Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend
Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-16-1864 28. september 2020 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld AS Veejaam kaebus Elering AS kohustamiseks maksma välja taastuvenergia toetust OÜ Espo kaebus Elering AS vastuste tühistamiseks ning Elering AS kohustamiseks OÜ Espo taastuvenergia toetuse taotlust uuesti läbi vaatama Kaebaja AS Veejaam, esindaja vandeadvokaat Marko Kaevando Kaebaja OÜ Espo, esindajad juhatuse liige Mati Pirnpuu ning vandeadvokaadid Tambet Laasik ja Häli Jürimäe Vastustaja Elering AS, esindajad vandeadvokaadid Anton Sigal ja Kaisa Laidvee Tallinna Ringkonnakohtu 27. juuni 2018. a otsus asjas nr 3-16-1864 Tallinna Ringkonnakohtu 15. novembri 2018. a otsus asjas nr 3-17-753 AS Veejaam ja OÜ Espo kassatsioonkaebused 15. juuni 2020
RESOLUTSIOON
1.Taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes. 1) Kas Euroopa Liidu riigiabi reegleid, sh eriti komisjoni teatise „Keskkonna- ja energiaalase riigiabi suunised aastateks 2014–2020“ p-s 50 sätestatud ergutava mõju nõuet, saab tõlgendada selliselt, et nendega on kooskõlas selline riigiabi kava, mis võimaldab taastuvenergia tootjal riigiabi väljamaksmist taotleda pärast projekti töödega alustamist, juhul kui riigisisene säte annab toetuse saamise õiguse igale tootjale, kes täidab seaduses sätestatud tingimused, ega anna selles osas pädevale asutusele kaalutlusõigust? 2) Kas riigiabi ergutava mõju välistab igal juhul see, kui riigiabiks alust andev investeering tehti keskkonnaloa tingimuste muutumise tõttu, sh olukorras, kus, nagu praegusel juhul, oleks taotleja riigiabi mittesaamise korral oma tegevuse loa rangemate tingimuste tõttu tõenäoliselt lõpetanud? 3) Kas olukorras, kus, nagu praegusel juhul, komisjon on riigiabi otsusega tunnistanud siseturuga kokkusobivaks nii olemasoleva abikava kui ka kavandatavad muudatused ning riik on muu hulgas selgitanud, et rakendab olemasolevat abikava ainult teatud tähtpäevani, on kehtiva seaduse alusel olemasoleva abikava rakendamise jätkamisel riigi selgituses toodud
3-16-1864 tähtajast pikemalt tegemist uue abiga nõukogu määruse (EL) 2015/1589 art 1 p c mõttes, arvestades muu hulgas Euroopa Kohtu seisukohti asjas C-590/14 P (otsuse p-d 49–50)? 4) Kas olukorras, kus komisjon on tagantjärele otsustanud mitte esitada vastuväiteid Euroopa Liidu toimimise lepingu art 108 lg-t 3 rikkudes rakendatud abikavale, on tegevusabi saamiseks õigustatud isikutel õigus taotleda abi maksmist ka komisjoni otsusele eelneva aja eest, eeldusel et riigisisene menetlusõigus seda võimaldab? 5) Kas abikava raames tegevusabi taotlejal, kes alustas siseturuga kokkusobivaks loetud tingimustele vastava projekti elluviimist ajal, mil abikava rakendati seaduslikult, kuid kes taotles riigiabi ajal, mil abikava oli komisjoni teavitamata pikendatud, on sõltumata Euroopa Liidu toimimise lepingu art 108 lg-s 3 sätestatust õigus riigiabi saada?
2.Peatada asja menetlus kuni Euroopa Kohtu lahendi jõustumiseni eeltoodud küsimustes.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
Haldusasi nr 3-16-1864
1.AS Veejaam alustas 2001. aastal Joaveski hüdroelektrijaamas (HEJ) elektrienergia tootmist. Ajavahemikus 2001–2015 toodeti elektrienergiat kahe tootmisseadmega võimsustega 100 ja 200 kW. AS Veejaam taotles Elering AS-lt 2001. aastal alustatud elektrienergia tootmise eest elektrituruseaduse (ELTS) §-s 59 ette nähtud taastuvenergia toetust. Elering AS registreeris toetuse saajana Joaveski HEJ-s paikneva tootmisseadme EIC W-koodiga 38W-HEJ-VEJ---3 ning maksis AS-le Veejaam taastuvenergia toetust kuni 31. detsembrini 2012.
2.AS Veejaam asendas 2015. aastal senised tootmisseadmed uue turbiin-generaatoriga nimivõimsusega 200 kW. Senistest seadmetest jäi alles mõõtepunkt. 21. jaanuaril 2016 esitas AS Veejaam Elering AS-le uue tootmisseadme 38W-HEJ-12010-T andmed taastuvenergia toetuse taotlemiseks. Elering AS andis 22. jaanuaril 2016 AS-le Veejaam teada, et tootmisseade on registreeritud toetuse saajaks. Samal päeval teatas Elering AS, et jättis registreerimisel tähelepanuta, et taotleja on juba eelnevatel aastatel toetust saanud, ning küsis selgitusi.
3.Elering AS teatas 3. veebruari, 6. juuli ja 24. augusti 2016. a vastustes, et taastuvenergia toetust makstakse uue tervikliku tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest ja tootmisseadmepõhiselt. Toetust ei saa praegusel juhul maksta, kuna algse tootmisseadme asendamist ei saa käsitada uue tervikliku tootmisseadmena. Turbiin-generaator ei ole käsitatav uue tervikliku tootmisseadmena. Rajatud ei ole uut paisu. ELTS taotlemise ajal kehtinud redaktsiooni (edaspidi ELTS v.r) §-s 59 nimetatud toetuse eesmärk on eemaldada turubarjäär uutel, tootmist alustavatel elektrienergia tootjatel eesmärgiga soodustada elektrienergia mitmekesistatud tootmist. Eesmärk ei ole toetada elektritootjat alaliselt. Seega pole toetuse eesmärgiga kooskõlas see, kui tootjal tekiks pärast tootmisseadme mõne osa väljavahetamist uuesti õigus saada 12 aastat toetust.
4.AS Veejaam esitas 16. septembril 2016 halduskohtule kaebuse Elering AS kohustamiseks maksma talle taastuvenergia toetust 57 519 eurot 98 senti. Kaebuse põhjenduste kohaselt väljastas Keskkonnaamet AS-le Veejaam 28. detsembril 2011 uue vee erikasutusloa, milles nõuti pideva normaalpaisutuse tagamist. Veetaseme reguleerimine, mis oli vajalik varasemate turbiinide kasutamiseks, polnud enam lubatud. Seetõttu ei olnud nende tootmisseadmetega enam võimalik elektrienergiat toota. Kui loa tingimusi poleks muudetud, oleks AS Veejaam jätkanud tootmist ka olemasolevate seadmetega ning uue tootmisseadmega oleks tootmist laiendatud. Turbiini ja generaatori vahetamise tõttu tuli paigaldada uus hüdraulika ja juhtimisautomaatika. Seega pidi AS Veejaam sisuliselt uuesti turule sisenema ja varem makstud toetus ei täitnud oma eesmärki – hüvitada tootmise alustamiseks vajalik esialgne investeering. Joaveski HEJ-s ei vahetatud mitte üksikuid tootmisseadme 2(17)
3-16-1864 osi uute vastu, vaid paigaldati uus terviklik tootmisseade. Tootmisseadme mõiste on määratletud ELTS § 3 p-des 9 ja 25 ning tootmisseadet tuleb eristada elektrijaamast (ELTS § 3 p 8). Abiseadmed ja rajatised ei kuulu tootmisseadme koosseisu, vaid on eraldi elektrijaama osad, sh pais kui rajatis. Taastuvenergia toetuse saamiseks ei tule seega rajada paisu. Uue tootmisseadmega alustas AS Veejaam tootmist 1. jaanuaril 2016.
5.Elering AS palus jätta kaebuse rahuldamata, esitades järgmised vastuväited.
5.1.Taastuvenergia toetuse eesmärk on toetada uusi turuletulijaid ning suurendada taastuvenergia osakaalu tootmises (vt ka Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-2-1-71-14, p-d 45 ja 101). Täiendava toetuse eraldamine ei saavutaks kumbagi eesmärki. Tegemist oleks lubamatu riigiabiga. Toetuse eesmärkidega on kooskõlas üksnes sellise uue tootmisseadme paigaldamise toetamine, mis on toimunud uue tootja või investori tegevuse tulemusena või millega turul juba tegutsev tootja ja/või investor suurendab taastuvenergia allikate osakaalu elektrienergia tootmisel ehk laiendab tootmist.
5.2.Riigiabi peab olema ergutava mõjuga ehk vajalik ning ajutine. Euroopa Komisjon on 28. oktoobri 2014. a otsusega asjas nr SA.36023 (C(2014) 8106) tunnistanud ELTS v.r § 59 alusel taastuvenergia toetuse maksmise riigiabiks Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art 107 lg 1 mõttes. Seetõttu on oluline, et toetust makstaks kooskõlas riigiabi andmise põhimõtetega ning viidatud otsuse suunistega. „Keskkonna- ja energiaalase riigiabi suuniste aastateks 2014–2020“ (2014/C 200/01) p-s 49 on selgitatud ergutava mõju olemust ning märgitud, et abiga ei tohi subsideerida sellise tegevuse kulusid, mida äriühing teeks niisamagi, ning sellega ei tohi hüvitada majandustegevuse tavalist äririski. Toetuse ainus eesmärk oleks praegusel juhul hüvitada tavapärast äririski juba käivitunud taastuvenergia tootmise kasumlikuma jätkamise võimaldamiseks.
5.3.AS Veejaam ei paigaldanud ELTS §-de 59 ja 108 mõttes uut tootmisseadet. Tootmisseadme definitsioon ELTS § 3 p-s 25 eeldab võimalust toota elektrit. HEJ puhul on turbiin ja generaator vaid üks osa jaamast, mis toodab elektrit ainult koos paisu ja muu infrastruktuuriga. Seadme osa asendamine sarnase uue seadmega ei anna alust uut toetust eraldada.
5.4.Loobu jõe elektrienergia potentsiaal 11 m paisuga on kuni 170 kW. Seetõttu ei muutunud generaatori ja turbiini asendamise tulemusena Joaveski HEJ võimsus. Võimsus oleks muutunud üksnes paisu ümberehitamise korral.
