Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-1697 8. juuni 2021 Eesistuja Nele Parrest, liikmed Heiki Loot ja Jüri Põld Politsei- ja Piirivalveameti taotlus X kinnipidamiseks ja kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks Taotleja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Birgit Siim Puudutatud isik X, esindaja vandeadvokaat Aleksei Ratnikov Kaasatud haldusorgan Siseministeerium, esindaja Jaana-Helen Luik Tallinna Ringkonnakohtu 14. detsembri 2020. a määrus X määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada määruskaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 14. detsembri 2020. a määruse resolutsiooni punkt 2. Muuta sama määruse resolutsiooni punkti 3, asendades sõnad „24. septembrini 2020 (k.a)“ sõnadega „15. septembrini 2020 (k.a)“, ja põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele. Muus osas jätta ringkonnakohtu määrus muutmata.
3.Rahuldada vandeadvokaat Aleksei Ratnikovi riigi õigusabi tasu suuruse kindlaksmääramise taotlus ja määrata tema poolt Advokaadibüroo A. Ratnikov & Partners kaudu kassatsiooniastmes X-le osutatud riigi õigusabi tasu suuruseks 129 eurot 60 senti (koos käibemaksuga).
Asendada avaldatavas määruses puudutatud isiku nimi tähemärgiga.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) pidas 9. septembril 2020 Tallinna sadamas kinni X (puudutatud isik), kes soovis reisida Soome. Isiku kinnipidamise protokolli kohaselt esitas puudutatud isik Saksamaal väljastatud tervisekindlustuskaardi, kuid reisidokumente tal polnud. PPA tegi päringu Saksamaale ning paigutas isiku tema viibimisaluse väljaselgitamiseks väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) § 15 lg 2 p-de 1 ja 3 alusel kinnipidamiskeskusse.
10.septembril 2020 laekus Saksamaalt PPA-le teave, et puudutud isik on Ghana kodanik. Ta oli reisinud 2014. aastal Saksamaale ning oli esitanud seal rahvusvahelise kaitse taotluse, kuid see lükati 2017. aastal tagasi. Saksamaal puudusid alates 3. juunist 2019 tema viibimiskoha kohta andmed.
2.PPA tegi 10. septembril 2020 puudutatud isikule kohe sundtäidetava lahkumisettekirjutuse ning kohaldas talle sissesõidukeeldu Schengeni alale viieks aastaks alates lahkumiskohustuse täitmisest.
3-20-1697 Ettekirjutuses oli jäetud riik, kuhu isik tuli välja saata, kindlaks määramata. Küll aga märgiti ettekirjutuses ära Saksamaalt samal päeval laekunud teave.
3.PPA esitas 11. septembril 2020 Tallinna Halduskohtule taotluse puudutatud isiku kinnipidamiseks ja kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks kuni kaheks kuuks VSS § 15 lg 2 p-de 1-3 alusel. Taotluse kohaselt ei soovi puudutatud isik reisidokumendi puudumise tõttu lahkumisettekirjutust täita ning on alust arvata, et ta võib hakata väljasaatmise menetlusest kõrvale hoiduma. Leebemate järelevalvemeetmete kohaldamine pole võimalik, sest isik ei ole oma käitumisega PPA-s piisaval määral usaldust tekitanud. Samuti puuduvad isikul sidemed Eestiga. Taotluses märgiti, et isik saadetakse Eestist Ghanasse.
4.Tallinna Halduskohus andis 11. septembri 2020. a määrusega PPA-le loa puudutatud isiku kinnipidamiseks VSS § 15 lg 2 p-de 1-3 alusel kuni kinnipidamise aluse äralangemiseni, kuid mitte kauemaks kui 11. novembrini 2020.
5.Puudutatud isik esitas halduskohtu määruse peale määruskaebuse, milles palus halduskohtu määruse tühistada, jätta PPA loataotluse rahuldamata ja end kinnipidamiskeskusest vabastada.
6.PPA selgitas 12. oktoobri 2020. a vastuses määruskaebusele, et PPA oli esitanud Saksamaa Migratsiooniametile palve puudutatud isiku tagasivõtmiseks. Saksamaa Migratsiooniamet teatas
21.septembril 2020, et on nõus puudutatud isiku tagasi võtma Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. a määruse nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (Dublini III määrus), artikli 18 lg 1 p d alusel. PPA teavitas 23. septembril 2020 puudutatud isikut asjaolust, et Saksamaa on tema eest vastutav liikmesriik, ning palus tal esitada oma arvamuse ja vastuväited. Puudutatud isik teatas, et tal ei ole vastuväiteid ning ta soovib naasta Saksamaale. PPA selgituse kohaselt toimusid väljasaatmise rahastamise üle Saksamaa Migratsiooniametiga läbirääkimised. Ühtlasi esitas PPA ringkonnakohtule PPA 24. septembri 2020. a otsuse, millega otsustati puudutatud isik anda Saksamaale üle Dublini III määruse art 18 lg 1 p d kohaselt.
7.PPA vabastas puudutatud isiku 4. novembril 2020 kinnipidamiskeskusest ja andis ta samal päeval üle Saksamaa pädevale asutusele.
