Kaire Pikamäe (eesistuja), Maret Altnurme, Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
10.12.2021, Tallinn
Haldusasja number
3-21-1203
Haldusasi
MTÜ Eesti Metsa Abiks kaebus Keskkonnaameti 22.12.2020 registreeritud metsateatistele nr 50000455627, 50000455671, 50000438621, 50000438623, 50000451093, 50000455745, 50000455819, 50000456115 ja 50000469147
Menetlusosalised
Kaebaja – MTÜ Eesti Metsa Abiks, esindajad vandeadvokaadid Indrek Kukk ja Karin Marosov Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja Signe Lehtme Kolmas isik – Riigimetsa Majandamise Keskus
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22.10.2021 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Keskkonnaameti määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Tagastada Keskkonnaameti määruskaebus osas, milles vaidlustatakse Tallinna Halduskohtu 22.10.2021 määruse resolutsiooni punkti 2 haldusasjas nr 3-21-1203.
Võtta menetlusse Keskkonnaameti määruskaebus Tallinna Halduskohtu 22.10.2021 määruse resolutsiooni punkti 1 peale haldusasjas nr 3-21-1203.
Jätta Keskkonnaameti määruskaebus menetlusse võetud osas rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22.10.2021 määruse resolutsiooni punkt 1 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale saab esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 124 lg 4, § 187 lg 7, § 207 lg 1, § 235 lg-d 1 ja 3).
2.MTÜ Eesti Metsa Abiks esitas 22.02.2021 Keskkonnaametile vaide metsateatiste kehtetuks tunnistamiseks. Ühtlasi taotles kaebaja metsateatiste kehtivuse peatamist vaidemenetluse ajaks.
3.Keskkonnaamet palus 03.03.2021 kirjaga 10 päeva jooksul kõrvaldada vaides esinevad puudused. Keskkonnaameti hinnangul olid vaides järgmised puudused: 1) vaidest ei selgu, kas vaidlustatud on ka juba kehtetud haldusaktid; 2) vaides tuleb välja tuua 24.01.2021–22.02.2021 kinnitatud metsateatised ning ülejäänud metsateatiste osas esitada põhjendatud tähtaja ennistamise taotlus; 3) vaides tuleb metsateatised välja tuua kaitsealade kaupa; 4) vaide esitajal tuleb esitada masinloetaval kujul kaardikiht vaidlustatud metsateatistega.
4.MTÜ Eesti Metsa Abiks teatas 12.03.2021 kirjas Keskkonnaametile, et on metsateatiste kehtivuse osas juhindunud metsaregistris kättesaadavatest andmetest ning lähtunud sellest, et kõik vaidlustatud metsateatised on kehtivad. Ühtlasi märkis MTÜ Eesti Metsa Abiks, et on esitanud vaide 30 päeva jooksul alates metsateatistest teadasaamisest ega ole vaide esitamisega põhjendamatult viivitanud, mistõttu on vaie esitatud tähtaegselt. MTÜ Eesti Metsa Abiks lisas kirjale masinloetaval kujul vaidlustatud metsateatiste numbrid. Kaardikihi esitamise nõuet vaidlustatavate metsateatiste kohta pidas MTÜ Eesti Metsa Abiks põhjendamatuks. MTÜ Eesti Metsa Abiks märkis, et vaie vastab HMS §-s 76 toodud sisunõuetele ning juhul, kui vastustaja hinnangul ka esineb puudusi seoses kaardikihi puudumisega, palub kaebaja vastavalt HMS §le 78 vastustajalt abi kaardikihi koostamisel.
5.Keskkonnaamet tagastas vaide 17.03.2021 kirjaga nr 1-7/21/19-5.
6.MTÜ Eesti Metsa Abiks esitas 16.04.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse määruse p-s 1 loetletud Keskkonnaameti metsateatiste tühistamiseks või alternatiivselt nende õigusvastasuse tuvastamiseks, mis registreeriti haldusasjana 3-21-812.
