L.W.’i kaebus Keskkonnaameti 16.08.2017 käskkirja nr 11/17/295 tühistamiseks ja Harku valla üldplaneeringu osalise tühisuse tuvastamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja: L.W., volitatud esindaja Martin Teder Vastustaja I (tühistamisnõude osas): Keskkonnaamet, volitatud esindaja Lüüli Junti Vastustaja II (tuvastamisnõude osas): Harku vald, volitatud esindaja Hannes Raudleht Kolmandad isikud: Venteri Maja OÜ, volitatud esindaja Martin Teder Harku vald (tühistamisnõude osas), volitatud esindaja Hannes Raudleht Kaasatud haldusorgan (tuvastamisnõude osas): Keskkonnaamet
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalikus menetluses
Resolutsioon
1.Jätta kaebus Keskkonnaameti 16.08.2017 käskkirja nr 1-1/17/295 tühistamiseks rahuldamata.
2.Jätta kaebus Harku valla üldplaneeringu osalise tühisuse tuvastamiseks rahuldamata.
3.Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale on õigus esitada hiljemalt 04.04.2018 apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
1.L.W.’ile kuuluvad Harku vallas, Harkujärve külas asuvad Merikanni (katastriüksus 19814:001:0393), Mailase (katastriüksus 19814:001:0392) ja Viinapuu (katastriüksus 19814:001:0391) kinnistud.
2.Kaebaja esitas 22.05.2017 Keskkonnaametile (edaspidi ka KKA) metsateatise (tl 16) kavandatavate raiete kohta Merikanni kinnistul (teatise registreerimisnumber 7695008901). 07.06.2017 kinnitas Keskkonnaamet esitatud teatise, lubades kõiki kavandatud raieid. 29.06.2017 esitas kaebaja esindaja Keskkonnaametile metsateatised (tl 12-13) kavandatavate raiete kohta Mailase (registreerimisnumber 7744008901) ja Viinapuu (registreerimisnumber 7745008901) kinnistutel. 11.07.2017 kinnitas Keskkonnaamet esitatud teatised, lubades kõiki kavandatud raieid.
3.Harku Vallavalitsus esitas 28.07.2017 Keskkonnaametile taotluse (tl 19) metsateatistega lubatud lageraiete keelamiseks, kuna see on vastuolus Harku Vallavolikogu 17.10.2013 otsusega nr 138 kehtestatud Harku valla üldplaneeringuga (edaspidi üldplaneering).
4.Keskkonnaamet luges Harku Vallavalitsuse taotluse vaideks ning peatas 28.07.2017 korraldusega nr 1-3/17/2025 L.W.’ile kuuluvatele kinnisasjadele (Harku vallas asuvad Merikanni, Viinapuu ja Mailase kinnistud) väljastatud metsateatiste kehtivuse.
5.Keskkonnaamet tunnistas 16.08.2017 käskkirjaga nr 1-1/17/295 (edaspidi ka vaideotsus) (tl 23-26) metsateatise nr 7744008901, millega Keskkonnaamet lubas lageraiet Mailase kinnistu eraldisel 17 ning metsateatised nr 765008901 ja 7745008901 osas, milles Keskkonnaamet lubas lageraiet Merikanni kinnistu eraldistel 1, 2,3 ja 5 ning Viinapuu kinnistu eraldistel 9 ja 14, kehtetuks.
6.L.W. esitas 28.08.2017 halduskohtule kaebuse, milles nõudis Keskkonnaameti 28.07.2017 korralduse nr 1-3/17/2025 ja 16.08.2017 käskkirja nr 1-1/17/295 tühistamist.
7.Tallinna Halduskohus võttis 24.11.2017 kaebuse Keskkonnaameti 28.07.2017 korralduse nr 13/17/2025 ja 16.08.2017 käskkirja nr 1-1/17/295 tühistamise nõudes menetlusse, tunnistas vastustajaks Keskkonnaameti ning kaasas kolmandate isikutena menetlusse Harku valla ja Venteri Maja OÜ.
8.Keskkonnaamet esitas 19.12.2017 kaebusele vastuse, milles taotles kaebuse osaliselt läbi vaatamata jätmist.
9.Tallinna Halduskohtu 28.12.2017 määrusega jättis kohus kaebuse Keskkonnaameti 28.07.2017 korralduse nr 1-3/17/2025 tühistamise nõudes läbi vaatamata. Menetlusse jääva nõude otsustas kohus läbi vaadata kirjalikus menetluses.
10.Kaebaja esitas 25.01.2018 taotluse kaebuse muutmiseks, soovides seda täiendada nõudega tuvastada Harku valla üldplaneeringu (planeeringu seletuskirja p 2.17 osas, millest tuleneb kohustus hoida Harku järvega vahetult piirnevat ala vähemalt piiranguvööndi ulatuses looduslikuna ning järvest läänes asuva metsamassiivi pindala säilitamiseks majandada metsa lageraiest erinevate majandamisvõtetega) osaline tühisus.
