Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-21-150 15. jaanuar 2024 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Heiki Loot MTÜ Jägala Kalateed kaebus kultuuriministri käskkirja „Asulakohtade ja muistsete põllujäänuste kultuurimälestiseks tunnistamine ning ühise kaitsevööndi kehtestamine“ p 4 tühistamiseks Kaebaja MTÜ Jägala Kalateed, esindaja vandeadvokaat Margus Kõiva Vastustaja Kultuuriministeerium, esindaja vandeadvokaat Veikko Puolakainen Kolmandad isikud: Wooluvabrik OÜ, esindaja vandeadvokaat Tõnu Tuulas Jõelähtme vald, esindaja vandeadvokaat Karl Haavasalu Kaasatud haldusorganid: Muinsuskaitseamet, esindaja vandeadvokaat Veikko Puolakainen Keskkonnaamet, esindaja Hanna Maria Kokla Tallinna Ringkonnakohtu 18. oktoobri 2022. a otsus Kultuuriministeeriumi ja Wooluvabrik OÜ kassatsioonkaebused ning MTÜ Jägala Kalateed vastukassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Kultuuriministeeriumi ja Wooluvabrik OÜ kassatsioonkaebused.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 18. oktoobri 2022. a otsuse resolutsiooni p-d 3–10 ja Tallinna Halduskohtu 28. juuli 2021. a otsuse resolutsiooni p-d 2–3.
3.Teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.
Jätta rahuldamata Kultuuriministeeriumi taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks.
5.Mõista MTÜ-lt Jägala Kalateed Wooluvabrik OÜ kasuks välja menetluskulud 2900 eurot. Jätta ülejäänud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Linnamäe hüdroelektrijaam (HEJ) asub Jägala jõel ca 3,5 km Jägala joast allavoolu ja ca 1,5 km kaugusel Jägala jõe suudmest Harjumaal Jõelähtme vallas Jõesuu külas Muinaslinna 5 maaüksusel. Linnamäe paisjärv on avalikult kasutatav veekogu, mis asub paisust ülesvoolu ning on tekkinud Linnamäe HEJ paisutamise tulemusel. Paisjärve pindala ilma saarteta on 31,1 ha (saarte pindala 1,86 ha). HEJ rajati aastatel 1922–1924.
3-21-150
2.Jägala jõgi on nii Linnamäe HEJ-st üles- kui ka allavoolu nimetatud keskkonnaministri 1996. a määrusega lõheliste kudemis- ja elupaigaks. Varasema määruse asendas keskkonnaministri 15. juuni 2004. a määrus nr 73 „Lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistu“.
3.Jõelähtme Vallavalitsus tegi 2015 ettepaneku tunnistada Linnamäe HEJ mälestiseks. Kultuuriminister tunnistas 21. detsembri 2016. a käskkirjaga nr 180 „Linnamäe hüdroelektrijaama paisu kultuurimälestiseks tunnistamine“ mälestiseks paisu koos kalatrepiga (p 1) ning kehtestas sellele kaitsevööndi (p 2).
4.MTÜ Jägala Kalateed tegi 2019 kultuuriministrile ettepaneku arvata Linnamäe HEJ pais kultuurimälestiste hulgast välja. Minister ei nõustunud ettepanekuga.
5.Wooluvabrik OÜ kui Linnamäe HEJ käitaja tegi 2019 ettepaneku suurendada HEJ paisu kaitsevööndit nii, et sellesse oleks haaratud Linnamäe paisjärv.
6.Kultuuriminister tunnistas 18. detsembri 2020. a käskkirja nr 190 „Asulakohtade ja muistsete põllujäänuste kultuurimälestiseks tunnistamine ning ühise kaitsevööndi kehtestamine“ resolutsiooni p-ga 1 kultuurimälestiseks liigiga „arheoloogiamälestis“ asulakohad ja muistsed põllujäänused, p-dega 2 ja 3 kehtestas nende mälestiste piirid, p-ga 4 kehtestas neile mälestistele, ehitismälestisele Linnamäe HEJ pais, arheoloogiamälestisele Asulakoht ja Linnus „Jägala linnamägi“ ühise kaitsevööndi ning p-ga 5 tunnistas kehtetuks 21. detsembri 2016. a käskkirja p 2. Käskkirja kohaselt on kaitsevööndi eesmärk tagada kinnismälestiste säilimine sobivas ja toetavas keskkonnas, HEJ paisu ja linnuse vaadeldavus ning kinnismälestisi ümbritseva arheoloogilise kultuurkihi säilimine. Kui varasem paisu kaitsevöönd hõlmas paisjärvest umbes 30 m laiuse riba, mis külgneb paisuga, siis uus ühine kaitsevöönd hõlmab enamiku paisjärvest.
7.MTÜ Jägala Kalateed esitas kaebuse nõudega tühistada kultuuriministri 18. detsembri 2020. a käskkirja p 4. Kaebuse põhjendused olid järgmised.
7.1.Asjade kultuuriväärtus on subjektiivne. Seega on ka kaitsevööndi määramiseks ulatuslik kaalutlusruum, mille raames tuleks arvestada ka teisi huve, kaasata puudutatud isikuid ja asutusi ning tugineda põhjalikele, täielikele, täpsetele ja kaasaegsetele uuringutele. Paisjärve suures ulatuses kaitsevööndiga hõlmamine on meelevaldne ning eelkõige ajendatud soovist seista vastu paisu avamisele ja paisutuse lõpetamisele looduskaitselistel põhjustel. Mälestiste kaitsevöönd maismaal ei erine varasemast märkimisväärselt, kuid paisjärve osas on muutus väga suur.
7.2.Paisjärv pole paisu kui betoonehitise, vaid HEJ kui tehnorajatise lahutamatu osa. Käskkirjas ega selle aluseks olnud eksperdiarvamustes pole arusaadavalt selgitatud, miks just paisjärv vajab paisu kultuuriväärtuse tõttu rõhutatult kaitset, kuid mitte muud HEJ osad. Muinsuskaitseseaduse (MuKS) järgi ei saa kaitsevööndi eesmärgiks olla võimaldada ehitismälestise algses funktsioonis kasutamist.
7.3.HEJ rajati alles 100 a tagasi ja pole enamiku viimasest sajandist kasutuses olnud. Pikemal ajaskaalal väljendaks järjepidevust just kärestikuline ja kalarikas jõgi.
7.4.Pais ei ole kõigilt kaitsevööndis asuvatelt järvekallastelt vaadeldav. Täies ulatuses oleks pais kui betoonehitis aga vaadeldav, kui paisjärv alla lasta.
2(14)
3-21-150
7.5.Käskkirja põhjendustest pole aru saada, miks on vaja kultuurkihi kaitseks hõlmata kaitsevööndisse nii suur osa paisjärvest. Isegi kui aktsepteerida, et kultuurkiht võib olla langenud kunagisse jõeorgu, ei ole usutav, et seda võiks leiduda tervel kaitsevööndi alal. Paisjärv on arheoloogiamälestiste vanusega võrreldes hiljutine nähtus. Pealegi on paisjärv kultuurkihile ebastabiilsem keskkond kui maismaa ja takistab selle uurimist.
7.6.Käskkiri on vastuolus veeseadusega (VeeS). Kaitsevööndit on püütud kehtestada nii, et paisjärve likvideerimine rikuks paisu kui mälestist. Sisuliselt on paisutamine püütud muuta kohustuslikuks. Paisutamise lubamiseks on vaja Keskkonnaameti (KeA) veeluba.
