Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
17. juuni 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-336
Haldusasi
X kaebus Saue valla 2. oktoobri 2020. a ja 24. detsembri 2020. a kirjades sisalduva haldusakti tühistamiseks ning Saue valla kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21. juuni 2021. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – X Vastustaja – Saue vald, esindaja KS
Menetluse alus ringkonnakohtus
Saue valla apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta rahuldamata Saue valla taotlus lõpetada haldusasja nr 3-21-336 menetlus.
Jätta Saue valla apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 21. juuni 2021. a otsuse haldusasjas nr 3-21-336 resolutsioon muutmata, kuid täiendada halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 18. juulil 2022 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-21-336 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X esitas Saue valla haridusteenuste haldamise infosüsteemis ARNO 12.11.2019 taotluse XX.XX.XXXX sündinud tütrele lasteaiakoha saamiseks alates 2021. a jaanuarist, kuid taotluses sai määrata varaseimaks lasteaiakoha saamise ajaks 2022. a septembri. X teavitas 24.09.2020 kirjaga valda, et soovib lapse panna lasteaeda 2021. a jaanuaris ja pole nõus asendama seda lapsehoiuteenusega. Saue vald selgitas 02.10.2020 ja 24.12.2020 kirjades X-le, et vallal ei ole pakkuda lasteaiakohti enamikele sõimeealistele lastele ning soovitas X-l kasutada lapsehoiuteenust.
2.X esitas Tallinna Halduskohtule 17.02.2021 kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi tühistada Saue valla 02.10.2020 ja 24.12.2020 kirjades sisalduv haldusakt, millega vastustaja ei võimaldanud kaebaja lapsele lasteaiakohta teeninduspiirkonna lasteasutuses alates lapse 1,5aastaseks saamisest, ning kohustada Saue valda tagama kaebaja lapsele koht teeninduspiirkonna lasteasutuses alates lapse 1,5-aastaseks saamise hetkest. Peres on juba üks laps, kes käib Saue lasteaias Midrimaa, mis asub kodu vahetus läheduses. Lasteaiakoha andmisel tuleks lähtuda asjaolust, millises lasteasutuses käivad sama pere teised lapsed. Lasteaeda minek peaks olema vanema ja lapse jaoks logistiliselt lihtne ning mitte väga ajakulukas. Lasteaiakoha puudumise tõttu ei ole kaebaja saanud asuda tööle ja teenida sissetulekut. Lapsehoiuteenus on osalise ajaga (laps saab hoius käia esmaspäeval, neljapäeval ja reedel) ega võimalda kaebajal tööle asuda. Kui vanem ei nõustu lasteaiakohta asendama lapsehoiuteenusega, peab vald tagama lasteaiakoha. Lapsehoiud on vanematele kulukamad ja nende tingimused ei ole samaväärsed munitsipaallasteaiaga. Lapsehoiul ei ole kohustust tagada lapsele kohta, samuti võidakse koht põhjendamatult üles öelda. Vanem ei saa ARNO süsteemis valida varasemat kuupäeva kui pärast lapse 3-aastaseks saamist. Süsteemis kajastatu ei vasta seega vanema tahtele ja süsteem otsustab kohasoovi aja lapsevanema eest. Kaebuse esitamise ajal kehtinud Saue Vallavolikogu 21.12.2017 määruse nr 33 „Saue valla koolieelsete munitsipaallasteasutuste teeninduspiirkondade määramine“ § 1 p 5 oli Saue lasteaia Midrimaa teeninduspiirkonnaks mh Saue linn. Teeninduspiirkondade muutmine ja koha pakkumine kaugemasse lasteaeda ei ole lahendus.
3.Saue vald palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Kohustamiskaebus tuleks jätta läbi vaatamata, sest isegi kaebuse rahuldamise korral ei oleks vastustajal võimalik pakkuda kaebaja lapsele kohta teeninduspiirkonna lasteasutuses alates tema 1,5-aastaseks saamise hetkest, mis on juba möödunud. Isegi kui sisustada esitatud nõuet viisil, et kaebuse rahuldamise korral tekiks vastustajal kohustus tagada kaebaja lapsele koht teeninduspiirkonna lasteasutuses mõistliku aja jooksul pärast kohtuotsuse jõustumist, ei ole alust kaebust rahuldada. Koolieelse lasteasutuse seaduse (KELS) § 10 lg 1 paneb kohalikule omavalitsusele küll kohustuse luua piisaval hulgal lasteasutuse kohti muu hulgas sõimeealistele lastele, kuid näeb ette lahendused ka juhuks, kui ilmneb, et kõigile soovijatele teeninduspiirkonna lasteasutuses kohti ei jätku. Üks võimalus on asendada 1,5–3-aastase lapse lasteaiakoht vanema nõusolekul lapsehoiuteenusega (KELS § 10 lg 1 ls 2). Teine võimalus on luua soovijatele võimalus saada lasteasutuses osaajaline koht (KELS § 19 lg 3). Kolmas lahendus on võimaldada lapsel käia teeninduspiirkonnast väljapoole 2(13)
3-21-336 jäävas lasteasutuses, sh teise kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil (KELS § 27 lg 6). Kõik need lahendused eeldavad lapsevanema nõusolekut ja koostöövalmidust. Ilmselt ei ole seadusandja näinud ette, et lapsevanem jätkab koha nõudmist tema valitud lasteasutuses, teades, et seda ei ole võimalik täita. Kuigi lapsel võib õigusaktidest tulenevalt olla õigus saada koht teeninduspiirkonna lasteasutuses, saab talle siiski pakkuda vaid kohta, mis on reaalselt olemas. Seadusandja lähtus KELS § 10 lg 1 ümber sõnastamisel eeldusest, et lapsevanem on huvitatud lapsehoiuteenusest ja nõustub lasteaiakoha asendamisega. Eelnõu seletuskirjast nähtuvalt tuleb lasteaiakoht tagada eelkõige üle kolme aastastele lastele. Saue vald on kaalunud võimalust kehtestada munitsipaallasteaedadele ühtne teeninduspiirkond, mis võimaldaks täita KELS § 10 lg-t 1, kuid ei täidaks seaduse ja valla arengukava eesmärki pakkuda võimalikult kodulähedast lasteaiateenust. Kui kõik Saue valla munitsipaallasteaiad asuksid ühes teeninduspiirkonnas, puuduks kaebajal alus keelduda kohast muus lasteasutuses peale Saue lasteaia Midrimaa. Viimati nimetatu hoone ei võimalda avada täiendavaid rühmi ja mõeldav ega võimalik ei ole võtta lasteaiakohta ära mõnelt juba lasteaeda vastu võetud lapselt. Saue vallas pakutakse kõigile lastele lasteaiakohti ühetaoliselt järjekorra alusel, mida peetakse vastavalt Saue Vallavalitsuse 28.02.2018 määruse nr 3 „Saue valla koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtmise ja sealt väljaarvamise kord ning lasteasutuse tegutsemise aeg“ §-le 5. Vastustaja hinnangul on ainuvõimalik jaotada ja pakkuda lasteaiakohti võrdsetel alustel ning vastavalt kontrollitavale ja läbipaistvale korrale. Mõeldav ei ole kehtestada objektiivselt mittehinnatavaid tingimusi erandite tegemiseks näiteks selle