11.Tallinna Halduskohus võttis kaebuse muudatuse 07.02.2018 määrusega vastu, tunnistas selle nõude osas vastustajaks Harku valla ning kaasas selle nõude osas kolmanda isikuna menetlusse Venteri Maja OÜ ja kaasatud haldusorganina Keskkonnaameti ning jättis asja läbivaatamise vormi muutmata.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
2(10)
Kaebaja seisukohad
12.Kaebaja nõuab Keskkonnaameti 16.08.2017 käskkirja tühistamist ning Harku valla üldplaneeringu osalise tühisuse tuvastamist. Menetluskuludest palub kaebaja vastustajalt välja mõista riigilõivu ning muud menetluskulud jätta menetlusosaliste enda kanda.
13.Kaebaja leiab, et üldplaneering on tühine seletuskirja p-s 2.17 kehtestatud piirangu osas, mille kohaselt tuleb seal nimetatud metsamassiivide pindala säilitada puutumatuna ja neid metsi edaspidi majandada lageraiest erinevate majandamisvõtetega. Lisaks on kaebaja hinnangul tühine samas kirjeldatud tuumala "Harku järv ja selle piiranguvöönd" suhtes kehtestatud piirang, mille kohaselt tuleb hoida järvega vahetult piirnevat ala vähemalt piiranguvööndi ulatuses looduslikuna.
14.Keskkonnaamet saab omaniku esitatud metsateatises kavandatud raiete lubatavuse üle otsustamisel (metsaseaduse § 41 lg 7 ja 8) lähtuda vaid seadustest ja seaduses sisalduva nõuetekohase volitusnormi alusel kehtestatud muudest üldaktidest. Kohaliku omavalitsuse (KOV) volikogu suvaotsusega ei saa omanikul metsa majandamist keelata ega piirata. Üldplaneeringu alusel võib küll kinnisomandile kitsendusi seada, kuid need kitsendused peavad tulenema selgelt ja otseselt seadusest ning olema seotud planeeringu eesmärgiga. Seega on planeeringu kehtestajal teatud juhtudel kaalutlusõigus, milliseid seadustes võimaldatud kitsendusi kohaldada, kuid tal ei ole õigust kitsendusi ise välja mõelda või kohaldada kitsendusi, mille üle otsustamine ei ole seadusega antud KOV pädevusse. Kaebaja hinnangul saab kohalik omavalitsus kehtivate seaduste (MS § 23l, PlanS § 75 lg 1 p 21) kohaselt üldplaneeringuga lageraiet piirata (mitte keelata) kokkuleppel maaomanikuga ja vaid metsas, mis on planeeringuga määratud asula või elamu kaitseks õhusaaste, müra, tugeva tuule või lumetuisu eest või tuleohu vähendamiseks või metsatulekahju leviku tõkestamiseks ehk kaitsemetsas. Kaebaja metsad vastavasse kategooriasse ei kuulu. Seda, et ka seadusandja ei näe praegu kohalikul omavalitsusel võimalust planeeringutega metsaseaduses reguleeritavat metsaraiet piirata, tõendavad lisaks üksikasjalikku regulatsiooni sisaldava metsaseaduse olemasolule metsaseaduse (MS) hiljutised täiendused. Lisatud MS § 42 uus lõige 3 sätestab: "Planeeringuga linna kui asustusüksuse rohealaks määratud alal kasvavat metsa ei tohi raiuda kohaliku omavalitsuse nõusolekuta. Raie kooskõlastatakse kohaliku omavalitsusega enne metsateatise esitamist." Muudatus jõustub alles aastal 2020 ega puuduta väljaspool linnu asuvate rohealade metsaraiet.
15.Kaebaja hinnangul toetab vastustaja viidatud Riigikohtu lahend asjas nr 3-3-1-35-13 pigem kaebuses esitatud seisukohta. Riigikohus ei väida selles lahendis, et üldplaneeringuga võib metsaraiele piiranguid sätestada, vaid vastupidi, käsitleb olukorda, kus valla üldplaneeringu seletuskiri tugines selle kehtestamise ajal kehtinud metsaseadusele ning nendib, et seoses uue metsaseaduse jõustumisega on varasema seaduse kohased piirangud kehtivuse kaotanud, kuid kuna teatud lageraie piirangud tulenevad ka vahetult uuest metsaseadusest, ei saa väita, et seetõttu puuduvad vastaval alal igasugused piirangud. Samas lahendis juhib Riigikohus tähelepanu asjaolule, et ka rohevõrgustiku tuumalal paiknevatel maadel võib arendada tavapärast majandustegevust, mis ei ohusta rohevõrgustiku toimimist.