8.Tallinna Ringkonnakohus jättis 14. detsembri 2020. a määrusega puudutatud isiku määruskaebuse rahuldamata (resolutsiooni punkt 2), kuid muutis halduskohtu määrust nii, et PPA-l oli lubatud puudutatud isikut kinnipidamiskeskuses kinni pidada kuni VSS § 15 lg 2 p-s 1 sätestatud aluse äralangemiseni, kuid mitte kauem kui 24. septembrini 2020 (resolutsiooni punkt 3). Ringkonnakohus põhjendas määrust järgmiselt: 1) PPA esitas puudutatud isiku tagasivõtmise taotluse Dublini III määruse art 18 lg 1 p d ja art 24 lg 4 alusel. Seega kohaldusid isiku Saksamaale tagasisaatmisele Dublini III määruse sätted. Sama määruse art 28 lg 2, mis reguleerib isiku kinnipidamist üleandmismenetluse täideviimiseks, on Eesti õigusesse üle võetud välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS) § 361 lg 2 p-ga 7 ja lg-ga 21. Euroopa Liidu õiguse järgi tuleb ükskõik millises liikmesriigis taotluse esitanud isikut käsitada rahvusvahelise kaitse taotlejana. 1. mail 2016 jõustunud VRKS-i muudatusi selgitava eelnõu (Riigikogu XIII koosseis, 81 SE) seletuskirjast nähtub, et Dublini III määruse menetluste puhul ei hinnata põgenemisohtu VSS § 68, vaid VRKS § 361 lg 21 alusel, kuigi muus osas kohaldub kinnipidamise praktilisele ja menetluslikule poolele VSS, arvestades VRKS-ist tulenevaid piiranguid; 2(10)
3-20-1697 2) puudutatud isik ei esitanud Eestis rahvusvahelise kaitse taotlust ning tema Eestisse jõudmise ajaks oli rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus Saksamaal lõppenud. PPA tegi 24. septembril 2020 otsuse anda puudutatud isik Saksamaale üle. Kuigi puudutatud isikut ei saanud käsitada rahvusvahelise kaitse taotlejana VRKS § 3 lg 1 ja § 14 lg 1 tähenduses, ei olnud VRKS-i sätete kohaldamine isiku kinnipidamisele alates 24. septembrist 2020 välistatud. Alates sellest kuupäevast ei peetud isikut kinni selleks, et valmistada ette tema tagasi- või väljasaatmist direktiivi 2008/115 mõttes. Seepärast ei saanud enam isiku kinnipidamisel tugineda VSS § 15 lg-s 1 ja lg 2 p-des 1–3 sätestatud alustele, vaid tuli tugineda VRKS § 361 lg 2 p-le 7 (koostoimes VRKS § 361 lg-ga 1) ning VRKS § 361 lg-le 21; 3) kuna õiguslik olukord muutus isiku kinnipidamise kestel, ei võinud isikut alates
24.septembrist 2020 enam halduskohtu 11. septembri 2020. a määruse alusel kinni pidada, vaid PPA-l tulnuks taotleda uus luba isiku kinnipidamiseks VRKS-i alusel. Ilma isiku kinnipidamise taotlust esitamata ei saa kohus isiku kinnipidamise põhjendatust hinnata. Kuna PPA uut loataotlust ei esitanud, tuli puudutatud isik vabastada 48 tunni möödumisel pärast 24. septembri 2020. a otsuse kättetoimetamist. Eelnev ei too aga kaasa määruskaebuse rahuldamist, sest PPA 11. septembri 2020. a taotluse esitamise ajal tuli puudutatud isiku kinnipidamiskeskusesse paigutamise võimalikkust hinnata VSS § 15 lg-s 2 sätestatud aluseid silmas pidades; 4) VSS § 15 lg 2 p-de 2 ja 3 kohaldamise eeldused ei olnud loa andmisel täidetud. VSS § 15 lg 2 p 2 kohaldamise eelduseks on kaasaaitamiskohustuse rikkumine. Selleks peab olema isik keeldunud PPA-ga koostööst, kuid PPA ei ole selliseid asjaolusid taotluses välja toonud. Samuti ei ole PPA väitnud, et isik oleks takistanud tema väljasaatmiseks vajalike dokumentide hankimist (VSS § 15 lg 2 p 3); 5) PPA tugines ka isiku põgenemise ohule (VSS § 15 lg 2 p 1), kuid ei sidunud seda väidet ühegi VSS §-s 68 sätestatud alusega. Leebemate järelevalvemeetmete kohaldamise osas on PPA viidanud isiku vastu usalduse puudumisele, kuid usalduse puudumist ei ole VSS-is ega VRKS-is kinnipidamise alusena sätestatud. Vastuses määruskaebusele on PPA viidanud VSS § 68 p-le 8, kuid see pole asjakohane, sest isikut ei peetud kinni Eesti välispiiri ebaseaduslikul ületamisel. Eelnevast hoolimata ei ole määruskaebuse rahuldamiseks alust. Kohus on olemasolevate asjaolude põhjal pädev andma kinnipidamisele õige juriidilise kvalifikatsiooni. Puudutatud isiku põgenemise ohule osutab see, et ta lahkus loata teisest Schengeni konventsiooni liikmesriigist (VSS § 68 p 9). Põgenemisohule viitab ka tema varasem käitumine: ta ületas korduvalt ebaseaduslikult selliste riikide piire, kus tal puudus viibimisalus. See asjaolu iseloomustab tema valmisolekut lahkuda Eestist omavoliliselt mõnda teise Schengeni konventsiooni liikmesriiki. Muud järelevalvemeetmed poleks olnud piisavad. Puudutatud isiku kinnipidamine ajavahemikus 11. septembrist kuni 24. septembrini 2020 oli proportsionaalne meede.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9.Puudutatud isik esitas Riigikohtule määruskaebuse, milles palub ringkonnakohtu määruse tühistada, rahuldada määruskaebuse ning tuvastada PPA 11. septembri 2020. a taotluse õigusvastasuse. Ta nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et teda ei saanud alates 24. septembrist 2020 halduskohtu antud loa alusel kinni pidada ning et VSS § 15 lg 2 p-de 2 ja 3 kohaldamise eeldused ei olnud täidetud. Määruskaebuse kohaselt ei olnud alust ka VSS § 15 lg 2 p 1 kohaldamiseks, sest põgenemisohtu ei olnud. Tema varasem käitumine ega korduv riigipiiride ületamine ei viita põgenemisohule. Ta soovis minna Soome selleks, et kohtuda oma kogukonnaga ja arutada rahvusvahelise kaitse saamist. Kohus ei põhjendanud piisavalt kinnipidamise proportsionaalsust. Kohtud on teinud valed otsused. Kuna puudutatud isik on Eestist välja saadetud, palub ta kohtul kahju 3(10)
3-20-1697 hüvitamise nõude esitamise eesmärgil tuvastada, kas PPA taotlus tema kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks oli õiguspärane. PPA haldusakti õigusvastasuse tuvastamine on põhjendatud, sest selle õigusvastase haldusaktiga tekitati puudutatud isikule kahju.
