Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-15-2937 29. mai 2018 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Parrest Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek kaebus Ravimiameti
13.novembri 2015. a otsuse õigusvastasuse tuvastamiseks Kaebajad Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek, esindajad vandeadvokaat Ants Nõmper ja advokaat Maret Kruus Vastustaja Ravimiamet, esindaja Andrus Varki Kolmas isik Benu Apteek Eesti OÜ, esindaja vandeadvokaat Tanel Kalaus Kaasatud haldusorgan Konkurentsiamet, esindaja Juhan Põldroos Tartu Ringkonnakohtu 8. novembri 2017. a otsus Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek kassatsioonkaebus 9. aprill 2018
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 2. juuni 2016. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu 8. novembri 2017. a otsus.
3.Rahuldada kaebus. Tunnistada Ravimiameti 13. novembri 2015. a otsus nr IN-1-15/236 Türi linnas avatud üldapteegi osas õigusvastaseks.
Mõista Ravimiametilt Türi Apteek OÜ kasuks välja menetluskulu 2203 eurot 80 senti ja OÜ Folia Apteek kasuks menetluskulu 2203 eurot 80 senti.
5.Tagastada kautsjonid.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Benu Apteek Eesti OÜ esitas 6. novembril 2015 üldapteegi tegevusloa muutmise taotluse seoses Jüri Konsumi Apteegi tegutsemiskoha ja apteegi nime muutmisega. Ravimiamet muutis 13. novembri 2015. a otsusega Benu Apteek Eesti OÜ üldapteegi tegevusluba nr 414 (p 1), kandis sellele üldapteegi tegutsemiskohana aadressi Türi linnas (p 2) ning andis Benu Apteek Eesti OÜ-le (Silla Apteek) välja muudetud andmetega üldapteegi tegevusloa nr 414 (p 3). Türil osutavad apteegiteenust ka Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek.
2.Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek esitasid Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palusid Ravimiameti otsus tühistada osas, milles Benu Apteek OÜ-le anti luba uue apteegi rajamiseks Türi linnas. Kaebuse kohaselt ei ole lubatav võimaldada uut apteeki avada tegevusloa muutmisega, vaid väljastada tuleks uus tegevusluba.
3-15-2937
3.Tartu Halduskohtu 2. juuni 2016. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Kohus ei nõustunud kaebajate seisukohaga, et üldapteegi tegevuskoht on tegevusloa põhiregulatsiooni osa ja et apteegi tegevuskohta ei saa majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MsüS) § 32 lgst 1 ja § 17 lgst 2 tulenevalt muuta tegevusloa muutmise teel. Ravimiseaduse (RavS) § 40 lg 1 seostab tegevusloa ulatuse tegutsemiskoha alusel ainult ravimite hulgimüügi ja ravimite tootmisega. Üldapteegi puhul ei seostata tegevusloa ulatust apteegi tegutsemiskohaga. RavS § 38 lg 3, mis reguleerib tegevusloa tähendust ja millele tuginevad kaebajad, on üldsäte. Selle suhtes on RavS § 40 lg 1 erisäte. Seega ei ole üldapteegi tegutsemiskoht tegevusloa põhiregulatsiooni osa ja üldapteegi tegevuskoha muutmisel ei tule välja anda uut tegevusluba, vaid seda saab teha tegevusloa muutmisega. RavS § 1163 kohaselt ei ole kolmandal isikul omandipiiranguid kuni 1. aprillini 2020. Omandipiiranguid kehtestades ei ole seatud eesmärgiks reguleerida või piirata apteekide geograafilist paiknemist ega ümberpaiknemist.
4.Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek palusid apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada. Kaebajad esitasid 20. märtsil 2017 taotluse kaebuse muutmiseks, paludes tuvastada Ravimiameti 13. novembri 2015. a otsuse õigusvastasus.
