Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-1198 11. detsember 2020 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Heiki Loot OÜ Alfa-Omega Communications vaidlustus Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse suhtekorraldusteenuse hankes Kaebaja (vaidlustaja) OÜ Alfa-Omega Communications, esindaja vandeadvokaat Andres Vinkel Vastustaja (hankija) Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus, esindaja vandeadvokaat Diana Minumets Kolmas isik AS Idea AD, esindaja vandeadvokaat Kadri Matteus Tallinna Ringkonnakohtu 30. septembri 2020. a otsus OÜ Alfa-Omega Communications ja Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse kassatsioonkaebused Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse kassatsioonkaebus. Jätta OÜ Alfa-Omega Communications kassatsioonkaebus rahuldamata.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 30. septembri 2020. a otsuse resolutsiooni punkt 2 Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse ringkonnakohtus kantud menetluskulu puudutavas osas. Mõista OÜ-lt Alfa-Omega Communications Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse kasuks välja ringkonnakohtus kantud menetluskulu 2500 eurot.
3.Mõista OÜ-lt Alfa-Omega Communications välja kassatsiooniastme menetluskulu 400 eurot Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus ja 1281 eurot 23 senti AS Idea AD kasuks.
4.Tagastada Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusele kautsjon 25 eurot. OÜ Alfa-Omega Communications kautsjon kanda riigituludesse.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus korraldas avatud hankemenetlusena turismiarenduskeskuse suhtekorraldusteenuse hanke (viitenumber 215323) maksimaalse mahuga 800 000 eurot. Riigihanke alusdokumentide (RHAD) kohaselt pidi pakkumuste hindamisel 40% hindest kujunema loovtöö – Eesti kui atraktiivse toiduturismi sihtkoha kommunikatsiooniplaani Rootsi turule 2020 – alusel. Loovtöö hindamiseks nähti RHAD p-s 7.3 ette alakriteeriumid – kommunikatsiooniplaani terviklikkus, sõnumid, kanalid ja teostatavus, millest igaühe eest sai anda 10, 5 või 2 punkti. Samas sätestati kõigi alakriteeriumide kaupa ka eeldused hindepunktide saamiseks.
2.Pakkumuse esitasid kuus pakkujat, nende seas OÜ Alfa-Omega Communications ja OÜ Idea PR.
28.aprillil 2020 kustutati OÜ Idea PR ühinemise tõttu äriregistrist.
3-20-1198 Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus tunnistas 4. mai 2020. a otsusega edukaks OÜ Idea PR pakkumuse 80,84 punktiga, sellest loovtöö eest 40 punkti. Otsuse kohaselt sai OÜ Alfa-Omega Communications pakkumuse eest kokku 74 punkti, sellest loovtöö eest 14 punkti (alakriteeriumide kaupa 2 + 5 + 5 + 2 punkti) järgmistel põhjustel. a) Plaan ei moodusta toimivat tervikut ja võimaldab täita eesmärke vaid vähesel määral. Tegevuste efektiivsus ei ole sihtgrupini jõudmiseks piisav. 2/3 pakutud tegevustest ei sõltu hankijast ega pakkujast. Kolme tegevuse puhul on pakkuja võtnud liiga suure riski. Hankija juhtis tähelepanu sellele, et kommunikatsiooniplaan ei tohi olla liialt seotud ühe konkreetse sündmusega. Kaebaja sidus ürituse Bocuse d’Or üheks olulisemaks kommunikatsiooniplaani tegevuseks. Taste Estonia kui füüsilistes (digi)kanalites teistel eesmärkidel hõivatud sõnum tekitaks segadust Visit Estonia kanaleid kasutades. b) Sõnumite loetelu on laialivalguv. Kuigi kommunikatsiooniplaan on üles ehitatud kampaaniasõnumile Taste Estonia, pole seda põhisõnumite all välja toodud. Enam kui 7 lisapõhisõnumit on liiga palju, et neid fokusseeritult kommunikeerida. Sõnumitel puudusid põhjendused ja näited, kuidas pakkuja neid huvitavaks plaanib teha. c) Taste Estonia ja selle kanalid ei ole praegu seotud linkide ja tegevuste kaudu turismiga. Veebidomeen kuulub Maaeluministeeriumi haldusalasse ja Facebooki konto eraettevõtjale. Visit Estonia kanalite kasutamisel ei sobi paralleelne Taste Estonia kampaania põhisõnum mängu. Pakutud välismaised kanalid on väga head, aga võimalus neisse jõuda ilma tõeliselt paeluva fokusseeritud tegevusplaanita on küsitav. Arvestades segadust brändinimedega on vähetõenäoline, et väga põhjalik loetelu kanaleid kompaktselt ja tulemuslikult tööle hakkaks. d) Tegevuste elluviimine eelarve piires ei ole valdavas osas realistlik. Tehnilisteks kuludeks on arvestatud liiga väike osa eelarvest (ca 6000 eurot). Ei ole arvestatud mõjuisikute tasu ega kavandatud mängu loomise kulusid.
3.OÜ Alfa-Omega Communications esitas selle otsuse peale vaidlustuse, mille riigihangete vaidlustuskomisjon rahuldas 11. juuni 2020. a otsusega osaliselt. VAKO tunnistas hankija otsuse kehtetuks OÜ Idea PR kui eduka pakkuja hankemenetlusest kõrvaldamata jätmise osas. VAKO leidis, et kirjaliku loovtöö kvaliteedi hindamine on subjektiivne. Pakkumusi ei hinnanud ilmselgelt ebakompetentne või vaidlustaja suhtes negatiivselt meelestatud komisjon. Hankija ei ole loovtöö hindamisel lähtunud ebaõigetest asjaoludest või teinud ilmselgelt kaalutlusvigu. Hankija märkis oma otsuses ekslikult edukaks pakkujaks OÜ Idea PR, pidades tegelikult silmas ühendavat ühingut. OÜ Idea PR pakkumus muutus ühinemise tagajärjel AS Idea AD pakkumuseks. Asjaomase pakkuja või tema üldõigusjärglase kohustus on hankijat sellisest muudatusest informeerida. Hankija ei kontrollinud õigusjärglase kõrvaldamise aluste esinemist (RHS § 104 lg 8). Hankija ei ole ka tagantjärele kontrollinud õigusjärglase hankepassi kinnitusi.