10.PPA märgib vastuses, et nõustub ringkonnakohtu määruse resolutsioonis märgituga. Küll aga ei nõustu PPA ringkonnakohtu seisukohaga, et selles asjas tuli Dublini III määruse menetluses kohaldada VRKS-i. Dublini III määrus on otsekohalduv ning sellega koos võib rakendada nii VSS-i kui ka VRKS-i. Kui välismaalane taotleb rahvusvahelist kaitset teises liikmesriigis, kuid pole Eestis sama taotlust esitanud, reguleerivad tema kinnipidamist Dublini III määrus ja VSS. VRKS-i saab kohaldada juhul, kui isik on esitanud Eestis rahvusvahelise kaitse taotluse. PPA selgitas, et ta esitas puudutatud isiku tagasivõtmispalve Saksamaale esimest korda 15. septembril 2020, kuid see lükati tagasi.
18.septembril 2020 esitatud tagasivõtmispalve rahuldas Saksamaa 21. septembril 2020.
11.Siseministeerium esitas seisukoha, milles selgitas järgmist. Dublini III määruse kohaldamine ei muuda liikmesriigis viibiva välismaalase õiguslikku seisundit ega vabasta liikmesriiki kohustustest, mis tulenevad teistest EL-i õigusaktidest. Dublini menetluse alustamine ei anna seadusliku aluseta riigis viibivale välismaalasele rahvusvahelise kaitse taotleja staatust ega tühista tema Eestist lahkumise kohustust. Seetõttu võib seadusliku aluseta riigis viibivat välismaalast VSS-is sätestatud alusel ja korras kinni pidada, kui see on vajalik Dublini III määruse rakendamiseks. Kui isiku suhtes tuleb kohaldada Dublini III määrust, kohaldatakse VSS-is sätestatut kooskõlas Dublini III määrusega. Kui Dublini III määruses ette nähtud üleandmismenetluse käigus esitab seadusliku aluseta Eestis viibiv välismaalane rahvusvahelise kaitse taotluse, tuleb PPA-l taotleda halduskohtult luba isiku kinnipidamiseks VRKS-i alusel.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
12.Puudutatud isik palub Riigikohtule esitatud määruskaebuses muu hulgas tuvastada, et
11.septembri 2020. a taotlus, milles PPA taotles halduskohtult luba puudutatud isiku kinnipidamiseks, oli õigusvastane.
13.Sellist nõuet ei saa Riigikohtule esitada (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 211 lg 1 ja § 234). Sama nõuet ei saaks puudutatud isik esitada ka halduskohtule, sest haldustoimingu tegemiseks halduskohtult loa taotlemine ei ole toiming HKMS § 6 lg 2 tähenduses (vt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-96-07, p 23). Sellise taotluse põhjendatust hindab halduskohus HKMS 27. peatükis sätestatust juhindudes. Asjaolu, et puudutatud isik oli Riigikohtule määruskaebuse esitamise ajaks Eestist lahkunud, ei mõjuta kohtumääruse tühistamise võimalikkust (vt Riigikohtu halduskolleegiumi määrus nr 3-20-2004/28, p 15). Kuna puudutatud isik ei nõustu kohtute seisukohaga, et teda võis kohtumääruse alusel kuni 24. septembrini 2020 VSS § 15 lg 2 p 1 alusel kinni pidada, tõlgendab kolleegium määruskaebust nii, et puudutatud isik taotleb ringkonnakohtu määruse resolutsiooni punktide 2 ja 3 ning halduskohtu määruse tühistamist.