7.7.Käskkirja andmisele ei eelnenud keskkonnamõju hindamist (KMH) ega Natura hindamist. Käskkiri takistab Jägala loodusala kaitse-eesmärkide saavutamist. Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (loodusdirektiiv) eesmärk pole üksnes elupaikade ja liikide soodsa seisundi säilitamine, vaid ka taastamine (art 2 lg 2, art 1 p a). HEJ paisutusest mõjutatud jõelõik on kaitse alla võetud peamiselt selle taastamise potentsiaali tõttu. Jägala jõe hoiuala kaitsekorralduskavas 2017–2021 on peetud enamiku kaitse-eesmärkide saavutamiseks vajalikuks paisjärve likvideerimist. Kuna käskkirjaga on soovitud reguleerida paisutust, on loodusdirektiivi art 6 lg 3 tähenduses tegu tegevuse lubamisega, millele pidanuks eelnema hindamine.
7.8.Kaitsevööndi kehtestamine on kaalutlusotsus. Käskkirjast ei nähtu looduskaitsehuvide kaalumist ega koostööd teiste pädevate haldusorganitega. Käskkiri pole kooskõlas Natura erandi tingimustega. Käskkirja andis kultuuriminister, kuid menetluse viis läbi Muinsuskaitseamet (MKA). Pole selge, kas MKA seisukohad on osaks käskkirja põhjendustest. Käskkiri tulnuks anda avatud menetluses. Kaasamine polnud tõhus, kaebaja vastuväidetele pole sisuliselt vastatud. Materjalidele piirati juurdepääsu.
8.Kultuuriministeerium palus jätta kaebuse rahuldamata järgmistel põhjustel.
8.1.Kaebaja tegelik eesmärk on kultuurimälestiseks tunnistatud paisu ja paisjärve täielik likvideerimine, et taastada kalade arvukus Jägala jões Linnamäe paisust ülesvoolu jäävatel aladel. Seda eesmärki pole võimalik saavutada kaitsevööndi kehtestamise tühistamise kaudu. Keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigus on küsitav. Muinsuskaitselised küsimused pole seotud kaebaja keskkonnakaitseliste eesmärkide või senise tegevusvaldkonnaga.
8.2.Vastustaja pole seotud elektritootmisega HEJ-s. Samuti ei tegele ta veelubade väljastamisega. Keskkonnaargumentidel ei ole muinsuskaitseliste eesmärkide hindamisel määravat tähendust. Kaitsevööndi kehtestamisega pole soovitud halvendada või muuta praegust looduskeskkonda.
8.3.Kaitsevööndi kehtestamise menetluses kuulati ära kõik asjassepuutuvad isikud. Vastustaja on tuginenud nii kahele eksperdihinnangule kui ka MKA nõukogu otsusele. Käskkirja on põhjendatud. Paisjärv on osa terviklikust süsteemist, mille olemasolu on HEJ-s elektri tootmise eelduseks. Ehitismälestise seisukohast tagab toimiv ja kasutuses olev HEJ mälestise kasutuse ja järjepideva hooldamise.
8.4.Tehtud pole kaalutlusvigu. Kaitsevöönd määrati korraga mitmele mälestisele. Paisjärve tühjendamisel tekib reaalne oht, et paisu kehandi lagunemine eskaleerub. Paisjärv ilmestab linnamäe vanemaid asustusjärke, mil linnus või asulakoht oli kolmest küljest ümbritsetud veega ja neljandast kindlustatud kaitsevalliga. HEJ koos paisjärvega on kohaliku kogukonna jaoks oluline objekt. Piirkonnal on ka Jõelähtme valla jaoks sotsiaalmajanduslik väärtus. 3(14)
3-21-150
8.5.Paisu likvideerimine võib tekitada liivase pinnase erosiooni, mis võib kujutada ohtu kultuurkihi säilimisele. Kuna aastasadade jooksul võib jõe kõrgetelt kallastelt olla jõkke erodeerinud arheoloogilist kultuurkihti, hävitavad paisutuse likvideerimisega seotud pinnasetööd paisjärve alal põhjasetted ja sellega koos võimaliku arheoloogilise info. Ka teised muistised peale HEJ säilivad paremini, kui hoitakse väljakujunenud maastikku.
8.6.VeeS eesmärk ei saa olla ligi 100 a vana paisu lõhkumine seetõttu, et KeA ei pruugi väljastada mälestise omanikule uut veeluba. Olukord on välja kujunenud enne Natura ala moodustamist. KMH kohustus on KeA-l veeloa menetluses.
8.7.MKA on esitatud seisukohtadele vastanud. Käskkirja ei tulnud anda avatud menetluses.
9.MKA vaidles kaebusele vastu samadel põhjustel nagu Kultuuriministeerium.
10.KeA palus kaebuse rahuldada, põhjendades seda järgmiselt.
10.1.Paisutamise tulemusena tõkestatakse Jägala jõe hoiuala kaitse-eesmärgiks seatud liikide (harilik võldas, jõesilm, lõhe) juurdepääs paisjärvest ülesvoolu jäävatele säilinud elupaikadele. Jägala jõe kalanduslik taastootmispotentsiaal on paisutuse likvideerimise korral suur.
10.2.Mõju kaitse-eesmärkidele ja selle leevendamise võimalused tuleb välja selgitada veeloa menetluses. Loodusdirektiivi art 6 lg 4 alusel erandina Natura ala olulise kahjustamise lubamiseks on kindlad tingimused. Kui need ei ole täidetud, tuleb paisutus likvideerida. Vaidlustatud käskkirjaga aga on pandud kohustus paisutus säilitada.
10.3.Käskkiri pole kooskõlas MKA diskretsioonivolituse eesmärgiga. MKA on otsustanud KeA pädevuses olevaid küsimusi ega arvestanud seejuures Natura ala kaitse-eesmärkide ega veemajanduskavas seatud eesmärkidega.
10.4.MKA pole vastanud kõigile KeA haldusmenetluses esitatud küsimustele. Muuhulgas ei selgitatud, miks fossiilsetele põllujäänustele on puhvertsooni vaja paisjärvele, aga mitte maismaale. Ainult hüdrogeoloog saab selgitada, kuidas paisjärve likvideerimine ohustaks linnamäge, kuid hüdrogeoloogi menetlusse ei kaasatud. Jääb selgusetuks, kuidas saavad muinasaja objektid vajada oma ümbrusesse paisjärve. MKA ei selgitanud, mille alusel väidetakse, et paisjärve likvideerimisel paisehitis ei säili.
11.Tallinna Halduskohus rahuldas 28. juuli 2021. a otsusega kaebuse, tühistas vaidlustatud käskkirja p-d 4 ja 5 (p 2) ning mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 10 215 eurot. Ülejäänud menetluskulud jäeti menetlusosaliste endi kanda (p 3). Otsuse põhjendused olid järgmised.
11.1.2020. a käskkirja kaudu ei saa vaidlustada 2016. a käskkirja. Seega ei hõlma vaidlus Linnamäe HEJ paisu kultuurimälestiseks tunnistamist ega kultuurimälestisele kaitsevööndi kehtestamist endise Tammi maaüksuse ulatuses. Kaebuse rahuldamisega ei tohi tekkida olukorda, kus HEJ kaitsevöönd sootuks kaob. Seega puudutab vaidluse ese ka käskkirja p 5. Vastasel korral ületaks kohus nõude piire.
11.2.Vaidluses pole võimalik eristada muinsuskaitselisi kaalutlusi keskkonnakaitselistest, kuna tegu on samaaegsete ja konkureerivate avalike huvidega. Seega ulatub kaebaja kaebeõigus praegusel juhul muinsuskaitseliste kaalutluste kontrollimiseni. 4(14)
3-21-150
11.3.Kultuurimälestise staatus ei anna vee erikasutusõigust ega kohusta KeA-d andma veeluba. Käskkiri võib aga luua õigusselgusetu olukorra, kui veeloa puudumise tõttu tuleks paisutus likvideerida, kuid seda takistab vaidlusalune käskkiri koosmõjus MuKS-ga.
