Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-19-1825 16. märts 2020 Eesistuja Viive Ligi, liikmed Julia Laffranque ja Nele Parrest Eesti Keskkonnateenused AS kaebus Viimsi Vallavalitsuse
13.augusti 2019. a korralduse osaliseks tühistamiseks Kaebaja Eesti Keskkonnateenused AS, esindaja vandeadvokaat Toomas Pikamäe Vastustaja Viimsi vald, esindaja Gunnar Kender Kolmas isik AS Tallinna Jäätmete Taaskasutuskeskus, esindajad vandeadvokaadi abi Kadri Härginen ja vandeadvokaat Carri Ginter Tallinna Ringkonnakohtu 20. jaanuari 2020. a otsus Eesti Keskkonnateenused AS kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 20. jaanuari 2020. a otsus. Saata asi Tallinna Ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks.
3.Jätta rahuldamata Viimsi Vallavalitsuse taotlus esialgse õiguskaitse tühistamiseks.
1.Viimsi Vallavalitsus avaldas 8. aprillil 2019 riigihangete registris kontsessiooni erimenetlusena korraldatava riigihanke „Korraldatud jäätmeveo kontsessiooni andmine Viimsi vallas“ (viitenumber 206446) hanketeate ja tegi kättesaadavaks hankedokumendid (HD). Hanke eesmärk on kontsessiooni andmine viieks aastaks korraldatud jäätmeveo teenuse osutamiseks Viimsi vallas (v.a saared). HD kohaselt osutub võitjaks pakkuja, kes pakub kõige madalama hinna.
2.Pakkumused esitasid Ragn-Sells AS, Eesti Keskkonnateenused AS ja AS Tallinna Jäätmete Taaskasutuskeskus (TJTK). Ragn-Sells AS pakkus 1 m3 segaolmejäätmete äraveo hinnaks 8 eurot 39 senti, Eesti Keskkonnateenused AS 7 eurot 73 senti ja TJTK 6 eurot 95 senti.
3.Viimsi Vallavalitsus kvalifitseeris 13. augusti 2019. a korraldusega nr 481 kõik pakkujad, tunnistas pakkumused vastavaks ja TJTK pakkumuse edukaks. Korralduses märgiti, et hankija esitas
3-19-1825 riigihangete seaduse (RHS) §-st 115 lähtudes TJTK-le selgitustaotluse pakkumuse maksumuse kohta. TJTK vastas, et tegemist pole põhjendamatult madala maksumusega pakkumusega. TJTK ei ladesta Viimsi vallast kogutud jäätmeid, vaid suunab need tootmisse-taaskasutusse. Viimsi vallast kogutavad biolagunevad jäätmed kompostitakse, paber ja kartong ning suurjäätmed sorditakse. Välja sorditud materjalid turustatakse. Seetõttu ei sisalda pakutud käitlemise hind saastetasu. TJTK esitas hankijale prognoositava aasta tulude ja kulude jaotuse. Hankija uuris omal käel TJTK poolt teiste hankelepingute täitmist ega tuvastanud puudusi. Hankijal ei ole alust arvata, et pakkumus on põhjendamatult madal, ning ta ei kahtle TJTK võimes lepingut täita.
4.Riigihangete vaidlustuskomisjon (VAKO) jättis 18. septembri 2019. a otsusega nr 140-19/206446 Eesti Keskkonnateenused AS vaidlustuse Viimsi Vallavalitsuse 13. augusti 2019. a korralduse peale rahuldamata, vaidlustaja menetluskulud tema enda kanda ning mõistis vaidlustajalt TJTK kasuks välja lepingulise esindaja kulud 4100 eurot. VAKO põhjendas otsust järgmiselt: 1) hankija korraldas riigihanke kontsessiooni andmiseks. Kontsessiooni ei anta hankemenetluses ning kohaldada tuleb RHS 4. ptk sätteid (RHS § 16 lg 2). RHS § 115 seega ei kohaldu; 2) hankija määras kontsessioonilepingu sõlmimise menetluse korra hanke alusdokumentides (RHS § 141 lg 1). Hankija kehtestas HD p-s 11.6.11 pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli korra, mille kohaselt tuli pakkumus tagasi lükata, kui pakkumuse maksumus on lepingu eeldatava maksumusega võrreldes põhjendamatult madal ning pakkuja esitatud selgitus ei põhjenda maksumust või pakkuja ei esita nõutud selgitust. Hankijal tuli enda kehtestatud korrast lähtuda. See reegel erineb RHS §-st 115, mille kohaselt tuleb arvestada hankelepingu eset, samas kui HD järgi tuleb lähtuda eeldatavast maksumusest; 3) hankija küsis TJTK-lt selgitusi pakkumuse maksumuse kohta, viidates Viimsi valla jäätmehoolduseeskirja (JHE) § 30 lg-le 1 ja HD p-le 11.6.11. Kõnealune selgitustaotlus on HD p-s 11.6.11 nimetatud selgituse nõudmine; 4) hankija leidis põhjendatult, et TJTK pakkumuse maksumus pole põhjendamatult madal, sõltumata sellest, kas juhinduda tuli RHS §-st 115 või HD p-st 11.6.11. Hankijal on ulatuslik kaalutlusõigus otsustamaks, milliseid asjaolusid arvesse võtta maksumuse põhjendatuse kontrollil; 5) TJTK prognoositav tulu aasta põhitegevuse eest on 377 616 eurot, mis kogu hankeperioodil (viie aasta jooksul) oleks 1 888 080 eurot. Kuigi riigihangete registris märkis hankija hanke eeldatavaks maksumuseks 20 000 000 eurot, selgitas ta, et tegemist oli eksimusega ja õige suurus on 2 000 000 eurot. TJTK pakkumus on seega võrreldavas suurusjärgus hanke eeldatava maksumusega. Samuti pole TJTK pakkumuse maksumus märgatavalt madalam teiste pakkujate pakkumuste maksumustest. TJTK pakkumuse maksumus on umbes 10,1% madalam vaidlustaja pakkumuse maksumusest ja umbes 9,6% madalam kolme pakkumuse keskmisest hinnast; 6) TJTK pakkumuses ületasid planeeritavad tulud planeeritavaid kulusid. Madalamat hinda põhjendas see, et TJTK ei pea saastetasu maksma. Hind vastab turutingimustele. Sarnases riigihankes nr 189177, mis ei lõppenud lepingu sõlmimisega, pakkusid nii vaidlustaja kui ka Ragn-Sells AS madalamat hinda kui praegusel juhul TJTK; 7) hankijal ei olnud kohustust kontrollida, kas TJTK kavatseb kogutavaid jäätmeid ladestada; 8) hankijal ei olnud kohustust kõrvaldada TJTK-d RHS § 95 lg 4 p 4 alusel. Tegemist ei ole kohustusliku kõrvaldamise alusega. Kohaliku omavalitsuse pädevuses ei ole tuvastada konkurentsirikkumist. Tegu on keerulise ülesandega, mis nõuab spetsiifilisi teadmisi.
5.Eesti Keskkonnateenused AS esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada VAKO otsuse ning hankija 13. augusti 2019. a korralduse nr 481 TJTK kvalifitseerimist, tema pakkumuse vastavaks ja edukaks tunnistamist puudutavas osas. Kaebuse põhjendused olid lühidalt järgmised: 1) hanketingimused sätestasid, et pakkumuse maksumus peab katma kõik teenuse osutamiseks vajalikud kulud (jäätmete kogumise, vedamise ja käitlemise kulud). Hankija ei kontrollinud, kas TJTK suudab pakutud hinnaga teenust osutada. Hankija pidi HD p 11.6.11 alusel kontrollima, kas TJTK pakkumuse maksumus katab teenuse osutamisega seotud otsesed kulud; 2(9)
3-19-1825 2) VAKO teostas kaalutlusõigust hankija asemel, kui võrdles pakutud hindu hankes nr 189177 pakutud hindadega; 3) hankijal oli kohustus kontrollida, kas TJTK tegevus vastab tema keskkonnakompleksloale, eriti kui TJTK pakutud hind ei sisalda ladestustasu. Kompleksloa kohaselt suunatakse pärast töötlemist ladestusse ca 35–40% esialgsest jäätmehulgast. Jäätmete ladestamisel tuleb maksta keskkonnatasu. Kui TJTK ei ladesta Viimsi vallast kogutud segaolmejäätmetest jäätmekütust tootes eelmärgitud osa jäätmetest, rikub ta keskkonnakompleksloa tingimusi. Keskkonnatasu maksmata jättes rikub ta aga seadusega sätestatud avalik-õiguslikku kohustust; 4) TJTK esitas pakkumuses valeandmeid. Arvestades keskkonnakompleksloa eeltoodud tingimust, ei ole tal võimalik suunata kogutud segaolmejäätmeid 100% taaskasutusse. TJTK prügila sulgemiskava ja keskkonnaluba ei näe ette jäätmekütuse tootmisjäägi kasutamist prügila sulgemiseks; 5) TJTK käitab Tallinna prügilat. Tema turuosa on vastaval kaubaturul 100%. TJTK on Tallinna ja selle lähiümbruse jäätmete ladestamiseks vastuvõtu turul turgu valitsevas seisundis (konkurentsiseaduse (KonkS) § 13 lg 1). Tegemist on selgelt alla omahinna tehtud pakkumusega, mille eesmärgiks on suruda konkureerivad vedajad turult välja. TJTK eksis raskelt ametialaste käitumisreeglite vastu ja hankija pidanuks ta RHS § 95 lg 4 p 4 alusel menetlusest kõrvaldama.