14.Kuna Riigikohus ei ole varem Dublini III määruse kohaldamisalas olevaid asju lahendanud, peab kolleegium vajalikuks esmalt selgitada puudutatud isiku kinnipidamise taotluse esitamisega seotud PPA menetlustoimingute õiguslikku raamistikku (I). Seejärel analüüsib kolleegium, millisel alusel saab kinni pidada isikut, kelle suhtes on PPA alustanud vastuvõtmise või tagasivõtmise menetlust Dublini III määruse kohaselt (II). Edasi tuleb välja selgitada, millisest sündmusest alates tuli puudutatud isiku kinnipidamise lubatavust hinnata Dublini III määruse alusel (III) ning kas pärast kinnipidamise õigusliku režiimi muutumist saab isikut kinni pidada üksnes halduskohtu uue loa alusel (IV). Lõpetuseks lahendab kolleegium määruskaebuse, puudutatud isiku esindaja taotluse ja menetluslikud küsimused (V). 4(10)
3-20-1697 I
15.Nn Dublini süsteem näeb ette kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest. Dublini III määruse kohaldamiseks peab isik olema esitanud ühes liikmesriigis või muus Dublini süsteemiga liitunud riigis rahvusvahelise kaitse taotluse. Rahvusvahelise kaitse taotluse esmakordse esitamisega mõnele liikmesriigile algab vastutava liikmesriigi määramine (Dublini III määruse art 20 lg 1; vt ka Euroopa Kohtu otsus asjas C-56/17: Fathi, p-d 48–56). Vastutav liikmesriik määratakse Dublini III määruse III peatükis toodud kriteeriumide alusel ning see on üheks osaks vastuvõtmise või tagasivõtmise menetlusest, mille läbiviimise kord on sätestatud eelkõige sama määruse VI peatükis (vt ka Euroopa Kohtu otsus asjas C-670/16: Mengesteab, p 49). Vastuvõtmise ja tagasivõtmise menetluste eesmärk on võimaldada kolmanda riigi kodaniku üleandmist liikmesriigile, kes on määruse kohaselt määratud vastutavaks selle isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (Euroopa Kohtu otsus asjas C-60/16: Khir Amayry, p 30). Selleks võib liikmesriik, mille territooriumil isik viibib, kuid kes leiab, et ta pole vastutav liikmesriik, sõltuvalt asjaoludest esitada teisele liikmesriigile vastuvõtmispalve või tagasivõtmispalve.
16.Vastuvõtmispalve saab liikmesriik esitada teisele liikmesriigile juhul, kui isik pole mõnele teisele liikmesriigile rahvusvahelise kaitse taotlust esitanud ning riik, kus isik asub, leiab, et teine liikmesriik vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (art 21).
17.Kui isik on esitanud varem rahvusvahelise kaitse taotluse mõnes teises liikmesriigis, saab isiku asukohariik esitada liikmesriigile, keda ta peab vastutavaks liikmesriigiks, isiku tagasivõtmispalve (art-d 23 ja 24). Erinevalt vastuvõtmispalvest ei tule enne tagasivõtmispalve esitamist kindlaks teha, kas palve saajaks olev liikmesriik vastutab rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (vt Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C-582/17 ja C-583/17: H., p-d 55–80). Oluline on, et tagasivõtmispalve saav liikmesriik vastaks Dublini III määruse art 20 lg-s 5 või art 18 lg 1 p-des b-d sätestatud tingimustele (samas, p 61).
18.Nii näiteks on vastutav liikmesriik määruse art 18 lg 1 p d kohaselt kohustatud artiklites 23, 24, 25 ja 29 sätestatud tingimustel tagasi võtma kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku, kelle taotlus on tagasi lükatud ja kes on esitanud taotluse mõnes muus liikmesriigis või kes viibib elamisloata mõne muu liikmesriigi territooriumil. Kui isik ei esitanud tagasivõtmispalve esitajaks olevas liikmesriigis uut rahvusvahelise kaitse taotlust, tuleb kohaldada Dublini III määruse artiklit 24 (vastasel juhul artiklit 23). Artikli 24 kohaldamisalas olevaid juhtumeid eristatakse omakorda selle põhjal, kas teine liikmesriik on isiku rahvusvahelise kaitse taotluse lõpliku otsusega tagasi lükanud. Kui liikmesriik, kus isik viibib, on otsustanud teha otsingu Eurodac-süsteemis ning selgub, et isiku rahvusvahelise kaitse taotlus ei ole lõpliku otsusega tagasi lükatud, on liikmesriigil võimalik esitada tagasivõtmispalve (art 24 lg 2). Kui liikmesriik tagasivõtmispalvet ei esita, tuleb anda isikule võimalus esitada uus rahvusvahelise kaitse taotlus (art 24 lg 3). Seevastu lõpliku otsuse korral saab liikmesriik vastavalt art 24 lg-le 4 otsustada, kas ta esitab vastutavale liikmesriigile tagasivõtmispalve või viib läbi tagasisaatmismenetluse kooskõlas direktiiviga 2008/115/EÜ (ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel; direktiiv 2008/115). Tagasivõtmispalve tuleb esitada võimalikult kiiresti, üldjuhul kuni kahe kuu jooksul Eurodacist kokkulangevuse teate saamisest (vt täpsemalt art 24 lg 2). Dublini III määruse art-s 26 sätestatud üleandmisotsuse saab teha pärast seda, kui palve saajaks olev liikmesriik on andnud palvele sõnaselge või vaikiva nõusoleku (Euroopa Kohtu otsus asjas C-647/16: Hassan, p 74).
19.Praeguses asjas ei esitanud puudutatud isik Eestis uut rahvusvahelise kaitse taotlust. Seega tuli PPA-l lähtuda Dublini III määruse artiklis 24 sätestatust. PPA esitaski Saksamaale puudutatud isiku 5(10)
3-20-1697 tagasivõtmispalve ning Saksamaa nõustus isiku tagasi võtma (vt Dublini III määruse art 25). Seejärel tegi PPA 24. septembril 2020 üleandmisotsuse puudutatud isiku Saksamaale üleandmise kohta (vt Dublini III määruse art 26). II
20.Praeguses asjas esitas PPA taotluse puudutatud isiku kinnipidamiseks VSS-i alusel ning halduskohus andis isiku kinnipidamiseks loa sama seaduse alusel (VSS § 15 lg 2 p-d 1-3). Halduskohtule esitatud PPA taotlusest nähtub, et PPA eesmärk oli saata isik tagasi kodakondsusjärgsesse riiki. Ringkonnakohtus toimunud määruskaebemenetluse käigus teavitas PPA kohut, et PPA oli esitanud Saksamaale puudutatud isiku tagasivõtmispalve, kuid ei täpsustanud, millal seda tehti. Küll aga teavitas PPA ringkonnakohut sellest, et oli teinud 24. septembril 2020 üleandmisotsuse puudutatud isiku Saksamaale üleandmise kohta. Ringkonnakohus leidis, et puudutatud isik ei olnud küll enam rahvusvahelise kaitse taotleja, kuid alates üleandmisotsuse tegemise kuupäevast reguleeris puudutatud isiku kinnipidamist VSS-i asemel VRKS. Kohus põhjendas seda seisukohta asjaoluga, et alates nimetatud kuupäevast ei peetud isikut enam kinni tagasi- või väljasaatmise eesmärgil direktiivi 2008/115 tähenduses.