11.4.Eesti riik on endale võtnud looduskaitselisi kohustusi (nii loodusdirektiivi kui ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik (veepoliitika raamdirektiiv), alusel), mille täitmine paisutuse jätkudes on keeruline, kui mitte võimatu. Kuigi kultuuriväärtus võib olla kaalukas põhjus loodusdirektiivi nõuetest erandi tegemiseks, tuleb enne seda korraldada KMH, milleks on pädev KeA. HEJ kompleksi kultuuriväärtust tuleb seega kaaluda veeloa menetluses koos teiste avalike huvidega. Vaidlusaluse käskkirjaga on seega sekkutud KeA pädevusse. See on oluline kaalutlusviga. Puuduvad ka põhjendused, et kaitsevööndi sellisel kujul kehtestamata jätmine võiks kahjustada kaitstavaid kultuuriväärtusi.
11.5.Puuduvad üldtunnustatud mõõdupuud hindamaks kinnismälestisele sobivat ja toetavat keskkonda. Hinnangu subjektiivsust arvestades pole võimalik sedastada kaalutlusreeglite rikkumist ning kohtu roll kultuurimälestise vaadeldavuse hindamisel on piiratud. Eksperdid toetasid paisjärve säilitamist, kuid ei kirjutanud konkreetselt lahti, millist kahju soovitakse ära hoida. Eksperdid viitavad pigem ettevaatusprintsiibile kui vahetule ohule kultuurkihile. Analüüsitud pole erinevaid alternatiive. Käskkirjas on mööndud erosiooniohu kui argumendi väikest kaalu.
11.6.Käskkirja ei tulnud anda avatud menetluses. Huvigrupid olid menetlusse kaasatud.
12.Kultuuriministeerium esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse resolutsiooni p-d 2 ja 3 tühistada ning teha uue otsuse, millega jätta kaebus rahuldamata.
13.Kaebaja esitas vastuapellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse resolutsiooni p 3 ja jätta uue otsusega halduskohtus kantud menetluskulud tervikuna vastustaja kanda.
14.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 18. oktoobri 2022. a otsusega apellatsioonkaebuse osaliselt (p 3), tühistas halduskohtu otsuse resolutsiooni p 2 ja tegi selles osas uue otsuse (p 4), rahuldas kaebuse osaliselt (p 5), tühistas vaidlustatud käskkirja p 4, välja arvatud osas, milles samaväärsed tingimused olid ette nähtud 2016. a käskkirja p-ga 2 (p 6), jättis vastuapellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsiooni p 3 muutmata (p 7), mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja 3933 eurot (koos käibemaksuga) ringkonnakohtus kantud menetluskulude katteks (p 8) ning kaebajalt Wooluvabrik OÜ kasuks apellatsioonimenetluse kulud 340 eurot (p 9), ülejäänud apellatsioonimenetluse kulud jättis ringkonnakohus menetlusosaliste endi kanda (p 10). Otsuse põhjendused olid järgmised.
14.1.Halduskohus väljus kaebuse piiridest, kui tõlgendas kohtuotsuses kaebust nii, et kaebaja on vaidlustanud ka käskkirja p 5, sest vastasel juhul kaoks kaebuse rahuldamisel kaitsevöönd täielikult. Käskkirja p 5 tühistamise nõude lisamine on käsitatav kaebuse muutmisena, mida saab teha üksnes kaebaja. Kaebaja esitatud seisukohtadest võib järeldada, et tema hinnangul ei peaks HEJ pais ega paisjärv olema üldse kaitsevööndiga hõlmatud. Sellega on kooskõlas käskkirja p 4 vaidlustamine. Küll aga ei tohtinud halduskohus tühistada p 4 täies ulatuses. Kuna kaebaja pole 2016. a käskkirja vaidlustanud, siis peab sellega kehtestatud ulatuses kaitsevöönd jääma kehtima.
14.2.Paisjärve hõlmamine mälestiste ühise kaitsevööndiga tähendab, et edasiste tegevuste planeerimisel tuleb nii riigil kui ka üksikisikul arvestada mälestiste kaitsevööndiga ning saada MKA-lt luba kaitsevööndis tööde tegemiseks. Veekogu säilimine on üldjuhul hõlmatud MuKS § 14 lg 2 5(14)
3-21-150 eesmärkidega. Siiski tuleb kinnismälestise kaitsevööndi kehtestamisel arvestada, et paisutamise jätkamine eeldab selleks veeloa andmist.
14.3.KeA menetluses on Wooluvabrik OÜ veeloa taotlus ning talle oli käskkirja andmise ajal antud ajutine vee erikasutusluba kehtivusega kuni 31. detsembrini 2021, mida on praeguseks pikendatud kuni 31. detsembrini 2022. Veeloa väljastamata jätmisel tuleb Linnamäe HEJ käitajal paisutus likvideerida (VeeS § 175 lg 4). See tähendaks paisjärve likvideerimist, mis tooks kaasa käitaja kahe erineva kohustuse põrkumise: ühelt poolt tuleb tal paisjärv (paisutus) likvideerida, kuid teisalt hoiduda kultuurimälestiste kaitsevööndi kahjustamisest. Vale on vastustaja väide, et kavandatud ei ole veekogu paisutamist. Veekogu paisutamine on tegevus, millega tõstetakse vooluveekogusse ehitatud ehitisega vooluveekogu looduslikku veetaset rohkem kui 0,3 m (VeeS § 174 lg 1). Seega toimuks veeloa väljastamata jätmisel, kuid käskkirja kehtimise korral vee edasine paisutus ilma loata. VeeS § 174 lg 1 peab veekogu paisutamiseks veetaseme tõstmist võrreldes loodusliku veetasemega, mitte senise veetasemega. Käskkiri ongi õigusvastane juba ainuüksi seetõttu, et selle põhjenduste kohaselt pole sellega kavandatud paisutamist. MKA ei tohi käskkirjaga sisuliselt kohustada KeA-d veeluba välja andma. Veeloa menetluses tuleb selgitada välja erinevad huvid ja arvestada teiste hulgas MKA seisukohti.
14.4.KeA kaalutlusõigus pole redutseeritud nullini ka Vabariigi Valitsuse korraldusega nr 163, millega anti nõusolek Linnamäe paisul Jägala jõe paisutamiseks ja HEJ-s hüdroenergia kasutamiseks elektrienergia tootmisel. Korraldusega ei kaasne automaatselt veeloa väljastamist, vaid sellekohase otsuse peab tegema KeA. Tegevusloa andmise eelduseks on hüvitusmeetmete rakendamise kohustuse seadmine käitajale (loodusdirektiivi art 6 lg 4). KeA on endiselt seisukohal, et kohaseid hüvitusmeetmeid pole võimalik rakendada, mistõttu Natura erandit ei saa teha.
14.5.Määravad ei ole väited HEJ paisu lammutamisest või säilitamisest. Pais võeti muinsuskaitse alla juba 2016 ning selle õiguspärasust praeguses asjas ei hinnata. Paisu lammutamine pole lubatav MKA nõusolekuta. MuKS ei võimalda aga võtta kaitse alla hüdroelektri tootmist kui tegevust (vt MuKS § 11), mistõttu kaitsevööndi kehtestamise eesmärk ei saa olla tagada paisu kasutamine. Paisjärv on veeloa alusel tekkinud objekt, mille säilimise üle otsustab samuti KeA. Paisutuse likvideerimine ei takistaks paisjärve kallastelt avanevaid vaateid HEJ paisule.