5.5.2000. aastal paigaldatud turbiinide kasulikuks tööeaks hinnati 20 aastat ehk aastani 2021. AS Veejaam äriplaan täies mahus ei realiseerunud, kuna mitmel aastal ei vastanud Joaveski HEJ tootlus ootustele veelhulga kõikumiste, eelkõige põuaperioodide tõttu. Veehulga kõikumiste mõju vähendamiseks alustas AS Veejaam 2008 ettevalmistusi reguleeritava turbiini võimsusega ca 100 kW paigaldamiseks. Turbiin plaaniti paigaldada 2009, kuid see lükkus edasi. Uus turbiin koos sünkroongeneraatoriga, mis võimaldab tootmist vastavalt muutuvale veehulgale, telliti 2014, paigaldati 2015 ning lülitati elektrivõrku 2016. Vanad turbiinid lülitati võrgust välja 2015. a lõpus.
5.6.Vastustajal on toetuse maksmise otsustamisel kaalutlusõigus, teda ei saa kohustada toetust maksma.
6.Tallinna Halduskohus jättis 10. oktoobri 2017. a otsusega rahuldamata vastustaja taotluse kaebuse läbi vaatamata jätmiseks ja menetluse lõpetamiseks (p 1), jättis kaebuse rahuldamata (p 2) ning mõistis AS-lt Veejaam vastustaja kasuks välja menetluskulud 1980 eurot (p 3). Otsust põhjendati järgmiselt.
6.1.Vastustajal ei ole toetuse maksmisel kaalutlusõigust. Seadusandja on kehtestanud toetuse väljamaksmise eeldused ja konkreetse määra. Kui eeldused on täidetud, tuleb toetus välja maksta. Toetuse andmisest keeldumine on toiming. Kaebus on esitatud tähtaegselt, lähtudes halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 46 lg-st 2. Keeldumise teatavakstegemiseks tuleb pidada 24. augusti 2016. a kirja, kus vastustaja on esitanud oma lõpliku seisukoha.
6.2.Pais ja derivatsioonikanal on ehitusseadustiku (EhS) kohaselt rajatised. Seega on tootmisseade ELTS § 3 p-de 8, 9 ja 25 kohaselt üksnes osa elektrijaamast ning selleks saab pidada turbiingeneraatorit koos seadmete, juhtide ja tarvikutega. 3(17)
3-16-1864
6.3.ELTS v.r § 59 lg-s 1 on seadusandja terminit „tootmisseade“ kasutades soovinud kindlaks määrata, kui suure netovõimsusega tootmist on põhjendatud toetada, et meede täidaks eesmärki. See ei tähenda, et toetuskõlblikkust tuleks hinnata kitsalt lähtuvalt ELTS §-s 3 esitatud tootmisseadme määratlusest. Ka ELTS v.r § 108 lg-d 1 ja 3 ei anna alust järelduseks, et iga uue elektripaigaldise pealt võib saada uue toetuse. See ei oleks eesmärgipärane.
6.4.Hinnata tuleb seda, kas uus kasutusse võetud seade on funktsionaalselt iseseisev terviklik tootmisseade, millega saab iseseisvalt elektrienergiat toota. Toetuse maksmine peab soodustama taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmist. Sellele eesmärgile ei vasta pelgalt tootmise jätkamise toetamine. Ka Euroopa Komisjon on 28. oktoobri 2014. a otsuses pidanud oluliseks uute investorite turule sisenemist ja seda, et abi ei kestaks ühelgi juhul rohkem kui 12 a.
6.5.Arvestades, et objektiivselt on tuuleparkide eluiga 20 a, puitu ja turvast kasutavatel tõhusa koostootmise jaamadel 25 a ning HEJ-del 30 a, ei ole seadusandja kehtestanud taastuvenergia toetust mitte energiatootmisseadme kogu eeldatavaks kasutuseaks, vaid üksnes ulatuses, mis on vajalik tootmise alustamiseks.
6.6.Kui nõustuda AS Veejaam seisukohaga, oleks ELTS vastuolus EL õigusega, mis keelab konkurentsi kahjustava riigiabi. Seadust tuleb tõlgendada EL õigusega kooskõlas. Seetõttu peab toetus aitama tootmist alustada või vähemalt tooma kaasa tootmise laiendamise (ergutav mõju ja/või taastuva energia osakaalu suurenemine). AS Veejaam ei suurendanud uue turbiin-generaatori paigaldamisega tootmist ega ka alustanud seda.
6.7.Tähtsust pole sellel, et vee erikasutusluba muudeti. Tootmisseadmete valik oli AS Veejaam äriline otsus. Ka juhul, kui vee erikasutuslubade andmine tekitas AS-le Veejaam õiguspärase ootuse, et tingimused püsivad muutumatuna, võib see olla alus riigi vastu kahjunõude esitamiseks, mitte aga toetuse maksmiseks. Iga keskkonda puudutava investeeringu puhul peab ettevõtja arvestama, et keskkonnanõuded võivad karmistuda, sest keskkonnaluba on tähtaegne.
6.8.Elering AS on menetluses haldusorgani positsioonis ja tema kasuks on menetluskulusid võimalik välja mõista ainult erandjuhul. Taastuvenergia toetuste administreerimine on üks vastustajale riigi pandud ülesannetest, mis ei pruugi olla igapäevane põhitegevus. Arvestades siiski äriühingu majandusnäitajaid ja juriidilise osakonna koosseisu ning juba enne kohtusse pöördumist AS-le Veejaam esitatud sisulisi seisukohti, ei olnud välise õigusabi kasutamine täies mahus vajalik ega põhjendatud. Vajalikuks saab pidada menetluskulusid, mis on seotud menetluslike küsimustega ja kohtuistungil osalemisega. Poolte võrdsuse tagamiseks on nende kulude väljamõistmine põhjendatud. Muude kulude kohta peale esindajatasu pole kuludokumente esitatud.
7.AS Veejaam esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja uue otsusega kaebuse rahuldada.
8.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 27. juuni 2018. a otsusega apellatsioonkaebuse osaliselt ning tühistas halduskohtu otsuse resolutsiooni p 3. Ringkonnakohus jättis menetluskulud menetlusosaliste endi kanda ning muus osas apellatsioonkaebuse rahuldamata. Otsuse põhjendused olid järgmised.
8.1.ELTS v.r § 108 lg-d 1 ja 3 saab nende sõnastusest lähtudes mõista nii, et toetuse maksmine on kohustuslik 12 a jooksul alates konkreetse tootmisseadmega elektrienergia tootmise alustamisest. Tähtsust ei ole sellel, kas samas elektrijaamas või asukohas on muu tootmisseadmega varem taastuvatest energiaallikatest elektrienergiat toodetud.
8.2.Juhul kui asuda seisukohale, et tootmisseadme hulka ei tule arvata HEJ paisu ega derivatsioonikanalit, tuleks järeldada, et AS Veejaam asendas HEJ-s kogu tootmisseadme ning uue tootmisseadme eest ei ole veel toetust makstud.
8.3.ELTS-s ja muudes allikates toodud määratluste põhjal on paisu ja derivatsioonikanalit võimalik käsitada nii tootmiseks kasutatavate seadmete või tarvikutena (st tootmisseadme osadena) kui ka abiseadmete või rajatistena (elektrijaama osad, mis pole tootmisseadme osad). Kuna muud tõlgendusargumendid, eelkõige keeleline tõlgendamine, ei võimalda vaidlusaluseid norme üheselt arusaadavalt mõista, on vaja kasutada normi eesmärgist lähtuvat tõlgendusargumenti. 4(17)
3-16-1864
8.4.Siin on oluline riigiabi lubatavus üksnes erandlikel asjaoludel, kuna riigiabi andmine moonutab vaba konkurentsi. Seetõttu pole võimalik toetuse maksmise aluseid tõlgendada laiendavalt, AS-i Veejaam soosivalt. Riigikohtu üldkogu leidis asjas nr 3-2-1-71-14, et taastuvenergia tasu maksmise kohustuse eesmärk on (taastuv)energia tootmise edendamine, mis omakorda teenib eesmärke edendada keskkonnasäästlikumat elektrienergia tootmist ja tagada energiajulgeolek (otsuse p 104). Taastuvenergia toetust ei ole kehtestatud tootmisseadme kogu eeldatavaks kasutuseaks, vaid üksnes ulatuses, mis on vajalik taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmise alustamiseks (otsuse p 115). Seda makstakse lühema perioodi vältel, kui on elektrijaamade amortiseerumisaeg. Ka Euroopa Komisjoni 2008. a keskkonnakaitseks antavat riigiabi käsitlevate ühenduse suuniste (ELT C 82, 1. aprill 2008, lk 1) järgi on tegevusabi lubatav üksnes ulatuses, mis katab taastuvenergia tootmiskulude ja elektrienergia turuhinna vahe ning tavalise kapitalitasuvuse (suuniste p 109).
8.5.Kuigi AS Veejaam tootis samas kohas osaliselt samade seadmete ja rajatistega elektrienergiat varemgi, jäi toodetud elektrienergia kogus paisu veetaseme püsivaks jätmise tõttu väiksemaks. Uute seadmetega on võimalik toota suuremas koguses elektrienergiat, kuna turbiini tehnoloogia võimaldab seda reguleeritavuse tõttu töös hoida kogu aeg, mitte üksnes suurema vooluhulga korral. Taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmise osakaalu seeläbi suurendati, mis on eesmärgina kooskõlas komisjoni 2008. a suunistega. Asja materjalidest ei nähtu ka, et toetuse summa ületaks suunistega lubatud piire.
8.6.Vastustaja selgitas aga õigesti, et toetusel peab olema ergutav mõju. AS Veejaam hakkas enda kinnitusel tegema ettevalmistusi reguleeritava turbiin-generaatori kasutusele võtmiseks juba 2008 ning paigaldas uued seadmed 2015. Toetuse maksmise taotluse esitas ta vastustajale 21. jaanuaril 2016, seega pärast projekti rakendamisega alustamist, isegi selle lõpule viimist. Need asjaolud ei võimalda veenduda, et AS Veejaam ei oleks investeeringut teinud ka ilma toetuse saamiseta. See ei ole aga täielikult välistatud, sest riigiabi antakse ELTS kohaselt just toetuse maksmise kaudu tootmise alustamisel ning seadus ei võimalda taotluse esitamist varem, enne uue tootmisseadme soetamiseks tehtud investeeringut. Seega ei saa välistada, et AS Veejaam tugines investeeringut tehes toetuse saamise ootusele. Arvestades aga investeeringu suurust ja regulatsiooni ebaselgust, on usutav, et investeering oleks tehtud ka ilma toetuse maksmiseta. Seega pole toetusel vajalikku ergutavat mõju.