16.Harku Vallavalitsus ei saanud esitada vaiet, kuna eraomaniku kavandatud raiete heakskiitmisega eramaal ei saanud Keskkonnaamet kuidagi rikkuda Harku valla kui avalikõigusliku isiku õigusi ega piirata vabadusi. Seadus ei näe üldse ette vaide esitamist kolmandate isikute või avalikes huvides ning Harku Vallavalitsus oleks pidanud pöörduma hoopis kaebusega halduskohtusse (HKMS § 44 lg. 5). Samuti ei saanud vaideotsusega tunnistada metsateatisi kehtetuks. Vastustaja arvamus, justkui oleks metsateatis ilmselgelt haldusakt, on ekslik. 3(10)
Metsateatis on hoopis metsaomaniku esitatav ja allkirjastatav dokument (teade) kavandatavate raiete kohta ning haldusorgan ei saa seda kehtetuks tunnistada. Omaniku esitatud metsateatise läbivaatamise tulemusena Keskkonnaamet kas registreerib kavandatud raie metsaregistris (ehk kinnitab selle lubatavust) või keeldub sellest põhjendatult. Kaebaja esitatud metsateatiste menetlemise ajal kehtinud metsaseaduse redaktsioon nägi ette raie lubamise kohta märke tegemist esitatavale metsateatisele, praegu kehtiv redaktsioon ei nõua isegi enam seda. Kui ka lugeda see märge haldusaktiks, saanuks haldusorgan kehtetuks tunnistada üksnes oma otsuse raiete lubatavuse kohta, mitte metsateatist ennast. Kaebaja leiab, et kohaliku omavalitsuse üksikaktid, sh üldplaneeringu kehtestamise otsus, pole kehtiva metsaseaduse tähenduses õigusaktid, mille nõuetele vastavust Keskkonnaamet planeeritavate raiete osas peaks kontrollima, ega ka õigusaktid, millele viidates saaks omaniku plaanitavaid raieid keelata. Kohalikul omavalitsusel puudub nii üld- kui üksikakti tasandil pädevus metsandusalaste piirangute seadmiseks.
17.Kui kohus peaks nõustuma vastustaja ja kolmanda isiku tõlgendusega, mille kohaselt Harku valla üldplaneeringu seletuskirja p 2.17 sätestab kaebajale kohustuslikud kitsendused ja piirangud (täpsemalt keelu teha lageraiet) tema omandis oleva metsa majandamisele, on kaebaja õiguste kaitseks ning kaebuse rahuldamiseks vaja tuvastada selles osas üldplaneeringu kui haldusakti tühisus (HMS § 63 lg 2 p-i 3 alusel). Kohaliku omavalitsuse pädevus on sätestatud kohaliku omavalitsuse korraldamise seaduse (KOKS) §-s 6. Nagu sealt nähtub, ei ole kohaliku omavalitsuse pädevuses metsanduse suunamine ega korraldamine, rääkimata metsa majandamisele (sh raietele) tingimuste või piirangute seadmisest. Ka metsaseadus ei maini sõnagagi kohaliku omavalitsuse pädevust või rolli metsandusega seonduvas. Seega on Harku valla üldplaneering osaliselt tühine. Keskkonnaameti seisukohad
18.Keskkonnaamet jääb vaideotsuses väljendatud seisukohtade ja põhjenduste juurde ning palub jätta kaebuse rahuldamata ja kaebaja menetluskulud tema enda kanda.
19.Kavandatud raie lubamise või mittelubamise märget sisaldava metsateatise näol on tegemist haldusaktiga. Metsateatisega kavandatud raie lubatavuse hindamisel on Keskkonnaametil kohustus kontrollida ja järgida õigusaktide nõudeid, sh kehtivates valla üldplaneeringutest tulenevaid piiranguid. MS-s ei ole sätestatud, et MS § 41 lg-s 7 nimetatud kontroll piirduks vaid metsaseaduses ning selle alamaktides kehtestatud nõuetele vastavuse kontrollimisega. Samuti ei ole see kontroll piiratud vaid õigustloovate aktidega. Planeerimisõigusest tulenevalt võivad kinnisomandile kitsendused tulla ka linna või valla üldplaneeringust. Kehtivast valla üldplaneeringust tulenevad piirangud on metsateatisega kavandatud raie lubatavuse hindamisel Keskkonnaametile õiguslikult siduvad.