6.Tallinna Halduskohus jättis 13. novembri 2019. a otsusega kaebuse ja esialgse õiguskaitse tühistamise taotluse rahuldamata ning mõistis kaebajalt TJTK kasuks välja menetluskulud 4100 eurot. Halduskohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) kontsessiooni andmisel tuli juhinduda RHS 4. ptk sätetest (RHS § 16 lg 2). HD-s pole viidatud RHS §-le 115. HD-s tehtud viide RHS-le ei tähenda, et kõik RHS sätted kohalduks. Hankija kehtestas HD p-ga 11.6.11 korra, mida tal tuli järgida. HD p 11.6.11 erineb RHS § 115 lg-test 1 ja 8; 2) nõustuda tuleb VAKO seisukohaga, et hankija käitus mõneti vastuoluliselt, tuginedes RHS §-le 115. Usutav on, et hankija ei lähtunud kontrolli läbiviimisel üksnes HD p-st 11.6.11, vaid ka RHS §-st 115. Hankija ei või siiski pakkumust sisuliselt kontrollides meelevaldselt laiendada riigihanke alusdokumentides märgitud menetlusnõudeid. Seega ei saaks pakkumust tagasi lükata RHS § 115 alusel, vaid seda saaks teha üksnes HD p 11.6.11 alusel. Vastupidine tõlgendus tähendaks läbipaistvuskohustuse ja võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist; 3) hankija pöördus TJTK poole kaebajalt saadud kirja tõttu. Usutav on, et hankijal endal ei tekkinud kahtlusi pakkumuse maksumuse põhjendatuse kohta; 4) TJTK pakkumus vastas HD p-le 11.6.11. TJTK pakkumuse maksumus on riigihanke eeldatava maksumusega samas suurusjärgus. Hankija on oma arvestuses olnud äärmiselt konservatiivne, kuna arvestatud on ainult põhitegevusest laekuvate potentsiaalsete tuludega. TJTK pakkumuse hind on umbes 10,1% madalam maksumuselt järgmisest pakkumusest; 5) asjaolu, et VAKO nõustus menetlusosaliste argumentidega, ei tähenda, et VAKO asus ise hindama pakkumuse maksumuse põhjendatust, st teostama kaalutlusõigust hankija asemel; 6) vaidlustus- ega kohtumenetluses pole võimalik tuvastada, mida TJTK hakkab jäätmetega tegema pärast hankelepingu sõlmimist. Kohus saab kontrollida üksnes seda, kas järgitud on kaalumisreegleid. Praegusel juhul ei pidanud pakkumuse maksumus hankijas kahtlust tekitama; 7) kaebaja pole suutnud kohtumenetluses põhjendada väidet, et TJTK kavatseb hankijalt kogutud jäätmeid ladestada; 8) hankija pole rikkunud RHS § 95 lg 4 p-i 4. Kaebaja ei märkinud kirjas hankijale, et TJTK tuleks menetlusest sel alusel kõrvaldada. Kui hankijale polnud otsuse tegemise ajal teada pakkuja kõrvaldamise alust, ei saa ette heita kõrvaldamise kaalumata jätmist. Hankijal ei pidanud pakkumuse saamisel tekkima küsimust, kas TJTK võib oma turupositsiooni kuritarvitada; 9) kaebaja poolt kohtumenetluses esitatud väidet, et TJTK esitas valeandmeid, ei tule jätta tähelepanuta. Tegu on täiendava õigusliku argumendiga selle kohta, miks TJTK pakkumus ei vasta tingimustele (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-17-2226/118, p 5). Pakkumuse vastavus vaidlustati juba VAKO-s. Hankijal ei olnud siiski võimalik kaaluda TJTK kõrvaldamist seetõttu, et väidetavalt pidi viimane jäätmekütust tootes suunama 35–40% segaolmejäätmetest ladestamisele ning 3(9)
3-19-1825 jäätmete taaskasutamine prügilas pole kooskõlas prügila sulgemiskavaga. Kaebaja väited pole õiged ka sisuliselt. Tuvastamist pole leidnud, et TJTK pakkumus ei sisalda kõiki HD-s märgitud kulusid.
7.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada.