4.OÜ Alfa-Omega Communications esitas halduskohtule kaebuse Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse otsuse tühistamiseks osas, milles tunnistati edukaks OÜ Idea PR pakkumus, ning VAKO otsuse tühistamiseks menetluskulu puudutavas osas. Kaebuse põhjendused olid järgmised. a) Hankija hindas pakkumusi ebavõrdselt. Asjatundja arvamuse kohaselt on kaebaja pakkumuse sisuline kvaliteet hankija omistatud väärtusest kõrgem. Idea pakkumuse puhul analüüsiti vaid positiivseid ning kaebaja pakkumuse puhul vaid negatiivseid asjaolusid. Edukaks tunnistatud pakkumuse puhul positiivsena esile toodud asjaolud hinnati kaebaja pakkumuses negatiivseks või jäeti arvesse võtmata (nt plaani teostatavus hankijast ja pakkujast sõltumatult, turistide suunamine pealinnast välja, riskide võtmine). Kanalite alakriteeriumi puhul Idea pakkumus RHAD-s nõutud meediakanaleid ei nimetanud ega põhjendanud. Kaebaja pakkumuses oli nõutu esitatud, kuid Ideale omistati 10, kaebajale 5 punkti. Kommunikatsiooniplaani teostatavuse puhul tõi hankija eduka pakkumuse puhul esile Rootsi partneri märkimise. Ka kaebaja pakkumus sisaldas sellist viidet, kuid
2(10)
3-20-1198 seda ei maini hankija üldse (sama väide ka tegevuste ajalise arvestuse kohta), andes edukale pakkujale maksimum- ja kaebajale miinimumpunktid. b) Hankija tegi pakkumuste hindamisel ilmselgeid kaalutlusvigu. Asjatundja J. Linderi arvamuse järgi tulnuks alakriteeriumide sisukirjelduse alusel kaebaja plaanile anda 35 punkti. Hankija tugines kaebaja töö hindamisel tegelikkusele mittevastavatele või paljasõnalistele asjaoludele, nt et kaebaja planeeritud tegevuste efektiivsus sihtgrupini jõudmiseks ei ole piisav. Hankija heitis kaebajale ette plaani sidumist. Asjakohatud ja asjatundmatud on EAS süüdistused Taste Estonia kanalite hõivatusest. Omanik on nõus Taste Estonia Facebooki lehe loovutama. EAS pidas puuduseks sündmustele keskendumist, kuigi neile tähelepanu pööramist eeldati RHAD-s. Sõnumite alakriteeriumi puhul hindas komisjon vale slaidi. Hankija nõutud põhjendused ja näited olid kaebaja slaidil olemas (Rootsi suundumused, blogijate ja mõjutajate loodusesse viimine). Lepingu sõlmimisel on pakkuja mure, kuidas ta eelarvega välja tuleb. c) Alakriteeriumide kaupa tegelikult ei hinnatud. EAS rakendas mitme kriteeriumi puhul ühte ja sama asjaolu, nt heitis kanalite alakriteeriumi puhul ette tegevusplaani ja sõnumite puudusi. Taste Estonia kaubamärki kasutati koguni kolme alakriteeriumi hindepunktide kärpimiseks. d) Pakkumus, mille kandja on lõppenud, ei ole hinnatav pakkumusena (TsÜS § 45 lg 2).
5.Tallinna Halduskohus jättis 24. juuli 2020. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohtu hinnangul ei rikkunud komisjoni töötamine konsensuse põhimõttel kaebaja õigusi. Olukorras, kus kolmanda isiku pakkumus ei olnud seotud hankijast ja pakkujast mitteolenevate sündmustega, ei ole kolmanda isiku pakkumuse kõrgem hinne kaalutlusõiguse rikkumine. Taste Estonia seos külaliste Eestisse meelitamisega jääb kaugeks. Alakriteeriumi „Sõnumid“ hindamisel ei uurinud hankija vale slaidi. Esile toodud faktid võisid hankijale anda mõistliku aluse järeldusteni jõudmiseks. Läbivalt rõhutatud sõnatähis Taste Estonia mainimata jätmine põhisõnumite all võis hankijas tekitada küsimusi. Isegi kui kaebaja on loonud ise Taste Estonia Facebooki lehe või saanud nõusoleku selle kasutamiseks, on domeen loodud muul eesmärgil, mis ei vasta hanke eesmärgile. Olukorras, kus hankija on tuvastanud, et kaebaja pakutud eelarvega ei ole teenuse osutamine realistlik, võis ta anda pakkumusele kooskõlas riigihanke alusdokumentidega miinimumpunktid.
6.OÜ Alfa-Omega Communications palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ning rahuldada kaebus või saata asi halduskohtule uueks lahendamiseks.