20.Vastustaja hinnangul on seadusandja valla territooriumi ruumilise arengu suunamise (sh rohevõrgustiku toimimise tagamise) määratlenud kohaliku elu küsimusena, mille lahendamiseks on kohaliku omavalitsuse üksuse volikogul õigus määrata kinnisomandile kitsendusi. Ka kohtupraktikas on metsaraiega seonduvalt korduvalt leitud, et piirangud võivad tulla kehtivast valla või linna üldplaneeringust (nt RKHK 15.10.2013 otsus asjas nr 3-3-1-35-13). Nimetatud otsustest nähtub selgelt, et kavandatava tegevuse kooskõla üldplaneeringuga tuleb hinnata ning kehtivast üldplaneeringust kõrvalekaldumiseks tuleb üldplaneeringut muuta. Kuivõrd Harku valla üldplaneering oli Merikanni, Viinapuu ja Mailase kinnistute kohta esitatud metsateatistega kavandatud raiete lubatavuse otsustamise hetkel kehtiv, pidi Keskkonnaamet otsuse tegemisel üldplaneeringust juhinduma ning vastuolu korral metsateatistega kavandatud raiet mitte lubama. 4(10)
21.Üldplaneeringu seletuskirja ning asjaomast kaarti silmas pidades asub Viinapuu kinnistu Harku valla üldplaneeringus rohevõrgustiku tuumaalal „Harku järv ja selle piiranguvöönd“, mida tuleb üldplaneeringu seletuskirja p-i 2.17. kohaselt hoida looduslikuna. Merikanni kinnistu ja Mailase kinnistu asuvad aga Harku valla üldplaneeringus rohevõrgustiku tuumaalal „Harku järvest läänes asuvad metsad“, kus üldplaneeringu seletuskirja p-i 2.17 kohaselt tuleb metsa majandada lageraiest erinevate majandamisvõtetega. Kuivõrd lageraie lubamine vaidlusalustel kinnistutel oli nii formaalselt kui sisuliselt õigusvastane, oli vaide rahuldamine ning metsateatiste vastavas ulatuses kehtetuks tunnistamine põhjendatud ja õiguspärane.
22.Vastustaja rõhutab, et raie lubamise otsustab Keskkonnaamet otsuse tegemise hetkel kehtiva õiguse alusel, mitte metsamajandamiskava alusel. Metsamajandamiskava on soovituslik dokument, milles antud soovitused on üksnes abiks metsaomanikule tegevuste planeerimisel ning ei ole aluseks raieks loa andmisel.
23.Planeerimisseadusest tulenevalt on valla territooriumil rohevõrgustiku toimimise tagamine kohaliku elu küsimus. Kitsendused ja tingimused üldplaneeringus kuuluvad Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 154 lg-s 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõiguse kaitsealasse. Seega oli Harku vallal vaideõigus lageraiete lubamise vaidlustamiseks.
24.Arvestades kohtuvaidluse asjaolusid, ei ole võimalik väita, et esineks ilmselge HMS § 63 lg 2 p-s 3 sätestatud haldusakti tühisuse alus. Keskkonnaamet on vaideotsuse p-des 2.3-2.4 selgitanud, et üldplaneeringu kehtestamise hetkel (ja senini) kehtiva õiguse kohaselt kuulub valla territooriumi ruumilise arengu suunamine ja üldplaneeringu kehtestamine kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu pädevusse. Praegusel juhul on vaidluse all juba 2013. aastal kehtestatud üldplaneering, millest tulenevaid õiguslikke tagajärgi on haldusorganid ja isikud möödunud nelja aasta jooksul aktsepteerinud. Seega puudub praegusel juhul tühisuse alus. Harku valla seisukohad
25.Harku vald nõustub Keskkonnaameti 02.02.2018 ja 19.12.2017 menetlusdokumentides esitatud seisukohtadega.
26.Isegi juhul, kui Harku vallal puudunuks õigus metsateatise peale vaiet esitada, ei saa välistada vastustaja õigust lageraie lubatavuse osas saadud täpsustava teabe tõttu haldusmenetlust uuendada ning selle raames varem antud metsateatised lageraiet lubavas osas kehtetuks tunnistada. Vaideotsusest, vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud materjalidest ning kehtivast üldplaneeringust nähtub metsateatiste kehtetuks tunnistamiseks avaliku huvi olemasolu.
27.Harku vald ei pea usutavaks, et kaebaja võõrandas 21.07.2017 raieõiguse Venteri Maja OÜle. Seda eelkõige põhjusel, et kaebaja ei tuginenud raieõiguse võõrandamisele vaidemenetluse käigus 14.08.2017 vastustajale edastatud mahukas meilisõnumis.
28.Harku vald leiab, et vaidlustatud üldplaneering on kooskõlas maakonna teemaplaneeringuga ja täpsustab seda. Üldplaneeringust tulenev kitsendus on proportsionaalne saavutatava eesmärgi suhtes (tagada rohevõrgustiku toimimine). Piirangu õiguslik alus tuleneb planeerimisseadusest. Kaebaja õigusliku käsitlusega nõustudes muutuks planeerimisseadus sisutuks. On ilmne, et rohevõrgustiku toimimise tagab roheala olemasolu, millega oleks vastuolus puude mahavõtmine. Maakonna teemaplaneeringu järgi Tallinna rohelise vööndi piires asub ka Harku vald, st sealsed metsad on kõrge puhkeväärtusega. Kolmanda isiku (OÜ Venteri Maja) seisukoht
29.Kolmas isik leiab, et kaebus on mõlemas nõudes põhjendatud ning tuleks selles toodud põhjendustel rahuldada. 5(10)
KOHTU PÕHJENDUSED
30.Kaebaja nõuab Keskkonnaameti 16.08.2017 käskkirja (vaideotsuse) tühistamist ning Harku valla üldplaneeringu1 (kehtestatud Harku Vallavolikogu 17.10.2013 otsusega nr 138) osalise tühisuse tuvastamist.