7.Tallinna Halduskohtu 03.05.2021 kohtumäärusest lähtuvalt esitas kaebaja eraldi kaebuse nende metsateatiste osas, millega on antud luba raiete teostamiseks Natura 2000 võrgustikku kuuluval Ontika loodusalal, kus kaitstakse vanade laialehiste metsade, rohundite rikaste kuusikute ning soostuvate ja soo-lehtmetsade elupaigatüüpe ja laialehise nestiku elupaika. Esitatud kaebuses palub kaebaja tühistada Keskkonnaameti registreeritud metsateatised nr 2(11)
3-21-1203 50000455627 ja 50000455671 ja tuvastada Keskkonnaameti registreeritud metsateatiste nr 50000438621; 50000438623; 50000451093; 50000455745; 50000455819; 50000456115 ja 50000469147 õigusvastasus. Kohus registreeris kaebuse haldusasjana 3-21-1203.
8.Tallinna Halduskohus võttis 07.06.2021 määrusega kaebuse haldusasjas nr 3-21-1203 menetlusse ja peatas ühtlasi esialgse õiguskaitse korras metsateatiste nr 50000455627 ja 50000455671 kehtivuse kuni kohtulahendi jõustumiseni.
9.Keskkonnaamet palus 07.07.2021 vastuses jätta rahuldamata kaebaja taotlus tühistamisnõude kaebetähtaja ennistamiseks, lõpetada menetlus tühistamisnõude osas HKMS § 124 lg 2 alusel ning tuvastamisnõude osas HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Metsaseaduse (MS) § 41 lg 81 kohaselt registreerib Keskkonnaamet õigusaktide nõuetele vastava raie metsaregistris. Keskkonnaministri 28.08.2017 määruse nr 32 „Metsaressursi arvestuse riikliku registri põhimäärus” § 2 kohaselt on metsaregistri pidamise eesmärk koguda ja säilitada andmeid metsa paiknemise, pindala, tagavara, kasutamise ja seisundi kohta. Määruse 32 § 14 lg 1 ja 6 kohaselt on tegemist avalikustatud teabega ulatuses, milles andmetele ei ole kehtestatud juurdepääsupiirangut seaduse või selle alusel kehtestatud õigusaktiga. Seega on metsaregister avalik register, millele on juurdepääs igaühel, kes seda soovib. Pärast metsaregistris registrikande kinnitamist muutub see igaühele nähtavaks ulatuses, mis on kehtestatud õigusaktiga ette nähtud. Metsateatise registreerimisest teavitab Keskkonnaamet metsaregistri kaudu e-postiga vahetult vaid metsateatise esitajat ehk haldusakti adressaati ning avalikkusele tehakse metsateatised teatavaks avaldamisega metsaregistris (vt ka Riigikohtu 07.05.2003 määrus asjas nr 3-3-1-31-03, p 25). Kaebaja viide Riigikohtu lahendile nr 3-3-1-8207 (p 15) ei ole praeguses kohtuasjas asjakohane. See on asjakohane olukordades, kus haldusakti väljanõudmine eeldab haldusorgani poole pöördumist ning haldusorganil on omakorda üldjuhul 30 päeva aega isikule vastamiseks. Riigikohtu juhise järgi ei tule igast keskkonnaotsusest avalikkust seaduses sätestatust intensiivsemalt teavitada (Riigikohtu 07.05.2003 määrus asjas nr 3-3-1-31-03, p 26). Arvestades metsateatiste väga suurt mahtu (2020. a-l menetles Keskkonnaamet 115 606 metsateatist), tooks nendest avalikkuse muul viisil teavitamine kaasa riigi jaoks ebamõistlikult suured kulud. Samuti ei ole metsateatiste registreerimine sedavõrd kaalukas keskkonnaalane otsus, et õigusaktidega oleks seatud metsateatise väljastamisele täiendavad avalikkuse teavitamise nõudeid. Avaldamise eesmärgiks ei saa ka olla vaidlustamisvõimaluse saamine. Kui keskkonnaorganisatsioonist kaebaja puhul võib selleks eesmärgiks pidada vajadust oma põhikirjaliste eesmärkide täitmiseks olla paremini informeeritud keskkonnaotsustest, siis tuleb tal endal olla aktiivsem ja kasutada soovitud teabe saamiseks kõiki olemasolevaid võimalusi. Metsaregistri erinevaid kaardikihte kasutades on võimalik hõlpsalt üles leida mingile konkreetsele huvipakkuvale alale kinnitatud metsateatised. Määruse 32 § 15 lg 7 sätestab, et metsaregistri andmete regulaarseks kasutamiseks või väljastamiseks võivad andmete saaja ja metsaregistri volitatud töötleja sõlmida ka lepingu. Keskkonnaametile teadaolevalt ei ole kaebaja selleks võimaluseks soovi avaldanud ega lepingut sõlminud. Lisaks on kehtivad metsateatised ja raie soovitusega metsakaitseekspertiisid avalikult kättesaadavad ka Keskkonnaministeeriumi Info- ja Tehnoloogiakeskuse avalikus kaardiserveris WFS-teenusena aadressil http://gsavalik.envir.ee/geoserver/metsaregister/ows, kust mh saab metsateatisi otsida kuupäevade kaupa.