14.6.Isegi kui jaatada MKA otsustusruumi paisjärve arvamisel kaitsevööndi hulka, eeldab see looduskaitseliste huvidega arvestamist, mida pole nõuetekohaselt tehtud. Natura alale avalduvaid negatiivseid mõjusid ei tule arvesse võtta üksnes KeA antavate lubade menetluses, vaid see loodusdirektiivi art 6 lg 3 järgne kohustus hõlmab kõiki tegevusi, mis võivad mõjutada Natura ala kaitse-eesmärkide saavutamist. Kui käsitada vaidlusalust käskkirja nii, et tegu on kava või projektiga direktiivi mõttes, tuleks enne selle väljastamist korraldada Natura hindamine. Seejuures pole määrav, et vastustaja hinnangul ei muudetud käskkirjaga paisjärve olukorda võrreldes eelneva ajaga. Loodi senisest oluliselt ulatuslikum kaitsevöönd. Seega pole tegu jätkuva olukorraga. Samuti tuleneb Natura alale kaasnevate võimalike mõjutustega arvestamise kohustus haldusmenetluse seaduse (HMS) §-s 6 sätestatud haldusorgani üldisest uurimiskohustusest ning keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 11 lg-st 2. Ei ole tähtis, et vastustaja sõnul ei kaasne käskkirja andmisega muutusi looduskeskkonnas. Jägala jõe hoiuala kaitse-eesmärgiks on mh teatud liikide elupaiga seisundi parandamine meetmetega, mille seas on paisutuse likvideerimine (kaitsekorralduskava 2017–2021; vt ka looduskaitseseaduse (LKS) § 51). Seega mõjutab hoiuala negatiivselt ka see, kui paisjärv jääb senisel kujul alles. See ei tähenda, et looduskaitselised huvid kaaluvad igal juhul muud avalikud huvid üles, kuid vastandlikke huve tuleb kaaluda ja hinnata (vt ka keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 29 lg-d 2 ja 3).
6(14)
3-21-150
14.7.Halduskohus jättis õigesti osa kaebaja menetluskuludest välja mõistmata, vähendades summat minimaalselt osas, mis puudutas 2016. a käskkirja õigusvastasusega seotud põhjendusi. Kuigi apellatsioonkaebus rahuldatakse osaliselt, ei muutu sisuliselt kaebuse rahuldamise ulatus (umbes 90%). Haldusorganite esindajatasu kaebajalt väljamõistmine pole põhjendatud, sest vaidlus ei välju haldusorganite põhifunktsioonidest. Kuna kolmandad isikud osalesid menetluses vastustaja poolel, tuleb kaebajalt välja mõista 10% Wooluvabrik OÜ kuludest. Kaebaja vastuapellatsioonkaebuse koostamise kulud jäävad tema enda kanda, muudest kuludest peab ringkonnakohus asja sisu ja mahtu arvestades põhjendatuks 3933 eurot (koos käibemaksuga).
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
15.Kultuuriministeerium esitas kassatsioonkaebuse, milles palub küsida Euroopa Kohtult eelotsust, tühistada haldus- ja ringkonnakohtu otsused osas, millega kaebus rahuldati ja mõisteti vastustajalt välja kaebaja menetluskulud, ning teha uue otsuse, millega jätta kaebus rahuldamata. Menetluskulud palub ta jätta kaebaja kanda ning mõista kaebajalt välja ka vastustaja menetluskulud. Kassatsioonkaebuse põhiväited on järgmised.
15.1.Ringkonnakohus kohaldas ebaõigesti materiaalõigust, pidades kultuurimälestisele laiendatud kaitsevööndi määramist veekogu paisutamiseks VeeS tähenduses. Paisjärv tekkis esmakordselt 100 a tagasi ja eksisteerib praegusel kujul vähemalt 20 aastat. Seetõttu tuleks lähtuda MuKS, mitte VeeS sätetest. Kultuurimälestise kaitsevööndi laiendamine ei ole kava ega projekt loodusdirektiivi tähenduses. KMH ei mõjuta kaitsevööndi laiendamist puudutava käskkirja õiguspärasust. Ringkonnakohtu põhjendused on vastuolus Riigikohtu otsusega nr 3-17-1739/80.
15.2.Ringkonnakohtu otsus tugines osaliselt kaalutlustele, mis väljuvad vaidluse raamidest – nimelt sellistele, mis võiksid olla olulised veeloa menetluses, kuid mitte praeguses vaidluses. Kultuuriministril pole ka pädevust korraldada veeloa menetlust.
15.3.Ringkonnakohus jättis tähelepanuta, et ühine kaitsevöönd on kehtestatud viiele erinevale kultuurimälestisele, mitte ainult paisule.
15.4.Asjas tekib põhimõtteline küsimus, millise ametkonna seisukoht peaks prevaleerima, kui põrkuvad muinsuskaitselised ja keskkonnahuvid.
15.5.Käskkiri ei saa olla õigusvastane lähtuvalt hüpoteetilisest olukorrast tulevikus. Käskkirja andmise seisuga oli HEJ käitajal veeluba olemas ja on seniajani.
15.6.Euroopa Kohtult tuleks eelotsust küsida selle kohta, millised kohustused, kui üldse, kaasnevad liikmesriigi pädevale asutusele, kui too otsustab mälestise kaitsevööndi laiendamist.
16.Wooluvabrik OÜ esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu otsuse ja ringkonnakohtu otsuse p-d 3–6 ja 10 osas, millega jäeti rahuldamata vastustaja apellatsioonkaebus ja tehti uus otsus kaebuse osalise rahuldamise kohta, samuti kassaatori menetluskulude osaliselt enda kanda jätmise kohta. Ta palub teha uue otsuse, millega jätta kaebus rahuldamata ning mõista kaebajalt Wooluvabrik OÜ kasuks välja apellatsioonimenetluse ja kassatsioonimenetluse kulud. Wooluvabrik OÜ hinnangul leidis ringkonnakohus alusetult, et MuKS § 14 lg-s 2 kirjeldatud mälestiselt ja mälestisele avanevate vaadete tagamise põhimõte pole oluline. Kohus väljus põhjendustes kaebuse piiridest ja esitas õiguslikke seisukohti, mis puudutavad teist, pooleliolevat keskkonnaloa haldusmenetlust. Käskkirja õiguspärasust kontrollides tulnuks lähtuda selle andmise ajal kehtinud faktilistest ja õiguslikest asjaoludest, sh kehtivast veeloast. Kohus võttis ennatlikult ja 7(14)
3-21-150 meelevaldselt seisukoha, et paisutus tuleb likvideerida. Ekslikult pidas kohus ebaoluliseks Vabariigi Valitsuse korraldust nr 163. Ringkonnakohus jõudis väärale järeldusele, nagu oleks vaidlusaluse käskkirjaga kohustatud KeA-d andma veeluba või redutseeritud tema kaalutlusõigus nullini. Üllatuslikult pidas kohus kaebaja vee erikasutusluba ajutiseks – see on tähtajaline vee erikasutusluba, mida KeA kavandab pikendada.