31.Kohus leiab, et kaebus tuleb nii tühistamis- kui tuvastamisnõude osas jätta rahuldamata. Keskkonnaameti vastu esitatud kaebus
32.Kohus leiab, et metsateatised on selles sisalduva haldusorgani otsustuse osas haldusaktid.
33.HMS § 51 lg 1 kohaselt haldusakt on haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalikõiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt.
34.KKA ei vaidlusta kaebaja seisukohta, et metsateatis on isiku taotlus, mis väljendab tema raiesoovi. Elektroonilises registris koosatamise ja vormistamisnõuete tõttu sisaldab aga metsateatis ühtlasi ka pädeva haldusorgani otsustust kavandatavate raiete lubamise kohta. KKA viitab vastuses kaebusele kuni 31.08.2017 kehtinud keskkonnaministri 26.06.2014 määruse nr 27 „Metsateatisel esitatavate andmete loetelu, metsateatise vorm, esitamise, tagastamise, registreerimise ja menetlemise kord ning tähtajad“ § 5 lg-le 1, mille kohaselt otsustatakse metsateatisega kavandatud raie lubatavus metsateatisele raiet lubava või keelava märke tegemisega. See tähendab, et otsustatakse HMS § 51 lg 1 mõttes, kas isikule õigus tekitada. Lisaks vormistas KKA praktikas eraldi kirjalikud põhjendused, kui soovitav tegevus keelati või kehtestati lisakohustus ehk koormava haldusakti andmise korral. Kohtupraktikas loeti haldusaktiks registri märge koos kirjalike põhjendustega. Seega ka kohtupraktikas on metsateatisel tehtud keeldumine loetud haldusaktiks (RKHK lahend asjas nr 3-3-1-81-51). KKA on 02.02.2018 menetlusdokumendis viidanud ka 01.09.2017 jõustunud MS § 41 lg 8 redaktsioonile ja keskkonnaministri 11.08.2017 määrusele nr 28 „Metsateatisel esitatavate andmete loetelu ning metsateatise esitamise, menetlemise ja registreerimise kord ning tähtajad” ning selle määruse eelnõu seletuskirjale, millest nähtub metsaressursi arvestuse riiklikus registris tehtava registrikande käsitlemine haldusaktina.
35.Kaebuse ese KKA vastu esitatud kaebuses on lageraie lubamise otsuste (metsateatistes sisalduvate haldusorgani otsustuste) kui haldusaktide kehtetuks tunnistamise käskkirja tühistamine ning vaidlus puudub, et käskkirja näol on tegemist haldusaktiga.
36.Sõltumata sellest, kas metsateatised tunnistati kehtetuks Harku valla vaide alusel või KKA enda algatusel, tuli kaebajal kehtetuks tunnistamise otsust oma väidetavate subjektiivsete õiguste kaitseks tühistamiskaebusega vaidlustada.
37.Kohus nõustub KKA käsitlusega Harku vallal vaideõiguse olemasolust tuginedes PS § 154 lg-le 1 ja HMS § 71 lg-le 1. Harku vald on isikuks, kes saab vaiet esitada ning metsateatised on objektid, mis saavad olla vaidemenetluse korras vaidlustatavad. Ka kaebaja enda väide, et Harku vald pidanuks pöörduma metsateatiste vaidlustamiseks kohtusse näitab vaidlustamise võimalikkust vaidemenetluses.
http://www.harku.ee/kehtiv-uldplaneering
6(10)
Vaide lubatavuse üheks eelduseks on kaebuse halduskohtule esitamise võimalikkus. Seega puuduvad mistahes põhjused eitamaks vaidemenetluse võimalikkust. Vaidemenetluses haldusakti kehtetuks tunnistamist reguleerivad HMS 5.peatüki sätted ning KKA on vaideotsust tehes nendest lähtunud.
38.Poolte vahel on vaidlus selles, kas metsateatistega kavandatud raiete õigusaktide nõuetele vastavuse kontrollimisel (MS § 41 lg 7) oli KKA-l õigus kontrollida tegevuse vastavust ka Harku valla üldplaneeringule ning sellele viidates tunnistada metsateatistes sisalduvad haldusaktid kehtetuks.