8.Tallinna Ringkonnakohus jättis 20. jaanuari 2020. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata ning mõistis kaebajalt TJTK kasuks välja apellatsiooniastme menetluskulud 4036 eurot 80 senti. Ringkonnakohtu otsuse põhjendused olid järgmised: 1) ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et vastustajal tuli pakkumuse maksumuse põhjendatuse hindamisel lähtuda HD p-st 11.6.11, mitte RHS §-st 115; 2) pakkumuse maksumuse põhjendatuse hindamine on keerukas majanduslik otsus ning kohtulik kontroll selle üle on üldjuhul piiratud. Hankijal peab tekkima kahtlus, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, kui pakkumuse hinna ja tehtavate tööde eeldatava maksumuse vahe on silmatorkav (vt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-50-15, p 23). Teenuse- ja kestvuslepingute puhul tuleb pakkumuste maksumuse hindamisel ja võrdlemisel arvestada, et pakutav hind põhineb paljuski ettevõtja prognoosil ja sisaldab seetõttu äririski. Tingimused, mille alusel pakkumus koostati, võivad ajas muutuda. Kõiki (püsi)kulusid ja nende mõjusid ettevõtte kulude struktuuris ei pruugi olla võimalik pakkumuse maksumuse määramise ajal 100% täpsusega ette näha (nt kütuse hinna kujunemine, haldusorgani võimalikust ettekirjutusest tingitud kulu jms). Kui teenuse hind kujuneb teatud kulukomponentide alusel, ei tähenda ühe kulukomponendi hilisem võimalik suurenemine, et pakkumuse maksumust tuleks pidada ainuüksi seetõttu põhjendamatult madalaks. Sellises olukorras võib pakkumuse maksumust pidada põhjendamatult madalaks, kui viidatud asjaolu ilmselgelt mõjutaks hankelepingu täitmist või kui on või peab olema ilmne, et pakkumuse maksumuse kujundamisel on mõni kulukomponent jäetud kajastamata eesmärgiga kahjustada teist pakkujat ja ta seeläbi turult kõrvaldada; 3) praegusel juhul ei pidanud hankijal tekkima pakkumuse maksumuse põhjendatuses kahtlust. TJTK pakkumuse maksumus oli umbes 5,6% madalam hankelepingu eeldatavast maksumusest ja umbes 10% madalam kaebaja pakkumuse maksumusest. Tegu pole märkimisväärsete erinevustega. Pakkumuse maksumuse hindamisel võis võtta arvesse ka sama piirkonna 2017. aastal korraldatud riigihanke pakkumuste maksumusi. Samuti võis hankija arvestada asjaoluga, et TJTK on oma varasemad hankelepingud nõuetekohaselt täitnud; 4) HD p-s 11.6.11 ei ole selgitatud seda, millistest näitajatest pakkumuse maksumus kujuneb. Arvestada tuleb HD teisi asjakohaseid punkte, sh p-d 3.15 ja 3.17. Neid punkte tõlgendades ja lepingu eset arvesse võttes pidi pakkumuse maksumus kujunema eeskätt jäätmeveo teenustasust, millega oli mh hõlmatud saastetasu. Seda pidi mõistma ka vastustaja, sest vastasel korral poleks ta TJTK-lt selgitust küsides viidanud JHE § 30 lg-le 1. Seega on vaidluse all küsimus, kas hankijale pidi pakkumuse maksumuse põhjendatuse hindamisel olema ilmne, et TJTK peab siiski saastetasu maksma, mistõttu ta ei pruugi suuta täita lepingust tulenevaid kohustusi, või et pakkumuse eesmärgiks on kahjustada konkurenti; 5) TJTK-l pole kehtiva haldusaktiga keelatud taaskasutada segaolmejäätmetest prügikütuse tootmisel tekkinud jääki praakkompostina. Vaidlusküsimuseks on see, kas selline haldusakt tõenäoliselt antakse ning kui jah, siis milline on selle mõju pakkumuse maksumusele; 6) üheselt välistatud ei pruugi olla TJTK seisukoha õigsus, mille kohaselt segaolmejäätmetest prügikütuse tootmise jääk on käsitatav praakkompostina, mida TJTK võib prügila sulgemisel kasutada ning ei pea seetõttu maksma saastetasu; 7) hankijalt ei või nõuda, et ta võtaks lõpliku seisukoha keerulistes ja vaieldavates õigusküsimustes, mille lahendamine ei ole tema pädevuses. Liiatigi tuleb arvestada, et TJTK pakkumuse maksumus ei erinenud silmatorkavalt hanke eeldatavast maksumusest ega kaebaja pakkumuse maksumusest. Hankijale ei pidanud olema ilmne, et TJTK pakkumuse maksumus võiks ohustada sõlmitava lepingu täitmist või pakutud maksumuse eesmärgiks oleks kahjustada teise pakkuja turupositsiooni; 4(9)
3-19-1825 8) ka HD p-s 11.6.12 sätestatud pakkumuse tagasilükkamise eeldus pole täidetud. Kohtuasjas pole tuvastatud asjaolu, et TJTK oleks tahtlikult ja teadlikult moonutanud tõsiasju (pakkumuse maksumuse aluseks olevaid kulukomponente) eesmärgiga, et temaga sõlmitaks leping. Erinev arusaam õigusküsimusest ei pruugi tähendada valeandmete ega eksitava teabe esitamist; 9) samuti ei tulnud TJTK-d riigihankest kõrvaldada RHS § 95 lg 4 p 4 alusel turgu valitseva seisundi kuritarvitamise tõttu. Tegemist on pakkuja riigihankemenetlusest kõrvaldamisel kaalutlusõigust võimaldava alusega. Sätte kohaldamine pole välistatud ka konkurentsinormide rikkumise korral. Praegusel juhul pole Konkurentsiamet tuvastanud, et TJTK omaks turgu valitsevat seisundit ja et ta oleks seda kuritarvitanud. Ka kaebaja pole tõendanud, et esineb KonkS § 16 p-des 1–6 sätestatud asjaolu. Kui isikul on lubatud jäätmeid taaskasutada ja ta ei pea seetõttu saastetasu maksma, ei tule tema tegevust eeldatavasti käsitada turuseisundi kuritarvitamisena. Jäätmete ladestamise korral lasub ka TJTK-l saastetasu maksmise kohustus (keskkonnatasude seaduse § 5 lg 1).