7.Tallinna Ringkonnakohus jättis 30. septembri 2020. a otsuses apellatsioonkaebuse rahuldamata ning mõistis kaebajalt kolmanda isiku kasuks välja apellatsiooniastme menetluskulud 1294 eurot 50 senti. Kohtuotsuse põhjendused olid järgmised. a) Kohtuotsus ei pea vastama igale kaebuse väitele, vaid üksnes sellistele, millel on asjas tähtsust. Loovtöö terviklikkuse hindamise tõttu võib sama asjaolu olla pakkumustest erinevalt hinnatud. Sõnumite paljusus võib nt olla nõrkus, kui need pole hästi seostatud ega moodusta tervikut, aga võib terviklahenduse ja sidususe korral olla hoopis tugevus. Loovtöö hindamisel oli komisjonil avar kaalutlusruum ning kaebaja loovtöö hindamise põhjendustest ei nähtu ilmseid kaalutlusvigu ega eksimist hindamiskriteeriumide vastu. b) Bocuse d’Or oli üks olulisemaid kaebaja plaani tegevusi. RHAD lisa 1 p 7 järgi ei oleks see saanud nii olla. Komisjon polnud meelevaldne, pidades nõrkuseks asjaolu, et sõnamärk „Taste Estonia“ ja sellega seotud kanalid ei ole vabalt kasutatavad. Kuna kaebaja kasutas kommunikatsioonitegevuse kirjeldamisel vaid ühte oma peamistest sõnumitest, ei ole komisjoni hinnang põhjenduste ja näidete puudumise kohta meelevaldne. Eduka pakkuja kanalite valik oli konkreetne ja tegevuste kaudu lahti kirjutatud. c) Üldõigusjärglus ei ole hankemenetluses keelatud. Kolmanda isiku hoolsuskohustus ei ole eduka pakkuja valimisel oluline.
3(10)
3-20-1198 d) RHS § 198 lg 2 kohaselt tuli kaebaja kasuks vaidlustusmenetluses välja mõista 1/5 riigilõivust ja esindajakuludest. Kaebaja nõue tagastada talle riigilõiv kolme nõude eest, mis jäid VAKO-s läbi vaatamata, ei põhine seadusel. e) Vastustaja välise õigusabi kasutamine ei olnud põhjendatud. Haldusorgani väliste õigusabikulude väljamõistmiseks peab vaidlus väljuma haldusorgani igapäevase tegevuse raamidest. Vastustajal on riigihangete korraldamise pädevus ja kogemus. Vastustaja struktuuri kuulub eraldi hankeüksus (valdkonnajuht, viis hankespetsialisti ja jurist).
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.OÜ Alfa-Omega Communications palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldada järgmistel põhjustel. a) Loovtöö hindamise otsuste kohtuliku kontrolli sisu ja ulatus tuleks üle vaadata. Seniste lahendite kehtima jäämisel tekib üks liik hankija otsuseid, mille kontrollimist kohtud väldivad „avara kaalutlusruumi“ põhjendusega. Kuna hankija soovis saada loomingulisi lahendusi, oleks kohus pidanud hindama, kas hange oli sisuliselt ideekonkurss (RHS § 128 jj). Ideekonkursi asemel avatud hanke korraldamine andis vastustajale võimaluse vältida RHS § 130 lg-te 3 ja 5 kohaldamist. Ringkonnakohus oleks pidanud põhjendama, miks osa kaebaja väiteid on ebaolulised. Kaalutlusõiguse teostamine peab vastama HMS § 4 lg-le 2. Praeguses hankes pole tuvastatav, kas toimus kollegiaalne hindamine (RHS § 3 lg 1). b) Kaebaja on tõendanud hulga hankija valesid faktiväiteid ja alusetuid etteheiteid, mida hankija võttis arvesse tema pakkumuse hindamisel. Kohus neist mitmeid ei eita, aga leiab samas, et need ei ole olulised. Kohtul ei ole sellist „kaalutlusõigust“. Kui hankija on hindamislehel mingid asjaolud välja toonud, siis on need olulised. Ringkonnakohus pidas ebaoluliseks kaebaja väiteid, mis puudutavad ebavõrdset kohtlemist ja tegelikkusele mittevastavaid või kontrollimatuid asjaolusid (tegevuse jõudmine sihtgrupini). Kaebaja palus selgitada, kuidas kolmanda isiku riskid on maandatud. Pakkumusest riskide maandamist ei nähtu. Vastustaja heitis kaebajale ette pakkumuse sidumist ProfExpo messiga, kuigi vastustaja ise teavitas sellest sündmusest avalikkust. c) Üllatavad hindamiskriteeriumid ei ole lubatud (RHS § 2 lg 1 ja § 117 lg 1; Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-5-06, p 15). Kaebajale ei olnud ette nähtav ja RHAD-ga ei olnud kooskõlas etteheited pakkumuses sündmuste (nt Saaremaa toidufestival) kasutamisele. Sõnamärgi „Taste Estonia“ kasutamise kohustus tulenes RHAD-st. Pakkujatele (sh rahvusvahelistele) ei saa ette heita, et nad kasutavad hankijale kuuluvaid märke. Ringkonnakohus jättis tähelepanuta, et kaebaja lõi vaidluse käigus „Taste Estonia“ Facebooki lehe tõestamaks, et vastustaja väide kanali mittekasutatavuse kohta on alusetu. Kaebaja ei ole pakkunud tasteestonia.ee domeeni kasutamist. Ringkonnakohus leidis pealiskaudselt, et Bocuse d’Or on kaebaja kommunikatsiooniplaani üks olulisemaid tegevusi. Selle ürituse mainimised olid tehnilised, mitte sisulised, nende väljatoomist nõudis RHAD. Sellega rikkus ringkonnakohus HKMS § 229 lg-t 2 ja § 157 lg-t 2. Ringkonnakohus nõustus komisjoniga, et sõnumitel puudusid põhjendused ja näiteid, kuigi põhjendused ja näited olid olemas. d) Viide õigusjärglusele on väär olukorras, kus hankija on teinud edukaks tunnistamise otsuse isiku kohta, kelle õigusvõime lõppes enne otsuse tegemist. Hooletud ja valeandmeid esitanud pakkujad tuleb hankest kõrvaldada (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-387/14, p 41). e) Hankija peab tagama, et tema otsus ei sisaldaks üleliigseid otsustusi. Kui mõni otsustus ei ole vaidlustatav, siis tuleb riigilõiv vaidlustuskomisjonis tagastada. Kolmanda isiku menetluskulude väljamõistmine kaebajalt ei ole õiglane. Kolmandal isikul ei ole kohustust vaidluses kaasa rääkida. Oma seisukoha sai kolmas isik kohtule esitada ka ilma lepingulise esindajata. Õigusjärglusest tingitut oleks kolmas isik saanud vältida hankes hoolsalt käitudes.