39.Puudub vaidlus, et lageraie keelati vaidlusalustel kinnistutel tulenevalt Harku vallas kehtivast üldplaneeringust. Muud raieliigid olid ja on jätkuvalt lubatud. Kaebajale kuuluvad Merikanni, Viinapuu ja Mailase kinnistud jäävad Harku valla üldplaneeringu alale (vt tl 105, üldplaneeringu kaart), mille kasutamiseks on üldplaneeringuga määratud järgmised kitsendused: Harku valla üldplaneeringu seletuskirja p 2.17 alapunktis „Tuumalade ja koridoride funktsioon ning kasutustingimused” kirjeldatud tuumalal "Harku järvest läänes asuvad metsad" tuleb nende metsamassiivide pindala säilitada puutumatuna ja neid metsi edaspidi majandada lageraiest erinevate majandamisvõtetega ning tuumalal „Harku järv ja selle piiranguvöönd” hoida järvega vahetult piirnevat ala vähemalt piiranguvööndi ulatuses looduslikuna. Käesoleva vaidluse objektiks ei ole see, kas rohevõrgustiku asukoht on määratud tuginedes faktilistele asjaoludele või haldusorgani suvale. Kohus siiski märgib, et nähtuvalt üldplaneeringu seletuskirja lehekülgedest 5-6 on rohevõrgustiku osas tuginetud planeeringu keskkonnamõju hindamise raames 2007. aasta sügisel Eesti Looduse Fondi poolt tehtud uuringule, arvestades hiljem üldplaneeringu korrigeerimise käigus tehtud pisimuudatusi. See nähtub ka vaidlusalusest üldplaneeringu seletuskirja punktist 2.17, kus on märgitud ka seda, et üldplaneering põhineb maakonnaplaneeringu teemaplaneeringul. Teemaplaneering ei anna alust lageraieks, vaid nõuab ka kaebaja viidatud punktis 2.2.1 rohevõrgustikuga arvestamist majandustegevuses ning määrab Harku valla Tallinna rohelisse vööndisse (teemaplaneeringu kaart 3). Kaebaja kumbagi (eelkõige üldplaneeringut, mis määrab piirangu kinnistu täpsusega) planeeringut tähtaegselt tühistamiskaebusega vaidlustanud ei ole.
40.Kaebaja väidab enda omandiõiguse rikkumist, kuna raiete keelamisega muutuvad maatükid praktiliselt väärtusetuteks (kaebus lk 2). Kaebaja kahtleb, kas temale kaasnev omandiõiguse piirang (omandikitsendus PS § 32 lg 2 mõttes) tuleneb formaalsest seadusest või seaduses sisalduvast volitusnormist, mis on täpne, selge ning piirangu intensiivsusega vastavuses. Kaebaja leiab, et KOV üksikaktiga ei ole omandiõiguse piiramine võimalik.
41.Keskkonnaameti pädevus metsateatiste menetlemisel on sätestatud MS § 41 lg-s 7 ja 8, mille kohaselt kontrollib KKA nõuetekohase metsateatise alusel kavandatud raiete vastavust õigusaktide nõuetele ja seaduses ettenähtud juhtudel kehtivatele inventeerimisandmetele või tegelikele andmetele metsa seisundi, vanuse, rinnaspindala ning varude suuruse kohta, kui inventeerimisandmed ei vasta tegelikkusele (lg 7) ning kui kavandatud tegevus ei vasta õigusaktide nõuetele, on õigus tegevus keelata, põhjendades keeldumist kirjalikult ja andes ühtlasi soovitused tegevuse õigusaktidega vastavusse viimiseks (v.r lg 8).
42.Puudub vaidlus, et ka haldusakt (antud juhul üldplaneering) on kehtiva õiguse osa (HMS § 54). Seega ei saa nõustuda kaebajaga nagu pidanuks KKA kontrollima üksnes metsateatiste seadustele (eelkõige metsaseaduse ja selle alusel antud määrustele) vastavust. Sellise seisukohaga ei ole nõustutud ka varasemas kohtupraktikas (vt vastustaja viidatud Tallinna Ringkonnakohtu lahend asjas nr 3-06-2172). 7(10)
43.Kuna haldusakti õiguspärasust hindab kohus selle andmise aja seisuga ei oma KKA käskkirja õiguspärasuse hindamisel kaebaja väited üldplaneeringuga omandiõiguse piirangute kehtestamise õiguspärasusest tähtsust. Tähtsust omab see, kas tegemist oli kehtiva üldplaneeringuga ning kas KKA pidi arvestama lisaks metsaseadusele ka kehtiva valla üldplaneeringuga. Vaidlus puudub selles, et kehtiv üldplaneering kaebaja soovitud raieid ei võimaldanud. Kuna kohus leidis, et KKA pidi kehtiva üldplaneeringuga arvestama (HMS § 60) on Keskkonnaameti 16.08.2017 käskkiri nr 1-1/17/295 õiguspärane. Kohus nõustub ka 16.08.2017 haldusakti punktis 3.4-3.8 toodud KKA põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata (HKMS § 165 lg 2). Menetluslikke vm haldusakti tühistamist kaasatoovaid puudusi kohus ei tuvastanud. Kohus tugineb kaebuse rahuldamata jätmisel ka järgnevas otsuse osas toodud seisukohtadele, mis puudutavad lageraie keelu proportsionaalsust.