5.Tartu Ringkonnakohus võimaldas 8. novembri 2017. a otsusega muuta tühistamiskaebuse tuvastamiskaebuseks, jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata, kuid muutis halduskohtu otsuse põhjendusi. Ringkonnakohus mõistis kaebajatelt kolmanda isiku kasuks välja menetluskulu 1320 eurot. Otsuse põhjendused olid järgmised. a) Vaidlustatud tegevusloa muutmine tähendab, et kolmas isik lõpetas senise üldapteegi tegevuse eelmisel aadressil ja jätkas üldapteegi tegevust teises kohas. See, et apteek avati täiesti uues kohas ja täiesti uue personaliga, ei tähenda, et tegemist ei oleks apteegi kolimisega. Määrav on see, et kolmanda isiku apteek lõpetas vanas asukohas tegutsemise. b) Üldapteegi tegutsemiskohta ei saa lugeda selliseks tingimuseks, mis kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni MsüS § 17 lg 2 ls 2 mõttes. Konkreetne tegevuspiirkond või -koht kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni vaid siis, kui see on seaduses sätestatud. Kuna üldapteekide tegevuslubade puhul ei ole konkreetne tegutsemiskoht määratud seadusega, vaid on kehtestatud tegevusloas endas, siis ei ole tegutsemiskoht tegevusloa põhiregulatsiooni ese. Raske on näha põhjust, miks peaks tegutsemiskoht, mis ei tulene otseselt seadusest, vaid määratakse vastavalt isiku taotlusele iga kord tegevusloas endas, olema selliseks tegevusloa põhiregulatsiooni esemeks, mida ei ole võimalik tavapärases haldusakti muutmise korras muuta (vt ka majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse eelnõu seletuskiri, lk 45–46). MsüS § 17 lg 3 järgi on tegevusloa kõrvaltingimus mis tahes tingimus, mis ei ole põhiregulatsioon. MsüS § 32 lg 1 alusel on tegevusloa kõrvaltingimuse muutmine tegevusloa muutmise kaudu võimalik. Kuna apteekide asutamisele ei kehti 2014. aastast alates enam geograafilised ja demograafilised piirangud, oleks ka seetõttu raske näha põhjust, miks peaks tegutsemiskohta muuta sooviv isik läbima ressursimahuka menetluse uue tegevusloa väljastamiseks. c) Selle kasuks, et apteegi asukoha muutus tuleks lahendada uue tegutsemisloa väljastamisega, ei räägi ka apteekide tegutsemisele käesoleval ajal kehtestatud piirangud (RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5). RavS §d 1163 ja 1167 annavad üldapteegi tegevusloa omajatele, kes eeltoodud nõuetele ei vasta, võimaluse tegutseda samal viisil kuni 1. aprillini 2020. Olukord, kus kolmanda isiku üldapteekide arv Eestis jäi samaks ja muutus lihtsalt ühe üldapteegi asukoht, ei ole vastuolus RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 eesmärgiga (rahvatervise kaitse). Eestisse ei lisandunud uut üldapteeki. d) Tegutsemiskoha muutmine eeldab tegevusloa muutmist ja ka uus tegutsemiskoht peab vastama üldapteegi tegutsemiskoha nõuetele. Kaebaja ei ole väitnud, et kolmanda isiku uus tegutsemiskoht Türil neile nõuetele ei vasta. Vaidlust ei ole ka selles, et tegevusloa muutmine on toimunud kooskõlas MsüS §ga 30, mis reguleerib tegevusloa muutmisest teatamist. See, et selles sättes on ette 2(9)
3-15-2937 nähtud ka uue tegevusloa taotlemise võimalus, ei muuda olematuks võimalust lahendada tegutsemiskoha muutmise küsimus tegevusloa muutmisega. e) Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 194 ei näe ette kohtukõne seisukohtade kirjalikku esitamist ringkonnakohtus. See tekitaks võimaluse esitada varjatult kohtule uusi seisukohti.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
6.Türi Apteek OÜ ja OÜ Folia Apteek paluvad kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni pd 2 ja 3 ning kaebus rahuldada järgmistel põhjustel. a) Üldapteegi tegutsemiskoht on tegevusloa põhiregulatsiooni osa. RavS § 38 lg 3 kohaselt on üldapteegi tegevusloa maht piiratud ühe konkreetse tegevusloale märgitava tegutsemiskohaga. Seega on täidetud MsüS § 17 lg 2 ls 2 eeldus "seaduses sätestatud juhul". MsüS § 17 lg 2 ls 2 ei tähenda, et põhiregulatsiooni kuulumiseks peaks geograafiline asukoht olema sätestatud seadusega. Sellisel juhul ei kuulukski tegevuskoht ühelgi juhul tegevusloa põhiregulatsiooni. Uue tegevusloa taotlemise nõude eesmärk on tagada, et