8.7.Samuti on investeeringu positiivne mõju HEJ sisseseade osalise väljavahetamise korral märksa väiksem kui kogu HEJ sisseseade vahetamisel või uue HEJ rajamisel. Kui toetust maksta samamoodi nii elektrijaama sisseseade osalise vahetamise kui ka uue elektrijaama rajamise korral, koheldaks taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootjaid põhjendamatult ebavõrdselt. Toetuse maksmine oleks praegusel juhul toonud kaasa üksnes senise tootmismahu vähenemata jäämise või mõningase suurenemise. Seetõttu tuleb konkurentsi tagamiseks, arvestades investeeringu tavapärasest väiksemat positiivset mõju, tõlgendada ELTS v.r § 108 lg-d 1 ja 3 koosmõjus teiste ELTS sätetega kitsendavalt ja mõista neid nii, et tootmisseadme hulka kuuluvad praegusel juhul ka HEJ pais ja derivatsioonikanal. Sellist tõlgendust õigustab toetusel ergutava mõju puudumine.
8.8.Seadusandjal tuleks kaaluda toetuse maksmise aluste täpsustamist. Praeguse olukorraga sarnastel juhtudel, kus taastuvast energiaallikast elektrienergia tootmisel ei vahetata välja kogu elektrijaama sisseseadet, vaid tehakse investeeringuid tootmisseadme või abiseadmete renoveerimiseks, rekonstrueerimiseks või täielikuks vahetamiseks järk-järgult, tuleks kaaluda toetuse maksmist kas väiksemas summas või sätestamist, millisest hetkest alates makstakse sel viisil rekonstrueeritud elektrijaamas toodetud elektrienergia eest taastuvenergia toetust eeldusel, et toetusel on ergutav mõju. Elektritootjad võivad olla enam huvitatud ja rahaliselt võimekad tegema investeeringuid järk-järgult, kõrvaldades seeläbi amortiseerumise tagajärjed. Ka keskkonnakaitse vaatenurgast võib nii olla paremini võimalik tagada elektrijaama pikk tegevusaeg. Isegi 25-aastase amortisatsiooniperioodi järel ei ole vaja tootjatel tootmise jätkamiseks kogu tootmisseadet selle laiemas tähenduses korraga välja vahetada.
8.9.Vastustaja kasuks menetluskulude väljamõistmine ei ole põhjendatud. ELTS alusel toetuse maksmine on vastustajale seadusega pandud ülesanne ning vastustaja juriidilise osakonna koosseisus on viis juristi. Välise õigusabi kasutamine polnud põhjendatud ka poolte võrdsuse tagamiseks. Kohtute 5(17)
3-16-1864 infosüsteemi andmed kinnitavad veenvalt, et vastustajal tuleb osaleda kohtumenetlustes menetlusosalisena. Vähese kogemusega juristide puhul tuleb arvestada halduskohtu kohustust selgitada menetlusosalistele nende õigusi ja menetlusnorme. Lisaks on vaidluse põhjustanud eelkõige kohaldatava materiaalõiguse ebaselgus ning vastustaja on riigi ainuosalusega äriühing, kes saanuks ka enne praegust vaidlust juhtida sellele probleemile tähelepanu. Seega tuleb menetlusosaliste menetluskulud jätta nende endi kanda.
9.AS Veejaam esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsus osas, millega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata, ning halduskohtu otsus osas, millega jäeti kaebus rahuldamata. AS Veejaam palub teha uue otsuse, millega kaebus rahuldada, või alternatiivselt saata asi uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule. Menetluskulud palub AS Veejaam jätta vastustaja kanda. Haldusasi nr 3-17-753
10.OÜ-le Espo kuulub Viljandi vallas Pikru külas HEJ. Elektrijaamas käitati aastatel 2004—2009 Francis-tüüpi hüdroturbiini võimsusega 15 kW. 30. märtsil 2009 alustas tööd uus Kaplan-tüüpi hüdroturbiin võimsusega 45 kW. OÜ Espo esitas ELTS v.r § 59 lg 1 p 1 alusel Elering AS-le
13.aprillil 2016 taotluse 2009. aastal rajatud elektripaigaldise eest taastuvenergia toetuse maksmiseks.
11.Elering AS jättis 8. juuli 2016. a kirjaga taotluse rahuldamata. Turbiin-generaator ei ole iseseisev terviklik tootmisseade ELTS § 3 p 25 ja § 59 lg 1 p 1 tähenduses. See on osa olemasolevast terviklikust tootmisseadmest ega suuda iseseisvalt elektrienergiat toota. Seetõttu ei ole OÜ Espo alustanud uut elektrienergia tootmistegevust uue tootmisseadmega. OÜ-le Espo on makstud olemasoleva tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest taastuvenergia toetust ajavahemikul
1.aprillist 2004 31. detsembrini 2015. Pärast tootmisseadmes mõne osa väljavahetamist ei hakka 12-aastane toetuse maksmise periood uuesti kulgema. Vastuseks OÜ Espo kirjale selgitas Elering AS 27. juuli 2016. a kirjas, et uue tootmisseadme rajamisel tuleks rajada ka ülejäänud toote terviklikkusele viitav taristu (praegusel juhul pais, uued elektrijuhid jne).
12.OÜ Espo esitas kaebuse, milles taotles keelduvate kirjade kui haldusaktide tühistamist ning Elering AS kohustamist taotlust uuesti läbi vaatama. OÜ Espo leidis, et keeldumine põhineb ELTS v.r § 59 lg 1 p 1 ebaõigel tõlgendusel. OÜ Espo on ehitanud 2009. aastal uue täiemahulise elektripaigaldise, mis koosneb uuest hüdroturbiinist koos selle juurde kuuluva taristu ja tehniliste seadmete kogumiga. ELTS v.r § 59 lg 1 p 1 kohaselt on toetuskõlblik tootmisseade, mitte selle juurde kuuluv rajatis (pais). Rajatise uuendamata jätmine ei anna alust keelduda toetust maksmast. Uue generaatori paigaldamine ei kujuta endast pelgalt tootmisseadme parendamist, vaid selle asendamist.
13.Elering AS vaidles kaebusele vastu ning palus selle jätta rahuldamata. Pikru HEJ toetuskõlblikkus lõppes 31. detsembril 2015 ja OÜ-l Espo pole alates 1. jaanuarist 2016 õigust saada taastuvenergia toetust 1. jaanuaril 2004 tööd alustanud Pikru HEJ tootmisseadmetega toodetud elektrienergia eest. Taastuvenergia toetus on ajutine riigiabi ning vastustajal puudub võimalus kaaluda, kui pika aja jooksul taotlejale toetust maksta. ELTS § 108 lg-s 1 sätestatud tähtaeg ei hakka pärast olemasoleva tootmisseadme mõne elemendi väljavahetamist uuesti kulgema. OÜ Espo ei rajanud uut terviklikku tootmisseadet, sest 2009 kasutusse võetud uus turbiin ja sellega seoses paigaldatud lisaseadmed ei suuda eraldi ega kogumis iseseisvalt elektrienergiat toota, vaid selleks on vaja ka paisu. Toetuse maksmise aluseks ei ole elektripaigaldis (nt turbiin), vaid tootmisseadme terviklik talitluslik kogum, millega elektrienergiat toodetakse. Tootmisseade peab olema võimeline iseseisvalt elektrienergiat tootma (ELTS v.r § 59 lg 1 ja § 591 lg 1 p 1). Paisu eesmärk HEJ-s on veevoolu tõkestada ning paisuta ei ole võimalik tekitada veetaseme kõrguste vahet, mille toimel on võimalik vee kineetilist energiat 6(17)
3-16-1864 kasutades elektrienergiat toota. OÜ Espo ei ole ehitanud uut paisu, vaid toodab elektrienergiat sama paisuga, millega alustati tootmist 2004. OÜ Espo püüab toetusperioodi kunstlikult pikendada, mis oleks aga vastuolus taastuvenergia toetuse eesmärkide ja riigiabi andmise põhimõtetega. Veeenergiast elektri tootjaid ei ole koheldud ebavõrdselt, sest kõik uued taastuvenergia tootmisseadmed on ainult üks kord toetuskõlblikud.
14.Tallinna Halduskohus jättis 27. oktoobri 2017. a otsusega rahuldamata OÜ Espo taotluse täiendavate tõendite kogumiseks (p 1), jättis kaebuse rahuldamata (p 2) ning menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (p 3), põhjendades otsust järgmiselt.
14.1.Elering AS 8. juuli 2016. a vastus on olemuselt soodustava haldusakti andmisest keeldumine, mis on haldusmenetluse seaduse (HMS) § 43 lg 2 järgi haldusakt. AS Elering 27. juuli 2016. a vastus on vaideotsus (HMS § 86).
14.2.ELTS § 3 p-de 9 ja 25 koostoimes on tootmisseade funktsionaalne talitluslik kogum elektrienergia tootmiseks vajalikest komponentidest. ELTS-s ei ole defineeritud, mis on „talitluslik kogum“, kuid ELTS muutmise seaduse eelnõu (1051 SE) seletuskirja järgi on toetussüsteemi eesmärk toetada uute taastuvtootjate ja koostootjate turule tulekut. ELTS v.r §-s 59 sätestatud toetus on riigiabi uue tootmise alustamise soodustamiseks. Seega on selles sättes silmas peetud tootmisseadet, mis on iseseisvalt võimeline elektrienergiat tootma. Seda kinnitab ka vastustaja esitatud eksperdiarvamus, milles asuti seisukohale, et paishüdroelektrijaama terviklik tootmisseade hõlmab ka paisu.
14.3.Asjaolu, et pais on ehitusõiguslikult määratletud rajatisena, ei välista selle kuulumist tootmisseadme talitlusliku kogumi hulka, sest määrav on elektrienergia tootmise võimekus. OÜ Espo esialgsed investeeringud on kaetud temale varem makstud toetusega ning pärast toetusperioodi lõppu peab ta olema suuteline iseseisvalt konkurentsitingimustes toime tulema.