9.Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsuse menetluskulu jaotuse osas ning mõista kaebajalt välja apellatsiooniastmes kantud õigusabikulu. 4(10)
3-20-1198 Kassatsioonkaebuse kohaselt oli väline õigusabi põhjendatud (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi määrus nr 3-18-1445/52). Riigihangete korraldamine on vastustaja kõrvaltegevus. Teisi menetlusosalisi esindavad asjas kohtuvaidlustele spetsialiseerunud advokaadid. Vastustaja töötajad pole kohtuvaidlustele spetsialiseerunud.
10.OÜ Alfa-Omega Communications palub vastuses jätta vastustaja kassatsioonkaebus rahuldamata. Kaebaja leiab, et EAS on võimeline end kohtus esindama. Uurimispõhimõtte tõttu ei pea hankija muretsema, et midagi olulist jääb menetluses märkamata. Spetsialiseerunud advokaatide teadmised on olemas EAS hankeosakonnal. Oleks ülekohtune nõuda kaebajalt menetluskulude kandmist hankes, kus ta arvas end nägevat ebaõiglast ja kallutatud riigi rahadega ringikäimist. Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus palub vastuses jätta kaebaja kassatsioonkaebus rahuldamata. Vastuse kohaselt on kohtud kontrollinud hankija tegevust õiguspäraselt ja õigesti. Kaebaja etteheited tema ja eduka pakkuja loovtöö samade aspektide vastuolulise hindamise kohta on kontekstist välja rebitud. Põhjendamiskohustusel on mõistlik piir. Vastustaja on toonud välja hindamise põhimotiivid. Asjaolu, et kaebaja kavandas ka sündmustega mitteseotud tegevusi, ja sündmuste osakaal ei mõjuta vastustaja kaalutlusi plaani terviklikkuse hindamisel. Sõltumata kanalite kättesaadavusest ei ole Taste Estonia sõnatähis loodud Eesti-sisese toidukultuuri edendamiseks. Bocuse d’Or’i sündmus oli oluline kaebaja pakkumuses ning kaebaja pole näidanud, et mõni teine sündmus oleks olnud kaebaja pakkumuses põhiline. Kaebaja pole näidanud, kus asuvad tema pakkumuses esitatud sõnumite näited ja põhjendused. Õiguseelneja ja -järglase puhul on tegemist sama isikuga ning RHS ei näinud ette kohustust teavitada hankijat ühinemisest. Kolmas isik pole hoolsuskohustust rikkunud. AS Idea AD palub vastuses jätta kaebaja kassatsioonkaebus rahuldamata. Kaebaja tähtsustab üle hindamiskomisjoni liikmete individuaalseid seisukohti. Komisjoni liikmete määramine on hankija pädevuses. Otsuse tegi vastustaja juhatuse liige, mitte komisjon. Väited kolmanda isiku ning hindamiskomisjoni esimehe seoste kohta on alusetud. RHS ei sea üldõigusjärglusele ühtegi piirangut. Pakkujate ühinemine hankemenetluse jooksul on lubatud (Euroopa Kohtu otsused asjades nr C-697/17, p-d 35–41; C-396/14).
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
I
11.Kaebaja kassatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Sisulises osas jääb ringkonnakohtu otsus muutmata (HKMS § 230 lg 5 p 1). Riigikohus nõustub haldus- ja ringkonnakohtu enamiku sisuliste seisukohtadega ega pea vajalikuks neid korrata. Vastustaja kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ning ringkonnakohtu otsus tühistada vastustaja menetluskulu puudutavas osas (HKMS § 230 lg 5 p 5). Vastuseks kaebaja kassatsioonkaebusele selgitab kolleegium esmalt pakkumuste hindamise õiguspärasuse kontrolli üldisi põhimõtteid (II) ja analüüsib seejärel kaebaja kassatsioonkaebuse väiteid (III). Lõpetuseks põhjendab kolleegium vastustaja kassatsioonkaebuse rahuldamist (IV) ja jaotab kassatsiooniastme menetluskulud (V). II
12.VAKO ja kohus võivad hankeasjas vaidlustuse ja kaebuse rahuldada vaid juhul, kui hankija on tegutsenud õigusvastaselt. VAKO ega kohus ei kontrolli hankija kui haldusorgani otsuste kohasust õigusväliste standardite järgi, sh otsuste otstarbekust (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-440/13: Croce Amica, p 44, vrd ka erinevaid keeleversioone). See mõjutab kohtuliku kontrolli ulatust nii hankija kaalutlusotsuste kui ka hindamisotsuste korral. Kaalutlusõigus on haldusorganile antud volitus valida õigusnormi rakendamisel erinevate õiguslike tagajärgede vahel (otsustus- või 5(10)
3-20-1198 valikudiskretsioon – HMS § 4 lg 1). Hindamisotsustega on tegemist, kui õigusnormi kohaldamise eeldused tehakse kindlaks hinnanguliselt, iseäranis õigusnormis kasutatud määratlemata õigusmõiste sisustamisel, faktiliste asjaolude hindamisel õigusväliste mõõdupuude alusel, samuti prognooside tegemisel.