17.Kaebaja esitas vastukassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse p-d 3-10 ja halduskohtu otsuse p 3 ning teha uue otsuse, millega rahuldada kaebus täielikult ja mõista vastustajalt välja kõik kaebaja kulud. Kaebaja hinnangul rikkus ringkonnakohus menetlusnormi, jättes välja selgitamata kaebaja tegeliku tahte ja leides otsuses üllatuslikult, et kaebaja tahe on, et paisul polekski kaitsevööndit. Kaebaja pole kordagi vastu vaielnud sellele, et kaitsevöönd jääks esialgses ulatuses kehtima. Paisu kultuuriväärtust on ta käsitlenud üksnes selleks, et põhjendada kaitsevööndi laiendamise alusetust. Kaebajal polnud põhjust ega kaebeõigust nõuda käskkirja p 5 tühistamist, sest tema põhikirjaline eesmärk on loodus-, mitte muinsuskaitse. Mõlemad kohtud on ületanud kaebuse piire, asudes sisuliselt vastustaja positsiooni. Vastustajal pole mingit takistust tunnistada p 5 ise kehtetuks, kui praeguses asjas kaebus rahuldatakse. Neist üllatuslikest ja kaebaja tahtega vastuolus olevatest põhjendustest tuletas ringkonnakohus põhjuse jätta kaebaja menetluskulud osaliselt tema enda kanda, samas kui tegelikult tulnuks kaebus täielikult rahuldada. Põhjendatud polnud ka apellatsioonimenetluse kulude sedavõrd ulatuslik vähendamine (ca 44% kogukuludest).
18.KeA palub arvestada oma varasemaid seisukohti. KeA on läbivalt olnud seisukohal, et kaitsevööndi laiendamine Jägala jõe hoiualale on selgelt vastuolus LKS § 32 lg-ga 2 ning ala kaitseeesmärkidega. Veekogu paisutamine on loakohustuslik tegevus ja loa andmiseks pädev asutus on KeA (VeeS § 191 lg 1). Paisjärve säilitamine eeldab paratamatult paisutamist. Seega on vastustaja käskkirja andes oma pädevust ületanud. On õige, et käskkirja andmise ajal oli Wooluvabrik OÜ-l kehtiv veeluba, kuid see oli tähtajaline. Lõplikku ja tähtajatut veeluba paisutamiseks Linnamäe paisul ei ole antud. Veeluba pikendati viimati 8. detsembril 2022 kuni 31. detsembrini 2024. Olukorda ei muuda Vabariigi Valitsuse korraldus nr 163. Sellega jäeti hüvitusmeetmete määramine KeA pädevusse ja veeloa andmise eelduseks on piisavate hüvitusmeetmete olemasolu. Asjas nr 3-17-1739 on Riigikohus pidanud võimalikuks ka varem lubatud tegevuse keelamist, kui leevendusmeetmed ei välista olulist mõju Natura ala kaitse-eesmärkidele. KeA märgib ka, et praeguseks on kinnitatud uus Jägala jõe hoiuala kaitsekorralduskava, mis on sisult sarnane varem kehtinud kavaga.
19.Kaebaja vaidleb kassatsioonkaebustele vastu ja palub need jätta rahuldamata.
19.1.Kaebaja juhib tähelepanu sellele, et Euroopa Komisjon on 17. aprillil 2023 Eesti Vabariigile kirjutanud, et mh küsida, mille alusel pidas Vabariigi Valitsus võimalikuks anda kavandatud tegevuseks nõusolek olukorras, kus Natura mõju hindamine kinnitas, et loodusdirektiivi art 6 lg 4 kohane täielik hüvitamine (asendusmeetmete rakendamine) ei ole võimalik. Riigi selgitusele selle kohta, et KeA-l tuleb pärast valitsuse otsust leida asendusmeetmed, vastas komisjon 14. juulil 2023, et KeA oli valitsuse otsuse tegemise ajaks juba tuvastanud asendusmeetmete puudumise. Komisjon järeldas, et loodusdirektiivi art 6 lg 4 tingimused ei ole täidetud ning veeloa andmine pole seetõttu võimalik. Kirjavahetus kinnitab, et vaidlustatud haldusakt seab ohtu Eesti loodusdirektiivist tulenevate kohustuste täitmise. Kaebaja on Vabariigi Valitsuse korralduse nr 163 ka vaidlustanud (haldusasi nr 3-22-1463) ja selle kohta pole veel jõustunud kohtuotsust.
19.2.Kaebaja arvates ei saa mitmele mälestisele ühise kaitsevööndi kehtestamine piirata ühe mälestise kaitsevööndi kohtulikku kontrolli. Kaebuse rahuldamise korral saab vastustaja määrata igale mälestisele uuesti kaitsevööndi. Seejuures puudub enamikul mälestistest seos paisu ja paisutusega ning nende jaoks taastub algupärane olukord just jõe alandamisel looduslikule tasemele. Keskkonna 8(14)
3-21-150 kaitstuse kõrge taseme saavutamiseks tuleb kava või projekti hinnata sisuliselt, mitte formaalselt, sh võtta arvesse loodusdirektiivi, isegi kui vastustaja otsustuspädevus tuleneb MuKS-st. Samuti pole loodusdirektiivi art 6 lg 4 kontekstis oluline, kas haldusakti füüsiline järelm seisneb uute ehitustööde tegemises või keskkonnaloa tingimuste kohaselt ajutise olukorra säilitamises.
19.3.Kaebaja ei pea eelotsuse küsimist vajalikuks, sest Euroopa Kohtu praktika on vaidlusalustes küsimustes selge. Kui siiski eelotsust taotleda, tuleks muuta vastustaja pakutud küsimuste sõnastust.
19.4.Kaebaja hinnangul on vastustaja menetluskulude temalt väljamõistmine põhjendamatu. Ministeeriumi koosseisulised juristid peaksid tagama põhitegevuse igakülgse õigusliku toe. Ka eelotsuse taotlemine ei õigusta õigusabikulude hüvitamist.
20.Vastustaja toetab Wooluvabrik vastukassatsioonkaebuse rahuldamata.
OÜ
kassatsioonkaebust
ning
palub
jätta kaebaja
20.1.Vastustaja hinnangul ei vasta vastukassatsioonkaebus osaliselt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 213 nõuetele, kuna sisaldab mitmes osas ringkonnakohtu otsuse põhjenduste vaidlustamist, millel pole iseseisvat mõju kaebaja õigustele. Menetluskulude jaotust puudutavas osas nõustub vastustaja kohtute põhjendustega ja nendib, et kaebaja on varasemas menetluses esitanud erinevaid põhjendusi 2016. a käskkirja õigusvastasuse kohta.
20.2.Kirjavahetusel komisjoniga ei ole asjas tähtsust. Käskkirja õiguspärasust tuleb hinnata selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2 teine lause). Kui võtta kirjavahetust tõenditena, ei ole neid asja juurde võetud (kaebaja viitas neile üksnes joonealuses märkuses) ega saa ka kassatsiooniastmes võtta (HKMS § 229 lg 2). Tegu on üksnes õigusliku kirjavahetusega, mis pole kohtule siduv.
20.3.Asjakohane ei ole kehtiv Jägala jõe hoiuala kaitse-eeskiri. Vastustajale ei ole teada, et jõe seisundi parandamise eesmärk oleks seatud juba Natura ala moodustamise hetkel. Eesmärgi on hiljem seadnud KeA ise ja see pole proportsionaalne.
20.4.Vastustaja vaidleb vastu kaebaja menetluskuludele. SA Keskkonnaõiguse Keskus õigusabikulud ei ole Riigikohtus hüvitatavad ning hiljem (pärast kassatsioonkaebuste menetlusse võtmist) võetud advokaadi õigusabikulu pole osaliselt vajalik ega põhjendatud, kuna muu hulgas kulutas advokaat aega seni esitatud dokumentide analüüsile. Lisaks esitas advokaat mitmeid irrelevantseid seisukohti.
21.Jõelähtme Vallavalitsus palub rahuldada vastustaja ja Wooluvabrik OÜ kassatsioonkaebused ning jätta kaebaja vastukassatsioonkaebuse rahuldamata. Kolmanda isiku hinnangul on kinnismälestise kaitsevööndi ja keskkonnaloa õiguslik olemus erinev ja neil ei ole omavahelist seost.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
22.Nii haldus- kui ka ringkonnakohtu otsus tuleb kaebuse rahuldamist puudutavas osas tühistada materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu (HKMS § 230 lg 1). Kolleegium teeb uue otsuse, millega jätab kaebuse täies ulatuses rahuldamata (HKMS § 230 lg 5 p 5). Uue otsuse tegemise tõttu tuleb kohtuotsused tühistada ka menetluskulude jaotust puudutavas osas.