15.OÜ Espo esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja uue otsusega kaebuse rahuldada.
16.Tallinna Ringkonnakohus jättis 15. novembri 2018. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ning menetluskulud menetlusosaliste endi kanda, põhjendades otsust järgmiselt.
16.1.Asjas ei vaielda selle üle, et OÜ-le Espo maksti Pikru HEJ-s käitatava tootmisseadmega veeenergiast elektrienergia tootmise eest ELTS v.r § 59 lg 1 p 1 ja § 108 lg 1 alusel ajavahemikul
1.jaanuarist 2004 31. detsembrini 2015 taastuvenergia toetust ELTS § 59 lg-s 2 sätestatud määras. Samuti pole vaidlust selle üle, et alates 30. märtsist 2009 lõpetas OÜ Espo Pikru HEJ-s senise Francistüüpi hüdroturbiini kasutamise ning rakendas tööle uue Kaplan-tüüpi hüdroturbiini. Hüdroturbiini võimsuse kohta on küll erinevad andmed, kuid tootmisseadme netovõimsus ei ületaks ühelgi juhul ELTS v.r § 59 lg 1 p-s 1 sätestatud piirangut ning taastuvenergia toetust makstakse ELTS v.r § 59 lg 2 p 1 kohaselt üksnes vastavalt tegelikult toodetud elektrienergia kogusele, mitte tootmisseadme võimsuse alusel. Tõenditest selgub ka, et OÜ Espo ei paigaldanud turbiini mitte vana turbiini asukohta, vaid püstitas uue turbiini jaoks eraldi taristu jõe teisele kaldale.
16.2.Asja lahendamisel on määrav, kas HEJ pais on tootmisseadme osa või mitte. ELTS-s ja muudes allikates toodud määratluste põhjal on paisu ja derivatsioonikanalit võimalik käsitada nii tootmiseks kasutatavate seadmete või tarvikutena (st tootmisseadme osadena) kui ka abiseadmete või rajatistena (elektrijaama osad, mis pole tootmisseadme osad). Kuna muud tõlgendusargumendid, eelkõige keeleline tõlgendamine ei võimalda vaidlusaluseid norme üheselt arusaadavalt mõista, on vaja kasutada normi eesmärgist lähtuvat tõlgendusargumenti.
16.3.Riigiabi on lubatav üksnes erandlikel asjaoludel. Kuna riigiabi andmine (taastuvenergia toetuse maksmine) moonutab vaba konkurentsi ja kahjustab teistsugustest allikatest elektrienergiat tootvate elektrijaamade käitajate ettevõtlust, ei saa toetuse maksmise aluseid tõlgendada laiendavalt ja vastuolu korral eelistada toetuse maksmist. Seadusandja ei ole näinud ette taastuvenergia toetuse maksmist mitte energiatootmisseadme kogu eeldatavaks kasutuseaks, vaid üksnes ulatuses, mis on vajalik taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmise alustamiseks. Taastuvenergia toetused ei olnud 7(17)
3-16-1864 Euroopa Komisjoni hinnangul (vt 28. oktoobri 2014. a otsus asjas nr SA.36023) suuremad, kui oli vaja taastuvenergia ja elektrienergia turuhinna vahe ning tavalise kapitalitasuvuse katmiseks, ja Riigikohus ei näinud põhjust asuda teistsugusele seisukohale (otsus asjas nr 3-2-1-71-14, p-d 115–121).
16.4.Viidatud lahendist ei tulene järeldust, et taastuvenergia toetust võib maksta ainult juhul, kui samas kohas ei ole varem teise tootmisseadmega taastuvast energiaallikast elektrienergiat toodetud. Riigikohtu otsusest nähtub, et toetuse maksmise eesmärk on edendada keskkonnakaitset, suurendades investeeringuga taastuvast energiaallikast elektrienergia tootmist. OÜ Espo poolt tööle rakendatud võimsama turbiini abil suurendati taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootmise osakaalu kogu toodetud elektrienergia koguses. Samas peab toetusel olema ergutav mõju ehk abi saaja peaks muutma oma käitumist nii, et keskkonnakaitse tase oleks parem võrreldes olukorraga, kui abi ei oleks antud. Abi ei kujuta endast ergutusvahendit juhtudel, kui projekt on käivitunud enne abitaotluse esitamist (komisjoni 2008. a suuniste p-d 27, 142–143; 2014. a suuniste p-d 49–50).
16.5.Praegusel juhul vahetas OÜ Espo töötava turbiini välja pärast selle viieaastast kasutamist 2009. aastal ning esitas vastustajale taotluse uute seadmete eest taastuvenergia toetuse maksmiseks alles 13. aprillil 2016 ehk pärast algse toetusperioodi lõppu (31. detsembril 2015) ja koguni seitse aastat pärast seadmete tööle rakendamist. Need asjaolud ei võimalda veenduda, et OÜ Espo ei oleks kõnealust investeeringut teinud ka ilma toetust saamata, mistõttu ei ole toetusel ergutavat mõju. Arvestades regulatsiooni ebaselgust, on usutav, et OÜ Espo oleks teinud investeeringu ka ilma toetuseta. Varasema investeeringu kasutamise lõpp enne seadmete eeldatava amortisatsiooniaja lõppu ei välistaks uue toetuse maksmist, kuid olukorras, kus välja vahetati üksnes osa elektrijaama sisseseadest, on investeeringu positiivne mõju väiksem, kui see oleks olnud kogu jaama sisseseade vahetamise või uue HEJ rajamise korral. Kui toetust makstaks sama suures määras nii elektrijaama sisseseade osalisel vahetamisel kui ka uue elektrijaama rajamisel, koheldaks taastuvatest energiaallikatest elektrienergia tootjaid põhjendamatult ebavõrdselt. Toetuse maksmisel ei lähtuta investeeringu suurusest, vaid toodetud elektrienergia hulgast. Seetõttu tuleb konkurentsi tagamiseks, arvestades investeeringu tavalisest väiksemat positiivset mõju, tõlgendada ELTS viidatud sätteid kitsendavalt ja mõista neid selliselt, et tootmisseadme hulka kuulub ka HEJ pais.
17.OÜ Espo esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning uue otsusega tühistada AS Elering 8. juuli 2016. a haldusakt ja kohustada vastustajat OÜ Espo taotlust uuesti läbi vaatama. OÜ Espo palub OÜ-lt Kamari Hüdro ja AS-lt Elering välja nõuda kõik tõendid OÜ-le Kamari Hüdro alates 2014. a septembrist taastuvenergia toetuse maksmise kohta. Menetluskulud palub OÜ Espo jätta vastustaja kanda.
18.Riigikohtu halduskolleegium liitis 20. mai 2020. a määrusega haldusasjad nr 3-16-1864 ja 3-17-753 ühte menetlusse. Liidetud asja numbriks sai 3-16-1864.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
19.AS Veejaam kassatsioonkaebuse põhiväited on järgmised.
19.1.Ringkonnakohus kohaldas ELTS vääralt ning leidis ekslikult, et paisu ja derivatsioonikanalit tuleb pidada tootmisseadme osaks.
19.2.Ringkonnakohus leidis valesti, et toetusel polnud AS Veejaam jaoks ergutavat mõju. Euroopa Komisjon on võtnud seisukoha, et Eesti taastuvenergia toetusskeemil on ergutav mõju. ELTS regulatsioon ei võimaldagi toetust taotleda enne, kui tootmisseadmega on alustatud elektrienergia tootmist. Seega ei saa järeldada, et toetusel pole ergutavat mõju, kui seda taotletakse pärast tootmisseadme valmimist. AS Veejaam ei oleks uut investeeringut teinud, kui poleks arvestanud ELTS-s ette nähtud toetusega. AS Veejaam esitas kohe pärast seadme valmimist ka toetustaotluse. AS-l Veejaam poleks olnud majanduslikult jätkusuutlik jätkata tootmist vanade seadmetega: vee erikasutusloa tingimuste tõttu pidanuks ta sel juhul tootmise Joaveskil lõpetama. Ringkonnakohtu hinnang, et toetuse positiivne
8(17)
3-16-1864 mõju on suurem uue elektrijaama rajamise korral, ei ole asjakohane, sest toetusskeem on loodud ja komisjoni poolt heaks kiidetud tootmisseadmepõhisena.
20.OÜ Espo kassatsioonkaebuse põhiväited on järgmised.
20.1.ELTS sätted on selged ning pais ei ole tootmisseadme koosseisu kuuluv elektriseade, -tarvik või -juht, vaid elektrijaama koosseisu kuuluv rajatis. OÜ Espo pole pidanud ELTS sätteid ebaselgeks ning on kogu aeg arvanud, et tal on pärast uue tootmisseadme rajamist õigus toetust saada. Selle käsitlusega nõustus ka vastustaja, nõustudes 8. aprilli 2016. a kirjas maksma OÜ-le Espo toetust 66,6% ulatuses taotletust.
20.2.Elektrijaama, tootmisseadme ja elektripaigaldise mõistete ebaõige ja meelevaldse piiritlemisega on kohtud andnud ELTS v.r § 59 lg 1 p-le 1 ning § 108 lg-tele 1 ja 3 uue sisu, mida seaduse tekst ette ei näe. Viidatud sätteid tuleks tõlgendada lähtudes taastuvenergia toetuse eesmärgist: toetuse maksmine on põhjendatud, kui suurendatakse taastuvenergia tootmist.
20.3.Asjaolu, et OÜ Espo taotles toetust ca kolm ja pool kuud pärast algse toetusperioodi lõppu, ei kujuta endast ebamõistlikku viivitust, mis osutaks ergutava mõju puudumisele. OÜ Espo ei saanud toetust taotleda enne investeeringu tegemist, sest ELTS v.r § 59 lg 1 p 1 võimaldab toetust taotleda vaid pärast investeeringu tegemist. Peamine põhjus, miks OÜ Espo investeeringu tegi, oli õiguspärane ootus, et ta saab toetust. Toetusel võib olla ergutav mõju ka siis, kui projekt on käivitunud enne abitaotluse esitamist. Ringkonnakohtu poolt aluseks võetud Euroopa Komisjoni suuniste sõnastus ei laiene praegusele olukorrale, vastasel korral oleks kogu taastuvenergia toetus lubamatu riigiabi. Selline tõlgendus poleks ühelgi juhul kooskõlas taastuvenergia toetuse eesmärgiga suurendada taastuvenergia osakaalu.