10.MTÜ Eesti Metsa Abiks oli seisukohal, et kaebus on kohtule esitatud tähtaegselt. Alternatiivselt palus kaebaja ennistada kaebetähtaeg. Vastustaja on vaide tagastanud õigusvastaselt. Vastustaja ei täpsustanud, millisele konkreetsele HMS § 76 lg-s 2 sätestatud nõudele vaie tema hinnangul ei vastanud. Vaide tähtaegsust ei ole vastustaja vaide tagastamise alusena toonud. 3(11)
3-21-1203 Vastustaja ei ole metsateatisi kaebajale isiklikult teatavaks teinud. Samuti ei väida vastustaja, et kaebaja oleks saanud vaidlustatud metsateatistest teada samal päeval, kui need registreeriti. Vastustaja oli kohustatud teavitama üldsust metsateatiste registreerimisest seaduses sätestatust intensiivsemalt. Kaebaja vaidlustatud metsateatistega on antud luba lageraiete teostamiseks ühtekokku 15,4 hektaril Natura 2000 võrgustikku kuuluval Ontika loodusalal, mistõttu on tegemist vaieldamatult kaaluka keskkonnaalase otsusega. Õigusvaidluse keskseks õiguslikuks küsimuseks on loodusdirektiivi1 art 6 lg 3 kohase hindamise korraldamise kohustus. Euroopa Kohus sedastanud, et „Kui ei võeta arvesse projektide kumulatiivset mõju, võivad selle tulemusel kõik projektid või teatud tüüpi projektid jääda tegelikkuses hindamise kohustusest kõrvale, samas kui tervikuna võivad nad keskkonda oluliselt mõjutada“ (Euroopa Kohtu otsused C-418/04, C-392/96, p-d 76, 82). Seda tuleb silmas pidada ka informeerimiskohustuse sisustamisel. Täiendav kohustus teavitada asjaomast üldsust tuleneb keskkonnaseadustiku üldosa seadusest (KeÜS) (§ 28 lg-d 2, 3 ja 5), keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni (Århusi konventsioon) art 6 lg-st 2 ning heast haldustavast (Riigikohtu 07.05.2003 määrus asjas nr 3-3-1-31-03, p 26). Natura 2000 alal raiete lubamine on tegevus, kuhu tuleb kaasata asjaomased keskkonnaorganisatsioonid (keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus (KeHJS) § 29 lg 2; KeHJS § 16 lg 2 p 5). Vaidlust ei ole selles, et kaebaja on keskkonnaorganisatsioon, kelle tegevus on seotud metsade kaitsega. Kuigi kaebaja omab kogemusi metsaregistri kasutamisel, ei võimaldanud metsaregister toona ega ka võimalda ka praegu otsingutulemusi filtreerida lähtuvalt looduskaitselistest piirangutest, sh puudub võimalus teostada otsingut parameetritega, mis võimaldaks välja selgitada, millised metsateatised on vastustaja registreerinud Natura 2000 aladel. Metsaregistris saab päringuid teha katastrinumbri, metsateatise numbri, kinnistu nime ja