23.Asjas on vaidluse all käskkiri, millega tunnistati kultuurimälestiseks mõned Linnamäe paisjärve ääres paiknevad objektid ja määrati nende piirid (p-d 1–3) ning ühtlasi tunnistati kehtetuks paisule kui mälestisele varem kehtestatud kaitsevöönd (p 5) ja kehtestati uus, oluliselt suurem ühine kaitsevöönd nii paisule kui teistele mälestistele (p 4). Kaebaja vaidlustas sõnaselgelt üksnes käskkirja p 4. Kohtud 9(14)
3-21-150 olid sellegipoolest erinevatel seisukohtadel nii kaebuse kui ka selle rahuldamise võimaliku ulatuse osas. Halduskohus leidis, et kuna uue käskkirja kaudu ei saa vaidlustada 2016. a käskkirja, millega kehtestatud kaitsevöönd kehtetuks tunnistati, ja kohtuotsusega ei tohi luua olukorda, kus paisu kaitsevöönd sootuks kaob, tuleb kaebust tõlgendada selliselt, et sellega on hõlmatud ka käskkirja p 5. Ringkonnakohus seevastu leidis, et kaebust ei tohi laiendada väljapoole kaebaja taotletut, kuid sarnaselt halduskohtuga asus seisukohale, et kuna kaebaja pole vaidlustanud 2016. a käskkirja, peab sellega kehtestatud kaitsevöönd jääma kehtima, mistõttu tühistas kaebust (osaliselt) rahuldades p 4 ainult osas, milles kaitsevöönd ületas varem kehtinud piire.
24.Kolleegium ei nõustu täielikult kummagi lahendusega. Kaebuse laiendamine käskkirja p-le 5 ilma kaebaja vastavasisulise tahteavalduseta väljub kaebuse piiridest, mille saab määrata ainult kaebaja (HKMS § 2 lg 3), mistõttu ringkonnakohus pidas sellist lahendust õigesti ekslikuks. Selget õiguslikku alust ei ole aga ka ringkonnakohtu lähenemisel. Vastustaja uuendas kaitsevööndi muutmist kaaluma asudes varasema haldusmenetluse ning tunnistas varasema haldusakti kaitsevööndi määramist puudutavas osas kehtetuks. HMS § 68 lg 3 järgi loetakse haldusakt kehtetuks üldiselt kehtetuks tunnistamise jõustumise hetkest. Seega on 2016. a käskkirja kaitsevööndit puudutav osa alates 2020. a käskkirja jõustumisest kehtetu olnud ja seda ei ole vaidlustatud. Õige ei ole ka seisukoht, et kohtuotsusega ei tohi luua olukorda, kus paisu kaitsevöönd sootuks kaob. Esiteks on kultuuriministril vaidlusaluse käskkirja täielikult tühistamisel võimalik kehtestada uus kaitsevöönd. Teiseks ei nõua seadus mälestisele tingimata kaitsevööndit - MuKS § 14 lg 1 kohaselt võib kinnismälestise kaitseks kehtestada kaitsevööndi. Põhimõtteliselt ei oleks uuendatud haldusmenetluses olnud välistatud ka järeldus, et kaitsevööndit polegi vaja. Varasema käskkirja kehtetuks tunnistamine ja uue kaitsevööndi kehtestamine on vaidlusaluse käskkirja eraldi punktid, mida pole omavahel pandud tingimuslikku seosesse. Selles olukorras ei ole takistust tühistada käskkirja p 4 peale esitatud kaebuse alusel kaitsevööndi määramine täies ulatuses. Kuna praegusel juhul on kaebajaks keskkonnaühendus, kes võib kaebuse esitada sõltumata enda subjektiivsete õiguste riivest (KeÜS § 30 lg 2), pole käskkirja p 4 tühistamiseks tarvis selgitada, kas vaidlusalune käskkiri saab riivata kaebaja õigusi osas, milles mälestise kaitsevöönd oli määratud juba varem.
25.Kinnismälestisele kaitsevööndi kehtestamine on MuKS § 14 lg-st 1 nähtuvalt kaalutlusotsus, mille tegemisel tuleb arvestada kaitsevööndi vajalikkust ja ulatust kaitsevööndi eesmärkidest lähtudes. Kinnismälestise kaitsevööndi eesmärk on MuKS § 14 lg 2 järgi tagada: 1) kinnismälestise säilimine sobivas ja toetavas keskkonnas ning seda ümbritsevate mälestisega seotud kultuuriväärtuslike objektide ja elementide säilimine; 2) kinnismälestise vaadeldavus ja mälestiselt avanevate algupäraste vaadete säilimine; 3) kinnismälestist ümbritseva arheoloogilise kultuurkihi säilimine. Ajaloolise terviku moodustavatele või lähestikku asuvatele mälestistele võib kehtestada ühise kaitsevööndi (MuKS § 14 lg 6). Praegusel juhul on käskkirja põhjendustes tuginetud kõigile lg-s 2 toodud eesmärkidele.
26.Eeltoodust lähtudes on kaitsevööndi kehtestamisel põhiline arvestada eesmärki, mille täitmiseks kaitsevöönd kehtestada soovitakse. Kesksel kohal on siin muinsuskaitselised kaalutlused. MuKS ei piira aga kaitsevööndi kehtestamisel arvestatavaid kaalutlusi numerus clausus’e põhimõttel ega vabasta haldusorganit üldisest kohustusest arvestada kõiki olulisi asjaolusid ja kaaluda erinevaid põhjendatud huve (MuKS § 1 lg 3, HMS § 4 lg 2) ning teha proportsionaalne otsustus (HMS § 3 lg 2 ja § 54). Lõplikku ja detailset kaalumist ei ole siiski vaja küsimustes, mille otsustamiseks on ette nähtud eraldi loamenetlus (vrd kolleegiumi otsus nr 3-20-771/103, p 32).
10(14)
3-21-150
27.Vaidlusalune kaitsevöönd on kehtestatud selliselt, et see hõlmab suures ulatuses Linnamäe paisjärve, mis on tekkinud Jägala jõe paisutamise tulemusena. Jägala jõgi on lõheliste kudemis- ja elupaikade nimistus (LKS § 51) ning suudmest kuni Jägala joani Natura alade nimekirjas Jägala loodusalana. Käskkirja andmise ajal kehtinud Jägala jõe hoiuala kaitsekorralduskava 2017–2021 kohaselt suleti Jägala jõe alamjooks Linnamäe paisuga 1924. a HEJ rajamisel ning sellest ajast oli jõgi paisust ülesvoolu siirdekaladele sigimiseks suletud. 1941. a õhkisid taganevad nõukogude väed HEJ, alles jäid ülevoolpais, kalatrepp, vasaku ja parema kalda betoonpaisud ning jõujaama veealune osa. HEJ taastati 2002. a. Kaitsekorralduskavas on kaitsekorraldusperioodi kaitse-eesmärgiks seatud eelduste loomine elupaigatüübi jõed ja ojad looduslähedase seisundi taastumiseks paisjärvealuses jõesängi osas ning kudealade taastumiseks, parimaks meetmeks selleks peetakse paisutuse likvideerimist. Sama meedet peeti parimaks kaitse-eesmärgi saavutamise viisiks ka kaitse-eesmärgiks olevate liikide lõhe, hariliku võldase, jõesilmu ja paksukojalise jõekarbi puhul.