20.4.Taotletavate tõenditega soovib OÜ Espo tõendada olemasolevat praktikat – ka OÜ-le Kamari Hüdro maksti toetust, kuigi ta oli paigaldanud ainult uue tootmisseadme, mitte rajanud uut paisu.
21.Vastustaja palub jätta kassatsioonkaebused rahuldamata ja menetluskulud kaebajate kanda. Vastustaja vastuväited on järgmised.
21.1.ELTS § 108 tuleb tõlgendada kooskõlas toetuse eesmärkidega, milleks on Euroopa Liidu õiguse kohaselt taastuva energia turulepääsu takistuste ületamine ja negatiivsete turutõrgete kõrvaldamine taastuvate energiaallikate kasutamisel energiatootmises, taastuvate energiaallikate osakaalu suurendamine energiatootmises ning taastuva elektrienergia turule integreerimine. Seadusandja eesmärk on toetada uute tootjate ja investorite turule tulemist ning soodustada konkurentsivõimet tootmisega alustamisel. Kaebajate tõlgendust järgides oleks võimalik ettevõttel vaid mõne üksiku seadme väljavahetamisega toetusperioodi kunstlikult pikendada. Toetus kui riigiabi on aga olemuselt ajutise iseloomuga ja mõeldud tegevuse toetamiseks tootmise algetapil. Toetus pole mõeldud selleks, et hüvitada ettevõtte tavapärast äririski.
21.2.Tootmise alustamisena ELTS v.r § 108 lg 1 mõttes saab käsitada üksnes sellist uue tootmisseadme kasutusele võtmist, mis on toimunud uue tootja või investori tegevuse tulemusena või millega turul juba tegutsev tootja laiendab taastuvenergia tootmist, näiteks lisatakse tootmisjaama uus ja täiendav tootmisvõimsus. Tootmisseadme mõiste tõlgendamisel palub vastustaja arvestada enda varasemaid seisukohti. Lähtuda tuleb seadme funktsionaalsest võimekusest toota iseseisvalt elektrienergiat.
22.Riigikohus küsis 20. juuni 2019. a kirjaga Euroopa Komisjonilt arvamust järgmistes küsimustes. 1) Kas Euroopa Liidu riigiabi reeglite ja komisjoni 28. oktoobri 2014. a otsusega C(2014) 8106 on kooskõlas käsitada tootmise alustamisena hüdroelektrijaama puhul ka olemasoleval paisul uute elektripaigaldiste käivitamist? 2) Kas 2016. aastal esitatud taastuvenergia toetuse taotluse lahendamisel enne 2014. aastat kehtestatud toetusskeemi alusel saab abi ergutavat mõju tunnustada ka olukorras, kus tootmisseade on paigaldatud ja käivitatud enne toetustaotluse esitamist?
9(17)
3-16-1864
23.Euroopa Komisjon esitas Riigikohtule 3. veebruaril 2020 vastuse, milles leidis järgmist.
23.1.Nii Eesti ametiasutuste positiivne kui ka negatiivne järeldus selle kohta, kas uute elektripaigaldiste käivitamine olemasoleval paisul kujutab endast elektritootmise alustamist, ei oleks vastuolus EL riigiabi eeskirjadega. See tuleb kindlaks määrata, võttes arvesse riigisiseseid õigusnorme. Komisjoni 2014. ja 2017. a otsuste nõuete täitmiseks on siiski vajalik, et abi ei kestaks kauem kui 12 a alates elektritootmise alustamisest.
23.2.Selleks, et ergutava mõju nõue oleks täidetud, peab abisaaja alustama abi saava tootmisseadme paigaldamist ja kasutuselevõtmist alles pärast abitaotluse esitamist. See tuleneb komisjoni keskkonnaja energiaalase riigiabi suuniste p-dest 49 ja 50, millele on komisjoni 2014. ja 2017. a otsustes ka viidatud. Komisjoni otsuste mõte on see, et kui isik on juba alustanud tööd projektiga enne abitaotluse esitamist, on ta ilmselgelt valmis seda projekti ellu viima isegi siis, kui abi ei anta. Kuna praegusel juhul olid kaebajad tootmisseadmete paigaldustööd enne abi taotlemist suisa lõpetanud, ei tundu abil ergutavat mõju olevat.
23.3.Ergutava mõju puudumisele viitab ka asjaolu, et AS Veejaam sõnul pidi ta elektritootmisseadmed välja vahetama uue vee erikasutusloa tingimuste tõttu. Kui ehitustööd olid riigisisese õigusega nagunii ette nähtud (ilma hüvitiseta), ei täidaks abi kasulikku eesmärki.
24.OÜ Espo esitas 17. veebruaril 2020 seisukoha, milles leiab, et komisjoni seisukoht ei välista kaebuse rahuldamist. Komisjoni seisukohast järeldub, et riigisisene õiguskord on vastuolus komisjoni seniste seisukohtade ning komisjoni keskkonna- ja energiaalase riigiabi suunistega. See ei muuda aga seda, et ELTS v.r § 59 lg 1 p 1 ei võimaldanud OÜ-l Espo taotleda toetust enne investeeringute tegemist. Taotlejale ei või ette heita, et ta järgis seadust. OÜ Espo ei tohi jääda ilma toetusest, mille saamiseks oli tal kehtiva õiguse alusel õiguspärane ootus. Vastupidisel juhul viiks see kummastava olukorrani, kus ainsad isikud, kellel oleks õigus saada taastuvenergia toetust, oleksid need, kes ei järginud ELTS v.r § 59 lg 1 p-s 1 sätestatut. Kehtiva normi järgimine ei saa panna OÜ-d Espo halvemasse olukorda võrreldes sellega, kus ta oleks olnud normi eiramise korral.
24.1.10. juuni 2020. a seisukohas leidis OÜ Espo vastuseks Riigikohtu küsimustele, et AS Elering poolt toetustaotluse rahuldamata jätmine oli regulatiivse toime tõttu haldusakt. Euroopa Komisjon andis 2017. aastal riigiabi toetusskeemile heakskiidu tagasiulatuvalt (komisjoni 6. detsembri 2017. a otsus asjas nr SA.47354 (C(2017) 8456), p 97). Komisjon oli juba 2014. a otsuses Eesti poolt 2015. aastal pikendatud vana toetusskeemi sisuliselt hinnanud ja pidanud seda siseturuga kokkusobivaks, sh tuvastanud sellel ergutava mõju. Ka komisjoni 2014. a suunistes võimaldati vana toetusskeemi jätkamist kuni 31. detsembrini 2016 (p 126). ELTS järgi oli tegevustoetuse taotlemise eelduseks tootmisseadme olemasolu (ELTS v.r § 591 lg 1 p 1, lg 2). Välistatud ei ole, et komisjoni seisukoht on 2017. a otsusega vastuolus seetõttu, et komisjon ei eristanud tegevus- ja investeeringutoetust. Kuigi komisjoni 2014. ja 2017. a otsustes ei ole eristatud väiketootjaid teistest tootjatest, võib praeguse vaidluse kontekstis olla vaja seda teha, sest välistada ei saa, et OÜ Espo taotletud tegevustoetus võis ulatuses, mis hõlmab väiketootjaid, kuuluda grupierandi alla või olla vähese tähtsusega abi. OÜ Espo ei oleks ilma taastuvenergia toetusest teadmata 2009. aastal teist tootmisseadet rajanud ega sellega tootmist alustanud. Eelotsuse taotlemist OÜ Espo vajalikuks ei pea.
25.AS Veejaam esitas 19. veebruaril 2020 seisukoha, milles märgib, et komisjon ei ole ergutavat mõju puudutavas arvamuses arvestanud, et keskkonna- ja energiaalase riigiabi suuniste järgi võib taastuvenergiale anda abi kas investeerimis- või tegevusabina (suuniste p 119). Komisjoni arvamus ergutava mõju kohta on asjakohane investeerimisabi andmisel, mitte aga tegevusabi andmisel (nagu vaidlusalune toetus), mille puhul on abi taotlemine ja andmine sõltuvuses abisaaja konkreetsest tegevusest. ELTS v.r § 59 näeb selgelt ette, et tegevustoetust makstakse tagantjärele vastavalt tegelikult toodetud elektrienergia kogusele. Kuna tegevustoetuse andmise tingimused on seaduses sätestatud, saab iga isik investeerimisotsust tehes arvestada, kas ja millises mahus tal on võimalik toetust saada, ja sellega arvestas ka AS Veejaam. Komisjoni seisukoha aktsepteerimine, mille järgi on ergutava 10(17)
3-16-1864 mõju nõue täidetud üksnes siis, kui isik alustab abi saava tootmisseadme paigaldamist ja kasutuselevõtmist alles pärast abitaotluse esitamist, tähendaks tõenäoliselt seda, et Eesti on mitme aasta jooksul maksnud ELTS v.r §-s 59 sätestatud tegevustoetust vähemalt suures osas ebaseaduslikult.
26.Vastustaja esitas 19. veebruaril 2020 seisukoha, milles leiab endiselt, et kaebajatele toetuse maksmine ei oleks kooskõlas taastuvenergia toetuse eesmärkide ja riigiabi reeglitega. Komisjoni arvamusest peab vastustaja oluliseks rõhutada, et toetusperiood ei tohi ületada 12 a elektritootmise alustamisest. Kaebajad on asendanud tootmisseadme osad, et kasumlikumalt elektrienergiat toota ja suuremat kasumit teenida, mistõttu ei oleks neile toetuse maksmisel ergutavat mõju. Kaebajatele algselt makstud toetuse ajal (regulatsioon kehtestati ajal, mil Eesti ei olnud veel liitunud Euroopa Liiduga) ei kohaldunud veel ergutava mõju nõue sellises vormis nagu täna. Kaebajad ei alustanud tootmist uue tootmisseadmega.