kinnistu numbri järgi. Otsingutulemusi saab piirata maakonna ja valla lisamisega. Sellega võimalused otsingu teostamiseks ka piirduvad. Metsaregistri otsingusüsteem ei võimalda teostada otsingut kuupäevade, töö- või raieliigi kaupa ega ka alade kaupa, mille osas kehtivad looduskaitselised piirangud. Seega tuli kaebajal selleks, et üldse välja selgitada kohtusse pöördumise vajadus, töötada läbi märkimisväärne andmemaht. Ükski vastustaja osutatud tehniline lahendus ei võimaldanud kaebajal tõhusalt koguda teavet Natura 2000 aladel registreeritud metsateatiste kohta, veel vähem saada registreeritud metsateatistest informeeritud juba samal päeval nende registreerimisega. Kaebaja sai vastustaja poolt massilisest metsateatiste registreerimisest Natura 2000 aladel raiete teostamiseks teada jaanuari lõpus, kui ilmus sellekohane uudislugu. Kaebaja asus seejärel välja selgitama, millised metsateatised, s.o haldusaktid on vastustaja Natura 2000 aladel raiete teostamiseks registreerinud. Põhjalikum andmete analüüs valmis veebruarikuu teiseks pooleks. Kaebaja esitas vaide 22.02.2021, s.o vähem kui 30 päeva jooksul alates oma õiguste väidetavast rikkumisest teadasaamist (vt Riigikohtu 16.06.2021 määrus asjas nr 3-20-999, p 22). Arvestades raskusi asjakohase teabe hankimisel, on kaebaja pöördunud vastustaja poole, et viimane teavitaks kaebajat iga kord metsateatiste registreerimisest Natura 2000 võrgustikku kuuluval alal. Vastutaja on sellest keeldunud, märkides, et asjakohane info on nähtav ja kättesaadav avalikust metsaregistrist. Samuti on vastustaja selgitanud, et metsateatist menetledes ei ole võimalik lisada täiendavat e-posti aadressi, et süsteem saadaks lisaks omanikule ka kolmandatele isikutele nt eraldise paiknemise korral Natura elupaigal automaatselt info metsateatise registreerimise kohta. Vastustaja keeldumine kinnitab, et kaebaja
Nõukogu direktiiv 92/43/EMÜ, 21. mai 1992, looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta.
4(11)
3-21-1203 on ammendavalt kasutanud kõiki võimalusi asjakohase teabe hankimiseks. Kaebetähtaja ennistamist tingivad praegusel juhul sisuliselt samad asjaolud, mille tõttu tuleks lugeda kaebus esitatuks tähtaegselt. Kaebaja ei ole olnud tegevusetu ning on olnud piisavalt hoolas vaidlustatud keskkonnaotsuste kohta teabe hankimisel. Teisalt ei ole vastustaja metsateatiste registreerimisel kui olulise keskkonnamõjuga otsuste andmisel üldsust piisava intensiivsusega informeerinud.