loa põhiregulatsiooni muudetaks ainult siis, kui on täidetud kõik nõuded, mis on vajalikud tegevusloa andmiseks (sh RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5). b) Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse seletuskirjast nähtub, et tegutsemiskoht kuulub loa põhiregulatsiooni, kui seaduses on sätestatud, et tegevusluba annab õiguse tegutseda üksnes tegevusloal märgitud tegutsemiskohas (praegusel juhul RavS § 38 lg 3). Üldapteegi tegevusloa regulatsioon on selles küsimuses sarnane MsüS seletuskirjas toodud näidetega (toiduseadus, tervishoiuteenuste korraldamise seadus). Samas ei näinud need seadused ise ette konkreetseid geograafilisi aadresse, millel tegutsemiseks annab tegevusluba õiguse. See, et alates 2014. aastast ei kehti apteekide asutamisel geograafilised ja demograafilised piirangud, on uue tegevusloa andmise vajaduse hindamisel asjakohatu. c) Kuigi kolmanda isiku üldapteek lõpetas tegutsemise Jüril, muudeti see praktikas samal päeval haruapteegiks, mitte ei suletud seda. Sellega kahjustati RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 eesmärke (proviisorapteekide soodustamine). Üleminekuaja eesmärk on anda piirangutega vastuolus olevatele isikutele võimalus oma tegevuse ümberkorraldamiseks, mitte alustada uut piirangutega vastuolus olevat tegevust. Kolmas isik kasutab Ravimiameti aktsepteeritud "kolimist" üksnes eesmärgil, et maksimeerida enne 2020. aastat oma kasumit proviisorapteekide arvelt. Kolmanda isiku tegevus ei ole käsitatav ettevõtluse ümberkorraldamisena, mille eesmärk oleks üleminek proviisorapteekide süsteemile. d) Ringkonnakohus ei juhtinud eelnevalt menetlusosaliste tähelepanu kohtuotsuse tegemisel olulisele asjaolule, et kolmas isik lõpetas vanas asukohas apteegi pidamise.
7.Riigikohtu küsimustele esitatud vastuses märgivad kaebajad lisaks järgmist. a) Tegevuskoht kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni, kui seadus näeb majandushaldusasutusele ette kohustuse määrata tegevuskoht kindlaks tegevusloas, ja ilma tegutsemiskoha määramiseta ei saakski tegevusluba välja anda. MsüS § 37 lg 4 kolmanda lause eesmärk on tagada, et majandustegevuse muutumisel olulises mahus antakse tegevusluba ainult siis, kui selleks on täidetud kõik tegevusloa saamiseks vajalikud nõuded. Vastasel korral oleks varasemate lubade omajatel võimalik minna seadustest mööda, hoides kehtivana varasemaid tegevuslube ja muutes neid sobival viisil. Sellega satuks ettevõtjad ebavõrdsesse positsiooni. Ravimiseaduses ei ole sätet, millest saaks järeldada, et üldapteegi tegevuskoha reguleerimine ei ole loa põhiregulatsioon, vaid kõrvaltingimus. b) Üleminekuaja eesmärk on anda isikutele võimalus oma tegevus ümber korraldada. Apteekide kolimist ümberkorralduste tegemise võimalusena ei ole ette nähtud. Seletuskirjas nimetatud lubatava tegevuse (ümberkujundamine, osaluse võõrandamine, turult lahkumine) hulka ei kuulu piirangutele mittevastavate apteekide tegevuse suurendamine või edendamine. Ravimiameti kodulehe andmetel on piirangutele mittevastavaid üldapteekide "kolimisi" olnud 40 ringis ja uute 3(9)
3-15-2937 haruapteekide avamisi umbes 20. Piirangutele mittevastavad apteegid on "kolinud" paljudel juhtudel just piirangutele vastavate apteekide vahetusse lähedusse, kahjustades neid ja suurendades nende arvelt oma käivet. Niisugune tegevus on vastupidine RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 eesmärgile. Piirangutele mittevastavad apteegid teevad üleminekuajal ulatuslikke investeeringuid, tõenäoliselt eesmärgiga esitada hiljem kahjunõue riigi vastu. Investeeringud viivad olukorrani, kus proviisorid ei ole võimelised apteeke üleminekuperioodi lõpul omandama. c) Tegevuskoha muutmise keeld on põhiseadusega kooskõlas. Piirangutele vastavate ja mittevastavate isikute erinev kohtlemine on taotluslik, põhjendatud ja proportsionaalne. Rahvatervise kaitse kaalub eesmärgina üles piirangutele mittevastavate isikute takistamise alustada uut majandustegevust. Piirangu puudumine annaks põhiseadusvastase eelise enne asutamispiirangute kehtestamist apteegi asutanud ettevõtjatele.