26.1.Vastustaja selgitas 10. juuni 2020. a vastuses Riigikohtu küsimustele, et tema hinnangul vastab toetuse andmisest keeldumine pigem haldusakti tunnustele, sest sellega keeldutakse toetust andmast, st lõpetatakse isiku õigus saada toetust. Vastustaja leiab endist viisi, et kaebajate tegevus ei ole käsitatav tootmise alustamisena ELTS § 108 tähenduses ega vasta taastuvenergia toetuse eesmärkidele, mistõttu ei olnud neil toetuse saamise õigust ELTS alusel. Lisaks ei oleks kaebajatele antav toetus olnud kooskõlas riigiabi reeglitega. Kaebajate õigus saada toetust ei sõltu sellest, kuidas tõlgendada mõistet „tootmisseade“, vaid küsimus taandub sellele, kas kaebajate tegevus on käsitatav tootmise alustamisena (ELTS v.r § 108 lg 1) ja kas toetusel oleks ergutav mõju. Komisjon ei ole riigiabi otsustes ega ka Riigikohtule saadetud vastuses sidunud 12-aastast piirangut tootmisseadme mõistega, vaid tegevuse algusega, tootmisüksuse (installation) või jaama (plant) käivitamisega. Mõlemad kaebajad vahetasid aga turbiinid välja eesmärgiga efektiivsemalt (majanduslikult otstarbekamalt) toota, st tootmist jätkata, mitte seda alustada. Ka toetuse andmine pärast tootmise alustamist on põhimõtteliselt siiski riigiabi nõuetega kooskõlas. Toetus on automaatselt kõigile nõuetele vastavatele tootjatele kättesaadav, st riigiabi on etteulatuvalt kinnitatud (komisjoni 2017. a otsus, p 38; 2014. a suuniste joonealune märkus 66). Komisjoni vastupidine vastus Riigikohtule on ekslik ja põhineb ebapiisaval analüüsil. Toetusskeem oli ka ajavahemikul jaanuarist 2015 detsembrini 2017 kooskõlas EL õigusega. Kahe riigiabi otsuse vahelisel ajal võis Eesti jätkata 2014. a otsusega heakskiidetud toetusskeemi rakendamist. Sellel polnud lõppkuupäeva, mistõttu ei olnud tegu toetusskeemi pikendamise või muutmisega. Vastustaja ei näe vajadust taotleda eelotsust, kuid peab võimalikuks kahte potentsiaalset küsimust: kas toetuse etteulatuv kinnitamine on 2014. a suuniste valguses lubatav ning kas Eesti taastuvenergia toetusskeem oli kahe riigiabi otsuse vahelisel ajal EL õigusega kooskõlas.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
27.Esmalt annab kolleegium hinnangu Elering AS vastuste õiguslikule iseloomule (I). Seejärel selgitab kolleegium, kas ELTS v.r järgi on kaebajatel õigus saada taastuvenergia toetust (II). Kolmandaks käsitleb kolleegium ergutava mõjuga seonduvat (III) ning neljandaks küsimust, kas 2016. aastal oleks toetuse andmine olnud kooskõlas ELTL art 108 lg-ga 3 ja kas sellel on asja lahendamisel tähtsust (IV). Lõpetuseks lahendab kolleegium menetluslikud küsimused (V). I
28.Kolleegium nõustub asjas nr 3-16-1864 avaldatud kohtute seisukohaga, et Elering AS keeldumine toetuse maksmisest on olemuselt toiming, mitte haldusakt.
11(17)
3-16-1864
29.Arvestades ELTS v.r §-des 59–592 sätestatut, oli taastuvenergia tootjatele, kes vastasid seaduses ette nähtud tingimustele, õigus toetust saada antud juba seadusega. Toetuse saamiseks piisas sellest, et pärast nõuetekohase tootmisseadmega tootmise alustamist esitas tootja Elering AS-le toetuse väljamaksmise taotluse ning Elering AS tuvastas, et seaduses sätestatud tingimused on täidetud. Sellist tõlgendust toetab ka Eesti enda selgitus ja Euroopa Komisjoni seisukoht 2017. a riigiabi otsuses. Vastuseks riigi selgitusele, et iga riigiabi taotleja, kes vastab seaduses sätestatud kriteeriumidele, saab toetusskeemi alusel toetust, leidis komisjon, et sellistel tingimustel on riik seadusega automaatselt andnud abi saamise kinnituse kohe, kui projekt vastab seaduses sätestatud kriteeriumidele. Seaduses ei nõutud toetuse väljamaksmise eeldusena haldusakti andmist toetuse saamise õiguse kohta, vaid käsitleti üksnes taotluse alusel toetuse väljamaksmist (vt eriti ELTS v.r § 59 lg 2 ja § 592 lg 9). Ka vastustaja käitumisest ei nähtu tahet anda haldusakt. Toetuse väljamaksmine, isegi kui selle kohta koostatakse kirjalik dokument, on toiming, mitte haldusakt, sest sellel ei ole regulatiivset toimet. Toimingu tegemisest keeldumist ei ole tarvis vormistada haldusaktina (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-77-11, p 10).
30.Kolleegium märgib, et eeltoodu ei puuduta kehtiva ELTS § 594 alusel toetuse andmist vähempakkumise võitjale ega olukordi, kus isik soovib toetust seaduses sätestatust suuremas ulatuses (ELTS v.r § 59 lg-d 3–5).
31.Neil põhjustel ei ole Elering AS kirjade tühistamise nõue asjakohane. Toimingu tegemisest keeldumise õigusvastasus on võimalik tuvastada kaebajate esitatud kohustamisnõuete lahendamise käigus. II
32.ELTS v.r § 59 lg 1 p 1 kohaselt oli tootjal õigus saada põhivõrguettevõtjalt toetust taastuvast energiaallikast tootmisseadmega, mille netovõimsus ei ületa 100 MW. ELTS v.r § 108 lg 1 järgi võib § 59 lg 1 p-de 1–4 alusel ettenähtud toetust maksta tootmise alustamisest alates 12 aasta jooksul. ELTS § 108 lg-s 3 on sätestatud, et selles paragrahvis nimetatud tootmise alustamise ajana käsitatakse päeva, mil nõuetekohane tootmisseade esimest korda annab elektrienergiat võrku või otseliini.
33.Praeguse asja senises menetluses on vaieldud peamiselt küsimuse üle, mida tähendab tootmisseade eeltoodud sätete mõttes, eelkõige kas HEJ puhul hõlmab tootmisseadme mõiste lisaks turbiingeneraatorile ka paisu ja derivatsioonikanalit. Ringkonnakohus ei ole kummaski asjas nõustunud vastustaja seisukohaga, et ELTS v.r § 108 lg-s 1 märgitud „tootmise alustamine“ ja ELTS § 108 lg-s 3 sätestatud „tootmise alustamise aeg“ tähistavad erinevaid olukordi. Ringkonnakohtu hinnangul oleks selline järeldus vastuolus normide sõnastusega, mis seovad tootmise alustamise üksnes konkreetse tootmisseadme tööle rakendamise, mitte sama tootja või samas asukohas toimunud muu tegevusega. Ka 9. juulil 2018 jõustunud ELTS § 108 lg-test 4–8 nähtub ringkonnakohtu arvates selgelt, et taastuvenergia toetuse maksmine on seotud konkreetse tootmisseadmega, mitte tootjaga.
34.Kolleegium nõustub ringkonnakohtu selle seisukohaga. ELTS v.r § 108 lg 3 mõte on sisustada tootmise alustamise mõiste kogu selle paragrahvi jaoks. Kuna ELTS v.r § 108 lg 1 käsitleb toetuse maksmist alates tootmise alustamisest, on lõikes 3 esitatud definitsioon selle sätte tõlgendamisel asjakohane. Uue tootmisseadme paigaldamise järel alustatakse tootmist ELTS v.r § 108 lg 1 mõttes uuesti – tegemist ei ole varasema tootmise jätkamisega.
35.Praeguseks on ELTS § 108 lisatud lõige 4, mis välistab toetuse saamise juhul, kui tootja on tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest saanud ELTS § 59 alusel 12 aastat toetust ja see tootmisseade asendatakse teise tootmisseadmega. Lõikes 6 on kehtestatud sellest erand: kui tootmisseade on asendamise ajaks vanem kui 25 aastat, makstakse selle tootmisseadme asemele paigaldatud 12(17)
3-16-1864 tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest uue toetusskeemi alusel toetust alates uue tootmisseadmega elektritootmise alustamisest. N-ö vana toetusskeemi alusel toetuse maksmise kohta on ELTS § 108 lg-s 8 sätestatud, et selles seatud tingimustele vastava tootja asjakohase tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest või asjakohases liitumislepingus ettenähtud tootmisseadme etapi eest makstakse § 59 alusel toetust 12 aasta jooksul alates iga tootmisseadmega või tootmisseadme etapis elektrienergia tootmise alustamisest. Ka nendest sätetest nähtub jätkuvalt tootmisseadme mõiste keskne tähendus toetuse maksmisel. Elektrituruseaduse, energiamajanduse korralduse seaduse ja maagaasiseaduse muutmise seaduse eelnõu (576 SE) ettevalmistamisega seotud materjalidest ei nähtu, et seadusandja oleks soovinud nende sätetega luua uut alust toetuse saamiseks, vaid pigem kehtestada uut piirangut, et hoida ära võimalikku turumanipulatsiooni.
36.Kuigi võib möönda, et olemasolevas elektrijaamas uue tootmisseadme paigaldamine toob kaasa väiksemad kulud kui uue elektrijaama rajamine, ei ole seadusega pandud toetuse suurust sõltuma tootmisseadme paigaldamise kulude suurusest, vaid toodetava taastuvenergia kogusest. Tegemist ei ole investeeringutoetusega ning see ei ole igal üksikjuhul kulupõhine. Sellegipoolest täidab toetus oma eesmärki, soodustades taastuvenergia tootmise mahu kasvu ka praeguste kaebajate puhul.
37.Seega on asja lahendamisel ELTS v.r alusel kesksel kohal küsimus, kuidas defineerida tootmisseade.
38.Ei õigusaktide grammatiline ega süstemaatiline tõlgendamine ei võimalda nõustuda ringkonnakohtu järeldusega, et hüdroelektrijaama puhul on pais ja derivatsioonikanal osa tootmisseadmest.