44.KKA vastu esitatud tühistamiskaebus tuleb jätta rahuldamata. Harku valla vastu esitatud kaebus
45.Rahuldamata tuleb jätta ka Harku valla vastu esitatud tuvastamiskaebus.
46.Üldplaneering ei ole õigustloov akt, vaid on HMS § 51 kohane haldusakt (vt ka kehtiva PlanS § 91 lg 1 ja § 94). Kaebaja tugineb tühisuse väite esitamisel HMS § 63 lg 2 p-le 3, mille kohaselt on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan.
47.PS § 32 lg 2 lause 2 järgi peab kitsendused sätestama seadus (lihtne seadusereservatsioon). Seega saab omandiõigust kitsendada formaalse seaduse alusel ning materiaalseid eeldusi viidatud norm ei sätesta. Omandi vaba valdamist, käsutamist ja kasutamist võib seega piirata seadusandja poolt mistahes eesmärgil, mis pole põhiseadusega vastuolus ning järgides sealjuures proportsionaalsuse põhimõtet (PS § 11 lause 2).
48.Planeerimisseaduse alusel kehtestatud planeeringud näevad avalikes huvides ette omandi kasutamise piiranguid. Seega kohus ei nõustu kaebajaga, et kohalik omavalitsus ei saa planeeringutega kehtestada piiranguid, sh kinnisomandile. Kohtu arvates ei saa olla mõistlikku vaidlust, et kohaliku omavalitsuse territooriumi ruumiline planeerimine on kohaliku omavalitsuse olemuslik ülesanne ning selle täitmisel otsustatakse kohaliku elu oluliste küsimuste üle. Kohalik omavalitsus peab tagama omavalitsuse territooriumi planeerimisega tasakaalustatud ruumilise arengu, kvaliteetse elukeskkonna ja keskkonnahoidlikult jätkusuutva arengu (PlanS § 1 lg 1). Planeeringutega avalikes huvides omandiõiguse piirangute seadmine eeldab, et need avalikud huvid tugineksid seaduses fikseeritud legitiimsetele eesmärkidele. Vastustaja on kaevatavas haldusaktis viidanud asjakohastele planeerimisseaduse sätetele (v.r § 8 lg 3 p 1 ja 7), mille kohaselt on üldplaneeringu ülesandeks mh rohelise võrgustiku toimimist tagavate tingimuste seadmine ning see võib ja saab toimuda kinnisomandile maakasutus- ja ehitustingimuste ning kitsenduste seadmise kaudu (PlanS v.r § 3 lg 3). Vallavolikogu pädevus tuleneb KOKS § 7 lg-st 2 (volikogu õigus üksikaktidena vastu võtta otsuseid) ja KOKS § 22 lg 1 p-st 31 (volikogu ainupädevus üldplaneeringu algatamiseks ja kehtestamiseks). Harku valla üldplaneering kehtestati üksikaktiga ehk 17.10.2013 otsusega nr
49.Ei saa olla kahtlust, et metsas lageraie tegemine ei taga rohelise võrgustiku (metsa kui rohelise võrgustiku elemendi) toimimist, vaid tekitab vastupidise tagajärje. Seega on ilmne, et rohevõrgustiku toimimist tagav tingimus on metsa säilitamine, mis on üldplaneeringu seadusest tulenev ülesanne. 8(10)
Maakonnaplaneeringutes on asutust ja maakasutust suunavate keskkonnatingimuste osaks rohelise võrgustiku kavandamine. Roheline võrgustik seob omavahel olemasolevaid kaitse- ja hoiualasid, moodustades nii katkematu võrgustiku, mis aitab muu hulgas kaasa kaitsealade säilimisele ja toimimisele ning liikide rändele. Väärtuslike maastike määratlemise, nende hoiu ja arengu suunamise kaudu on võimalik säilitada riigile ja piirkondadele olulisi kultuurmaastikke ning tagada nende kestlikum kasutamine. Planeeringutes sätestatud tingimusi on rakendatud läbi omavalitsuste üldplaneeringute.2 Seega maakonnaplaneeringust detailsemalt otsustab kohalik omavalitsus rohevõrgustiku toimimist tagavate tingimuste üle. Üldplaneering arvestab sealjuures maakonna (teema)planeeringus toodut. Üldplaneeringu menetlus nagu ka muude planeeringute menetlused on avatud menetlus. Kui eeldada, et kohaldada tuleks üksnes metsaseadust, muutuks KOV-le antud planeerimisdiskretsioon sisutuks. Üldplaneering hõlmab kohaliku omavalitsuse territooriumi sõltumata maaomandi kuuluvusest. Õigusaktidest ei tulene keeldu rohevõrgustiku säilitamiseks ka eraomandisse kuuluval maal. Rohevõrgustiku paiknemine tuleneb faktilisest looduslikust olukorrast, seega võib paikneda ka eramaal.