alusel, kelle vajadus lasteaiakoha järele näib olevat pakilisem. Kaebaja laps on lasteaia järjekorras 01.10.2018–30.09.2019 sündinud laste vanuserühmas. Saue linnas asub ainult üks munitsipaallasteaed, kuhu võetakse õppeaasta alguses vastu kõik teeninduspiirkonna lapsed, kes saavad hiljemalt sama aasta 1. oktoobriks kolmeaastaseks, lisaks ka nooremad lapsed vastavalt järjekorrale. Nooremaid lapsi võetakse vastu igal aastal, kuid alati ei jätku kõigile soovijatele koheselt kohta lähimas munitsipaallasteaias. Lapsed, kellele ei jätku 1,5-aastaseks saamisel kohta munitsipaallasteaias, saavad kasutada kohta eralasteaias või -hoius ja nende kohatasu on võrdsustatud munitsipaallasteaia kohatasuga. Paljud vanemad eelistavad sõimeealiste laste puhul kasutada just kohta eralasteaias või -hoius. Seega on süsteem ennast õigustanud. Saue lasteaias Midrimaa on hetkel kõik kohad täis ja vabanemise korral pakutakse neid võrdse kohtlemise põhimõttest tulenevalt järjekorra alusel. Järelikult, kui halduskohus kohustaks vastustajat andma kaebaja lapsele koht teeninduspiirkonna munitsipaallasteaias enne 01.09.2022, ei oleks vallal suure tõenäosusega võimalik seda kohustust täita. Kuigi vald teadis kaebaja soovist saada lapsele koht munitsipaallasteaias alates lapse 1,5-aastaseks saamisest, ei olnud vallal võimalik luua Saue linna täiendavaid munitsipaallasteaia kohti. Ühe sõimekoha loomine tähendaks sisuliselt terve sõimerühma avamist, mis omakorda eeldaks uut lasteaeda. Lasteaia ehitamine ja asutamine ning tegevuse alustamine võtaks minimaalselt aega 1,5 aastat. Kaebajale on selgitatud, et ta saab taotleda kohta mõnes teises Saue valla munitsipaallasteaias, kus on üksikuid kohti sõimeealistele lastele. Samuti on kaebajale teada, et tal on võimalus panna oma laps vabalt valitud eralasteaeda või -hoidu ning vanema poolt kaetav kohatasu ei ületa munitsipaallasteaia tasu. Saue vald on püüdnud aidata kaebajal leida sobivat eralasteaeda, kuid kaebajale ei ole need sobinud. Kaebaja sõlmis lepingu lapsehoiuteenuse osutamiseks Saue linnas tegutsevas Naerupalli Päevahoius alates 01.04.2021 ja vastustaja maksab kaebaja lapse eest lapsehoiule toetust vastavalt kehtestatud korrale võrdsetel alustel teiste lastega. Saue vald ei ole sätestanud toetuse maksmise eeldusena tingimust, et lapsevanem peab andma KELS § 10 lg 1 teise lause kohase nõusoleku lasteaiakoha asendamiseks lapsehoiuteenusega. Saue Vallavolikogu 27.05.2021 määruse nr 9 „Saue valla koolieelsete munitsipaallasteasutuste teeninduspiirkondade määramine“ eelnõu võeti vastu suure häälteenamusega, sest leiti, et kui 3(13)
3-21-336 valla teatud piirkondades on lasteasutuste kohti puudu ja teistes piirkondades on neid üle, siis tuleb vallaelanike huvides leida probleemile kiire lahendus. Lasteasutuste teeninduspiirkonnad peaksidki olema pigem dünaamilised. Seepärast on paljud kohalikud omavalitsused määranud kõigile oma territooriumil asuvatele munitsipaallasteaedadele ühise teeninduspiirkonna (sh ka Saue vallast nii pindala kui ka elanike arvu poolest suuremad omavalitsused). See lähenemine võimaldab kiiresti reageerida muutunud oludele ja lapsevanemate vajadustele. Lapsevanemal ei ole alust loota, et koolieelsete lasteasutuste teeninduspiirkondi vajaduse korral ei muudeta ning laps saab koha selles lasteaias, mis oli lapse lasteaiajärjekorda panemise hetkel ainsaks elukohajärgseks teeninduspiirkonna lasteasutuseks. Kaebaja võimalused avarduvad, sest tal on jätkuvalt õigus nõuda oma lapsele kohta teeninduspiirkonna lasteaias, kuid senise ühe lasteaia asemel on valikus kümme lasteaeda.
4.Saue Vallavolikogu kehtestas 27.05.2021 määruse nr 9 „Saue valla koolieelsete munitsipaallasteasutuste teeninduspiirkondade määramine“, mille § 1 lg 2 kohaselt määrati Saue valla koolieelsete munitsipaallasteasutuste teeninduspiirkonnaks 1,5 kuni jooksva aasta
1.oktoobriks 3-aastaseks saavatele lastele kogu Saue valla territoorium. Määrus jõustus 11.06.2021 ning Saue vald pakkus 14.06.2021 kaebaja lapsele kohta Ääsmäe lasteaias alates 01.09.2021, kuid kaebaja ei võtnud seda vastu.
5.Tallinna Halduskohus rahuldas 21.06.2021 otsusega kaebuse, tühistas Saue valla 02.10.2020 ja 24.12.2020 kirjades sisalduva haldusakti, mille kohaselt Saue vald ei võimalda kaebaja lapsele lasteaiakohta teeninduspiirkonna lasteasutuses alates lapse 1,5-aastaseks saamisest, ning kohustas Saue valda tagama kaebaja lapsele alates 01.09.2021 koht Saue lasteaias Midrimaa või teises kodulähedases lasteaias. Vaidlus on selle üle, kas vastustaja on täitnud KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustuse, jättes kaebaja lapsele tagamata lasteaiakoha teeninduspiirkonna lasteaias alates lapse 1,5-aastaseks saamisest ning pakkudes selle asemel alternatiivseid lahendusi (nt lapsehoiuteenuse kulude hüvitamine). Kohustamisnõude eesmärk on saada lasteaiakoht teeninduspiirkonna lasteasutuses viivituseta (s.o esimesel võimalusel enne 01.09.2022). Selliselt tõlgendatud kohustamisnõuet ei ole alust jätta HKMS § 121 lg 2 p 2 ja § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata. Kaebaja on avaldanud soovi panna 2021. a jaanuaris 1,5-aastaseks saanud laps teeninduspiirkonna lasteaeda. Kaebuse esitamise ajal kehtinud Saue Vallavolikogu 21.12.2017 määruse nr 33 § 1 p 5 kohaselt oli Saue linna teeninduspiirkonna järgne lasteaed Saue lasteaed Midrimaa. KELS § 10 lg 1 ls 2 kohaselt võib 1,5–3-aastase lapse lasteaiakoha lapsehoiuteenusega asendada üksnes vanema nõusolekul. Kaebaja ei olnud nõus asendama lasteaiakohta lapsehoiuteenusega. KELS § 10 lg 1 ei võimalda vastustaja pakutud tõlgendust, et lasteaiakoht tuleb teeninduspiirkonnas tagada alates lapse 3-aastaseks saamisest ja seni tuleb lapsevanemal kohtade puuduse korral leppida alternatiivsete lahendustega. Õiguspärane ei ole vastustaja praktika, et lasteaiakohtade pakkumisel jäetakse tähelepanuta sõimeealiste õigus käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Saue Vallavalitsuse 28.02.2018 määruse nr 3 § 3 lg-te 1 ja 3 järgi on vastustaja tegelikkuses sidunud lasteaiakoha saamise lapse 3-aastaseks saamisega, mis ei ole kooskõlas KELS-s sätestatuga. Ka kaebuses on märgitud, et Saue valla ARNO süsteemis ei olegi võimalik määrata kohasoovi ajaks kuupäeva, mis eelneb lapse 3-aastaseks saamisele. Seega ei ole lapsevanemal võimalik kajastada oma tegelikku soovi saada lapsele lasteaiakoht alates lapse 1,5-aastaseks saamisest. KELS § 10 lg 1 tingimustele vastavad lapsed on õigustatud saama lasteaiakoha võrdsetel alustel ning valla- või linnavalitsus ei saa asuda neid tingimusi piirama (vt ka õiguskantsleri 15.04.2021 seisukoht nr 6-5/191424/2102682). Vastustaja ei ole oma õigusakte senini KELS-ga kooskõlla viinud. Arusaadavalt on (sõime)rühmadesse võimalik vastu võtta üksnes teatud arv lapsi ning kõigile sõimeealistele ei pruugi alati jaguda lasteaiakohti. Paljude lapsevanemate jaoks võib sel juhul 4(13)