8.Ravimiamet leiab vastuses Riigikohtu küsimustele järgmist. a) Tegevuskoht kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni vaid siis, kui ettevõtjale on konkreetne tegutsemiskoht määratud seadusega (nt perearstikeskus, kiirabiteenus, jäätmekäitluskoht, reovee kogumise ja töötlemise koht, kaugküttepiirkond). Teenuse osutajal on õigus apteegi asukoht loa taotlemisel või tegutsemiskoha muutmisel vabalt valida (v.a RavS § 30 lg 9). MsüS § 37 lg 4 kolmanda lause kohaselt ei ole põhiregulatsiooni võimalik muuta, sest see kehtestatakse seadusega. b) RavS § 41 lgte 2–6, § 42 lg 5, § 1163 ja § 1167 kehtestamisel ei soovitud piirata puudutatud isikute majanduslikke valikuid, sh tegutsemiskoha muudatusi. Ravimiseaduse ja tervishoiuteenuste korraldamise seaduse muutmise seaduse eelnõu (615 SE) kehtestamisel kavandati algul tegutsemiskoha muutmise piiranguid, kuid sellest loobuti. Tegevuskoha muutmise võimalus nähtub riigilõivuseadusest (RLS). Piirangud peaksid olema kehtestatud ravimiseadusega, mitte majandustegevuse seadustiku üldosa seadusega. Piirangute puudumist kinnitavad RavS § 30 lg 91 ja § 1162 lg 1. Riigikohus on tunnistanud põhiseadusvastaseks ja kehtetuks RavS § 1165, millega sooviti piirata tegutsemiskoha muutmist. Piirata soovitakse üksnes haruapteegi tegutsemiskoha muutmist üle 4000 elanikuga linnades. Kaebaja tõlgendus tekitaks ebavõrdse kohtlemise. RavS § 41 lgte 2–6 ja § 42 lg 5 eesmärk ei ole konkurentsi piiramine ega konkurentsiolukorra, sh kaebaja konkurentsieeliste säilitamine. Haruapteegi loomisel võivad olla teatud juhtudel eelised. Alla 4000 elanikuga piirkonnas kehtivad ka üldapteegile leebemad nõuded.
9.Benu Apteek Eesti OÜ leiab oma vastuses järgmist. a) Ravimiametil oli õigus ja kohustus muuta kolmanda isiku üldapteegi tegutsemiskohta tegevusloa muutmisega (MsüS § 30 lg 4). Võrreldes loa muutmise nõudega on uue loa väljaandmise nõue ettevõtlusvabaduse olulisem ja intensiivsem piirang. Olukorras, kus muutub üksnes apteegi aadress, ei ole vaja uuesti hinnata, kas apteegi ülejäänud tingimused vastavad seadusega kehtestatud uutele nõuetele. b) MsüS § 17 lgs 2 antud viide konkreetsele tegevuspiirkonnale või -kohale ei ole piiratud vaid selliste olukordadega, kus seaduses on kirjas konkreetne aadress või omavalitsusüksus. Ravimiseadus ei näe ette üldapteekide üldist kohustust osutada teenuseid eelnevalt määratletud piirkonnas või asukohas. Varasem õigusnorm, millega apteekide asukohad olid seadusega reguleeritud, oli põhiseadusega vastuolus. MsüS § 17 lg 2 on üldsäte, mille alla ei pea igal ajal konkreetset regulatsiooni kuuluma. See, et apteegi tegevuskoht ei kuulu tegevusloa põhiregulatsiooni alla, ei muuda MsüS § 17 lgt 2 sisutühjaks. Üldapteek saab tegutseda eraldi tegevusloata haruapteegi kaudu mujal kui tegevusloas märgitud üldapteegi aadressil. MsüS § 37 lg 4 on vastuolus muude sätete ja põhimõtetega. On raske hinnata, mida seadusandja on sellega mõelnud. Lõikes viidatakse rikkumistele, aga tegutsemiskoha muutmine ei ole rikkumine. Sätet tuleb tõlgendada äärmiselt kitsalt. c) Üldapteegi tegevusloale märgitud tegutsemiskoha aadress on üksnes informatiivse tähendusega. Tegutsemiskoha aadress kuulub üldandmete hulka (MsüS § 15 lg 3 p 1; sotsiaalministri 4(9)
3-15-2937