21.Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et puudutatud isik ei olnud Eestisse saabudes enam rahvusvahelise kaitse taotleja staatuses.
21.1.Dublini III määruse art 2 p c kohaselt on rahvusvahelise kaitse taotleja kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, mille suhtes ei ole lõplikku otsust veel tehtud. Samamoodi on sätestatud ka teistes EL-i varjupaigaõiguse õigusaktides (vt direktiivi 2011/95 art 2 p i ja direktiivi 2013/32 art 2 p c), samuti VRKS § 3 lg-s 1.
21.2.Puudutatud isik on kolmanda riigi kodanik, kelle rahvusvahelise kaitse taotluse lükkas Saksamaa 2017. aastal tagasi. Asja materjalidest ei selgu otsesõnu, kas puudutatud isiku suhtes on Saksamaal tehtud lõplik otsus direktiivi 2013/32 art 2 p e tähenduses. Saksamaa nõustus puudutatud isiku Dublini III määruse art 18 lg 1 p d alusel tagasi võtma. See säte reguleerib sellise isiku tagasivõtmist, kelle rahvusvahelise kaitse taotlus on tagasi lükatud ja kes on esitanud taotluse mõnes muus liikmesriigis või kes viibib elamisloata mõne muu liikmesriigi territooriumil. Taotluse tagasilükkamise otsuse muutumine lõplikuks otsuseks sõltub selle kohtulikust vaidlustamisest ja kohtumenetluse tulemusest. Puudutatud isik lahkus Saksamaalt juba 2019. aastal ning Saksamaa pädeva asutuse esitatud teabes PPA-le pole märgitud, et Saksamaal oleks rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus veel pooleli olnud. Puudutatud isik pole seda ka ise väitnud. Seepärast nõustub kolleegium ringkonnakohtu järeldusega, et puudutatud isik ei olnud 2020. a septembris enam rahvusvahelise kaitse taotleja staatuses.
22.Ringkonnakohus leidis, et puudutatud isiku kinnipidamisel tuli alates üleandmisotsuse tegemisest tugineda VRKS § 361 lg 2 p-le 7 (koosmõjus VRKS § 361 lg-tega 1 ja 21). Selle seisukohaga kolleegium ei nõustu.
22.1.VRKS § 361 lg 2 p 7 alusel võib rahvusvahelise kaitse taotleja vältimatu vajaduse korral kinni pidada isiku üleandmiseks Dublini III määruses sätestatud korras, kui esineb põgenemise oht. Selles sättes on nimetatud kinnipeetava isikuna üksnes rahvusvahelise kaitse taotlejat, st isikut, kelle rahvusvahelise kaitse taotluse kohta ei ole veel lõplikku otsust tehtud (VRKS § 3 lg 1). Kuna VRKS § 361 lg 2 p-ga 7 piiratakse isiku õigust vabadusele, ei või seda sätet tõlgendada laiendavalt (vt ka Euroopa Kohtu otsus asjas C-60/16: Khir Amayry, p 43). Seepärast ei saa juba ainuüksi sel põhjusel VRKS § 361 lg 2 alusel kinni pidada isikut, kes pole enam rahvusvahelise kaitse taotleja.
6(10)
3-20-1697 VRKS-is ei ole kehtestatud aluseid sellise isiku kinnipidamiseks, kes ei ole rahvusvahelise kaitse taotleja.
22.2.Isiku kinnipidamist üleandmise eesmärgil reguleerib Dublini III määruse art 28. Erinevalt paljudest teistest sama määruse sätetest kasutatakse selles artiklis „taotleja“ asemel sõna „isik“, mis osutab asjaolule, et see säte hõlmab lisaks rahvusvahelise kaitse taotlejatele ka teisi Dublini III määruse kohaldamisalas olevaid isikuid. Määruse art 28 seab isiku kinnipidamise lubatavusele olulisi piiranguid. Art 28 lg-s 1 on rõhutatud, et isikut ei või kinni pidada üksnes põhjusel, et tema suhtes kohaldatakse selles määruses sätestatud menetlust. Art 28 lg 2 kohaselt võivad liikmesriigid isikuid üleandmismenetluse täideviimise tagamiseks kinni pidada üksnes siis, kui on olemas asjaomase isiku „märkimisväärne põgenemise oht“, mida tuleb hinnata juhtumipõhiselt. Kinnipidamine peab olema proportsionaalne ning see on õigustatud üksnes juhul, kui muid leebemaid sunnimeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada. Isikut võib kinni pidada võimalikult lühikeseks ajaks ning see ei tohi ületada ajavahemikku, mida on põhjendatult vaja nõutud haldusmenetluste nõuetekohaseks täitmiseks, kuni üleandmine on toimunud (art 28 lg 3). Põgenemisohu definitsioon on esitatud Dublini III määruse art 2 p-s n: põgenemisoht on õigusaktis määratletud objektiivsete kriteeriumide alusel üksikjuhtumi kohta antud hinnang, et esineb oht, et taotleja või kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kelle suhtes kohaldatakse üleandmismenetlust, võib põgeneda. Euroopa Kohus on selgitanud, et Dublini III määruse alusel toimuvas menetluses ongi kinnipidamise õiguslikuks aluseks selle määruse art 28 lg 2 koostoimes art 2 p-ga n (Euroopa Kohtu otsus asjas C-528/15: Al Chodor, p 41).
