariigi Valitsus palub jätta määruskaebus rahuldamata järgmistel põhjustel.
7.1.Mereala planeering on kõrge üldistusastmega dokument ega anna ehitusõigust. Alles järgnevates haldusmenetlustes (EhS § 1131 lg 1 ja veeseaduse § 187 p-d 10 ja 18) on võimalik hinnata, kuidas kavandatavad rajatised hakkavad paiknema kaebaja kinnistute suhtes. Hetkel pole ette nähtav, et tuuleenergeetika alad avaldaksid mõju selliselt, et see rikuks kaebaja õigusi.
7.2.Kaebajale kuuluvast kinnistust enam kui 11 km kaugusel asuvat tuuleenergeetika ala ei saa nimetada vahetus läheduses asuvaks. Sedavõrd kaugel paiknevad objektid ei saa kaebaja subjektiivseid õigusi rikkuda. Maakonnaplaneeringutes on tuulegeneraatorite mõju ulatuseks peetud 1 km. Kaebaja pole suutnud välja tuua, milles täpsemalt tema õiguste rikkumine seisneb. Asjakohane ei ole kaebaja viide kohtuasjale nr 3-18-913, mis puudutas tegevust kinnistu vahetus läheduses. Riigikohus on leidnud, et füüsilisest isikust kaebajatel puudub õigus vaidlustada maakonnaplaneeringut subjektiivsete õiguste kaitseks (otsus nr 3-16-1472/92, p 15). Põhjendamatu oleks üleriigilise planeeringu puhul asuda teistsugusele seisukohale.
7.3.Planeeringus on üleriigilise planeeringu täpsusastmele kohaselt mõjusid hinnatud ja kaalutud. Lisaks majanduslikele asjaoludele on arvestatud küsitluse tulemusi, millega võrreldes tuulikud jäävad rannikust kaugemale. Mõju hindamisel lähtuti maksimaalsetest parameetritest ehk n-ö halvimast võimalikust stsenaariumist. Järgnevates etappides tuleb mõjusid hinnata täpsemalt.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
8.Määruskaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Riigikohus jätab halduskohtu ja ringkonnakohtu määrused jõusse, kuid muuta tuleb määruste põhjendusi (HKMS § 230 lg 5 p 6). Üleriigiline planeering on küll põhimõtteliselt halduskohtus vaidlustatav haldusakt (I), kuid kuna on ilmselge, et vaidlusalusele arendusalale tuulikute rajamine ei saa riivata kaebaja õigusi, on kaebuse tagastamine HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kokkuvõttes põhjendatud (II). I
9.Üleriigilise planeeringu vaidlustamise õiguse kohta puudub planeerimisseaduses (PlanS) erisäte (vrd PlanS §-d 54, 94, 123 ja 141 riigi ja kohaliku omavalitsuse eriplaneeringute, üldplaneeringu ja detailplaneeringu kohta ning kolleegiumi otsus nr 3-16-1472/92, p 15 maakonnaplaneeringu kohta). 3(6)
3-22-1312 Üksikisikute kaebeõiguse üleriigilise planeeringu vaidlustamisel määrab seega kindlaks HKMS § 44 lg 1, mille järgi on isikul õigus pöörduda kohtusse enda õiguste kaitseks. Samadel tingimustel tuleneb üksikisiku jaoks kaebeõigus üleriigilise planeeringu vaidlustamiseks KeÜS § 30 lg-st 1. Lisaks on keskkonnaühendustel võimalik vaidlustada üleriigiline planeering KeÜS §-s 31 sätestatud tingimustel. Üksikisik ei saa eeltoodust tulenevalt kohtule esitatava kaebusega keskkonnaasjas kaitsta avalikke huve, vaid ainult enda isiklikke õigusi, nende seas KeÜS § 23 lg-s 1 sätestatud õigust tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale, millega tal on oluline kokkupuude (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-8-15, p 19 jj). Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise (Århusi) konventsiooni art 9 lg 2 teise lõigu teisest ja kolmandast lausest koostoimes KeÜS § 30 lg-ga 2 nähtub, et avalikes huvides võivad keskkonnaasjas kaebuse esitada keskkonnaühendused, kui avalik huvi seostub ühenduse eesmärkidega (kolleegiumi otsus nr 3-16-1472/92, p 17).