17.veebruari 2005. a määrus nr 24). Tegevuskoht on seotud ka tegevusloa kontrolliesemega (MsüS § 18). Isegi kui aadress ei kuulu üldandmete hulka, on tegemist siiski kõrvaltingimusega, mille muutmisel ei ole vaja hinnata ettevõtja vastavust RavS § 42 lgle 5 ja § 41 lgle 3. Ravimiseaduse alusel ettenähtud tegevuskoha määratlus ei ole tegevuskoha piirang MsüS § 17 lg 2 tähenduses. Seadusega ei ole üldapteekidele enam geograafilisi piiranguid sätestatud. Sellest ei tulene üldapteekidele kohustust tegutseda konkreetses tegevuskohas või piirkonnas (v.a RavS § 311) ega asukoha muutmise keeldu või piiranguid. Tõlgendus, mille järgi üldapteek ei saa oma asukohta muuta, oleks põhiseadusega vastuolus. RavS §d 1163 ja 1167 ei näe ette sellist piirangut nagu RavS § 1162. Loa muutmise võimalust kinnitab RLS § 280 p 5. Lisaks RavS §s 50 märgitule kantakse apteegi tegevusloale veel hulk andmeid, nt pädev isik, telefoninumber, e-posti aadress. RavS § 40 on RavS § 38 lg 3 erinorm. d) Isegi kui tegevusloa muutmise menetluses tuleks analüüsida RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 nõudeid, kehtib kolmanda isiku suhtes üleminekuperiood, mis võimaldab olemasolevate üldapteekide kolimist ühest kohast teise. RavS § 41 lgl 3 ja § 42 lgl 5 ei ole kuni 1. aprillini 2020 täit toimet. Sel ajal ei ole ühelegi apteegile seatud mingeid lisapiiranguid sellise tegevusloa alusel tegutsemisel, mis oli väljastatud enne 9. juunit 2014. Üleminekusätted on ette nähtud tegevuse ümberkorraldamiseks. Kolmas isik sooviski ettevõtlust ümber korraldada, muutes tegutsemiskohta. Tegevuskoha muutmine on normaalne ettevõtluse ümberkorraldamise osa. Vastustaja tegevus on kolmandale isikule tekitanud õiguspärase ootuse. Viimaste aastate jooksul on äriühingud muutnud kümnete apteekide tegutsemiskohti. Valdavat osa sellistest muudatustest ei ole vaidlustatud. Tegevuskoha muutmist tuleb võimaldada, arvestades kohustust teatud osa üldapteekidest võõrandada või nende tegevus lõpetada. Omanikel peab üleminekuperioodi jooksul olema võimalik üldapteegi tegutsemiskohta muuta ja viia tegutsemiskoht sellisesse piirkonda, kus üldapteegi müük on tõenäolisem. Asukoha muutmisega ei alustata uut tegevust. Apteegiketile kuuluvate üldapteekide arv ei muutu. Üleminekuperiood ei pea lõppema ettevõtte võõrandamisega proviisorile. Seadusega on lubatud teenida maksimaalset kasumit kuni üleminekuperioodi lõpuni ja seejärel tegevus lõpetada. e) Kui kohus leiab, et tegutsemiskoha muutmine on keelatud, tuleb asjaomased reeglid jätta kohaldamata. Keeld rikuks kolmanda isiku põhiõigusi ja õiguspärast ootust ning oleks vastuolus ELi õigusega. Kaebajate tõlgendusest lähtudes tekiks eelis proviisorapteekidel ja osa üldapteekide jaoks kaoks üleminekuperiood. Nt tähtaegse üürilepingu lõppemisel tekiks ettevõtjal kohustus oma tegevus uute nõuetega kooskõlla viia. Ettevõtja õigus valida tegevuskoht on kaitstud ettevõtlusvabadusega. Ravimiameti praktika ja madalama astme kohtute otsused selles ja teistes asjades (nt nr 3-14-52184) on loonud kolmandale isikule õigustatud ootuse. Tegevusloa väljastamist võib pidada eri- või ainuõiguse andmiseks. Riigil on kohustus teha omalt poolt kõik, et hoida tegevusloa andmisel ära konkurentsiõiguse rikkumisi ja sellega seonduvaid turumoonutusi ning nende ilmnemise korral need kohe likvideerida.