3-21-336 olla mõistlik ja otstarbekas asendada lasteaiakoht lapsehoiuteenusega. Teisalt peab kohalik omavalitsus arvestama ka olukordadega, kus lapsevanem mingil põhjusel ei nõustu lasteaiakoha asendamisega või see ei ole võimalik (nt kui lastehoidudes ei ole samuti kohti, lastehoid asub liiga kaugel või seal käimisega kaasnevad transpordi jm kulud ei ole perele võimetekohased). Seadusega ei ole kooskõlas Saue valla praktika, mille kohaselt keskendutakse lasteaiakohtade tagamisel üksnes üle 3-aastastele ja sõimeealiste puhul loodetakse koostööle erasektoriga. Kui lapsevanem ei nõustu asendama sõimeealise lapse lasteaiakohta lapsehoiuteenusega, siis on kohalikul omavalitsusel kohustus tagada lapsele lasteaiakoht teeninduspiirkonnas. Kuigi alati ei saa tagada, et kõigile lastele jaguks teeninduspiirkonnas lasteaiakohti (nt lasteaiaealiste laste arv kõigub aastate lõikes), ei ole lasteaiakohtade puuduse argument asjakohane olukorras, kus lasteaiakohtade nappus on esinenud aastaid. Kaebuse esitamise ajal teenindas Saue linna üksnes Saue lasteaed Midrimaa. Lasteaia direktori 19.04.2021 vastuse kohaselt oli lasteaias aastatel 2017–2020 vaid üks sõimerühm, mis asendati 2020. a sügisest liitrühmaga, kus käivad 2–4-aastased lapsed. Sõimerühma laste arv on olnud
14.Saue valla statistikast nähtub, et ainuüksi Saue linnas registreeriti aastatel 2015–2019 sünde vastavalt 68, 54, 42, 63 ja 61 ehk kordades rohkem, kui oli kohti sõimerühmas. Midrimaa lasteaia kogu teeninduspiirkonnas (Saue linn, Aila küla, Jõgisoo küla, Valingu küla, Vanamõisa küla) registreeriti aastatel 2017–2020 sünde vastavalt 60, 74, 75 ja 79. Seega ei ole sõimerühma kohtade arv kooskõlas potentsiaalsete kohasoovijate arvuga, mida ilmestab praegune vaidlus. Lasteaiakohtade (sh eriti sõimerühma kohtade) nõudluse kasvu mõjutab ka piirkonna elanike arvu tõus. Saue valla arengukavas aastateks 2020–2030 (lk 22) on toodud, et kümnendi jooksul võib perspektiivsete arendusprojektide realiseerumisel valda lisanduda kuni 1700 leibkonda ehk ca 4000 elanikku. Arengukavast nähtuvalt on vastustajale olnud teada ka sõimekohtade puuduse probleem, mille esmaseks lahenduseks on pakutud koostöö erasektoriga. Kuigi selline koostöö võib olla üks alternatiivsetest lahendustest, et tagada paindlik süsteem, ei saa kohalik omavalitsus pikemas perspektiivis jääda sõimekohtade pakkumisel lootma üksnes erasektorile. Lasteaiakohtade tagamise kohustus on kohalikul omavalitsusel ja seda ka 1,5–3-aastaste laste puhul. KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustuse täitmata jätmist ei saa õigustada lasteaia rajamise ajakuluga. Kohaliku omavalitsuse ülesanne ongi valla või linna demograafilise struktuuri ja arengu põhjal hinnata ja prognoosida uute lasteaedade ehitamise vajadust. Saue Vallavolikogu 27.05.2021 määruse nr 9 § 1 lg 2 kohaselt on Saue valla koolieelsete munitsipaallasteasutuste teeninduspiirkonnaks 1,5-aastaste kuni jooksva aasta 1. oktoobriks 3-aastaseks saavatele lastele määratud kogu Saue valla territoorium. Kuigi seadusega ei ole seatud otseseid piiranguid teeninduspiirkonna võimalikule suurusele, ei saa teeninduspiirkonna kehtestamine viia olukorrani, kus lasteaiakoha pakkumine ei võimalda lapsevanematel töö- ja pereelu ühildamist. Lasteaed peaks jääma sellisesse lähedusse, mis ei muudaks lapse lasteaeda viimist ebamõistlikult aja- ja rahakulukaks (nt kulutused transpordile). Sõimekohtade puuduse probleemi õiguspärane lahendus ei ole kehtestada sõimeealistele lastele teeninduspiirkonnaks kogu Saue valla territoorium. Vastustaja möönis 12.04.2021 vastuses, et selline lähenemine ei väljendaks seaduse ega Saue valla arengukava eesmärki pakkuda võimalikult kodulähedast lasteaiateenust. Teeninduspiirkonna muutmine võib seada ohtu lasteaiakoha kättesaadavuse. Saue vald pakkus kaebajale kohta Ääsmäe lasteaias, mis asub kaebaja elukohast ca 14 km eemal ja sinna jõudmiseks kuluks autoga ca 15 minutit. Lasteaiakoha pakkumisel tuleb arvestada, kas perel on isikliku sõiduauto kasutamise võimalus või kas alternatiivselt on olemas mõistlik ühistranspordi ühendus. Teeninduspiirkonna muutmine ei saa panna lapsevanemaid olukorda, kus neile küll pakutakse kohta teeninduspiirkonna lasteaias, kuid tegelikult ei ole lasteaiakoht neile kättesaadav ning ei võimalda pere- ja tööelu ühildamist. Lasteaiateenus peab olema asupaiga poolest kättesaadav (vt õiguskantsleri 01.06.2020 seisukoht nr 7-5/200640/2003209). Ääsmäe lasteaia pakkumise puhul ei ole täidetud võimalikult kodulähedase lasteaiateenuse 5(13)
3-21-336 põhimõte. Vastustajal tuleb tagada kaebaja eelkooliealisele lapsele alates 01.09.2021 koht Saue lasteaias Midrimaa või teises kodulähedases lasteaias.