10.Kolleegium ei nõustu kohtutega, et suure üldistusastme tõttu ei saa üleriigiline planeering põhimõtteliselt ühegi füüsilise isiku õigusi riivata nõnda, et tal tekiks kaebeõigus.
11.PlanS § 13 lg 3 kohaselt on üleriigilise planeeringu eesmärk ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määramine. Üleriigilise teemaplaneeringuga võidakse planeerida ka merealasid. Sellise teemaplaneeringu ülesanne on muuhulgas kaldaga püsivalt ühendamata ehitiste asukoha ja üldiste ehitustingimuste määramine ning energeetikaalade määramine (PlanS § 13 lg 2, § 14 lg 1 p-d 7 ja 12). Üleriigiline planeering on riigi ruumilise arengu kõige üldisemaid põhimõtteid ja suundumusi määrav dokument (PlanS § 13 lg 4), kuid see sisaldab ka õiguslikult siduvaid tingimusi.
12.Käesoleval juhul määrati üleriigilise planeeringuga vaidlusaluses osas muuhulgas kindlaks tuuleenergeetikaks sobivad alad (n-ö arendusalad). Sellega ei ole tehtud lõplikku otsust konkreetsete tuulikute rajamise kohta ega ole pandud paika kõiki nende ehitamise ja käitamise tingimusi. Siiski on muudetud arendusalade õiguslikku seisundit (haldusmenetluse seaduse § 51 lg 2). See on üks tingimustest, mis tuleb täita meretuulepargi rajamiseks. Sääraste parkide edasine arendamine, sh selleks vajalike lubade andmine, peab toimuma kooskõlas teemaplaneeringuga, sh arendusalade piiridega. Kui neisse piiridesse jääv kujuteldav tuulepark riivaks kaebaja õigusi, oleks tal HKMS § 44 lg 1 ja KeÜS § 30 lg 1 alusel õigus taotleda üleriigilise planeeringu kohtulikku kontrolli.
13.Tuleb arvestada, et riik on seadnud eesmärgi ja võtnud kohustuse edendada energia tootmist taastuvatest energiaallikatest (energiamajanduse korralduse seaduse § 321 lg 1, Euroopa kliimamääruse (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2021/1119, millega kehtestatakse kliimaneutraalsuse saavutamise raamistik ning muudetakse määruseid (EÜ) nr 401/2009 ja (EL) 2018/1999) art 2, Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi (EL) 2018/2001 taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta art 3 lg 1). Merealal saab tuuleenergeetika arendamine toimuda just nimelt teemaplaneeringus määratud aladel. Seega on teemaplaneeringul edasist kaalumist suunav toime. Neil aladel seataks tuuleenergeetika võrreldes muude huvidega põhimõtteliselt esikohale. Arendusalale või mõnele selle osale tuulikute ehitamise võivad seadusest tulenevalt välistada mitmesugused täiendavalt uuritavad ja hinnatavad asjaolud, nt oluline negatiivne mõju inimese elule, tervisele, keskkonnale (sh kaitstavatele elupaikadele või liikidele) või varale, mida pole võimalik leevendada, oht riigi julgeolekule või laeva- või lennuliiklusele jne (EhS § 44 p-d 4, 10 ja 101, § 11313 lg 1 p-d 4–6). Kui aga seadus ei sätesta erandit, ei saa edasistes haldusmenetlustes vaidlustatud planeeringu kehtivusajal asuda uuesti kaaluma, kas vaidlusalune ala on põhimõtteliselt tuulenergeetika arendamiseks sobiv.
4(6)
3-22-1312
14.Eeltoodust tulenevalt on arendusala põhimõttelise sobivuse üle kohtuliku kontrolli taotlemiseks kohane staadium just teemaplaneeringu vaidlustamine (vrd otsus nr 3-16-1472/92, p 27 jj).