22.3.Euroopa Liidu toimimise lepingu art 288 lg 2 kohaselt on määrus tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides. Euroopa Kohus on siiski selgitanud, et osa määrusesätete puhul võib olla nende rakendamiseks vajalik, et liikmesriigid võtaksid rakendusmeetmed. See kehtib ka Dublini III määruse art 2 p n puhul, sest Dublini III määruses ega üheski muus EL-i õigusaktis ei ole objektiivseid kriteeriume põgenemisohu kindlaksmääramiseks kehtestatud (Euroopa Kohtu otsus asjas C-528/15: Al Chodor, p-d 27 ja 28). Seepärast tuleb põgenemisohu kindlaksmääramiseks vajalikud objektiivsed kriteeriumid sätestada riigisisese õiguse üldkohaldatavas siduvas sättes. Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei saaks sellise riigisisese õiguse sätte puudumise korral Dublini III määruse art 28 lg-t 2 kohaldada (samas, p-d 42–47).
22.4.Eesti õiguses on välismaalase kinnipidamisel põgenemisohu kindlakstegemise kriteeriumid sätestatud VSS §-s 68. Tegemist on seadusliku aluseta Eestis viibiva välismaalase väljasõidukohustust, sh selle täitmise tagamist reguleeriva üldseadusega. VSS § 68 kohaldamist ei välista asjaolu, et isiku suhtes, keda Eesti palus teisel liikmesriigil tagasi võtta, ei kohaldata direktiivi 2008/115 sätteid (vt Dublini III määruse art 24 lg 4 teine lõik).
22.5.Seega, kui PPA on alustanud vastuvõtmise või tagasivõtmise menetluse Dublini III määruse järgi, ei saa seadusliku aluseta Eestis viibivat välismaalast, kes pole rahvusvahelise kaitse taotleja staatuses, kinni pidada VRKS-i alusel. Selle isiku kinnipidamise üle otsustamisel tuleb kohaldada Dublini III määruse art 28 lg-t 2 koosmõjus art 2 p-ga n ja VSS §-ga 68.
7(10)
3-20-1697 III
23.Kolleegium analüüsib järgnevalt seda, millise tähtpäevani sai puudutatud isikut kinni pidada halduskohtu määruse alusel ning mis hetkest alates oleks saanud puudutatud isikut kinni pidada Dublini III määruses sätestatud üleandmise eesmärgil. Ringkonnakohus asus seisukohale, et Dublini III määrust oleks tulnud kohaldada alates 24. septembrist 2020, mil PPA tegi üleandmisotsuse. Kolleegium selle seisukohaga ei nõustu. Puudutatud isiku kinnipidamine VSS-ile tugineva PPA taotluse ja selle põhjal tehtud halduskohtu määruse alusel oli juhtumi asjaolusid arvestades lubatav kuni päevani (k.a), mil PPA esitas tagasivõtmispalve Saksamaale.
24.Dublini III määruse art-s 28 ei ole sätestatud konkreetset sündmust, mille toimumisest alates on isiku kinnipidamine selle määruse alusel lubatud. Küll aga on art 28 lg-s 3 sätestatud mitmed tähtajad, mille järgimisest sõltub kinnipidamise lubatavus.
24.1.Kuna Dublini III määruse alusel isiku kinnipidamine toimub tema teisele liikmesriigile üleandmise eesmärgil, ei saa selle määruse alusel kinnipidamist taotleda enne vastuvõtmise või tagasivõtmise menetluse algust. Teisalt võib isiku kinnipidamine selle määruse alusel olla lubatav juba enne vastuvõtmis- või tagasivõtmispalve esitamist. See nähtub art 28 lg 3 teisest lõigust, milles on sätestatud, et kui isik peetakse vastavalt art-le 28 kinni, ei tohi ajavahemik vastuvõtmis- või tagasivõtmispalve esitamiseks ületada ühte kuud alates rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisest. Seda, et liikmesriigid võivad asjaomaseid isikuid kinni pidada juba enne vastuvõtmis- või tagasivõtmispalve teisele liikmesriigile esitamist, kui artiklis 28 sätestatud tingimused on täidetud, ning üleandmisotsuse teatavaks tegemine ei ole kinnipidamise eeltingimuseks, on kinnitanud ka Euroopa Kohus (otsus asjas C-647/16: Hassan, p 67).
24.2.Samas ei ole Dublini III määruses täpsustatud, millisest sündmusest arvates tuleb sama tähtaega arvutada juhul, kui isik pole liikmesriigis, kus ta viibib, uut rahvusvahelise kaitse taotlust esitanud – st kui on tegemist art-s 24 reguleeritud olukorraga nagu ka praeguses asjas. Sellisel juhul võib isiku kinnipidamine Dublini III määruse alusel olla kolleegiumi hinnangul lubatav alates ajast, mil PPA-l on põhjust arvata, et vastutav on teine liikmesriik ning ta alustab tagasivõtmise menetluse (art 24 lg-d 1 ja 4). Tagasivõtmise menetluse alustamisega loobub PPA võimalusest kohustada välismaalast Eestist lahkuma – nt tema päritoluriiki – VSS-i alusel ja direktiivis 2008/115 sätestatu kohaselt (vt Dublini III määruse art 24 lg 4).