13.Haldusorgani, sh hankija kaalutlus- ja hindamisotsuste kohtulikul kontrollimisel on sarnasusi ja erinevusi. Halduse kaalutlusotsuste puhul on kohtul keelatud teha kaalutlusotsust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3 kolmas lause). Kaalutlusotsuseid kontrollitakse üldjuhul mõõdukalt intensiivse ratsionaalsuse testi abil. See seisneb ennekõike kaalutlusreeglite järgimise kontrollis, õiguste piiramise korral ka kolmeastmelise proportsionaalsuse testi (sobivus, vajalikkus, mõõdukus) tegemises (HMS § 4 lg 2, HKMS § 158 lg 3 esimene lause). Erakordselt avara kaalutlusõiguse ja väheintensiivsete õigusriivete korral võib kaalutlusotsuse sisuline kontroll piirduda ilmselgete vigade testiga.
14.Halduse hindamisotsuste puhul ei ole kohtul üldjuhul keelatud teha intensiivsemat kontrolli, sh asendada haldusorgani hinnanguid enda omadega, põhjendades sellist otsustust. HKMS § 158 lg 3 kolmanda lausega sarnanevat üldist keeldu hindamisotsuste puhul pole, sest õigusmõistete sisustamine ja faktiliste olukordade hindamine on kohtuvõimu põhifunktsioon, mitte täidesaatva riigivõimu monopol (Riigikohtu halduskolleegiumi otsused nr 3-20-924/24, p 32; 3-17-1545/81, p 26). PS § 146 esimese lause kohaselt mõistab õigust ainult kohus. Sellest tulenevalt ei ole kohus õiguse tõlgendamisel ja kohaldamisel, sh õigusliku tähendusega faktiliste asjaolude tuvastamisel seotud ühegi teise instantsi ega isiku seisukohtadega. Siiski võib kohus olla vähem või rohkem vaoshoitud ka haldusorgani hinnanguliste otsuste sisulisel kontrollimisel, iseäranis kui küsimuse õiguslik regulatsioon on hõre, kui hindamine eeldab spetsiifilisi õigusväliseid teadmisi või kogemust ning hindamisega kaasnev õiguste riive ei ole intensiivne. See tähendab, et kohus võib, arvestades eespool nimetatud tingimusi nende koostoimes, piirduda täiskontrolli asemel nõrgemate kontrollistandarditega – ratsionaalsuse või isegi ilmselgete vigade testiga. Ratsionaalsuse test tähendab hindamisotsuste puhul analoogselt HMS § 4 lg-ga 2 ennekõike selgitamist, kas haldusorgan on arvestanud õigusnormi eesmärki, õiguse üldpõhimõtteid, üksnes asjakohaseid fakte ning kõiki asjakohaseid fakte. Ilmselgete vigade test tähendab, et on ilma pikemata selge, et haldusorgan on tegutsenud meelevaldselt või vastuolus õigusnormidega (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-51-16, p 17.2). Erandjuhtudel võib seadusest või asja olemusest tuleneda kohtule ka keeld asjaolusid haldusorgani asemel hinnata.
15.Tuleb rõhutada, et haldusmenetluse reeglitest kinnipidamist ning kaalutlus- ja hindamisotsuste aluseks olevate faktiliste asjaolude tõendatust tuleb kohtul kontrollida täielikult. Piiratud kontrollile võivad alluda vaid faktidest tehtavad järeldused. Ka kohustus rajada kohtuotsus tõenditele (HKMS § 157 lg 2) puudutab vaid faktiliste asjaolude tuvastamist. Faktidel rajanevaid hinnangulisi otsustusi ei ole võimalik tõendada, kuid neid tuleb põhjendada.
16.Kolleegium jääb allapoole rahvusvahelist piirmäära jäänud asjas nr 3-3-1-51-16 võetud seisukoha juurde, et ideekonkursi võistlustööd ei pruugi alluda õiguse mõõdupuudele ning žürii hinnangute sisuline kontroll on piiratud ilmselguse kriteeriumiga. Sellest seisukohast ei saa lähtuda käesolevas asjas, kus vaidluse all on ülalpool rahvusvahelist piirmäära korraldatud avalik hankemenetlus. Esiteks peegeldab hanke eeldatav maksumus hankes osalevate ettevõtjate õiguste riive intensiivsust (vrd kolleegiumi otsus nr 3-17-2718/30, p 23). Teiseks kehtib avatud hankemenetluses oluliselt täpsem õigusraam võrreldes ideekonkursiga ning märksa suurem kaal on ka riigihanke korraldamise üldpõhimõtetel, eriti läbipaistvusel, kontrollitavusel, proportsionaalsusel ja võrdsel kohtlemisel (RHS § 3 p-d 1 ja 2; vt ka Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-440/13: Croce Amica, resolutiivosa p 2, vrd erinevaid keeleversioone; kolleegiumi otsus nr 3-19-1825/50, p 16). Käesolevas asjas ja sarnastes 6(10)
3-20-1198 asjades ei ole eeltoodud põhjustel kohaldatavad kolleegiumi seisukohad toetustaotluste ja eksamitööde hindamise kohta (vrd kolleegiumi otsused asjades nr 3-3-1-68-12, p 24; 3-3-1-71-13, p 17; 3-3-1-77-12, p 18).