38.1.ELTS § 3 p 25 defineerib tootmisseadme kui elektrienergia tootmiseks ettenähtud elektripaigaldise ning p 9 elektripaigaldise kui elektrienergia tootmiseks, edastamiseks, muundamiseks, mõõtmiseks, müügiks või tarbimiseks kasutatavate seadmete, juhtide ja tarvikute paigaldatud talitlusliku kogumi. P 8 järgi aga on elektrijaam elektrienergia tootmise ühest või mitmest tootmisseadmest koosnev talitluskogum koos selle juurde kuuluvate abiseadmete ja rajatistega. Elektripaigaldise mõistega on seotud ka seadme ohutuse seaduses defineeritud elektriseadme mõiste (§ 3 lg 4): elektrienergia tootmiseks, muundamiseks, edastamiseks, jaotamiseks või kasutamiseks mõeldud ja elektrilisi või elektroonilisi komponente sisaldav seade või seadmetest koosnev talitluslik kogum, sh elektripaigaldis ELTS tähenduses.
38.2.Olukorras, kus elektrijaam hõlmab definitsiooni kohaselt nii seadmeid kui ka rajatisi, samas kui tootmisseadme määratlus hõlmab ainult seadmeid, juhte ja tarvikuid, on põhjendatud arvata pais elektrijaama koosseisu kuuluvaks rajatiseks, mitte tootmisseadme osaks. Kahtlust ei ole selles, et pais on rajatis EhS § 3 mõttes. Pais ei ole elektrienergia tootmiseks kasutatav seade, juht ega tarvik ning see ei sisalda elektrilisi või elektroonilisi komponente. Pais saab eksisteerida ja tal on funktsioon (kuigi mitte elektrienergia tootmise funktsioon) ka ilma igasuguste seadmeteta, samas kui AS Veejaam on esile toonud, et ülejäänud tema paigaldatud seadmete kogumit (tootmisseadet) saab paisult suurema vaevata eemaldada ja teisele paisule ümber paigutada. Asjaolu, et pais ja tootmisseadme osaks olevad seadmed toimivad HEJ-s koos, kajastab ka elektrijaama määratlus, mis samuti käsitleb talitluskogumi moodustamist. HEJ puhul ei ole pais ja derivatsioonikanal tootmisseadme osad, vaid üksnes laiema kogumi, elektrijaama osad.
39.Eeltoodud põhjustel on kolleegium seisukohal, et ELTS v.r andis kaebajatele õiguse uute tootmisseadmetega taastuvenergia tootmisel toetust saada. Eeltoodu ei tähenda aga tingimata, et kaebused tuleks rahuldada. Kuna taastuvenergia toetus on riigiabi, on oluline arvesse võtta ka Euroopa Liidu riigiabi reegleid. Juhul kui mõne Euroopa Liidu õigusakti vahetu õigusmõjuga säte välistab toetuse andmise, tuleb riigisisene õigus jätta Euroopa Liidu õigusega vastuolus olevas osas kohaldamata.
13(17)
3-16-1864 III
40.Euroopa Komisjon on kahel korral, 2014. ja 2017. aastal, analüüsinud Eesti taastuvenergia toetusskeemi erinevaid versioone ja pidanud neid siseturuga kokkusobivaks. Seda arvestades võiks lähtuda eeldusest, et ELTS tingimustele vastav toetusetaotleja täidab ühtlasi ka EL riigiabi reeglid. Praeguse vaidluse käigus on siiski tekkinud küsimus, kas Eestis 2016. aastal kehtinud toetusskeem täitis komisjoni keskkonna- ja energiaalase riigiabi suunistest aastateks 2014–2020 (EL Teataja 2014/C 200/01) tulenevat ergutava mõju nõuet (suuniste p-d 49–52). Nimelt pole suuniste p 50 järgi abil abisaajale ergutavat mõju juhtudel, kui töö projektiga on käivitunud juba enne seda, kui abisaaja riiklikele asutustele abitaotluse esitab, ning juhtudel, kui abisaaja alustab projekti rakendamist enne abi taotlemist, ei loeta sellele projektile antud mis tahes abi siseturuga kokkusobivaks.
41.Menetlusosalised on ühte meelt ja kolleegium nõustub, et ELTS v.r lähtus eeldusest, et toetust taotletakse pärast seda, kui tootmisseade on paigaldatud (vt nt ELTS v.r § 59 lg 2 p 1, § 591 lg 1 p 1, ELTS v.r § 591 lg 2 p 3, § 591 lg 3, aga ka § 55 lg 1). Vastustaja möönis istungil, et tema hinnangul ei takista seadus teoreetiliselt enne projekti töödega alustamist ennetava otsuse taotlemist selle kohta, et tootmisseadme valmimisel makstakse sellega toodetavalt elektrienergialt ka toetust. Samas nõustus vastustaja, et ei ole sellist ennetavat taotlust vajalikuks pidanud ja selleks puudub menetluskord. Veel selgemalt väljendub võimalus taotleda 2016. aastal kehtinud toetusskeemi alusel toetust pärast projektiga alustamist ELTS 2018. aastal jõustunud muudatustes: nimelt lubab ELTS § 59 lg 22, mis pikendab seni kehtinud toetusskeemi rakendamist, tootjal endiselt taotleda vana toetusskeemi alusel (st ilma vähempakkumiseta) toetust, kui ta on hiljemalt 31. detsembri 2016. a seisuga alustanud seda tootmisseadet puudutava investeerimisprojekti töödega.
42.Seejuures on komisjon 2017. a riigiabi otsuses sellise toetuse taotlemise võimaluse pärast projektiga alustamist ka 2014. a suuniste valguses heaks kiitnud. Komisjon lähtus seejuures 2014. a suuniste p-st 126, mis nõuab alates 2017. a algusest küll üldjuhul abi andmist üksnes võistleva pakkumismenetluse raames, kuid mille joonealuses märkuses 66 on märgitud: „Käitistele, mis alustasid tegevust enne 1. jaanuari 2017 ning on saanud enne seda kuupäeva liikmesriigilt abi saamise kinnituse, võib abi anda kinnitamise ajal jõus olnud kava alusel.“ Komisjon leidis, et kui toetuse saab iga taotleja, kes tingimused täidab, ja riigil puudub selles osas diskretsioon, siis võib eeldada selles punktis käsitletud liikmesriigi kinnituse olemasolu kohe, kui projekt täidab toetuse tingimused (2017. a riigiabi otsuse p 38). Otsuses ei ole aga otsesõnu käsitletud küsimust, mil moel on sellises olukorras täidetud ergutava mõju nõue. Komisjon piirdus üksnes nentimisega, et abikava vastab riigi arvutuste kohaselt 2014. a suuniste p-s 49 sätestatud üldisele ergutava mõju tingimusele, mille kohaselt peaks abi innustama abisaajat muutma oma käitumist ning ilma abita sellist muutust ei toimuks (otsuse p-d 62–63), ega käsitlenud suuniste p 50. Riigikohtu küsimusele saadetud vastuses aga võttis komisjon teistsuguse seisukoha ning leidis, et selleks, et ergutava mõju nõue oleks täidetud, peab abisaaja alustama abi saava tootmisseadme paigaldamist ja kasutuselevõtmist alles pärast abitaotluse esitamist ning kui isik on juba alustanud tööd projektiga enne abitaotluse esitamist, on ta ilmselgelt valmis seda projekti ellu viima isegi siis, kui abi ei anta.
43.ELTS v.r regulatsioon vastab komisjoni otsuses kirjeldatud tingimusele, et toetuse saab iga taotleja, kes tingimused täidab, mistõttu võib eeldada liikmesriigi kinnituse olemasolu kohe, kui projekt täidab toetuse tingimused. Nagu kolleegium määruse p-s 29 selgitas, oli taastuvenergia tootjatele, kes vastasid seaduses sätestatud tingimustele, õigus toetust saada antud juba seadusega. Vastustajal ei olnud kaalutlus- ega hindamisruumi küsimuses, kas konkreetsele tootjale toetust anda või mitte. Kuna kinnitus toetuse saamise kohta tulenes juba seadusest, oli toetusel kolleegiumi
14(17)
3-16-1864 hinnangul ergutav mõju ka olukorras, kus taotlejad paigaldasid seadusest lähtudes esmalt tootmisseadme ja esitasid alles seejärel taotluse tegevusabina antava toetuse väljamaksmiseks. Arvestades aga komisjoni lahknevaid seisukohti kõnealuses küsimuses, peab kolleegium vajalikuks taotleda Euroopa Kohtult eelotsust ning küsida, kas EL riigiabi reegleid, sh eriti komisjoni 2014. a suuniste p-s 50 sätestatud ergutava mõju nõuet, saab tõlgendada selliselt, et nendega on kooskõlas selline abikava, mis võimaldab taastuvenergia tootjal riigiabi väljamaksmist taotleda pärast projekti töödega alustamist, juhul kui riigisisene säte annab toetuse saamise õiguse igale tootjale, kes täidab seaduses sätestatud tingimused, ega anna selles osas pädevale asutusele kaalutlusõigust.
44.AS Veejaam puhul on lisaks esile kerkinud ka küsimus, kas toetusel oli ergutav mõju, kui teda ajendasid vana tootmisseadet uue vastu välja vahetama vee erikasutusloa muutunud tingimused, mis ei võimaldanud vana tootmisseadmega enam tõhusalt energiat toota. AS Veejaam väitel oleks ta ilma taastuvenergia toetusele lootmata pidanud tegevuse lõpetama, mistõttu on toetusel ergutav mõju olemas, sest see kallutas teda tootmisega jätkama ja seda senisest võimsama turbiin-generaatoriga. Komisjon leidis vastuses Riigikohtu küsimustele, et kui ehitustööd olid riigisisese õigusega nagunii ette nähtud ilma hüvitiseta, ei täidaks abi kasulikku eesmärki. Kolleegiumi hinnangul ei tohiks aga olukorras, kus seadus näeb õiguse saada toetust ette kõigile seaduses sätestatud tingimustele vastavatele taotlejatele, olla tähtsust küsimusel, mis ajendas taastuvenergia tootjat uut tootmisseadet paigaldama. Kuna nii riik kui ka komisjon on kinnitanud, et 2016. aastal kehtinud toetusskeemiga ettenähtud taastuvenergia toetusel on ergutav mõju, kuna ilma toetuseta ei oleks selliste projektide elluviimine majanduslikult mõistlik (2017. a riigiabi otsuse p 63), on usutav ka AS Veejaam väide, et kui ta poleks eeldanud, et saab uue tootmisseadme paigaldamisel seadusega ettenähtud toetust, ei oleks ta uut tootmisseadet paigaldanud. Seega ei ole kolleegiumi hinnangul tegemist 2014. a suuniste p 49 kolmandas lauses kirjeldatud situatsiooniga, kus toetusega subsideeritaks sellise tegevuse kulusid, mida äriühing teeks niisamagi. Arvestades komisjoni seisukohta, peab kolleegium siiski vajalikuks taotleda Euroopa Kohtult eelotsust ka küsimuses, kas riigiabi ergutava mõju välistab igal juhul see, kui riigiabiks alust andev investeering tehti keskkonnaloa tingimuste muutumise tõttu, sh olukorras, kus, nagu praegusel juhul, oleks taotleja riigiabi mittesaamise korral oma tegevuse loa rangemate tingimuste tõttu tõenäoliselt lõpetanud. IV
45.Riigikohtus on üles kerkinud ka küsimus, kas 2016. aastal võimaldas ELTL art 108 lg 3 riigil taastuvenergia toetuse taotlusi rahuldada. ELTL art 108 lg 3 järgi informeeritakse komisjoni kõikidest plaanidest abi määramise või muutmise kohta piisavalt aegsasti, et ta võiks avaldada oma arvamuse, ning asjassepuutuv liikmesriik ei tohi rakendada kavatsetud meetmeid enne, kui komisjoni menetluses on tehtud lõplik otsus.