24.3.Seega ei sõltu Dublini III määruse alusel kinnipidamise lubatavus üleandmisotsuse olemasolust. Seepärast leidis ringkonnakohus ekslikult, et puudutatud isikut võis halduskohtu
11.septembri 2020. a määruse alusel VSS § 15 lg 2 p 1 alusel kinnipidamiskeskuses kinni pidada kuni 24. septembrini 2020, s.o üleandmisotsuse tegemiseni. Nimetatud alusel oli puudutatud isiku kinnipidamine lubatud ajani, mil PPA alustas tagasivõtmise menetluse.
25.Kolleegium peab vajalikuks tagasivõtmise menetluse alustamise asjaolusid täpsemalt analüüsida, sest sellest sõltub, millise ajani reguleeris isiku kinnipidamise aluseid VSS.
26.Asja materjalidest nähtub, et PPA tegi 10. septembril 2020 puudutatud isikule kohe sundtäidetava lahkumisettekirjutuse. Riiki, kuhu isik tuleb välja saata, ei olnud lahkumisettekirjutuses märgitud (vt direktiivi 2008/115 art 3 p-d 3 ja 4; Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C-924/19 PPU ja C-925/19 PPU, p-d 114 ja 115). Lahkumisettekirjutuses esitatud asjaolude kirjelduse kohaselt oli PPA teinud Saksamaale SIRENE büroo kaudu päringu, mille vastusest selgus, et Saksamaa oli puudutatud isiku rahvusvahelise kaitse taotluse 2017. aastal tagasi lükanud ja isik oli 2019. aastal Saksamaalt teadmata suunas lahkunud. 11. septembri 2020. a loataotluses halduskohtule märkis PPA, et 8(10)
3-20-1697 puudutatud isik on kavas välja saata kodakondsusjärgsesse riiki. PPA on jätnud kohtumenetluse käigus täpsustamata, millal ja millise menetlustoiminguga ta alustas puudutatud isiku suhtes tagasivõtmise menetluse Dublini III määruse alusel. Siiski on nüüdseks teada, et PPA esitas puudutatud isiku tagasivõtmispalve Saksamaale esimest korda 15. septembril 2020 (vt käesoleva määruse p 10).
27.Asjaolud, mis andsid põhjust arvata, et puudutatud isiku eest vastutab Saksamaa, olid halduskohtule loataotluse esitamise ajal PPA-le teada. Kuna see info oli saadud eelmisel päeval, ei saa siiski eeldada, et PPA oli jõudnud juba loataotluse esitamise ajaks kujundada seisukoha, et palub Saksamaal isik tagasi võtta. Sellisele kavatsusele ei osutanud PPA ka loataotluses ega halduskohtu istungil. Seepärast ei pidanud PPA esitama loataotlust Dublini III määruse alusel ega muutma
11.septembril 2020 esitatud loataotlust halduskohtu menetluse käigus.
28.Otsustus tagasivõtmise menetluse alustamise kohta tuleb teha mõistliku aja jooksul pärast tagasivõtmispalve esitamiseks vajaliku teabe saamist, pidades silmas Dublini III määruse art 24 lg-s 2 sätestatud tähtaegu (vt ka Euroopa Kohtu otsus asjas C-360/16: Hasan, p-d 62 ja 63). Praeguses asjas ei viivitanud PPA põhjendamatult valiku tegemisega VSS-is sätestatud tagasisaatmismenetluse ja Dublini III määruses reguleeritud menetluste vahel ning tagasivõtmise menetluse rakendamisega, sest tagasivõtmispalve esitati loetud päevad pärast tagasivõtmispalve esitamiseks vajaliku teabe saamist. Kolleegium järeldab juhtumi asjaoludest, et PPA alustas tagasivõtmise menetluse
15.septembril 2020, kui esitas Saksamaale puudutatud isiku tagasivõtmispalve. Seepärast võis PPA puudutatud isikut halduskohtu määruse alusel kuni 15. septembrini 2020 kinni pidada. Seejuures nõustub kolleegium ringkonnakohtuga, et puudutatud isiku kinnipidamine kuni selle kuupäevani oli VSS § 15 lg 2 p 1 alusel põhjendatud (HKMS § 231 lg 6, § 234). IV
29.Ringkonnakohus asus seisukohale, et kui kinnipidamise aluseks olev õiguslik režiim on asjaolude muutumise tõttu isiku kinnipidamise kestel muutunud, ei saa loa andmise määruse peale esitatud määruskaebust lahendav kohus kinnipidamise õiguslikku alust muuta. Kolleegium nõustub selle seisukohaga.
30.Kolleegium on pidanud senises praktikas lubatavaks, kui kohus muudab võrreldes PPA taotluses nimetatuga või kõrgemalseisev kohus muudab võrreldes alama astme kohtu lahendis sedastatuga isiku kinnipidamise õiguslikku alust või hindab teisiti VSS §-s 68 sätestatud põgenemisohu asjaolusid. Seda on peetud lubatavaks eeldusel, et isiku õiguslik staatus (nt ebaseaduslikult riigis viibiv isik, kellele on tehtud lahkumisettekirjutus; rahvusvahelise kaitse taotleja) jääb samaks, uus õiguslik alus sisaldub samas seaduses ja isikule kohaldub mõlemal juhul ühesugune õiguslik režiim (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-48-14, p 9). See lähenemine on põhinenud arusaamal, et erinevalt tavapärasest haldusakti või toimingu õiguspärasuse – üldjuhul tagantjärele – kontrollist on HKMS 27. peatükis sätestatud loa andmise menetluses kohus ise loa andja, seega faktiliste asjaolude tuvastaja ja õigusnormide kohaldaja, sh kaaluja (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-52-14, p-d 11 ja 13). Siiski ei ole isiku kinnipidamine kohtu, vaid haldusorgani ülesanne – seepärast peab isiku kinnipidamise eesmärgi sõnastama loa taotleja. Kohus teeb isiku vabaduse võtmise õiguspärasuse üle üksnes eelkontrolli. Isiku kinnipidamiseks loa andmine ei kohusta loa taotlejat isikut kinni pidama.