50.Kaebajal paistab olevat idee, et lageraie taotlemisel enne detailplaneeringu algatamise taotlemist ning selle teostamisel metsateatise alusel ei oleks KOV-l hiljem võimalik keelduda uut elurajooni kavandava detailplaneeringu algatamisest, kuivõrd metsa enam ei eksisteeri. Kohus ei saa sellise kaebaja loogikaga nõustuda. KOV otsustab üldplaneeringuga maakasutuse põhimõtted ja tingimused ning kehtivast üldplaneeringust tuleb lähtuda KKA-l raieõiguse andmisel, arvestades planeeringule lisaks metsaseadusest vm õigusaktidest tulenevaid tingimusi. Seda, kas mingi väiksemahuline ehitustegevus kinnistutel võiks olla võimalik, saab kaaluda kohalik omavalitsus detailplaneeringu taotluse saamisel.
51.Kaebajale ei tulene õigusaktidest subjektiivset õigust lageraieks oma kinnistutel. Kaebaja õigust muid raieliike kasutada ei piiratud (vt KKA 16.08.2017 käskkiri punkt 4), milles vaidlus puudub. Kuna metsamajandamise viisiks ei ole üksnes lageraie, ei ole kaebaja omandiõigust lageraie keelamisega ebaproportsionaalselt piiratud. Kohus nõustub Harku vallaga, et metsa säilitamine rohevõrgustiku toimimise tagamiseks ja lageraie lubamine samaaegselt võimalik ei ole.
52.Kohus ei näe, kuidas saaks planeerimisseadus olla täpsem või selgem ning kuidas see aitaks antud juhul kaebajat. Pigem on kaebaja õiguste riive seisukohast küsimus selles, kas rohekoridoride jm võrgustiku elementide asukoht maakonnaplaneeringu teemaplaneeringus on põhjendatud ja kas üldplaneeringuga täpsustatud tingimused rohevõrgustiku säilimise tagamiseks on õiguspärased. Selliste õiguslike hinnangute andmine ei ole metsateatiste menetlemisel KKA pädevuses. Kaebaja ei ole kumbagi avatud menetluses kehtestatud planeeringut tähtaegselt tühistamiskaebusega vaidlustanud. Metsateatiste menetlemisel tuli KKA-l lähtuda valla üldplaneeringust kui kehtivast haldusaktist (HMS § 60). Tühisuse tuvastamise nõue tugineb aga üksnes kohaliku omavalitsuse pädevuse puudumise argumendile. Kohus eelnevalt leidis, et kohalikul omavalitsusel on seadusest tulenev õigus planeeringutega reguleerida maakasutust (sh kas kinnistul võib kavandada ehitamist või peaks seal säilitama roheala) kohaliku omavalitsuse territooriumil sõltumata maaomandi kuuluvusest ning volikogu pädevusse kuulub üldplaneeringu kehtestamine.
53.Kohus nõustub Harku vallaga, et üldplaneeringus lageraie mõiste kasutamine muudab piirangu selgemaks. Metsa täieliku mahavõtmise keeld lageraie termini asemel oleks samasisuline ega võimaldaks samuti lageraiet.
54.Kaebaja viidatud metsaseaduse (MS § 42 lg 3) muudatusettepanek puudutab raieõiguse saamise menetlust linnade territooriumil asuvatel rohealadel ega võimalda kehtivat regulatsiooni tõlgendada kaebaja soovitud viisil.
55.Metsaseaduse ja planeerimisseaduse vahekord on ühtviisi käsitletav mistahes kohaliku omavalitsuse territooriumil raiete kavandamisel ning rohelise võrgustiku toimimise üle otsustab iga kohalik omavalitsus iseseisvalt lähtuvalt konkreetse omavalitsusüksuse vajadustest ja seal esinevast avalikust huvist ning ümbritsevast keskkonnast, mistõttu jääb arusaamatuks kaebaja väide (tl 3) võrdse kohtlemise tagamisest.
56.Kuna eelnevast on selge, et üldplaneering ei ole õigustloov akt, on asjakohatu kaebaja taotlus jätta see asja lahendamisel kohaldamata. Haldusakti vastavust põhiseadusele saab hinnata halduskohus ning selleks põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse algatamine vajalik ei ole.
57.Eelnevast tulenevalt kaebuste rahuldamiseks alus puudub. Menetluskulud
58.HKMS § 108 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kolmanda isiku menetluskulud hüvitab tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele (HKMS § 108 lg 7). Kuna kaebus jääb täielikult rahuldamata kannab kaebaja oma menetluskulud ise. Vastustajad ega kolmas isik ei ole taotlenud menetluskulude väljamõistmist kaebajalt, mistõttu jäävad kõigi menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Kristina Maimann
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.