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9.Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada haldus- ja ringkonnakohtu otsused, teha uus otsus, millega kaebus rahuldada, ning mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja kõigi kohtuastmete menetluskulud. Kassatsioonkaebuse ja 27. veebruaril 2020 esitatud täiendava seisukoha põhiväited on järgmised: 1) ringkonnakohtu seisukohad on omavahel vastuolus, samuti on need vastuolus ringkonnakohtu varasema praktikaga. HD p 11.6.11 tuleb tõlgendada koosmõjus HD teiste punktidega ja hanke eesmärgiga; 2) ringkonnakohus põhjendas vastustaja otsust tema eest. Tugineda ei võinud vastustaja 2017. a jäätmeveo hankes pakutud hindadele, sest järeldus, kas pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, oleneb nii konkreetse hanke tingimustest kui ka pakkujaga seotud asjaoludest; 3) Keskkonnaameti selgituse kohaselt ei ole TJTK-l võimalik Viimsi valla segaolmejäätmeid tema kirjeldatud viisil taaskasutada. TJTK peab maksma kogutud jäätmetelt saastetasu. Järelikult on TJTK pakkumuse maksumus põhjendamatult madal ning pakkumus tuli HD p 11.6.11 alusel tagasi lükata. Vastustaja lähtus hanget välja kuulutades eeldusest, et Viimsi vallast kogutud segaolmejäätmete käitlemisega kaasnevad kulud (sellele viitab tehnilise kirjelduse p 10 teine lause, milles mh on käsitletud prügi ladestamise kulusid). Järelikult pidi tal tekkima kahtlus, kui TJTK väitis, et suunab kõik Viimsi vallast kogutud segaolmejäätmed oma tootmisse-taaskasutusse. Kohalikul omavalitsusel on kohustus korraldada jäätmeveoga hõlmatud jäätmete taaskasutamine või kõrvaldamine (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-68-14, p 15), mistõttu ta pidanuks TJTK väidet kontrollima. Seda, et TJTK pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, kinnitab ka tõsiasi, et TJTK tõstis segaolmejäätmete vastuvõtu tasu Tallinna prügilas alates 1. märtsist 2020; 4) TJTK esitas vastustajale valeandmeid jäätmete käitlemise kulude, sh saastetasu maksmise kohta. Vastustaja pidanuks pakkumuse HD p 11.6.12 alusel tagasi lükkama; 5) TJTK kuritarvitab turgu valitsevat seisundit. Seega tulnuks ta hankest kõrvaldada RHS § 95 lg 4 p 4 alusel.
10.Vastustaja palub jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata, tühistada esialgne õiguskaitse ning jätta menetluskulud kaebaja kanda. Vastustaja vastuväited on lühidalt järgmised: 1) vastustaja jääb varasemate seisukohtade juurde; 2) ringkonnakohtu seisukohad ei ole omavahel vastuolus. Kohtud on pidanud usutavaks, et hankija ise ei pidanud TJTK pakkumust põhjendamatult madalaks, vaid esitas selgitusnõude edaspidiste vaidluste vältimiseks. Hankijal ei olnud põhjust kahelda TJTK kulutuste kohta esitatud arvutuste ja kinnituste tõepärasuses (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-19-1464/41, p 16). Vastuolu pole ka ringkonnakohtu varasema praktikaga;
5(9)
3-19-1825 3) õige ei ole kaebaja väide, et TJTK-l pole võimalik Viimsi valla segaolmejäätmeid kirjeldatud viisil taaskasutada ja TJTK peab maksma kogutud jäätmetelt saastetasu. Viide statistikale taaskasutuse ulatuse kohta ei oma konkreetselt TJTK-st rääkides tähtsust; 4) ei ole tuvastatud, et TJTK oleks esitanud valeandmeid; 5) asjassepuutumatu ja ebaõige on kaebaja väide, et TJTK kuritarvitab turgu valitsevat seisundit.