31.Välismaalase kinnipidamise õiguslikud alused, kinnipidamistingimused ja kinnipidamise kestus võivad olla reguleeritud tulenevalt tema õiguslikust seisundist või läbiviidava menetluse eesmärgist ja eripäradest erinevalt (vt nt Riigikohtu määrus asjas nr 3-3-1-14-16, p 10). Olukorras, kus 9(10)
3-20-1697 välismaalase õiguslik staatus asendub asjaolude muutumise tõttu kohtumenetluse käigus uue staatusega ja seeläbi muutub ka tema suhtes kohalduv kinnipidamisrežiim (nt kui päritoluriiki tagasisaadetava isiku staatus asendub teisele liikmesriigile üleantava isiku staatusega), tuleb PPA-l esitada uuel õiguslikul alusel uus kinnipidamisloa taotlus. Kõrgemalseisev kohus ei saa sellises olukorras isiku kinnipidamise õiguslikku alust muuta. Tegemist oleks isiku kinnipidamiseks uue loa andmisega, sest kohus, kes varem loa andis, kontrollis kinnipidamise lubatavust teise normistiku alusel ja lähtudes loa andja poolt kinnipidamisele seatud eesmärgist. Kuigi kohus on loa andmise menetluses ise loa andja, oleks selline kõrgemalseisvas kohtus tehtav muudatus vastuolus isiku õigusega saada tõhusat õiguskaitset. Kõrgema astme kohus muutuks seeläbi esimeseks luba andvaks instantsiks, olles sunnitud tuvastama ka uue õigusliku aluse jaoks vajalikke asjaolusid. Olukorras, kus nii kinnipidamise õiguslik alus, eesmärk kui ka kinnipidamise põhjendused võiksid kohtumenetluse käigus muutuda, aheneksid isiku edasikaebevõimalused.
32.Ka praegusel juhul muutus isiku õiguslik staatus: halduskohus andis PPA taotlusele tuginedes loa tagasisaadetava isiku kinnipidamiseks, kuid pärast tagasivõtmise menetluse alustamist oli ta Dublini III määruse alusel üleantava isiku staatuses. Selle tõttu muutus kinnipidamise eesmärk: isiku päritoluriiki tagasisaatmise asemel peeti teda kinni teisele liikmesriigile üleandmise eesmärgil. Samuti muutusid kinnipidamise alused (vrd VSS § 15 lg 2 ja Dublini III määruse art 28 lg 2), kinnipidamistingimused ja tagatised (vrd VSS 41. peatükk ja Dublini III määruse art 28 lg 4) ning kinnipidamise ajalised piirid (vrd VSS § 23 lg 11 ja Dublini III määruse art 28 lg 3). Seepärast leidis ringkonnakohus õigesti, et puudutatud isiku kinnipidamise õigusliku režiimi muutumisel oleks PPA pidanud esitama halduskohtule uue loataotluse. V
33.Eeltoodust tulenevalt rahuldab kolleegium määruskaebuse osaliselt. Ringkonnakohtu määruse resolutsiooni punkt 2 tuleb menetlusnormi rikkumise tõttu tühistada, sest halduskohtu määrust muutes tulnuks määruskaebus osaliselt rahuldada. Kuna Politsei- ja Piirivalveamet võis halduskohtu
11.septembri 2020. a määruse alusel puudutatud isikut kinnipidamiskeskuses kinni pidada kuni
15.septembrini 2020, tuleb ringkonnakohtu määruse resolutsiooni punkti 3 vastavalt muuta. Samuti muudab kolleegium ringkonnakohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele (HKMS § 230 lg 1 ja § 238 lg 2). Ringkonnakohtu määruse resolutsiooni punkt 3 kõlab tervikuna järgmiselt: „Muuta Tallinna Halduskohtu 11. septembri 2020. a määrust haldusasjas ja lubada Politsei- ja Piirivalveametil X-i kinnipidamiskeskuses kinni pidada kuni väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 15 lg 2 p-s 1 sätestatud aluse äralangemiseni, kuid mitte kauem kui
15.septembrini 2020 (k.a).“
34.Riigikohus rahuldas 19. jaanuari 2021. a määrusega vandeadvokaat Aleksei Ratnikovi riigi õigusabi tasu suuruse kindlaksmääramise taotluse osaliselt ja määras tema osutatud riigi õigusabi tasu suuruseks 259 eurot 20 senti koos käibemaksuga (riigi õigusabi tasu ringkonnakohtu määruse peale määruskaebuse esitamise eest). 18. märtsi 2021. a taotluses palub vandeadvokaat hüvitada veel 129 eurot 60 senti koos käibemaksuga (90 minutit kohtu ja menetlusosaliste dokumentidega tutvumiseks ning seisukoha koostamiseks). Kolleegium rahuldab taotluse (riigi õigusabi seaduse § 23 lg 1, § 22 lg 7).
35.HKMS § 175 lg 3 alusel asendab Riigikohus avaldatavas määruses puudutatud isiku nime tähemärgiga. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.