15.Kolleegium ei asunud otsuse nr 3-16-1472/92 p-s 15 seisukohale, et ükski füüsiline isik ei saa põhimõtteliselt vaidlustada mistahes maakonnaplaneeringut. See poleks kooskõlas PS § 15 lg-ga 1 ega HKMS § 44 lg-ga 1. Viidatud lõigus andis kolleegium hinnangu konkreetses kohtuasjas kaebuse esitanud inimeste kaebeõigusele, arvestades õiguste riive puudumist. Samas teistes kohtuasjades, kus õigusi riivati, on kolleegium pidanud maakonnaplaneeringuid üksikisikute poolt vaidlustatavateks (määrus nr 3-18-913/25, p 13; otsus nr 3-18-913/85, p 23 jj). II
16.Kolleegiumi hinnangul on aga ilmselge, et tuulepargi rajamine ei saaks vaidlusalusele planeeringule vastavates tingimustes kaebaja õigusi rikkuda. Teemaplaneering ei võimalda rajada tuuleparki kaebaja elukoha vahetusse lähedusse. Lähima arendusala ja kaebaja elukoha vahele jääb üle 11 km. Kohtuasjades, kus Riigikohus on ümbruskonna elanike kaebeõigust tunnustanud, on tuulikuid kavandatud vähem kui 1000 m kaugusele elamutest (asjad nr 3-3-1-88-15, p-d 3 ja 28 ja 3-3-1-15-16, p 5 – viimasel juhul ühe tuuliku puhul ka 1200 m).
17.Kohtus vaidlustatav õiguste riive ei pea küll olema intensiivne, kuid piisav ei ole mõju, mis isiku õigushüvesid ei kahjusta või võiks kahjustada vaid teoreetiliselt. Selliseks mõjuks on senises praktikas loetud ka kümnekonna kilomeetri kaugusele merre jäävatest tuulikutest lähtuvaid häiringuid, mida rannal viibiv inimene võib küll tajuda, kuid mis ei mõjuta õiguste kaitsealasse kuuluvaid huve (vrd otsus nr 3-16-1472/92, p-d 6.1 ja 15, kus tuulikud jäid rannikust 12 km kaugusele). Riive künnist ületavat aine, kiirguse, laine, jõu või muu füüsikalise mõju ülekandumist või varjestamist ei saa sellistel kaugustel ilma täiendavate asjaoludeta eeldada ning mingeid erilisi asjaolusid ei ole kaebaja praegusel juhul ära näidanud. Kaebaja kinnisomand ei ulatu merele ega kaitse merevaatest tingitud väärtuse säilimist absoluutselt muutumatuna. Meres toimuv riivab omandiõigust, kui see segab omanikul kinnisasja vabalt vallata, kasutada ja käsutada või kui selle tulemusena langeb kinnisasja väärtus. Praegusel juhul on arendusala kaugus kaebaja kinnistutest selline, et omandiõiguse riivet eeldada ei saa.
18.KeÜS § 23 lg-s 1 sätestatud õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale eeldab isiku olulist kokkupuudet ehk erilist seost mõjutatud keskkonnaga (samas, lg 2). Ainuüksi mere ääres kinnisvara ja elukoha omamine ei loo inimesele olulist kokkupuudet kõigega, mis meres toimub (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-8-15, p 19 jj).
19.Olukorras, kus tuulepark ise kaebaja õigusi ei riiva, ei riiva tema õigusi ka keskkonnamõju hindamine. Kolleegium rõhutab siiski, et kui edasistes menetlustes ilmneb, et planeeringu elluviimisega kaasneks ootamatu õigusvastane keskkonnamõju, mis kaebajat puudutab, on kaebajal võimalik edasised haldusaktid planeeringu elluviimisel (hoonestusluba, ehitusluba jne) vaidlustada.
20.Vastustaja on vaidlustatud teemaplaneeringus pidanud tuulepargi visuaalse mõju hindamist ja leevandamist oluliseks. Sellistel tingimustel on ka rannal elavate või seal kinnisvara omavate isikute huve kaitsev toime. Planeeringu tingimused ei anna isikutele õigust vaidlustada planeeringut ennast. Küll aga saavad rannal elavad või seal kinnisvara omavad isikud nii haldus- kui ka kohtumenetluses tugineda kõnealustele tingimustele teemaplaneeringu elluviimise käigus.
5(6)
3-22-1312 III
21.Määruskaebuse rahuldamata jätmise tõttu jäävad kaebaja Riigikohtus kantud menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Kaebaja kuluks on õigusabikulu 600 eurot (koos käibemaksuga). Vastustaja ei ole kuludokumente esitanud. (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.