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Saue vald palub 21.07.2021 apellatsioonkaebuses (täiendatud 25.10.2021, 03.06.2022) tühistada halduskohtu otsus ja lõpetada HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel asja menetlus või alternatiivselt teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata või saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. X palus 17.02.2021 kaebuses kohustada Saue valda tagama tema lapsele koht teeninduspiirkonna lasteasutuses vastavalt KELS § 10 lg-le 1. Saue vald täitis selle kohustuse kaebaja ees 14.06.2021, pakkudes tema lapsele kohta Ääsmäe lasteaias, mis on pere elukohale lähim vabade kohtadega teeninduspiirkonna lasteasutus. Seda arvestades pidanuks halduskohus asja menetluse HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel lõpetama ning menetluse jätkamine HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamisnõudes olnuks võimalik, kui see on vajalik kaebaja õiguste kaitseks ja kaebaja seda taotleb. Halduskohus jätkas siiski kohustamiskaebuse menetlemist ja rahuldas selle, kuigi 21.06.2021 otsuse tegemise ajaks ei olnud veel teada, kas kaebaja kavatseb pakutud lasteaiakoha vastu võtta või keeldub sellest. Halduskohus asus seisukohale, et kuigi Ääsmäe lasteaed on kaebaja lapse jaoks teeninduspiirkonna lasteasutus, ei ole sellesse lasteaeda koha pakkumine aktsepteeritav, sest see asub tema Saue linnas asuvast kodust liiga kaugel. Pärast kohtuotsuse teatavaks tegemist jättis kaebaja ARNO süsteemis pakutud lasteaiakoha osas seisukoha võtmata, lastes pakkumisel aeguda. Pidades silmas, et kaebaja oli varem valmis kaaluma eralasteaiakoha vastuvõtmist pere elukohast 24 km kaugusel Tallinna südalinnas, kui vald hüvitaks sõidu- ja parkimiskulud, ei saanud halduskohus eeldada, et kaebaja pakkumisega ei nõustu. Kaebaja oli varem üksnes märkinud, et ta ei võtaks vastu lasteaiakohta nt Turbas, mis asub palju kaugemal. Seega on halduskohus asunud kaebaja eest ise hindama kohapakkumise sobivust kaebajale, väljudes sellega kaebuse piiridest ja eirates kohustust menetlus lõpetada. Tegemist on menetlusnormi olulise rikkumisega, mis toob kaasa kohtuotsuse tühistamise. Halduskohus on Ääsmäe lasteaia kaebaja perele mittesobivuse põhjendamisel eeldanud, et kaebaja perel puudub auto kasutamise võimalus ning Saue linna ja Ääsmäe küla vahel puudub ühistranspordi ühendus. Selliseid järeldusi ei saa teha ühestki asjas esitatud dokumendist. Kuna kaebaja on 21.01.2021 ja 27.01.2021 e-kirjades küsinud, kas Saue vald hüvitab talle sõidu- ja parkimiskulud, kui ta võtab vastu lapsele pakutud koha Tallinna südalinnas asuvas eralasteaias, võib sellest järeldada auto kasutamise võimaluse olemasolu. Lisaks ei ole halduskohus uurinud, millised on võimalused liigelda Saue linna ja Ääsmäe küla vahel ühistranspordiga. Kohus ei või rajada oma otsust oletustele, vaid peab selgitama välja kõik asjas tähtsus omavad asjaolud. Praegusel juhul olnuks kohane asja arutamine uuendada (HKMS § 130 p 2), kuid selle asemel tegi halduskohus ennatliku ja üllatusliku otsuse (HKMS § 157 lg 2). Halduskohus on asunud otsuses seisukohale, et Saue Vallavolikogu 27.05.2021 määruse nr 9 § 1 lg 2 on õigusvastane, sest sõimeealistele lastele on teeninduspiirkonnaks määratud kogu Saue valla territoorium, kuid otsus ei sisalda õiguslikku argumentatsiooni, mis seda seisukohta põhjendaks. Viidatud on üksnes õiguskantsleri 01.06.2020 seisukohale nr 7-5/200640/2003209, kuid sellest ei piisa kohtu põhjendamiskohustuse täitmiseks (HKMS § 157 lg 1). Halduskohus jättis kaebust rahuldades sisuliselt Saue Vallavolikogu 27.05.2021 määruse nr 9 kohaldamata, kuid ei ole seda otsuses märkinud ega põhjendanud (HKMS § 158 lg-d 1 ja 4, § 162 lg 2). Muu hulgas ei nähtu otsusest üheselt (HKMS § 165 lg 1 p 5), kas kohus kohaldas Saue Vallavolikogu 21.12.2017 määrust nr 33 (kehtis kuni 10.06.2021) või Saue Vallavolikogu 27.05.2021 määrust nr 9 (jõustus 11.06.2021). HKMS § 158 lg-st 2 tulenevalt kuuluks kohaldamisele uus määrus.
6(13)
3-21-336 Kuna halduskohus jättis kaebajale 14.06.2021 esitatud lasteaiakoha pakkumise siiski sisuliselt arvestamata, on kohtuotsus äärmiselt ebaselge ja vastuoluline. Ääsmäe lasteaed on kaebaja pere elukohale lähim teeninduspiirkonna lasteasutus, kuhu Saue vald saab kaebaja lapsele pakkuda kohta alates 01.09.2021. Kaebaja soovib lapsele kohta Saue lasteaias Midrimaa, mis on pere elukohale lähim lasteaed, kuid selles lasteaias on Saue vallal võimalik pakkuda kaebaja lapsele kohta alates 01.09.2022. Lasteasutuse valik on vanematele vaba, kui soovitud lasteasutuses on vabu kohti (KELS § 15 lg 2). Halduskohus on jätnud selle sätte kohaldamata või kohaldanud seda ebaõigesti, leides sisuliselt, et vanem on õigustatud nõudma lapsele kohta kodule lähimas lasteaias isegi juhul, kui selles puuduvad vabad kohad ja lapsele on pakutud kohta lähimas vabade kohtadega teeninduspiirkonna lasteasutuses. Kohus on valda kohustanud tagama kaebaja lapsele alates 01.09.2021 koha Saue lasteaias Midrimaa või teises kodulähedases lasteaias. Ääsmäe lasteaeda halduskohus kodulähedaseks ei pidanud, kuid otsuses ei ole selgitatud, kui kaugel tohib lasteaed pere elukohast asuda, et see vastaks kodu läheduse kriteeriumile. Seejuures ei ole õigusaktidega sätestatud, millest lähtudes tuleks koolieelsete lasteasutuste teeninduspiirkonnad määrata (sh pole piiratud teeninduspiirkonna suurust) või kui kaugesse lasteaeda võiks lapsele kohta pakkuda. KELS-s puudub põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 7 lg-le 3 analoogne säte. Saue vald püüab võimaluste piires siiski lasteaiakohtade pakkumisel maksimaalselt arvestada perede vajadustega. Hinnang, et ka juba 15-minutiline autosõit on lapse ja tema vanemate jaoks ülemäära koormav, on subjektiivne ning halduskohus on pädevust ületades sisuliselt asunud ise õigust looma (KELS § 15 lg-d 1 ja 4) või langetama vastustaja asemel kaalutlusotsuseid (HKMS § 158 lg 3). Halduskohtu otsuse resolutsiooni p 4 ei ole selge, sest lasteaia „koduläheduse“ kriteerium on otsuses sisustamata (HKMS § 162 lg-d 1 ja 4). Haridus- ja Teadusministeeriumi (HTM) kantsleri 21.04.2021 käskkirja nr 1.1-3/21/72 ja sellega kinnitatud Saue valla haldusjärelevalve õiendi üle Tartu Halduskohtus peetud vaidluses haldusasjas nr 3-21-1096 (lõpetatud Tartu Halduskohtu 27.10.2021 määrusega seoses Saue valla kaebusest loobumisega) on HTM tuvastanud, et Saue vald täitis KELS § 10 lg-st 1 tuleneva kohustuse kaebaja ees 14.06.2021, pakkudes tema lapsele kohta Ääsmäe lasteaias, mis on kaebaja pere elukohale lähim vabade kohtadega teeninduspiirkonna lasteasutus. Seejuures ei oma tähtsust, et kaebaja ei võtnud pakutud lasteaiakohta vastu. HTM kinnitas 14.10.2021 vastuses kaebusele haldusasjas nr 3-21-1096, et vald täitis 21.04.2021 ettekirjutuse 14.06.2021. See toetab vastustaja käsitust, et praeguse haldusasja menetlus tuleks HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel lõpetada. Saue lasteaia Midrimaa direktor tegi kaebajale 11.04.2022 kohapakkumise, mille kaebaja võttis 11.04.2022 vastu ja kaebajal on alates 01.09.2022 võimalik viia oma laps Saue lasteaeda Midrimaa.