17.Seega pidid VAKO ja kohtud hankija otsuse hinnangulisele iseloomule vaatamata praeguses asjas minema kaugemale ilmselgete vigade testist ja kontrollima sisuliselt kaebaja pakkumusele antud hinnangute põhjendatust, iseäranis, kas hindamisel arvestati asjakohaseid, täielikke ja tõendatud fakte ning õiguse üldpõhimõtteid, samuti, kas hindamine toimus RHAD-s teatavaks tehtud hindamiskriteeriumide kohaselt (RHS § 117 lg 1). VAKO ja kohtud ei pea sedalaadi hinnangute kontrollimisel asendama hankija hinnanguid enda omadega ega kõrvaldama kõiki mõeldavaid kahtlusi (vt ka kolleegiumi otsus nr 3-20-718/28, p 18). Kõrvaldada tuleb aga vähemalt olulised kahtlused ning selleks ei piisa üldsõnalistest ja põhistamata selgitustest (kolleegiumi otsus nr 3-20-924/24, p 31; otsus asjas nr 3-3-1-50-15, p 23). Pakkumuste hindamise pädevuse annab seadus just nimelt hankijale, mitte hankijast sõltumatutele asjatundjatele. Hindamine võib osal juhtudel põhineda, aga ei pea põhinema eksperdiarvamusel (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-19/00: SIAC Construction, p 45). Hankija hinnangu kinnituseks või kummutamiseks võib kohus hinnata ka eksperdiarvamusi ja dokumentaalse tõendina muid asja tundvate isikute arvamusi, ilma et neil oleks ette kindlaks määratud jõudu. Niisugune tõend ei ole kohtuotsuse tegemisel iseenesest kaalukam haldusorgani hinnangutest (HKMS § 61 lg 2).
18.Erinevalt nt lihthankest (vrd kolleegiumi otsus nr 3-17-2718/30, p-d 22–25) kohustab RHS § 85 lg 1 hankijat avatud hankemenetluses sätestama RHAD-s majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamiseks hankelepingu esemega seotud ja tegelikku konkurentsi tagavad pakkumuse hindamise kriteeriumid. Hankija peab alusdokumentides määrama ka suhtelise osakaalu, mille ta igale valitud pakkumuse hindamise kriteeriumile pakkumuste majandusliku soodsuse hindamiseks annab (RHS § 85 lg 9). Kriteeriumid peavad võimaldama objektiivset hindamist (kolleegiumi otsus nr 3-17-2718/30, p 22), kuid nõustuda tuleb VAKO ja kohtutega, et hindamisel ei saa subjektiivsust kunagi täielikult välistada. Hindamiskriteeriumid ei pea olema detailsed ega sisaldama alakriteeriume. Kui hankija siiski soovib alakriteeriume kasutada, tuleb seda teha hankedokumentides (direktiivi 2014/24 põhjendus 45; Euroopa Kohtu otsused asjades nr C-532/06: Lianakis jt, p-d 38, 44-45; C-470/99: Universale Bau, p 99).
19.Kui hankija määrab detailid või alakriteeriumid kindlaks, tuleb neid hindamisel järgida. Hankija ei või hindamiskriteeriume ega alakriteeriume luua ega muuta tagantjärele, pärast pakkumuste avamist. Alakriteeriumide sätestamisel ei ole hindamisel piisav koondhinde andmine, vaid esitada tuleb ka alakriteeriumile vastavad osahinded. Hankija võib pärast pakkumuste esitamise tähtaja möödumist määrata niisuguste alakriteeriumide suhtelise osakaalu, mis sisuliselt vastavad hindamiskriteeriumidele, kuid seda kolmel tingimusel: esiteks ei tohi muuta hindamiskriteeriume; teiseks ei tohi kehtestada tegureid, mis oleksid pakkumuste koostamist võinud mõjutada; kolmandaks ei või alakriteeriumide osakaalu määramise aluseks olla midagi, mis võib mõnd pakkujat diskrimineerida (Euroopa Kohtu otsus asjas nr
C-6/15:
Dimarso, p 26; C-252/10 P: Evropaïki Dynamiki, p 33).
20.Hindamiskomisjonile peab jääma vabadus oma tööd korraldada, muutmata hindamiskriteeriume ega nende osakaale. Üldjuhul tuleks lisaks sisulistele hindamiskriteeriumidele RHAD-s määrata kindlaks hindamismetoodika (sh punktiskaala), kuid see ei pea olema ammendav, teisisõnu võib seda pärast pakkumuste avamist kohandada konkreetsetele pakkumustele. Hankijatel ei ole kvalitatiivse hindamise kriteeriumidesse võimalik kirja panna kõiki detaile, mis võivad hindamisel oluliseks osutuda. Vajaduse korral võib aga jätta metoodika ka ette kindlaks määramata ja kujundada see tervikuna alles pärast pakkumuste avamist (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-6/15: Dimarso, p-d 27-31; 7(10)
3-20-1198 C-252/10 P: Evropaïki Dynamiki, p 35). Hindamismetoodika kohandamise õigus annab hankijale pakkumuste hindamisel suurema otsustusruumi kui pakkumuste vastavuse kontrollimisel (vrd kolleegiumi otsus nr 3-19-1464/41, p 13). Hindamismetoodika võib põhineda nii absoluutskaalal kui ka samas hankes esitatud pakkumuste suhtelisel võrdlusel. Suhtelise hindamismetoodika puhul peab võrdlemine olema dokumenteeritud. Ka absoluutse hindamisskaala puhul peab hankija vajaduse korral selgitama sarnaste pakkumuste erinevat hindamist.