10.Konkurentsiamet märgib vastuses Riigikohtu küsimustele järgmist. Rakendussätete eesmärki ei ole õige samastada apteegireformi (RavS § 41 lgte 2–5 ja § 42 lg 5) eesmärkidega. Rakendussätete eesmärk oli õiguskindlus ja õiguspärase ootuse kaitse, mitte vertikaalse integratsiooni välistamine ja üleminek proviisorapteekidele. Riik on ettevõtjatele pannud tähtajalise kohustuse apteek müüa. Kui samal ajal on välistatud apteegi asukoha muutmine, võib see tähendada apteegi väärtuse tuntavat vähenemist või välistada apteegi väärtuse suurendamise. See võib takistada müügi eest õiglase hinna saamist. Kui välistada kolimine, pole apteekidel võimalik kasumlikku ja nõudlusest lähtuvat tegevuskohta valida. Kuna üleminekuperioodi määramine oli põhiseaduse kohaselt vältimatu, peaks see tagama nõuetele mittevastavatele apteekidele kohased vahendid oma tegevuse arendamiseks. Tegevuskoha muutmise piirangu põhiseaduspärasus on loogiliselt seotud apteegireformi kui terviku põhiseaduspärasusega. Kuigi reformi eesmärgid on legitiimsed, on kaheldav, kas reform neid eesmärke teenib. Veenvalt ei ole ära näidatud, et mitteproviisoritele kuuluvad apteegid osutaks 5(9)
3-15-2937 Eestis kehvemat teenust. Reformi tulemusena võib konkurentsiolukord hoopis halveneda. On ennustamatu, mil määral mõjutab hulgitasandi kontsentratsiooni jaetasandi tükeldamine.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
I
11.Riigikohtu halduskolleegium leiab, et halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tuleb HKMS § 230 lg 1 ja lg 5 p 5 alusel tühistada materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu. Kaebus tuleb rahuldada ja Ravimiameti otsus vaidlustatud osas õigusvastaseks tunnistada. Kassatsioonkaebus rahuldatakse.
12.Menetlusosalised vaidlevad kassatsiooniastmes selle üle, kas kolmanda isiku tegevusloa muutmisel tuli järgida RavS § 41 lgt 3 ja § 42 lgt 5. Kolleegium ei nõustu kohtute järeldusega, et need piirangud ei laiene üldapteegi tegutsemiskoha muutmisele RavS §s 116 3 ja § 1167 lgs 2 sätestatud üleminekuaja tõttu. II
13.Asjas nr 3-15-1445 tehtud otsuses asus kolleegium seisukohale, et RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 rakenduvad üleminekuajal uue haruapteegi asutamisele ning haruapteeki ei või üleminekuajal asutada isik, kes nende sätete nõuetele ei vasta. Käesolevas asjas käib vaidlus üldapteegi tegutsemiskoha muutmise üle.
14.Kolleegium jääb seisukohale, et tulenevalt RavS §st 116 3 ja § 1167 lgst 2 võivad enne RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 jõustumist välja antud tegevusload jääda senises mahus kehtima ja adressaadid võivad kasutada neist lubadest varem tulenenud õigusi üleminekuaja lõpuni. Kolmanda isiku seni kehtinud tegevusloast ei tulenenud õigust pidada üldapteeki Türil. Seega ei anna RavS §d 116 3 ja 1167 kolmandale isikule võimalust üleminekuajal Türil üldapteegi tegevust alustada.
15.Türil üldapteegi tegevuse alustamise õigust ei tulene kolmandale isikule ka asjaolust, et samal ajal lõpetas senisel kujul tegevuse kolmanda isiku üldapteek Jüril. RavS § 40 lg 1 järgi peab igal üldapteegil olema eraldi tegevusluba. Uue üldapteegi asutamisel tuleb taotleda uus tegevusluba sõltumata sellest, kas apteegipidaja teine üldapteek lõpetab tegevuse. Erinevalt uue apteegi asutamisest tuleb apteegi kolimist õiguslikult vaadelda senisest loast tuleneva õiguse teostamise jätkuna. Seda tuleb arvestada ka RavS § 1163 ja § 1167 kohaldamisel. Kolimiseks ja seniste õiguste teostamise jätkamiseks ei saa aga lugeda mistahes tegutsemiskoha muutmist. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et üldapteegi tegevuse jätkamisega on tegemist ka siis, kui uus apteek avatakse täiesti uues kohas ja täiesti uue personaliga. Ainuüksi oluline erinevus uue ja vana apteegi tegutsemiskohtade vahel välistab vaidlusaluse muudatuse kvalifitseerimise senise apteegi kolimiseks. Uus apteek asutati teise omavalitsusüksusesse hoopis teises maakonnas. See on oma asukoha tõttu mõeldud teise piirkonna tarbijatele ja mõjutab apteegiturul hoopis teisi konkurente (sh kaebajat). Nende erinevuste tõttu pole oluline see, kas üheaegselt vaidlusaluse üldapteegi avamisega Türil jätkas endise Jüri Konsumi Apteegi ruumides tegevust kolmanda isiku haruapteek.