7.X palub 28.08.2021 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kaebaja elab Saue linnas lasteaia Midrimaa vahetus läheduses ja selles lasteaias käib ka pere vanem laps, kes sai koha 3 aasta ja 2 kuu vanusena. Kaebaja on alates 2021. a jaanuarist soovinud saada ka teisele lapsele kohta Midrimaa lasteaias, kuid seda ei võimaldata enne 01.09.2022, mil laps on juba 3 aasta ja 1 kuu vanune. Kaebaja on püüdnud saada lapsele kohta erinevatesse hoidudesse Saue linnas, kuid see pole kohtade puuduse tõttu õnnestunud. Seega ei ole Saue vallas mingit võimalust panna laps soovitud ajal kuskile hoidu ja valla poolt ei ole tulnud mingit lahendust. See pani pere majanduslikult keerulisse olukorda ja tekkinud on varaline kahju saamata jäänud palgatulu näol, mille kaebaja oleks teeninud, kui saanuks tööle asuda kavandatud ajal 2021. a märtsis. Aktsepteeritav ei ole olukord, kus vald ei suuda mõistliku aja jooksul lasteaiakohta pakkuda, lootes sisuliselt ainult erasektorile ja pannes koha leidmise vanema õlgadele. Eralastehoius käimisega kaasnevad igal juhul suuremad kulud (nt lasteaia puhul tagastaks riik vanemale kohatasult makstud tulumaksu, samuti on toiduraha 7(13)
3-21-336 erahoidudes suurem kui munitsipaallasteaias). Kaebaja ei pea põhjendama, miks ta ei taha viia last teise Saue valla lasteaeda, vaid vald peab põhjendama, miks ei ole sõimekohtade loomiseks aastaid samme astutud. Ilmselgelt otstarbekas ei ole sundida vanemaid viima lapsi erinevates asulates paiknevatesse lasteaedadesse. Lasteaiateenus peaks olema lihtsasti kättesaadav ning võimaldama töö- ja pereelu ühildamist. KELS § 10 lg 1 kohustab tagama lapsele koha teeninduspiirkonna lasteasutuses. Lasteaiakoha asendamine lapsehoiuteenusega on võimalik üksnes vanema nõusolekul. Saue vallas puudub praegu valik, kas panna alla 3-aastane laps lasteaeda või hoidu, vaid vanem on sundolukorras leida sobiv erahoid. Kui vanemal pole lasteaiakoha puudumise tõttu võimalik asuda tööle enne lapse 3-aastaseks saamist, siis võib ta kaotada ka töökoha. Teeninduspiirkondi kehtestades ja lasteaiakohti pakkudes tuleks arvestada, et kui inimene elab lasteaia kõrval, siis ei ole otstarbekas ega hea halduse tava kohane paigutada tema last teise asulasse. Kaebuse eesmärk oli selgelt saada lapsele koht Midrimaa lasteaias ning kaebuse esitamise ajal kehtis ka määrus, mis sätestas Midrimaa ainsa lasteaiana, mis teenindas Saue linna. Halduskohus ongi lähtunud kaebaja soovidest. Kaebaja ei ole kordagi väljendanud, et on nõus kaaluma ka teiste asulate lasteaedasid. Lapse viimine Ääsmäe lasteaeda eeldaks kindlasti isikliku auto kasutamist, mis ei ole enamasti võimalik. Halduskohus on asjaolust, et kaebaja ei nõustunud võimalusega panna laps Tallinnas asuvasse eralasteaeda, põhjendatult järeldanud, et kaebaja ei ole valmis tegema suuri kulutusi ja kasutama isiklikku sõiduautot lapse viimiseks kaugemasse lasteaeda. Vald ei ole ära näidanud, et Saue ja Ääsmäe vahel on võimalik otstarbekalt liikuda ka ühistranspordiga. Praeguse olukorra on põhjustanud Saue valla pikaajaline planeerimatu tegevus. Kaebaja laps saab Sauel asuvas erahoius 01.09.2021 täiskoormusega koha, mis on hetkel parim lahendus kuni koha saamiseni Midrimaa lasteaias, mis peaks juhtuma 01.09.2022. Ääsmäe lasteaed ei tule kõne alla logistilise keerukuse tõttu. Lasteaiakoha andmisel tuleks lähtuda mh asjaolust, kus käib pere teine laps ja pere elukohast. Korrektne ei ole lahendada lasteaiakohtade puuduse probleemi lasteasutuste teeninduspiirkondade muutmisega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Kaebaja on KELS § 10 lg-le 1 tuginedes nõudnud Saue vallalt oma XX.XX.XXXX sündinud lapsele alates lapse 1,5-aastaseks saamisest kohta Saue lasteaias Midrimaa, kus käib juba pere vanem laps ja mis oli kuni 10.06.2021 kehtinud Saue Vallavolikogu 21.12.2017 määruse nr 33 § 1 p 5 kohaselt ainus Saue linna teenindav koolieelne munitsipaallasteasutus. Saue vald teatas 02.10.2020 ja 24.12.2020 kirjades, et sõimeealistele ei ole vallal lasteaiakohta pakkuda ning kaebaja laps võiks saada koha munitsipaallasteaias alates 01.09.2022. X 17.02.2021 kaebuse eesmärk on olnud kohustada Saue valda viivitamatult tagama kaebaja lapsele koht teeninduspiirkonna lasteasutuses, täpsemalt Saue lasteaias Midrimaa.
9.Enne halduskohtu 21.06.2021 otsuse tegemist 11.06.2021 jõustunud Saue Vallavolikogu 27.05.2021 määruse nr 9 § 1 lg 1 p-st 5 ja lg-st 2 tulenevalt on Saue lasteaed Midrimaa ainsaks Saue linna teenindavaks koolieelseks munitsipaallasteasutuseks edaspidi üksnes lastele, kes saavad jooksva õppeaasta 1. oktoobriks vähemalt 3-aastaseks, ning 1,5-aastastele kuni jooksva aasta 1. oktoobriks 3-aastaseks saavatele lastele on kõigi koolieelsete munitsipaallasteasutuste teeninduspiirkonnaks määratud kogu Saue valla territoorium. Muudatusest tulenevalt pakkus Saue vald kaebaja lapsele 14.06.2021 kohta Ääsmäe lasteaias alates 01.09.2021. Vastustaja on seisukohal, et kuna teeninduspiirkonna lasteasutusse koha pakkumisega 14.06.2021 täitis vald KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustuse, mille täitmiseks kohustamiseks oli X kaebusega halduskohtusse pöördunud, siis pidanuks kohus haldusasja menetluse HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel lõpetama (s.o kaebusega nõutav haldusakt on antud või toiming tehtud, mida kinnitas ka 8(13)
3-21-336 HTM 14.10.2021vastuses nr 9.5-1/21/4122 haldusasjas nr 3-21-1096) ning menetlust saanuks HKMS § 152 lg 2 alusel jätkata üksnes tuvastamisnõudes, kui kaebaja seda taotleb ja see on tema õiguste kaitseks vajalik.