21.Hindamiskriteeriume tuleb kohaldada objektiivselt ja ühetaoliselt kõigi pakkujate suhtes (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-19/00: SIAC Construction, p 44). RHS § 117 lg 1 teise lause järgi peab hankija otsus pakkumuse edukaks tunnistamise kohta olema põhjendatud. RHS § 47 lg 4 p 3 kohaselt tuleb teistele vastavaks tunnistatud pakkujatele esitada edukat pakkumust iseloomustavad andmed, mis andsid hankijale eelise tema pakkumusega võrreldes. Seejuures on piisav, kui pakkumuse edukaks tunnistamise korraldusest või selles viidatud dokumendist nähtuvad, millistele alustele hankija otsustused tuginevad (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-45-12, p 29). Väga üldsõnalised põhjendused võivad olla vastuolus RHS § 117 lg-ga 1 ja § 47 lg 4 p-ga 3, vaidluse korral saab aga hankija otsuse põhjendusi kohtumenetluses täpsustada. Mida üldisemad on hindamiskriteeriumid ja -metoodika, seda avaram on hankija hindamisruum ning seda põhjalikumad peavad läbipaistvuse tagamiseks olema hinnete põhjendused. Kui RHAD-s kehtestatud hindamismetoodika sisaldab täpseid hinnete kirjeldusi, võivad need tagada piisava läbipaistvuse ka ilma hinnete hilisema põhjendamiseta. III
22.Praeguses asjas määrasid RHAD kindlaks nii detailsed hindamiskriteeriumid, alakriteeriumid ja nende osakaalud kui ka hindamismetoodika – kolmeastmelise absoluutse skaala koos hinnete kirjeldustega. Euroopa Kohus on rõhutanud, et hindamiskriteeriumi õigusvastasusele peab saama tugineda ka hindamise vaidlustamisel, kui selleks on mõjuv põhjus (otsus asjas nr C-538/13: eVigilo, p-d 55-58). Kaebaja ei ole varem ega praeguses kaebuses RHAD kohta ühtegi nõuet esitanud. Sellest sõltumata märgib kolleegium, et ta ei näe hindamise lähtealustes puudusi.
23.Vastustaja on põhjendanud nii kaebajale kui ka kolmandale isikule antud hindeid. Hindamiskriteeriumid olid üksikasjalikud ja hindamiskomisjoni põhjendused küllaldased.
24.VAKO ja kohtud on ammendavalt kontrollinud, et vastustaja pole teinud hindamisvigu, andes kõigis alakriteeriumides maksimumhinded kolmanda isiku pakkumusele. Kaebaja heidab hankijale põhjendamatult ette, et viimane pole kaebaja töö hindamisel arvestanud asjaolusid, mida ta Idea puhul luges positiivseteks (nt Rootsi partneri mainimine). Maksimumpunkte saavadki õigustada töö tugevused ning madalamat hinnet puudused. Erinevate hinnete põhjendamisel tulebki esile tuua pakkumuste erinevused, mitte sarnasused.
25.Ka kaebaja loovtöö hindamisel pole vastustaja teinud olulisi vigu.
25.1.Terviklikkuse alakriteeriumi puhul keskendus kaebaja hankija hinnangul liigselt sündmustele, mis nende kummagi kontrollile ei allu. Pole alust lugeda seda tähelepanekut asjakohatuks, üllatuslikuks ega meelevaldseks. Ehkki tippkokkade võistlusele tähelepanu pööramine oli kommunikatsiooniplaanis kohustuslik, rõhutati tehnilise kirjelduse p-s 7 selge sõnaga, et selle ürituse mõju on lühiajaline ning et kommunikatsiooniplaan peab olema süsteemne. Hankija ei ole pidanud pakkumustes sündmustele tuginemist lubamatuks, nagu kaebaja ekslikult väidab, vaid ta pidas kolmanda isiku teistsuguse lähenemise puhul hanke eesmärkide saavutamist tõenäolisemaks.
8(10)
3-20-1198
25.2.Sõnumite rubriigis põhjendas vastustaja kaebajale 5 punkti andmist muu hulgas sõnumite rohkusega. Kolmandal isikul oli üks põhisõnum, kaebaja sõnumite arv on vaieldav (5 kuni 9). Kolleegium ei näe alust pidada meelevaldseks vastustaja prognoosi, et kaebaja sõnumite hulga tõttu võib olla raske hoida fookust. Kolleegium ei pea aga ratsionaalseks vastustaja etteheidet, et kaebaja ei maininud täiendava sõnumina Taste Estonia brändi ja kanaleid, olukorras, kus vastustaja teisal taunis Taste Estonia märgi kasutamist ning sõnumite liigset hulka. See vääratus ei tekita sõnumite arvu probleemi valguses siiski olulist kahtlust, et kõnealuse alakriteeriumi eest oleks kaebajale tulnud anda kõrgem hinne.
25.3.Kanalite alakriteeriumi puhul põhjendas vastustaja asjakohaselt Taste Estoniaga seotud prognoosi (Taste Estonia märk on mõeldud ekspordi, mitte turismi edendamiseks). Seevastu väliskanalitele tehtud etteheiteid on vastustaja asjakohatult põhjendanud tegevusplaani sisuliste puudustega. Selle alakriteeriumi hinnete kirjelduses on juttu vaid kanalitest, mitte sõnumite sisust. See vastustaja viga loob olulise kahtluse, et alakriteeriumi võib olla hinnatud liiga madalalt. Maksimaalsete punktide andmine selles rubriigis ei oleks siiski toonud kaasa kaebaja edukaks tunnistamist.
25.4.Kaebaja pole teostatavuse alakriteeriumi puhul lükanud ümber vastustaja seisukohta, et eelarve on ebapiisav. Seetõttu oli põhjendatud anda 2 hindepunkti plaani teostatavuse alakriteeriumi eest. Hankija võib hankemenetlusest kõrvaldada alapakkumused (RHS § 115), samuti võib hankija hinnata eelarve piisavust, kehtestades selleks hindamiskriteeriumi RHAD-s.
26.Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et osa kaebaja väiteid osutus ebaoluliseks, sest need ei saa mõjutada vaidluse lõpptulemust. Niisuguses olukorras ei pea kohus võtma väite kohta ammendavat sisulist seisukohta. Hankemenetluse liigiks on RHAD p-s 1.3 kehtivalt ja siduvalt määratud avatud hankemenetlus. Kaebaja ei ole RHAD-d vaidlustanud. Seetõttu ei saa kaebaja praeguses asjas tugineda väitele, et hankes oleks tulnud korraldada ideekonkurss. Komisjoni koosseis ei olnud vastuolus ühegi õigusnormiga. Konsensuslik hindamine ei ole kollegiaalses komisjonis keelatud. Kohus ei pea hindamiskomisjoni otsuste kontrollimisel uurima, kuidas kujunes üksikute komisjoni liikmete seisukoht ja kas see muutus menetluse käigus. Seetõttu ei pidanud kohtud nimetatud asjaolude kohta koguma tõendeid.