46.2014. aasta riigiabi otsusest nähtub, et Eesti kirjeldas oma toetusskeemi selliselt, et 2014. aastal ei lubata uutel tootjatel vana toetusskeemiga liituda ning alates 2015. aasta algusest saavad uued tootjad riigiabi üksnes konkureeriva pakkumismenetluse raames (otsuse p-d 27–28 ja 106). Vana toetusskeemi kavatses riik rakendada üksnes olemasolevatele tootjatele, kes on tootmist alustanud hiljemalt 1. märtsiks 2013 (otsuse p 17). Komisjon ei hinnanud seetõttu vana toetusskeemi kooskõla 2014. a suunistega, vaid piirdus selles osas varasemate suunistega ning vaagis 2014. a suuniste valguses üksnes kavandatud uut toetusskeemi (vt ka 2017. a riigiabi otsuse p 49). Eesti ei kehtestanud aga pärast komisjoni 2014. a otsust selles kirjeldatud seadusemuudatusi, vaid jätkas vana toetusskeemi rakendamist 2017. aastani, seadmata piirangut, et tootmist oleks alustatud hiljemalt
1.märtsiks 2013. 2017. a riigiabi otsuses leidis komisjon, et jätkates vana toetusskeemi rakendamist ja lubades uutel tootjatel sellega liituda ka pärast 1. jaanuari 2015, on Eesti rikkunud ELTL art 108 lg-s 3 sätestatud komisjoni nõusolekuta riigiabi rakendamise keeldu (otsuse p-d 29, 31 ja 96).
15(17)
3-16-1864
47.Riigikohtu istungil leidis vastustaja, et komisjoni hinnang 2017. a otsuses on ekslik ja kuna 2014. a otsusega heakskiidetud toetusskeemil ei olnud lõpptähtaega, ei olnud kehtiva toetusskeemi rakendamise jätkamine vastuolus ELTL art 108 lg-ga 3. Euroopa Kohus on tõepoolest art 108 rakendamist puudutavast määrusest lähtudes eristanud ELTL art 108 lg 3 kontekstis olemasolevat abi ja uut abi. Kehtiva nõukogu määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 kohaldamiseks, art 1 p b alapunkt ii järgi on olemasolev abi mh heakskiidetud abi, see tähendab komisjoni või nõukogu poolt heaks kiidetud abikavad või individuaalne abi, ning p c kohaselt on uus abi kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused. Asjas C-590/14 P: DEI ja komisjon vs. Alouminion tis Ellados selgitas Euroopa Kohus, kohaldades nõukogu määruse (EÜ) nr 659/1999 identse sõnastusega sätteid, et abi kokkusobivuse hindamisel siseturuga tugineb komisjon majandusandmetele ja asjaoludele, mis esinevad asjaomasel turul tema otsuse tegemise ajal, ning võtab eelkõige arvesse selle ajavahemiku pikkust, mille jaoks abi on ette nähtud, mistõttu on olemasoleva abi kehtivusaeg üks tegur, mis mõjutab komisjoni hinnangut selle abi siseturuga kokkusobivuse kohta. Neil asjaoludel tuleb olemasoleva abi kestvusaja pikendamist pidada olemasoleva abi muutmiseks (otsuse p-d 49–50 ja seal viidatud varasem praktika).
48.Kuigi 2014. aastal tehtud riigiabi otsuse ajal ei sisaldanud riigisisene regulatsioon (ELTS toonane redaktsioon) tõepoolest sätteid, mis oleks toetusskeemi kehtivusaega piiranud, tuleneb komisjoni 2014. a otsuses esitatud siseturuga kokkusobivaks tunnistatud abikava kirjeldusest, et riik selgitas, et ei kavatse vana toetusskeemi alates 2015. aastast enam rakendada. Neil asjaoludel asus komisjon kolleegiumi hinnangul põhjendatult 2017. aastal seisukohale, et riik on abikava pikendanud ja seega ELTL art 108 lg-t 3 rikkunud. Arvestades erinevaid seisukohti, on siiski põhjendatud taotleda Euroopa Kohtult eelotsust ka küsimuses, kas olukorras, kus, nagu praeguses asjas, on komisjoni riigiabi otsusega siseturuga kokkusobivaks tunnistatud nii olemasolev abikava kui ka kavandatavad muudatused ning riik on muu hulgas selgitanud, et rakendab olemasolevat abikava ainult teatud tähtpäevani, on kehtiva seaduse alusel olemasoleva abikava rakendamise jätkamisel riigi selgituses toodud tähtajast pikemalt tegemist uue abiga määruse (EL) 2015/1589 art 1 p c mõttes, arvestades muu hulgas Euroopa Kohtu seisukohti asjas C-590/14 P (otsuse p-d 49–50).
49.Eeltoodu võib olla asja lahendamisel tähtis, sest juhul, kui vastus küsimusele on jaatav, ei olnud vastustajal kaebajate taotluste esitamise ajal kohustust ega isegi õigust toetustaotlusi rahuldada (vt nt Euroopa Kohtu otsused asjades C-233/16: ANGED, p 71 ja C-505/14: Klausner Holz Niedersachsen, p 23). Arvestades, et komisjon otsustas 2017. a riigiabi otsuses mitte esitada abile vastuväiteid, kuna see on siseturuga kokkusobiv (otsuse p 97), on see takistus praeguseks aga ära langenud. Seega tuleb jaatava vastuse korral kolleegiumil võtta seisukoht, kas menetlusnormid võimaldavad kohustamiskaebust rahuldada juhul, kui kaebuse esitamise ajal ei olnud vastustajal kohustust taotletud toiminguid teha (vrd kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-79-16, p 20).
50.Veel tekib küsimus, kas juhul, kui kohustamiskaebuse rahuldamine on kohtuotsuse tegemise ajal põhimõtteliselt võimalik, on ELTL art 108 lg-t 3 arvestades võimalik rahuldada kaebajate taotlused taastuvenergia toetuse maksmiseks alates taotlemise ajast või muutus riigiabi õiguspäraseks alles alates komisjoni 2017. a riigiabi otsuse tegemisest. Nimelt on Euroopa Kohus selgitanud, et komisjoni heakskiitev otsus ei muuda ELTL art 108 lg-t 3 rikkudes antud riigiabi ex post facto õiguspäraseks (Euroopa Kohtu otsused asjades C-672/13: OTP Bank, p 76; C-354/90: Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires jt vs. Prantsusmaa, p-d 16–17; C-199/06: CELF, p 40). Teisalt aga, nagu eespool viidatud, otsustas komisjon 2017. a otsuses mitte esitada abile vastuväiteid. Neil asjaoludel tuleb eelotsust taotleda ka küsimuses, kas olukorras, kus komisjon on tagantjärele otsustanud mitte esitada vastuväiteid ELTL art 108 lg-t 3 rikkudes rakendatud abikavale, on tegevusabi saamiseks õigustatud isikutel õigus taotleda abi maksmist ka komisjoni otsusele eelneva aja eest, eeldusel et riigisisene menetlusõigus seda võimaldab. 16(17)
3-16-1864
51.Vaidlust ei ole selle üle, et OÜ Espo paigaldas tootmisseadme, millega toodetud elektrienergialt ta taotles praeguses asjas vaidlusalust toetust, juba 2009. aastal. Sellel ajal kehtinud toetusskeemi on komisjon siseturuga kokkusobivaks tunnistanud juba 2014. a otsusega. OÜ Espo taotles aga toetust alles 2016. aastal. Juhul kui Euroopa Kohtu eelotsusest järeldub, et aastatel 2015–2017 ei oleks riik tohtinud vana toetusskeemi rakendada, ei pruugi see tuua kaasa OÜ Espo taotluse rahuldamata jätmist, sest tema tootmisseade vastas igal juhul komisjoni 2014. a riigiabi otsusega heaks kiidetud toetusskeemi tingimustele. Muuhulgas pidas komisjon selles otsuses siseturuga kokkusobivaks vana toetusskeemi alusel toetuse maksmist tootjatele, kes olid projektiga alustanud enne 1. märtsi 2013 (otsuse p 17). Arvestades aga, et seda tähtaega ELTS-s ei kehtestatud ning OÜ Espo taotles toetust alles 2016. aastal, ei ole siiski selge, kas ELTL art 108 lg-st 3 tulenev riigiabi rakendamise keeld teda puudutab. Seetõttu taotleb kolleegium Euroopa Kohtult eelotsust küsimuses, kas abikava raames tegevusabi taotlejal, kes alustas siseturuga kokkusobivaks loetud tingimustele vastava projekti elluviimist ajal, mil abikava rakendati seaduslikult, kuid taotles riigiabi ajal, mil abikava oli komisjoni teavitamata pikendatud, on sõltumata ELTL art 108 lg-s 3 sätestatust õigus riigiabi saada. V
52.Kuna kolleegium taotleb Euroopa Kohtult asjas tõusetunud küsimustes eelotsust, tuleb menetlus peatada kuni Euroopa Kohtu lahendi jõustumiseni (HKMS § 95 lg 4). Kassatsioonkaebused ja menetlusosaliste taotlused lahendab Riigikohus pärast eelotsusetaotlusele vastuse saamist.
(allkirjastatud digitaalselt)
17(17)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.