16.Vaidluse selle üle, kas üldapteegi tegutsemiskoht kujutab endast tegevusloa põhiregulatsiooni või kõrvaltingimust, lahendas kolleegium asjas nr 3-15-1445. Ka käesolevas asjas on üldapteegi tegutsemiskoha muutmine käsitatav põhiregulatsiooni muutmisena. Sellele vastavalt tuleb 6(9)
3-15-2937 muudetud tegevusluba käsitada uue tegevusloana ja see kinnitab ka siinses asjas RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 järgimise vajadust. Kolleegium rõhutab siiski, et uusi piiranguid tuli kohaldada kolmanda isiku üldapteegi avamiseks loa andmisel sõltumata sellest, kas tegutsemiskoht on tegevusloa põhiregulatsiooni osa või kõrvaltingimus ning kas asjaomane õigus anti uue tegevusloaga või senise tegevusloa muutmisega.
17.Kolleegium ei nõustu kolmanda isiku väitega, et tegevusloale kantav märge üldapteegi tegutsemiskoha kohta on vaid informatiivse tähendusega. Üldapteek ei või isetahtsi tegutseda tegutsemiskohas, mida pole tegevusloale kantud (kolleegiumi otsus asjas nr 3-15-1445, p 17). Seega on kõnealusel märkel adressaadi õiguste jaoks konstitutiivne, mitte informatiivne tähendus. Kolmanda isiku viide MsüS § 15 lg 3 ple 1 ei ole asjakohane. See säte reguleerib majandustegevusteate, mitte tegevusloa üldandmeid. Informatiivne tähendus on aga nt loa adressaadi sidevahendite andmetel. III
18.Eelnev arutlus ei ole vastuolus õigusaktide süsteemi ja eesmärkidega ega vii praeguses asjas põhiseadusvastase ega ka mitte EL-i õiguse vastase tulemuseni.
19.Kolleegium on Ravimiameti ja Konkurentsiameti kõnealustele väidetele vastanud asjas nr 3151445 ega pea vajalikuks neid seisukohti korrata. Vastuseks kolmanda isiku väidetele tuleb märkida järgmist.
20.MsüS § 30 lg 4 reguleerib asjaolude muutumise teate õiguslikke tagajärgi ega näe ette erandit sama seaduse § 37 lg 4 kolmandast lausest. Kolmas isik ei esitanud vaidlusaluses menetluses teadet, vaid tegevusloa muutmise taotluse. MsüS § 30 lg 4 ei välista uue tegevusloa andmist tegevusloa muutmise taotluse alusel, kui see on MsüS § 37 lg 4 kolmanda lause kohaselt vajalik. Ebatäpne on kolmanda isiku väidetest läbikumav seisukoht, et MsüS § 37 lg 4 reguleerib vaid õigusrikkumiste tagajärgi. See säte kohaldub ka majandustegevusest loobumise korral. Kolmas isik loobuski Jüril tegevusest üldapteegi vormis.
21.Abstraktsel tasandil ei saa kolleegium nõustuda kolmanda isiku väitega, et uue tegevusloa väljaandmise nõue on võrreldes loa muutmisega ettevõtlusvabaduse olulisem ja intensiivsem piirang ning et sellele tuleb eelistada muutmist. See, millised riived uus luba või vana loa muutmine kaasa toob, sõltub valdkonnas kehtivatest erinormidest ja juhtumi asjaoludest. Praegusel juhul tuli üldapteegi tegutsemiskoha muutmisel arvestada uute asutamispiirangutega sõltumata sellest, kas seadus võimaldab muudatuse teha tegevusloa muutmise või uue tegevusloa andmise teel (eespool pd 13–17).