11.TJTK palub jätta VAKO, haldus- ja ringkonnakohtu otsused muutmata ning jätta oma menetluskulud kaebaja kanda. TJTK vastuväited on lühidalt järgmised: 1) vaidlustatud haldusakti õiguspärasus sõltub sellest, kas hankija oli määranud hankelepingu eeldatava maksumuse, kas hankija võrdles enda määratud eeldatavat maksumust TJTK pakkumuse maksumusega ning kas hankija pidi selle võrdluse alusel leidma, et TJTK pakutud hind on põhjendamatult madal. Hankija täitis kõiki neid kohustusi; 2) vaidluse põhiküsimus on, kui põhjalikult ja milliste dokumentide alusel tulnuks hankijal kontrollida TJTK poolt saastetasu maksmise kohustust, teenuse osutamise tehnoloogilist lahendust, prügila sulgemise kava, projekti ja keskkonnakompleksluba. TJTK hinnangul on hankemenetluses hankijal õigus usaldada muude asjakohaste ja pädevate organite väljastatud haldusakte ja seda, et pakkuja esitab pakkumuse kooskõlas õigusaktidega. Hankijal ei tule hankemenetluses teostada Keskkonnaameti, kohaliku omavalitsuse ja Konkurentsiameti pädevuses olevaid uurimismenetlusi; 3) hankijal tuli TJTK pakkumuse maksumust kontrollida HD p 11.6.11, mitte RHS § 115 alusel. HD p 11.6.11 ei ole vaja tõlgendada, sest tingimus on selge: pakkumuse maksumust tuleb võrrelda hanke eeldatava maksumusega. Nende maksumuste 10% vahe ei pidanud hankijas kahtlust tekitama; 4) jäätmete käitlemine viisil, et 100% neist taaskasutatakse, pole tänapäeval midagi erakordset, nt kui pakkuja põletab prügi koostootmisjaamas. Ka statistika kinnitab, et ladestamist kui jäätmekäitlusmeetodit kasutatakse aasta-aastalt vähem, taaskasutust aga ühe rohkem. TJTK keskkonnakompleksluba ja prügila sulgemisprojekt lubavad TJTK-l toota jäätmekütust ja selle käigus tekkivat praakkomposti kasutada prügila sulgemiseks; 5) jäätmete vastuvõtu tasu tõstmine ei puuduta hankijale tehtud pakkumust, kuna TJTK ei paku hankijale jäätmekäitlust ladestamise teel.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
12.Kaebaja on vaidlustanud vastustaja otsuse kolmel põhjusel: esiteks leiab ta, et TJTK pakkumus tulnuks tagasi lükata põhjendamatult madala maksumuse tõttu, teiseks seetõttu, et TJTK on esitanud valeandmeid, ning kolmandaks tulnuks TJTK hankest kõrvaldada konkurentsiõiguse rikkumise tõttu.
13.Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga, et kuna vaidlusalune hange korraldati kontsessioonilepingu sõlmimiseks, ei tulnud hankijal lähtuda põhjendamatult madala maksumuse kontrollimisel RHS §-s 115 sätestatust, vaid riigihanke alusdokumentidest (RHS § 16 lg 2 ja § 141 lg 1). Seega on asjakohane üksnes HD p 11.6.11: „Hankija lükkab Pakkumuse tagasi, kui: [...] Hankija leiab, et Pakkumuse maksumus on Lepingu eeldatava maksumusega võrreldes põhjendamatult madal ning Pakkuja esitatud selgitus seda ei põhjenda või Pakkuja nõutud selgitust ei esita.“
14.Kolleegium on pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse hindamise kohta selgitanud, et hankijal peab esmalt tekkima põhjendatud kahtlus, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal. Seejärel tuleb hankijal anda pakkujale võimalus selgitada ja tõendada, kuidas pakkumuse maksumus kujunes, sh näiteks ebaseadusliku riigiabi kahtluse korral näidata, et riigiabi anti kooskõlas õigusaktidega või et see ei saanud mõjutada pakkumuse maksumust (otsus asjas nr 3-3-1-50-15, p 21). Põhjendamatult madala maksumuse kindlakstegemine on keerukas majanduslik otsus, mille üle kohtulik kontroll on üldjuhul piiratud (samas, p 23).
6(9)
3-19-1825
15.Praeguses asjas pöördus hankija TJTK poole, nõudes tema pakkumuse maksumuse kohta selgitust. Hankija on hiljem kohtumenetluses väitnud, et tal ei tekkinud tegelikult kahtlust TJTK pakkumuse maksumuse suhtes, vaid ta esitas selgitusnõude üksnes kaebaja pöördumisest ajendatuna. Kolleegium on siiski seisukohal, et kui hankija pakkujalt juba selgitust küsis, algatas ta sellega, sõltumata pöördumise ajendist, pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrolli ning tal tuli pakkuja vastust ka sisuliselt hinnata. Euroopa Kohus on pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse hindamise kohta selgitanud, et regulatsiooni eesmärgiks on, vältimaks hankija meelevaldsust ja tagamaks ausat konkurentsi ettevõtjate vahel, et pakkumuste hindamisel toimuks hankija ja pakkuja vahel tegelik seisukohtade vahetus, et pakkuja saaks tõendada, et tema pakkumus on tõsiseltvõetav (Euroopa Kohtu otsused asjades C-568/13: Data Medical Service, p 48; C-599/10: SAG ELV Slovensko jt, p 29; ning liidetud asjades C-285/99 ja C-286/99: Impresa Lombardini, p 57). Kuigi Euroopa Kohus ei esitanud neid seisukohti kontsessioonimenetluse kontekstis, on samadest põhimõtetest kohane lähtuda ka praeguses asjas, arvestades riigihanke üldpõhimõtete, sh läbipaistvuse, kontrollitavuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldatavust kontsessioonimenetluses.