10.Ringkonnakohus nõustub iseenesest apellandi etteheitega, et halduskohus ei ole võtnud selget seisukohta, kas 14.06.2021 pakkumisega on kaebuses esitatud kohustamisnõue sisuliselt rahuldatud või mitte. Nimetatud menetlusviga ei tingi siiski halduskohtu otsuse tühistamist, sest ringkonnakohtu hinnangul on halduskohus põhjendatult lähtunud sellest, et kaebuse eesmärk ei olnud kohustada Saue valda tagama kaebaja lapsele viivitamata kohta mitte ükskõik millises Saue valla munitsipaallasteaias, vaid konkreetselt Saue lasteaias Midrimaa. Asjaolust, et Saue Vallavolikogu 27.05.2021 määrusega nr 9 määrati kõigi koolieelsete munitsipaallasteasutuste teeninduspiirkonnaks 1,5–3-aastastele lastele kogu Saue valla territoorium, ei saa tuletada, et kohustamiskaebuse võib lugeda rahuldatuks koha pakkumisega ükskõik millises Saue valla munitsipaallasteaias. Teisisõnu, isegi kui vald täitis 14.06.2021 pakkumisega KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustuse, mille täitmiseks oli valda KELS § 28 lg 1 alusel täiendavalt kohustatud HTM-i kantsleri 21.04.2021 käskkirjaga nr 1.1-3/21/72 kinnitatud haldusjärelevalve õiendi p-s 3.1 tehtud ettekirjutusega, ei ole vastustaja siiski täitnud kaebuses esitatud kohustamisnõuet ning menetlust ei saanud seega HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel lõpetada. Ringkonnakohus rõhutab, et eeltoodud järeldust ei muudaks seegi, kui kaebaja oleks vastustaja 14.06.2021 pakkumise n-ö olude sunnil vastu võtnud, sest see ei piira kaebaja õigust nõuda jätkuvalt kohta kodulähedases lasteaias. Küsimus, kas õigusaktidest tulenevalt on kaebajal ka õigus saada lapsele koht nimelt Saue lasteaias Midrimaa või mitte, tuleb lahendada kohustamisnõude sisulisel läbivaatamisel.
11.Saue vald on õigustatult heitnud halduskohtu otsusele ette ebaselgust küsimuses, millised õigusnormid kuulusid kohtu hinnangul asjas kohaldamisele. Ei ole arusaadav, kas halduskohus juhindus kohustamiskaebuse rahuldamisel Saue Vallavolikogu 21.12.2017 määrusest nr 33 või jättis Saue Vallavolikogu 27.05.2021 määruse nr 9 asja lahendamisel kohaldamata. Praeguses vaidluses esitatud nõuetena on halduskohus 10.03.2021 määruses piiritlenud esiteks taotluse tühistada Saue valla 02.10.2020 ja 24.12.2020 kirjades sisalduv haldusakt, mille kohaselt Saue vald ei võimalda kaebaja lapsele lasteaiakohta teeninduspiirkonna lasteasutuses alates lapse 1,5-aastaseks saamisest, ning teiseks taotluse kohustada Saue valda tagama kaebaja lapsele koht teeninduspiirkonna lasteasutuses alates lapse 1,5-aastaseks saamisest. Nagu märgitud, tuleb taotluste sisustamisel mh arvestada, et ainsaks teeninduspiirkonna lasteasutuseks oli kaebuse esitamise ja menetlusse võtmise ajal Saue lasteaed Midrimaa.
12.Saue Vallavalitsuse 28.02.2018 määruse nr 3 § 7 lg-te 5 ja 16 kohaselt vormistatakse lapse lasteaeda vastu võtmine lasteaia direktori käskkirjaga, millega kinnitatakse rühmade nimekirjad või neis tehtavad muudatused. Sama määruse § 9 lg 5 näeb ette, et kui vanem ei nõustu direktori otsusega lapse lasteaeda vastuvõtmise või sealt väljaarvamise kohta, siis on tal õigus pöörduda vallavalitsuse poole. Kohtupraktikas on rõhutatud, et haldusakt tuleks anda ka lasteaiakoha andmisest keeldumise puhul (vt haldusmenetluse seaduse § 43 lg 2 esimene lause) ning leitud, et haldusaktina ei saa käsitada haldusakti andmiseks pädevust mitteomava isiku selgitusi võimalike lahendusvariantide kohta (nt Riigikohtu 12.05.2014 määrus nr 3-3-1-5-14, p-d 15–17; 23.02.2016 määrus nr 3-3-1-55-15, p 10). Praeguses asjas puudub samuti lasteaia direktori keeldumine kaebaja lapsele lasteaiakoha andmisest ning lasteaiakoha mittesaamisest enne 01.09.2022 teavitati kaebajat üksnes Saue Vallavalitsuse haridusspetsialisti 02.10.2020 e-kirjaga ja abivallavanema 24.12.2020 e-kirjaga. Kaebaja nõudis 24.12.2020 e-kirjas vallalt konkreetse otsuse vormistamist, millele vastuseks märkis abivallavanem 27.01.2021 kirjas nr 9-2/7978-5, et valla 02.10.2020 või 24.12.2020 e-kirju saabki tõlgendada kaebaja lapsele enne 01.09.2022 lasteaiakoha andmisest keeldumise haldusaktina. Seega on munitsipaallasteasutuse pidaja üheselt kinnitanud lasteaiakoha mittesaamist alates lapse 1,5-aastaseks saamisest. 9(13)
3-21-336
13.KELS § 10 lg 1 kohustab vallavalitsust vanema soovil looma vähemalt 1,5-aastasele lapsele, kelle elukoht on selle valla territooriumil ja ühtib vähemalt ühe vanema elukohaga, võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses ning vanema nõusolekul võib 1,5–3-aastase lapse lasteaiakoha asendada lapsehoiuteenusega. Sellest sättest tuleneb isikule õigus nõuda vallalt lasteasutuses käimise võimaldamist. Vald ei saa nimetatud kohustust täita pelgalt isiku lisamisega lasteaiakoha järjekorda, vaid selline võimalus tuleb luua mõistliku aja (s.o senise praktika kohaselt üldjuhul umbes kahe kuu) jooksul pärast taotluse esitamist. Lasteaiakohtade jagamine üldjärjekorra alusel ei ole iseenesest õigusvastane (nt Riigikohtu 19.03.2014 otsus nr 3-4-1-63-13, p 33; 19.03.2014 otsus nr 3-4-1-66-13, p 38), kuid järjekorra olemasoluga ei saa õigustada mõistliku menetlusaja rikkumist. Lapse sünniajast ja vanema taotlusest sõltuvalt tuleb lasteaiakoht vajadusel võimaldada õppeaasta keskel. KELS § 10 lg-le 1 tugineva nõudeõiguse olemasolu ei sõltu muu hulgas kohaliku omavalitsuse üksuse rahalisest seisundist (nt Tallinna Ringkonnakohtu 31.05.2018 otsus nr 3-17-449, p 8 ja seal viidatud varasemad lahendid).