22.On õige, et ettevõtte kolimine, samuti varasema ettevõtte sulgemine ja uue avamine, on majandustegevuse normaalsed osad ja kaitstud ettevõtlusvabadusega. See aga ei tähenda, et need muudatused ei võiks alluda loareservatsioonile ega muudele seadusest tulenevatele piirangutele. Praegusel juhul ei ole ka tegemist tavapärase ettevõtlusrežiimiga, vaid üleminekuajaga, mille lõppedes peavad nõuetele mittevastavad ettevõtjad olema turult lahkunud. Uue apteegi avamise piirangut õigustab ka selles asjas ülekaalukas avalik huvi – rahvatervise kaitse (vt ka kolleegiumi otsus asjas nr 3-15-1445, pd 30–31). Apteegireformiga kaasneda võiv vajadus apteeke võõrandada ei tähenda, et apteegipidajatele tuleb üleminekuajal anda võimalus avada lisaapteeke, isegi kui nende võõrandamine proviisoritele oleks 7(9)
3-15-2937 hõlpsam või tulutoovam kui seni tegutsenud apteekide võõrandamine. Uue apteegi avamine ei kõrvalda ega leevenda vajadust vana apteek kas sulgeda või võõrandada või muuta apteegipidaja osanike ring nõuetekohaseks. Kolmanda isiku tegevust Türil ei saa vaadelda varasema investeeringu tagasiteenimisena. Tegemist on üleminekuperioodil tehtud uue investeeringuga. Üleminekuaja eesmärk pole ka kompenseerida uute apteekide avamise võimalusega olukordi, kus apteegipidaja peab ärilistel kaalutlustel otstarbekaks sulgeda varasem apteek enne üleminekuaja lõppu.
23.Praeguse juhtumi asjaolud ei muuda uue üldapteegi asutamise piirangut ebaproportsionaalseks. Kolmas isik on üldapteegi avamist põhjendanud vajadusega võtta kasutusele tähtaegse üürilepinguga tema valdusse saadud ruumid. Üürilepingu sõlmimine enne asutatava apteegi tegevusloa andmist on kolmanda isiku äririsk ega anna talle õigust mujal tegutsenud apteegi asendamiseks uuega. Kolmanda isiku õiguspärast ootust ei oleks tegevusloa andmata jätmine rikkunud. Õiguspärast ootust apteegi avamise suhtes ei saanud tekitada teistele isikutele antud tegevusload ega nende muutmine. Iga tegevusluba on iseseisev haldusotsus ja loa taotleja peab arvestama, et õiguslikult puudutatud isikud võivad taotleda nende kohtulikku kontrolli.
24.Kolmanda isiku üldsõnaliselt väidetav vastuolu EL-i õigusega on ümber lükatud asjas nr 3151445, kolleegiumi otsuse pdes 31–33. IV
25.Seega on vastustaja lähtunud väärast seadusetõlgendusest ning jätnud ekslikult selgitamata, kas kolmas isik vastab RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 piirangutele. Sellisena ei vasta vastustaja otsus HMS §de 6 ja 54 nõuetele. Sellest tulenevalt tuleb kaebus rahuldada ja tunnistada Ravimiameti otsus õigusvastaseks.
26.Vastavalt HKMS § 108 lgtele 1 ja 8 jäävad kaebaja menetluskulud vastustaja kanda ning vastustaja ja kolmanda isiku kulud nende endi kanda. Kaebajate menetluskuluks, mille väljamõistmist nad taotlevad, oli halduskohtus riigilõiv 30 eurot kaebuse eest ja 30 eurot esialgse õiguskaitse taotluse eest ja õigusabikulu 4287 eurot 60 senti ning ringkonnakohtus riigilõiv 30 eurot määruskaebuse eest ja 30 eurot apellatsioonkaebuse eest, kokku 4407 eurot 60 senti. Menetluskulu kandmine on tõendatud. Kolleegium peab kulu põhjendatuks. Kaebajate 4. mai 2016. a taotlusest nähtuvalt jagunevad kulud nende vahel võrdselt, seega 2203 eurot 80 senti kummagi kaebaja kohta. Kautsjonid tuleb kaebajatele tagastada (HKMS § 107 lg 4).
27.Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et apellatsioonimenetluses ei ole menetlusosalisel õigust esitada kohtukõne teese kirjalikult. Tulenevalt HKMS § 129 lgst 3 ja § 185 lgst 1 on ringkonnakohtu istungi suhtes kohaldatav tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 402 lg 7. Kohtukõne teeside esitamist ei ole HKMS 18. peatükis välistatud ja see ei ole vastuolus apellatsioonimenetluse olemusega. Ehkki HKMS § 194 ei kasuta mõistet "kohtuvaidlus", on menetlusosalisel õigus ringkonnakohtu istungil kohtukõnele. Vastavalt TsMS § 402 lgle 2 seisnebki kohtuvaidlus kohtukõnede esitamises. Kui kohtukõne teesid sisaldavad uusi, hilinenult esitatud asjaolusid, võib kohus jätta need menetlemata (HKMS § 51 lg 4).
8(9)
3-15-2937 (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.