16.Praegusel juhul ei olnud hankijal pakkumuse maksumuse põhjenduste kontrollimisel laia hindamisruumi ning kohtud ei saanud piirduda ilmselguse kriteeriumiga, nagu leidis ringkonnakohus (vt praeguse otsuse p 8 alap 2). Lähtuda tuli valdkonna eriregulatsioonist. Jäätmeveo valdkonnas on oluline lähtuda põhimõttest, et saastaja maksab (vt keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 12). Lisaks lepingu täitmise võimatuse ja konkurentide kahjustamise ohtudele, mida käsitles ringkonnakohus, tuleb arvestada ohuga, et kui pakkumuse maksumus ei kata keskkonnanõuete täitmise kulusid, võivad need nõuded jääda täitmata. Jäätmehoolduse korraldamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg 1), mille raames ta vastutab mh korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete taaskasutamise või kõrvaldamise eest (jäätmeseaduse (JäätS) § 70, Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-68-14, p 19), ning ta peab seejuures tagama keskkonnanõuete järgimise. JäätS § 66 lg 5 kohaselt peab jäätmeveo teenustasu olema piisav, et katta jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemis- ja järelhoolduskulud ning jäätmete veo ja veo ettevalmistamisega seotud kulud. Viimsi valla jäätmehoolduseeskirjas on see reegel seostatud ka jäätmeveo riigihangetega: § 30 lg 1 teises lauses on sätestatud, et jäätmevedaja poolt hankes esitatud jäätmeveo teenustasu peab sisaldama tasu jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemis- ja järelhoolduskulude ning jäätmete veo ettevalmistamisega seotud kulude ja nendega seotud toimingute eest. Jäätmekäitluskohaga seonduvad kulud hõlmavad jäätmete keskkonda viimise, sh prügilasse ladestamise korral saastetasu (keskkonnatasude seaduse § 3 lg 2 p 7, § 14 lg 1 ja § 21 lg 1 p 1). Jäätmeseadusele ja JHE-le on HD p-s 1.8 ka viidatud ning kahtlust ei ole, et TJTK kui valdkonnas kogenud ettevõtja pidi olema nendest nõuetest teadlik. Kuigi JäätS ja JHE nõuet ei ole kirja pandud hanke alusdokumentidesse, tuli sellest siiski lähtuda pakkumuse maksumuse põhjendatuse hindamisel. Keskkonnanõuete täitmise tagamise vajadust kontsessioonide puhul on rõhutatud ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta (põhjendused 55 ja 58).
17.Seetõttu tuli hankijal olukorras, kus TJTK esitas talle selgituse, mille kohaselt ta ei ole kohustatud maksma Viimsi vallast kogutud jäätmete käitlemisel saastetasu, kontrollida selle väite põhjendatust. Hankija ei ole seda sisuliselt kontrollinud, vaid on eeldanud TJTK üldsõnalise väite, et jäätmed suunatakse tootmisse-taaskasutusse, õigsust. Praegusel juhul ei ole kohane lähtuda kolleegiumi otsuses nr 3-19-1464/41 esitatud seisukohast, et hankemenetlus põhineb suurel määral pakkujate ühepoolsetel kinnitustel ja hankija võimalusel neid usaldada (otsuse p 16). Kui hankija on juba algatanud kontrolli, et kõrvaldada kahtlus pakkumuse maksumuse põhjendatuses, ei ole põhjendatud usaldada pakkuja kontrollimatut vastust hankija selgitusnõudele. Erinevalt riigiabi valdkonnast (vrd asi nr 3-3-1-50-15) on kohalikul omavalitsusel jäätmehoolduse valdkonnas piisav pädevus, et hinnata pakkuja väiteid sisuliselt. Selles olukorras tulnuks TJTK-l vähemalt kirjeldada hankijale oma jäätmete käitlusprotsesse, et näidata, mil viisil ta suudab tagada segaolmejäätmete täieliku taaskasutuse. 7(9)
3-19-1825 Kahtluste kõrvaldamiseks saanuks vastustaja praegusel juhul konsulteerida Keskkonnaametiga (halduskoostöö seaduse § 18 lg 1 p-d 2 ja 3), kes pidi osalema ka menetluse varasemas etapis, kontrollides riigihanke alusdokumente (JäätS § 67 lg 4).