11.Tallinna Halduskohus luges 22.10.2021 määrusega kaebuse tervikuna tähtaegseks ning jättis rahuldamata vastustaja taotluse lõpetada menetluse metsateatiste nr 50000455627 ja 50000455671 tühistamisnõudes kaebetähtaja rikkumise tõttu (resolutsiooni p 1). Samuti jättis halduskohus rahuldamata vastustaja taotluse lõpetada haldusasja menetlus kaebuse nõudes tuvastada Keskkonnaameti registreeritud metsateatiste nr 50000438621; 50000438623; 50000451093; 50000455745; 50000455819; 50000456115 ja 50000469147 õigusvastasus kaebeõiguse puudumise tõttu (määruse resolutsiooni p 2). Ükski vastustaja 03.03.2021 kirjas nimetatud kaebaja vaide puudustest ei takistanud vaide sisulist menetlust, seetõttu ei olnud ka õiguspärane tagastada vaiet HMS § 79 lg 1 p 2 alusel. Vastustaja kui vaidlustatud haldusaktide andja peab olema ise võimeline kontrollima, kas tegemist on veel kehtivate aktidega või mitte. Kaebaja vastas puuduste kõrvaldamise kirjas, et tema eeldab, et tegemist on kehtivate aktidega. Seega puudus, et vaidest ei selgu, kas vaidlustatud on ka juba kehtetud haldusaktid, ei oleks takistanud vaide menetlemist. Tähtaja ennistamise taotluse esitamata jätmine ei anna alust vaiet tagastada põhjusel, et vaide puudused on kõrvaldamata, seda eriti olukorras, kus vaide esitaja on vastanud, et vaie on esitatud tähtaegselt. Kui vastustaja leidis, et vaie on esitatud tähtaja rikkumisega (vähemalt osaliselt), siis oleks tulnud tal vaie tagastada HMS § 79 lg 1 p 3 alusel ning esitada selle kohta ka sisulised põhjendused. Kaitsealade kaupa metsateatiste välja toomata jätmine ei andnud alust vaiet tagastada, kuna vaide põhjendused on vaides toodud ning vaie vastab seega HMS § 76 lg-s 2 sätestatud nõuetele. Kuigi kohus andis kaebajale samuti kaebuse käiguta jätmise määruses võimaluse metsateatiste süstematiseerimiseks kaitsealade kaupa, ei oleks selle nõude täitmata jätmisel kaebust tagastatud, vaid kaebajal tulnuks tasuda riigilõiv iga metsateatise eest eraldi. Nõue, et vaide esitajal tuleb esitada masinloetaval kujul kaardikiht vaidlustatud metsateatistega, ei tulene HMS § 76 lg-st 2, seega ka selle täitmata jätmine ei saanud olla vaide tagastamise alus. Seejuures ei keeldunud vaide esitaja vastava nõude täitmisest, vaid palus selleks vastustaja abi. Riigikohtu seisukoha järgi tuleb haldusaktist teadasaamiseks HMS § 75 tähenduses lugeda hetk, mil isikul on reaalne võimalus haldusakti sisuga tutvuda (Riigikohtu 16.06.2021 määrus asjas nr 3-20-999, p 19). Kuna praeguses asjas vaidlustatud metsateatistega on antud load lageraiete teostamiseks kokku 15,4 ha Natura 2000 võrgustiku kuuluval Ontika loodusalal, on tegemist sellise kaaluga keskkonnaalase otsusega, millest tuli avalikkust informeerida seaduses sätestatust intensiivsemalt (vt KeÜS § 28 ja Århusi konventsiooni art 6 lg 2 ja Tallinna Halduskohtu 09.04.2020 määrus asjas nr 3-20-605, p 21). Metsateatiste teatavakstegemine ei ole toimunud viisil, mis võimaldaks isikul anda igakülgse hinnangu metsateatiste kohta ja seeläbi otsustada õiguskaitse vajaduse üle. Kaebaja on olnud piisavalt hoolas, et saada teavet metsateatiste registreerimise kohta. Vastustaja viidatud metsaregistri kasutusjuhendist ei selgu, kuidas oleks kaebaja saanud informatsiooni hõlpsamalt koguda. Viidatud Keskkonnaministeeriumi Info- ja Tehnoloogiakeskuse avalikus kaardiserveris ei tööta WFS teenus korrektselt. Samuti ei nähtu, et sellelt oleks võimalik otsida metsateatisi looduskaitselistest piirangutest lähtudes. Kaebaja on põhjendatult esile toonud, et selleks, et üldse välja selgitada kohtusse pöördumise vajadus, tuli läbi töötada märkimisväärselt suur andmemaht. Kaebaja on mh esitanud vastustajale juba 22.06.2020 taotluse, milles palus ennast teavitada e-kirjaga iga kord, kui antakse välja 5(11)