28.Eesti Energia AS-le oli 15. jaanuaril 2008 väljastatud vee erikasutusluba kehtivusajaga kuni
15.jaanuarini 2013 Jägala jõe paisutamiseks ja Linnamäe HEJ-s elektrienergia tootmiseks. 2012. a esitas Eesti Energia AS KeA-le uue veeloa taotluse, mis on endiselt KeA menetluses. Vahepeal on HEJ valdus ja veeluba üle läinud Wooluvabrik OÜ-le ning KeA on veeluba korduvalt pikendanud, viimati 8. detsembri 2022. a korraldusega kuni taotluse lahendamiseni, kuid mitte kauemaks kui
31.detsembrini 2024. Selleks annab õigusliku aluse VeeS § 279 lg 2, mis võimaldab VeeS 2013. a
31.detsembrini kehtinud redaktsiooni alusel antud tähtajalist vee erikasutusluba põhjendatud taotluse alusel pikendada kuni uue veeloa andmise otsustamiseni. Neil asjaoludel ei eksinud ringkonnakohus, nimetades paisutamiseks antud veeluba ajutiseks. Seadus võimaldabki luba selliselt pikendada ainult erandlikult kuni uue taotluse menetluse lõpuni. Olukorda pole seega võimalik vaadelda püsivana ja kultuuriminister pidi vaidlusalust käskkirja andes olema teadlik, et sisuline menetlus veeloa andmise otsustamiseks alles käib, kusjuures tulemus sõltub mh Natura hindamisest.
29.VeeS § 174 lg 1 järgi on veekogu paisutamine tegevus, millega tõstetakse vooluveekogusse ehitatud ehitisega (pais) vooluveekogu looduslikku veetaset rohkem kui 0,3 m. VeeS § 187 p 7 kohaselt on veeluba kohustuslik mh siis, kui paisutatakse veekogu või kasutatakse hüdroenergiat. Praeguses asjas ei vaielda selle üle, et Linnamäe paisjärves on veetase tõstetud looduslikust enam kui 0,3 m kõrgemaks ja et ei rakendu VeeS § 188 lg 1 p-s 3 sätestatud erand veeloakohustusest. VeeS § 175 lg-s 4 on sätestatud, et kui veeloa andja keeldub loa andmisest, peab paisu omanik või valdaja paisutuse likvideerima.
30.Ringkonnakohus pidas käskkirja õigusvastaseks juba seetõttu, et kultuuriminister ei tohi käskkirjaga sisuliselt kohustada KeA-d veeluba välja andma. Otsuses nr 3-17-1739/80 selgitas Riigikohus, et pädev asutus muinsuskaitseliste ja muude keskkonnahuvide vastastikkuseks kaalumiseks on KeA ning muinsuskaitselisi huve on võimalik arvestada niivõrd, kui seda võimaldab EL keskkonnaõigus, sh loodusdirektiivi erandiklausel (art 6 lg 4) (otsuse p 34). Vaidlusaluse käskkirjaga on aga loodud olukord, kus erinevad tegevused kaitsevööndis tuleb kooskõlastada MKA-ga (MuKS § 58 lg 1), st MKA-l on õigus neid keelata kaitsevööndi kehtestamisel seatud eesmärkidel (samuti laieneb keelamisõigus MuKS § 58 lg-s 3 kirjeldatud tegevustele - vt MuKS § 59 lg 5).
31.Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu eeltoodud seisukohaga. Muinsuskaitselise kaitsevööndi kehtestamine ei sunni KeA-d veeluba andma ega või takistada paisutuse likvideerimist, kui likvideerimine on vajalik ebaseadusliku olukorra lõpetamiseks (juhul kui veeluba ei anta). Paisutamine on loakohustuslik tegevus ning mälestise kaitsevööndi kehtestamine ei saa asendada veeluba. Kuna pädev asutus muinsuskaitseliste ja muude keskkonnahuvide vastastikkuseks kaalumiseks on KeA ning EL keskkonnaõiguse normid kaaluvad vastuolu korral üles 11(14)
3-21-150 muinsuskaitselised huvid, tuleb KeA-l küll veeloa menetluses arvesse võtta muinsuskaitselisi huve, kuid juhul, kui KeA jõuab järeldusele, et neist hoolimata ei ole alust veeluba väljastada, on selle järeldusega seotud ka MKA. Seejuures ei ole veeloa andmisest keeldumine MuKS §-dega 58 ja 59 hõlmatud tegevus, milleks oleks vaja MKA nõusolekut. KeA-l on ka endal pädevus arvestada muinsuskaitselisi huve, sest kultuuripärand on osa keskkonnast (vt ka KeHJS § 21). Kolleegium märgib, et vajaduse korral tuleb vaidlus erinevate valitsemisalade riigiasutuste vahel lahendada asjaomastel ministritel omavahel või kokkuleppe mittesaavutamisel Vabariigi Valitsusel (Vabariigi Valitsuse seaduse § 101 lg 3), lähtudes kehtivast õigusest.
32.Samuti asus ringkonnakohus seisukohale, et isegi kui jaatada kultuuriministri otsustusruumi paisjärve arvamisel kaitsevööndi hulka, eeldab see looduskaitseliste huvidega arvestamist, mida pole nõuetekohaselt tehtud. Seetõttu on vaidlusaluse käskkirja andmisel tehtud olulisi kaalutlusvigu. Sama leidis ka halduskohus.
33.Ka selle seisukohaga kolleegium ei nõustu. Arvestades eespool selgitatut, et kaitsevööndi kehtestamine ei saa kohustada paisutust säilitama vastuolus keskkonnaõiguse normidega, ei ole kaitsevööndi kehtestamise puhul tegu kava või projektiga loodusdirektiivi art 6 lg 3 mõttes, mis tooks kaasa KMH või kitsamalt Natura hindamise kohustuse. Paisutamise keskkonnamõju tuleb hinnata veeloa menetluses. On tõsi, et kaitsevööndi kehtestamise kaalumisel arvessevõetavate erinevate huvide hulka kuuluvad ka keskkonnahuvid. Kuna aga nende ja muinsuskaitseliste huvide vaheline konflikt tuleks lahendada ennekõike veeloa menetluses, ei olnud kultuuriministril kohustust seda hindamist dubleerida. Eelkõige olnuks kultuuriministril alust kaitsevööndi kehtestamisest loobuda juhul, kui olnuks ilmselge, et keskkonnaõigus välistab paisjärve säilitamise (vrd kolleegiumi otsus nr 3-20-771/103, p 32). Praegusel juhul see nii ei olnud. Paisutamiseks oli KeA väljastanud ajutise veeloa ning tähtajatu veeloa taotluse menetlus oli alles pooleli. Kultuuriministril ei olnud oma pädevust arvestades võimalik ennustada veeloa menetluse tulemust.
34.Eeltoodud põhjusi arvestades ei ole vajadust taotleda Euroopa Kohtult eelotsust vastustaja toodud küsimustes. Kolleegiumi hinnangul on küsimustele praegusel juhul võimalik vastata loodusdirektiivi teksti (acte clair) ja senise ulatusliku kohtupraktika (acte éclairé) põhjal.
35.Kaebaja on keskkonnaõiguslike argumentide kõrval esitanud vastuväiteid ka muinsuskaitselistele kaalutlustele, millega vastustaja vaidlusalust käskkirja põhjendas. Kolleegiumi hinnangul ei ole vastustaja teinud kaalutlusvigu, mis viiksid käskkirja tühistamiseni.