27.Õigusjärgluse küsimuses nõustub kolleegium kohtute ammendavate selgitustega. Kolmas isik pole ühinemisel rikkunud ühtegi RHS sätet, ta ei ole olnud ka hooletu. Ühinemisega kaasnev üldõigusjärglus ei ole mingil moel sarnane olukordadega, kus pakkuja püüab parandada tagantjärele pakkumuse puudusi (vt Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-387/14, p 41). Kuna kolmas isik polnud hooletu, ei ole alust ka tema kasuks väljamõistetud menetluskulu vähendada. Kolmandal isikul on PS § 24 lg-st 2 tulenev õigus olla kohtuasja juures, kus arutatakse tema õiguste üle, ning õigus kasutada seejuures advokaadi abi.
28.Kaebajal pole õigust nõuda riigilõivu tagastamist VAKO tagastatud nõuete eest. VAKO on küll eksinud RHS § 198 lg 2 kohaldamisel, kuid see ei mõjuta lõpptulemust. RHS § 198 lg 2 kohaselt mõistab VAKO hankijalt vaidlustaja kasuks välja riigilõivu proportsionaalselt vaidlustuse rahuldamisega. Vaidlustuse rahuldamise proportsiooni ei tule aga mõõta mitte nõudeid mehaaniliselt loendades, vaid hinnanguliselt nende sisulist kaalu arvestades. Teistsuguse tõlgenduseni ei vii ka RHS § 198 lg 6, mille järgi tuleb tasutud riigilõivu väljamõistmisel lähtuda iga vaidlustusmenetluse lõppemise aluse puhul sama paragrahvi lõigetes 1-4 ja 8 sätestatust. Need sätted näitavad, kelle kanda jääb nõudele vastav riigilõiv, aga ei ütle, et vaidlustuse eest tasutud riigilõiv peab jagunema nõuete vahel võrdselt nõuete sisu ja tähendust arvestamata.
9(10)
3-20-1198 Sisuliselt olid VAKO-s läbi vaatamata jäetud nõuded hõlmatud kaebaja põhinõudega – tühistada hankija otsus kolmanda isiku pakkumuse edukaks tunnistamise kohta. Selle nõude rahuldamisel oleks nõuete sisulist kaalu arvestades tulnud enamik riigilõivu tagastada. Kuna kaebaja põhinõue jäi rahuldamata, on kokkuvõttes õigustatud lõpptulemus, et 4/5 vaidlustusmenetluses tasutud riigilõivust jääb tema kanda.
29.Kolleegium peab vajalikuks märkida, et kohtuasi on tunnistatud kinniseks kolmanda isiku loovtöö osas. Infosüsteemi või selle kasutaja vea tõttu ei ole see dokument nähtav Riigikohtule, seetõttu nõudis kolleegium selle välja ringkonnakohtult ning selle autentsuses ei ole alust kahelda. Niisugune olukord on siiski lubamatu. Kohtutoimik peab olema kohtule nähtav. Kui konfidentsiaalset dokumenti ei ole võimalik infosüsteemis igal ajal kõigi asja lahendavate kohtute jaoks nähtavaks teha, tuleb asjas luua pabertoimik. IV
30.Vastustaja kassatsioonkaebus tuleb rahuldada, sest ringkonnakohus on menetluskulu jaotamisel hälbinud Riigikohtu halduskolleegiumi praktikast. Kolleegium on seni olnud järjekindlal seisukohal, et kaebaja peab kohtumenetluses vaidlustuse rahuldamata jäämisel kandma hankija põhjendatud õigusabikulud (otsus asjas nr 3-3-1-68-14, p 33; määrus nr 3-18-1445/52, p 5).
31.Kolleegium jääb varasema seisukoha juurde ning rõhutab, et hankemenetluse eesmärk on muu hulgas ehitustööde, kaupade ja teenuste ostmisel hankija raha säästmine (RHS § 2 lg 1). Selle eesmärgiga ei oleks kooskõlas olukord, kus õiguspärase hanke korraldaja kanda jäävad vaidlustamisega kaasnenud lisakulud. Kas määrata hankevaidluses hankija esindajaks majasisene jurist või advokaat, on hankija töökorralduse küsimus, mida kohus ei hinda. Kaebaja ei saa nõuda, et hankija korraldab enda esindamise kohtumenetluses kaebajale soodsaimal viisil. Kohus peab siiski jälgima, et hankija õigusabikulu väljamõistmine ei riivaks ebaproportsionaalselt kaebepõhiõigust (PS § 15 lg 1 esimene lause).
32.Kolleegium peab põhjendatuks vastustaja õigusabikulu ringkonnakohtus 4150 eurot 80 senti, kuid mõistab välja selle osaliselt, 2500 euro ulatuses, arvestades vastustaja hinnangutes esinenud puudusi (HKMS § 108 lg-d 1 ja 11). Puuduste valguses ei saa kaebuse esitamist lugeda täiesti alusetuks. V
33.Kaebaja kassatsioonkaebuselt tasutud kautsjon tuleb kanda riigituludesse. Vastustaja tasutud kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 107 lg 4).
34.Vastustaja õigusabikulud Riigikohtus on 675 eurot. Sellest tuleb kaebaja kasuks välja mõista proportsionaalne osa 400 eurot (vrd otsuse p 32). Kolmanda isiku õigusabikuluks Riigikohtus on 1281 eurot 23 senti. See tuleb kaebajalt kolmanda isiku kasuks välja mõista (HKMS § 108 lg 8 esimene lause; AS Idea AD ak EE322200221014773254). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.