14.Praeguses asjas ei ole olnud vaidlust, et kaebaja laps vastab KELS § 10 lg 1 tingimustele ja on olnud lasteaiakoha järjekorras alates 12.11.2019. Kuigi asjas on heidetud muu hulgas ette, et Saue valla haridusteenuste haldamise infosüsteem ARNO ei võimalda Saue Vallavalitsuse 28.02.2018 määruse nr 3 § 3 lg-test 1–4 tulenevalt vanemal märkida, et soovib lapsele kohta munitsipaallasteaias enne lapse 3-aastaseks saamist (vt ka õiguskantsleri 15.04.2021 seisukoht nr 6-5/191424/2102682), ei ole see praeguse vaidluse lahendamisel määrav, sest kaebaja on oma soovi vastustajale muul viisil teatavaks teinud ning määruse nr 3 § 7 lg 1 p 1 järgi võetakse lasteaeda vastu alates 1,5-aastaseid lapsi. Saue Vallavalitsuse 17.05.2021 vastusest nr 9-2/30301 õiguskantslerile nähtub, et määruse nr 3 § 3 reguleerib üksnes ARNO süsteemis lasteaiakoha taotlemist. Kaebaja on 24.09.2020 e-kirjas vallale üheselt mõistetavalt kinnitanud, et soovib panna lapse lasteaeda 2021. a jaanuaris ja ei nõustu lasteaiakohta asendama lapsehoiuteenusega. Järelikult on kaebaja teavitanud valda kohasoovist aegsasti. HKMS § 158 lg 2 teisest lausest tulenevalt hindab kohus haldusakti õiguspärasust selle andmise aja seisuga. Tühistamisnõude lahendamisel tuleb seega lähtuda nendest õigusnormidest, mis kehtisid haldusakti andmise ajal. Saue Vallavolikogu 21.12.2017 määruse nr 33 § 1 p 5 kohaselt oli ainsaks kaebaja lapse teeninduspiirkonna järgseks koolieelseks lasteasutuseks Saue lasteaed Midrimaa, mistõttu tulnuks kohta pakkuda sellesse lasteasutusse. Puudub vaidlus, et Saue vald ei võimaldanud kaebaja lapsele alates 07.01.2021 lasteaiakohta Midrimaa lasteaias ega üheski teises munitsipaallasteaias. Kuivõrd vallal ei olnud seaduslikku alust keelduda kaebaja 1,5-aastaseks saanud lapsele lasteaiakoha võimaldamisest, siis oli vastustaja 02.10.2020 / 24.12.2020 keeldumine õigusvastane ja halduskohus on selle õigesti tühistanud. Halduskohtu kogutud sündide statistika kinnitab, et sõimekohtade nappuse probleem ei ole tekkinud ootamatult ja ei ole ilmselt ajutine ning pidi olema vallale ettenähtav.
15.Kohustamisnõude rahuldamiseks peavad selle nõude eeldused olema täidetud ka kohtuotsuse tegemise ajal. Kui kohtuotsuse tegemise ajal esinevad faktilised asjaolud või õiguslik olukord ei võimalda vastustajal kaebaja taotletud haldusakti anda, siis tuleb kohustamisnõue jätta rahuldamata (nt Riigikohtu 28.12.2021 otsus nr 3-17-1994, p 18; 17.05.2021 otsus nr 3-18-1432, p 42). Kaebuses sisalduva kohustamisnõude lahendamisel tuleb seetõttu arvestada, et Saue Vallavolikogu 27.05.2021 määruse nr 9 § 1 lg 2 kohaselt on alates 11.06.2021 määratud Saue valla koolieelsete munitsipaallasteasutuste teeninduspiirkonnaks 1,5–3-aastastele lastele kogu Saue valla territoorium. Saue vald leiab apellatsioonkaebuses, et täitis 14.06.2021 lasteaiakoha pakkumisega KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustuse ja kaebus tulnuks kohustamisnõude osas jätta rahuldamata. Ringkonnakohus sellega ei nõustu. KELS § 10 lg 1 ei sätesta pelgalt kohustust pakkuda lapsele kohta teeninduspiirkonna lasteasutuses, vaid kohustab valla- või linnavalitsust looma võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. 10(13)
3-21-336 Lasteaias käimise võimaluse loomine ei piirdu üksnes teeninduspiirkonna lasteasutuses koha tagamisega, vaid pakutav lasteaiateenus peab olema ka faktiliselt kättesaadav (st pakutud kohta peab olema võimalik mõistlikult ja eesmärgipäraselt kasutada töö- ja pereelu ühitamiseks).
16.KELS § 15 lg 1 kohaselt kinnitab lasteasutuse teeninduspiirkonna kohaliku omavalitsuse volikogu. Teeninduspiirkonna sätte eesmärk on olnud vältida laste viimist kodust kaugele ning garanteerida, et igale lapsele oleks elukoha alusel tagatud lasteaiakoht lähimasse lasteasutusse (vt Riigikogu VIII koosseisu 883 SE seletuskiri). Munitsipaallasteaedade teeninduspiirkondade määramise kaudu piiritletakse mh KELS § 10 lg-st 1 tulenevat vanema õigust nõuda lapsele lasteaiakohta ja sellele vastanduvat kohaliku omavalitsuse üksuse kohustust lapsele lasteaiakoht tagada. KELS § 15 lg 1 ei näe ette konkreetseid nõudeid, mida kohaliku omavalitsuse volikogu peaks koolieelsete lasteasutuste teeninduspiirkondade määramisel arvestama. See ei tähenda, et volikogul oleks õigus kehtestada teeninduspiirkonnad suvaliselt, vaid ta peab silmas pidama volitusnormi (ja laiemalt seaduse) mõtet ja eesmärki. Põhiseaduse § 37 lg 2 ls 1 kohustab mh kohalikke omavalitsusi pidama hariduse (sh alushariduse) kättesaadavaks tegemiseks ülal vajalikul arvul õppeasutusi (nt N. Parrest. PS § 37 kommentaar, p 26. – Ü. Madise (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend. vlj. Tartu 2020, lk 486). KELS § 15 lg 1 ei välista ka võimalust, et teeninduspiirkond võib hõlmata kogu omavalitsusüksuse territooriumi (vt Riigikogu XII koosseisu 641 SE seletuskiri, lk 5). Kohaliku omavalitsuse üksuste kokkuleppel võib lasteasutuse teeninduspiirkond olla määratud isegi mitme kohaliku omavalitsuse üksuse piires ühiselt (vt Riigikogu X koosseisu 915 SE seletuskiri).
17.Halduskohus viitas õiguskantsleri 01.06.2020 seisukohale nr 7-5/200640/2003209 (p-d 33–34), milles on leitud, et ehkki KELS ei sätesta, kui kaua võib kuluda aega kodust lasteaeda jõudmiseks ja ei keela volikogul kehtestada teeninduspiirkonnaks kogu asjaomase kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumi, ei ole vald või linn täitnud KELS § 10 lg-s 1 kehtestatud lasteaiakoha võimaldamise kohustust, kui perele pakutakse kohta koolieelses lasteasutuses, mis jääb pere elukohast kaugele, mistõttu sinna minek võtab ebamõistlikult kaua aega või on liiga kulukas. See tähendab, et lasteaiakoha pakkumisel tuleb arvestada ka lasteaiateenuse tegeliku kättesaadavusega. Õiguskantsleri 21.05.2021 seisukohas nr 7-5/210971/2103494 on korratud varasemaid selgitusi ning täpsustatud, et seadus ei nõua, et lapsele tuleks tagada koht lasteaias, mis asub pere elukohale võimalikult lähedal. Samuti märgiti, et kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumi jagamine teeninduspiirkondadeks ei pruugi olla alati parim lahendus, sest piiraks omakorda vanemate võimalust valida lapsele nt lasteaed, mis asub pere elukohast kaugemal, kuid jääb samas vanema töölemineku teele või vanavanemate elukoha lähedale. Õiguskantsleri hinnangul annab KELS omavalitsustele teeninduspiirkondade määramisel ja lasteaiakohtade jagamise korraldamisel laia kaalumisruumi eesmärgiga tagada vajalik paindlikkus.