18.Kolleegiumi hinnangul ei ole mõistlik ega menetlusökonoomia põhimõttega kooskõlas hankija kontrolli ebapiisavuse tõttu vaidlusalust otsust tühistada, et hankija saaks teha uue otsuse (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-7-17, p 13). Juhul kui TJTK peab vastupidiselt oma väidetule mingilt osalt Viimsi vallast kogutavatest jäätmetest saastetasu maksma ning pakkumuse maksumus saastetasu ei sisalda, esineb HD p-s 11.6.11 sätestatud pakkumuse tagasilükkamise alus ning hankijal ei ole kaalutlusõigust (HD säte on sõnastatud absoluutselt: „Hankija lükkab Pakkumuse tagasi“, samuti on selge reegel kirjas JHE-s ja JäätS-s). Praegusel juhul ei ole ka ringkonnakohus võtnud selget seisukohta, kas TJTK-l on saastetasu maksmise kohustus või mitte. Asi tuleb seetõttu saata uueks arutamiseks ringkonnakohtule, kes peab kirjeldatud asjaolud välja selgitama. Põhjendatud võib olla kaasata arvamuse andmiseks Keskkonnaamet (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 24 lg 1 p-d 2–4). Juhul kui tuvastatakse, et TJTK-l on saastetasu maksmise kohustus, tuleb viimasel konkreetsete arvutustega näidata, et sellest hoolimata katab tema pakkumuse maksumus ka selle kulu. TJTK on väitnud, et isegi kui tal tekib saastetasu maksmise kohustus, on tal võimalik see kulu katta pakkumuses prognoositud kasumi arvel. Kui see väide vastab tõele, ei saa pakkumuse maksumust pidada põhjendamatult madalaks.
19.Kaebaja hinnangul tulnuks TJTK pakkumus tagasi lükata ka põhjusel, et ta esitas hankijale saastetasu maksmise kohustuse kohta valeandmeid. HD p 11.6.12 alusel saab pakkumuse tagasi lükata üksnes juhul, kui pakkuja esitatavad valeandmed on otsuse tegemisel määrava tähtsusega. Vastus küsimusele, kas TJTK on esitanud valeandmeid ja kas võimalikel valeandmetel oli otsuse tegemisel määrav tähtsus, sõltub eelkõige sellest, milline on vastus käesoleva otsuse p-s 18 kirjeldatud küsimustele. Seega tuleb ka seda küsimust käsitleda asja uuel arutamisel.
20.Lisaks eeltoodule leidis kaebaja, et hankija pidanuks TJTK hankest kõrvaldama RHS § 95 lg 4 p 4 alusel, milles on sätestatud, et hankija võib kõrvaldada hankemenetlusest pakkuja, kes on raskelt eksinud ametialaste käitumisreeglite vastu, nii et see muudab tema aususe küsitavaks. Iseenesest on Euroopa Kohtu praktika kohaselt sel alusel võimalik kõrvaldada ka pakkuja, kes on rikkunud konkurentsieeskirju, kusjuures rikkumine ei pea olema tuvastatud jõustunud kohtuotsusega, vaid hankija võib rikkumise tuvastada mis tahes viisil, mida ta suudab tõendada (Euroopa Kohtu otsus asjas C-425/18: Consorzio Nazionale Servizi, p 32). Siiski on Euroopa Kohus konkurentsieeskirjade rikkumist pidanud võimalikuks kõrvaldamise aluseks eeskätt juhul, kui selle eest on karistatud rahatrahvi või rahalise karistusega (samas, p 33; otsus asjas C-470/13: Generali-Providencia Biztosító, p 35). Isegi kui rikkumine tuvastatakse, ei saa see automaatselt kaasa tuua ettevõtja hankemenetlusest kõrvaldamist, vaid lähtuda tuleb proportsionaalsuse põhimõttest (Consorzio Nazionale Servizi, p 34). Kuna praegusel juhul pole ükski haldusorgan ega kohus oma otsusega tuvastanud, et TJTK oleks konkurentsireegleid rikkunud, ning nende reeglite rikkumise kahtlust ei pidanud tekkima ka hankijal, kellel on isegi rikkumise tuvastamise korral lai kaalutlusruum, siis ei anna RHS § 95 lg 4 p 4 alust vaidlusaluse otsuse tühistamiseks.
21.Eeltoodud põhjustel tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu ning asi saata uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule (HKMS § 230 lg 5 p 2). Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 107 lg 4 esimene lause). Kuna asja menetlus jätkub ringkonnakohtus, peab menetluskulude jaotuse otsustama ringkonnakohus asja uuel läbivaatamisel.
8(9)
3-19-1825
22.Vastustaja on Riigikohtule esitanud taotluse esialgse õiguskaitse tühistamiseks. Arvestades, et esialgse õiguskaitse vajadus ei ole ära langenud ning asja menetlus jätkub ringkonnakohtus, jätab kolleegium taotluse rahuldamata.
(allkirjastatud digitaaselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.