35.1.Kaebaja tõi kaebuses esile, et kuigi paisjärv võib põhimõtteliselt olla sobiv keskkond HEJ paisule, segab see pigem teiste vaidlusalusel alal asuvate mälestiste mõistmist, mis on pärit oluliselt varasemast ajast, kus tõenäoliselt olid jõgi ja järsk jõeorg võtmetähtsusega Linnamäe kui kaitserajatise seisukohalt. Halduskohus leidis, et puuduvad üldtunnustatud mõõdupuud hindamaks kinnismälestisele sobivat ja toetavat keskkonda ning et hinnang sõltub muuhulgas isiku vaatenurgast. Kuna ühest hinnangut anda pole võimalik, ei saa selles osas sedastada ka kaalutlusreeglite rikkumist. Kolleegium nõustub, et hinnang kinnismälestist ümbritseva keskkonna sobivusele ja toetavusele sisaldab subjektiivseid elemente ja kohtulik kontroll on seetõttu piiratud ilmselge vea testiga (vrd kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-51-16, p 17.2 ja otsus nr 3-20-1198/58, p 16). Sellist viga praegusel juhul ei ilmne.
35.2.Kaebaja tõi välja, et käskkirjas on ekslikult käsitletud ühe eesmärgina HEJ algses funktsioonis kasutamise võimaldamist. Selle kohta nentis ringkonnakohus, et MuKS ei võimalda kaitse alla võtta hüdroelektri tootmist kui tegevust (MuKS § 11), mistõttu kaitsevööndi kehtestamise eesmärk ei saa 12(14)
3-21-150 olla tagada kinnismälestise kasutamine. Kolleegiumi hinnangul ei järeldu sellest, et käskkirja andmisel on tehtud kaalutlusviga. Paisjärv elektritootmise eeldusena on osa mälestisele sobivast ja seda toetavast keskkonnast MuKS § 14 lg 2 p 1 mõttes. Paisjärv sobib paisuga kui mälestisega kokku ja toetab seda keskkonnaelemendina ka siis, kui jaamas elektrit ei toodeta.
35.3.Kaebaja vaidles käskkirja põhjendustele vastu ka mälestiste vaadeldavuse seisukohast, nii seetõttu, et järvekaldad on võssa kasvanud, kui ka seetõttu, et pais on väidetavalt isegi paremini vaadeldav ilma paisjärveta, kuna siis pole pais vee all. Kolleegium märgib, et isegi kui väide kallaste võsastumisest vastab tõele, ei takista see iseenesest paisu vaatlemist, sest võsa on võimalik eemaldada. Lisaks on mälestise vaadeldavus (MuKS § 14 lg 2 p 2) lahutamatult seotud talle sobiva ja toetava keskkonnaga – mälestis ei ole tingimata kõige paremini vaadeldav lagedal, vaid pigem just paisuga loodud ajaloolises keskkonnas.
35.4.Kaebaja on kahtluse alla seadnud ka mälestisi ümbritseva kultuurkihi parema säilimise paisutuse säilitamise korral, samuti toonud esile, et paisjärv takistab kultuurkihi uurimist. Halduskohus asus selles osas seisukohale, et kinnismälestisi ümbritseva arheoloogilise kultuurkihi säilimise aspektist ei ole ühise kaitsevööndi kehtestamine tingimata vajalik. Kohus tugines siin sellele, et eksperdiarvamustes pole lahti kirjutatud, miks just paisjärve säilitamine tagab kultuurkihi säilimise, ja et erinevaid alternatiive pole analüüsitud. Kolleegium möönab, et ei ole tuvastatud, et paisjärve säilitamine tagaks kultuurkihi säilimise paremini kui paisutuse langetamine. Seda ei ole aga käskkirjas ka tõsikindlalt väidetud. Kultuurkihi säilitamise eesmärki (MuKS § 14 lg 2 p 3) aitab mälestise kaitsevööndis tagada eelkõige vajaduse korral uuringu tegemine enne muude tööde alustamist (MuKS § 58 lg 4). Kultuurkihi paremat säilimist keskkonda võimalikult vähe muutes on käskkirjas pigem esile toodud toetava argumendina, lähtudes seejuures piiratud teadmiste tingimustes ettevaatuspõhimõttest (MuKS § 3 lg 4; vt käskkirja lk-d 4 ja 6).
36.Vastustaja hinnangul ei vasta vastukassatsioonkaebus osaliselt HKMS § 213 nõuetele, kuna sisaldab mitmes osas ringkonnakohtu otsuse põhjenduste vaidlustamist, millel pole iseseisvat mõju kaebaja õigustele. Kolleegium sellega ei nõustu. Kaebaja esitas vastuväiteid ringkonnakohtu seisukohtadele, mis põhjendasid ringkonnakohtu lõppjäreldust menetluskulude jaotuse kohta, kus osa kaebaja kuludest jäeti tema enda kanda. Vastukassatsioonkaebus jääb aga rahuldamata, kuna kaebus jääb tervikuna rahuldamata.
37.Kuna kaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Ka vastustaja õigusabikulud jäävad tema enda kanda HKMS § 109 lg-st 4 lähtudes. Vaidlus mälestiste kaitsevööndi kehtestamise üle ei välju kultuuriministri põhiülesannete raamidest, mistõttu välise õigusabi kasutamiseks puudus vajadus. Oma põhiülesannete täitmise raames antud haldusakti õiguspärasuse kasuks peab haldusorgan suutma kohtus argumenteerida ilma välise õigusabita, isegi kui haldusakti andmisega seostusid keerukamad õigusküsimused (vrd kolleegiumi otsus nr 3-18-687/61, p 24).
38.Kolmanda isikuna kaasatud Wooluvabrik OÜ ja Jõelähtme vald osalesid mõlemad menetluses vastustaja poolel, mistõttu peaks nende vajalikud ja põhjendatud menetluskulud kandma kaebaja (HKMS § 108 lg-d 1 ja 8).
38.1.Kolleegium nõustub siiski ringkonnakohtu seisukohaga, et Jõelähtme vallal kui haldusorganil polnud vaja kasutada välist õigusabi, ning tema õigusabikulud jäävad tema enda kanda (HKMS § 109 lg 4).
13(14)
3-21-150
38.2.Kuna kolmandad isikud kaasati menetlusse alles apellatsioonimenetluse ajal, ei ole Wooluvabrik OÜ-l tekkinud menetluskulusid esimeses astmes. Apellatsiooniastmes taotles ta 3400 euro suuruse esindajatasu väljamõistmist (käibemaksuta). Kassatsiooniastmes koosnevad Wooluvabrik OÜ menetluskulud riigilõivust 50 eurot ja õigusabikuludest 2350 eurot 33 senti (käibemaksuta). Kokku on Wooluvabrik OÜ menetluskulude suurus seega 5800 eurot 33 senti. Kolleegiumi hinnangul ei ole põhjendatud ega õiglane neid kulusid tervikuna kaebajalt välja mõista (HKMS § 108 lg 11 ja § 109 lg 6). Kohtumenetluses osalemine ei tohi olla takistavalt kallis (vt kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-67-14, p-d 32.2, 33 ja 35). Kuigi Wooluvabrik OÜ-le ei saa ette heita soovi enda vara puudutavas kohtuvaidluses osaleda, ei ole muinsuskaitse ega vaidlusaluse haldusakti eesmärk tema omandiõiguse ega mistahes muu subjektiivse õiguse kaitse. Liiatigi, nagu kolleegium eespool selgitas, ei välista vaidlusalune käskkiri paisutuse lõpetamist. Seetõttu ei saa asuda seisukohale, nagu oleks asi lahendatud puhtalt Wooluvabrik OÜ kasuks. Neil põhjustel mõistab Riigikohus kaebajalt Wooluvabrik OÜ kasuks välja menetluskulud 2900 eurot. (allkirjastatud digitaalselt)
14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.