18.Ringkonnakohus jagab seisukohta, et eriti sõimeealiste laste heaolu huvides on üldjuhul see, et lasteaed asub võimalikult kodu lähedal. Sel juhul ei kujune lasteaiapäev lapsele ülemäära pikaks ja väsitavaks. Samuti võib eeldada, et lapse käimine kodulähedases lasteaias on perele tavaliselt kõige mugavam ja vähem kulukas lahendus. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole põhjust asuda seisukohale, et Saue Vallavolikogu 27.05.2021 määruse nr 9 § 1 lg 2 on vastuolus KELS § 15 lg-ga 1, sest varem kehtinud Saue Vallavolikogu 21.12.2017 määrusega nr 33 väga kitsalt piiritletud lasteasutuste teeninduspiirkondade laiendamine ei kitsenda ülemäära kaebaja õigust lasteaiateenusele. KELS § 10 lg 1 ei anna kaebajale õigust nõuda, et lapsele tagatakse koht pere elukohale lähimas lasteaias, vaid vastustaja peab tagama selle, et lasteaiateenus oleks kaebajale kättesaadav. Olukorras, kus lasteasutuse teeninduspiirkond on väike või ühistranspordiühendus väga hea, võibki üldjuhul eeldada, et teeninduspiirkonna lasteasutusse koha pakkumisega on vald või linn täitnud KELS § 10 lg-st 1 tuleneva kohustuse ning puudub vajadus lasteaiateenuse tegelikku kättesaadavust põhjalikumalt uurida. Küll tuleb lasteaias käimise tegelikke võimalusi 11(13)
3-21-336 hinnata juhul, kui lasteasutuse teeninduspiirkond on väga suur või ühistranspordiühendused piiratud. See on muutunud eriti oluliseks, kuna 2017. a-l toimunud haldusterritoriaalse reformi tulemusel on paljude omavalitsusüksuste suurus oluliselt kasvanud. Ka praegune Saue vald on tekkinud 24.10.2017 varasemate Kernu valla, Nissi valla, Saue linna ja Saue valla ühinemise teel (vt Vabariigi Valitsuse 21.07.2016 määrus nr 82).
19.Saue vallas oli 14.06.2021 seisuga kokku 10 koolieelset munitsipaallasteasutust (sulgudes märgitud lasteasutuse ligikaudne kaugus kaebaja elukohast ja eeldatav sõiduaeg selle vahemaa autoga läbimiseks, vt https://kaart.regio.ee/): 1) Riisipere Lasteaed – Metsa tn 7, Riisipere alevik (32,2 km / 30 min); 2) Turba Kooli lasteaia osa – Tööstuse tn 29, Turba alevik (36,8 km / 31 min); 3) Kernu Põhikooli lasteaia osa – Riisipere tee 19, Haiba küla (26,4 km / 23 min); 4) Ruila Põhikooli lasteaia osa – Kastani tee 3, Laitse küla (20,7 km / 20 min); 5) Saue lasteaed Midrimaa – Koondise tn 23, Saue linn (375 m / 2 min); 6) Laagri Lasteaed – Männimetsa tee 53, Laagri alevik (5,1 km / 10 min); 7) Tuleviku Lasteaed – Tuleviku tn 3, Laagri alevik (5,3 km / 10 min); 8) Veskitammi Lasteaed – Veskitammi tn 22, Laagri alevik (6,6 km / 13 min) / Veskirahva pst 21, Alliku küla (6,5 km / 11 min); 9) Nõlvaku Lasteaed – Kaselaane tn 1 / Vanasilla tn 31a, Laagri alevik (5,8 km / 10 min); 10) Ääsmäe Lasteaed – Kasesalu tn 10a, Ääsmäe küla (14,1 km / 16 min).
20.Saue vald pakkus 14.06.2021 kaebaja lapsele kohta Ääsmäe lasteaias, mis asub kaebaja elukohast ca 14 km kaugusel ja kuhu sõitmiseks kuluks isikliku autoga aega ca 16 minutit. Seejuures on kaebaja märkinud, et soovib asuda tööle Tallinnas, mistõttu asuks Ääsmäe kaebaja tööleminekuga võrreldes sootuks vastassuunas. Kui ainuüksi lapse lasteaeda viimiseks tuleks igapäevaselt liigelda autoga täiendavalt 56 km (4 × 14 km) ja nädalas kokku 280 km, tähendaks see perele märkimisväärset lisakulu. Kuus ca 1200 km läbimiseks võib keskmine sõiduk kulutada ca 100 liitrit kütust, mille soetamise kulu on suurusjärgus 200 eurot. See lisanduks muudele lapse lasteaias käimise kuludele nagu igakuine nn kohatasu 20% töötasu alammäärast ehk 130,80 eurot (vt Saue Vallavolikogu 21.12.2017 määruse nr 32 „Saue valla koolieelsetes munitsipaallasteasutustes vanemate poolt kaetava osa määr ja selle tasumise kord“ § 2; Vabariigi Valitsuse 09.12.2021 määruse nr 116 „Töötasu alammäära kehtestamine“ § 1) ja lapse toiduraha.
21.Veebilehel peatus.ee avaldatud sõiduplaanidest saab järeldada, et ühistransporti kasutades puuduks kaebajal tegelik võimalus viia laps enne tööpäeva tavapärast algust lasteaeda ja jõuda seejärel ise mõistlikul ajal tööle. Näiteks bussiliin nr S9 väljub peatusest „Saue jaam“ (234061, kaugus kaebaja elukohast 1,1 km) kl 9.20 ja saabub peatusesse „Ääsmäe kool“ (23382-1, kaugus Ääsmäe lasteaiast 300 m) kl 10.01 (sõiduaeg 45 min). Sama bussiliin sõidab Ääsmäelt tagasi Sauele kl 10.51–11.32. Bussiliin nr S10 väljub Saue linnas peatusest „Pärnasalu“ (234181, kaugus kaebaja elukohast 900 m) kl 10.02 ja saabub peatusesse „Ääsmäe kool“ kl 10.24 (sõiduaeg 18 min). Ääsmäelt Sauele tagasi on sama bussiliiniga võimalik saada kl 11.30–11.47. Tööpäeva lõpus lapsele ühistranspordiga lasteaeda järele minekuks oleks samuti ainus mõistlik võimalus kasutada bussiliini nr S10, mis väljub Saue linnast „Pärnasalu“ peatusest kl 16.12 ja saabub peatusesse „Ääsmäe kool“ kl 16.33 (sõiduaeg 21 min). Ääsmäelt pärast Sauele tagasi saamiseks ühtegi head lahendust selleks ajaks enam pole. Reaalseteks alternatiivideks ei saa pidada neid bussiliine, mis peatuvad nt „Kanama“ (23314-1, kaugus kaebaja elukohast 3,1 km) ja „Harutee“ (23359-1, kaugus Ääsmäe lasteaiast 1,2 km) peatustes.
22.Eeltoodust tulenevalt puuduks kaebaja lapsel mõistlik võimalus käia Ääsmäe lasteaias ja seega ei täitnud vastustaja Ääsmäe lasteaias koha pakkumisega KELS § 10 lg-s 1 sätestatud 12(13)
3-21-336 kohustust ning halduskohus on põhjendatult rahuldanud ka kaebaja kohustamisnõude. Kuna Saue lasteaed Midrimaa ei ole alates 11.06.2021 enam ainsaks teeninduspiirkonna lasteaiaks, siis on halduskohus õigesti teinud Saue vallale ettekirjutuse tagada kaebaja lapsele võimalus käia kodulähedases lasteaias.
23.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 4 alusel jääb Saue valla apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 21.06.2021 otsuse resolutsioon muutmata, kuid ringkonnakohus täiendab halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
24.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Saue vald on tasunud apellatsioonkaebuselt riigilõivu 15 eurot ja kumbki menetlusosaline ei ole esitanud andmeid ringkonnakohtu menetlusega seotud muude kulude kandmise kohta. Kuna vastustaja apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, siis jääb tasutud riigilõiv HKMS § 108 lg 1 alusel Saue valla kanda. Menetlusosaliste võimalikud muud menetluskulud apellatsiooniastmes jäävad HKMS § 109 lg 1 alusel nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
13(13)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.