3-21-1203 metsateatis Natura elupaika. Vastustaja keeldus sellest tehniliste võimaluste puudumise, töökorralduse vajaduse muutmise ja selle tõttu, et metsaregister on avalik. Arvestades metsaregistris aastati avaldatavate raielubade hulka, ei ole võimalik eeldada, et eelkõige vabatahtlikul tegevusel põhinev organisatsioon suudaks pidevalt analüüsida kõiki väljaantavaid metsateatisi ja et sellise mahuga tegevuse tegemata jätmisel oleks seadusandja sooviks olnud organisatsiooni kaebeõiguse piiramine kaebetähtaja ületamise tõttu. Võttes arvesse õiguskindluse tagamise vajadust ning teisalt metsateatiste arvu, neid puudutava teabe kättesaadavust registris ning vastustaja keeldumist puuduvate tehniliste võimaluste tõttu ise süstemaatiliselt looduskaitseliste küsimustega seotud metsateatisi eraldada, võiks optimaalseks ja seaduses sätestatud nõuetele vastavaks vaidlustamise tähtajaks pidada vähemalt kolm kuud alates teatiste väljastamisest. Kuigi sellist seisukohta ei saa kohaldada iga kord, oleks õigusselguse huvides mõistlik sellest lähtuda, kuni kirjeldatud asjaolud ei muutu. Seega ei ole alust eeldada, et kaebaja sai vaidlustatud metsateatistest teadlikuks varem, kui ta kaebuses väitis. Ka ei ole kaebaja metsateatiste vaidlustamisel ilmselgelt viivitanud, kuna esitas vaide HMS §-s 75 sätestatud tähtaja jooksul. Kaebaja sai vaide tagastamise otsusest teada 17.03.2021, esialgse kaebuse esitas kaebaja 16.04.2021, mistõttu on kaebus esitatud tähtaegselt.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
12.Keskkonnaamet palub 05.11.2021 määruskaebuses tühistada halduskohtu määrus tervikuna ning teha uus määrus, millega lõpetada haldusasja menetlus kaebuse nõudes registreeringute nr 50000455627 ja 50000455671 tühistamiseks kaebetähtaja rikkumise tõttu ja kaebuse nõudes tuvastada registreeritud metsateatiste nr 50000438621; 50000438623; 50000451093; 50000455745; 50000455819; 50000456115 ja 50000469147 õigusvastasus kaebeõiguse puudumise tõttu. Kaebaja esitas 22.02.2021 Keskkonnaametile vaide, milles vaidlustas liitvaidena ühtekokku vaide esitamise ajal viimase 12 kuu jooksul Eesti Natura 2000 võrgustikku kuuluvatele aladele kinnitatud metsateatiste registreeringud. Kokku vaidlustas kaebaja vaides 6346 erinevat haldusakti, mh praeguse vaidluse esemeks olevad haldusaktid. Vaidemenetluses tagastatud 113 registreeringu osas esitas kaebaja halduskohtule kaebuse. Erinevalt HKMS-st ei näe HMS liitvaide esitamise võimalust ette ning vaide läbivaatamiseks on seadusega kehtestatud väga lühike ja konkreetne tähtaeg. Sellest järeldub, et HMS vaidemenetluse sätted reguleerivad ühe haldusakti vaidlustamist ühes vaidemenetluses. Kuigi menetlusökonoomiast tulenevalt tuleb liitvaide esitamist pidada lubatavaks, peab vaie sel juhul olema esitatud sellises kvaliteedis, mis võimaldab vaide lahendada seaduses sätestatud tähtaja jooksul. HMS § 84 lg-st 1 tulenevalt tuli vaidele anda hinnang ca 56 töötunni jooksul. Seaduses ettenähtud tähtaja jooksul ei olnud Keskkonnaametil võimalik ise asuda välja selgitama, kas 6346 haldusakti on vaidlustatud tähtaegselt ning kas vaidlustatud haldusaktid kehtivad või mitte. Haldusorgan ei saa tuvastada kehtetu haldusakti õigusvastasust, järelikult ei saa vaidemenetluses tuvastusnõuet esitada. Vaide esitajal on õigus esitada vaie vaid kehtiva haldusakti vaidlustamiseks ja mingeid erisusi HMS ega MS siin ette ei näe. Kaebaja paljasõnalise eeldusega haldusaktide kehtivuse kohta ei ole see nõue täidetud. Vaidlustatava haldusakti sisu esile toomata ei ole võimalik väita, et vaides on põhjendused esitatud. Seejuures ei saa pelgalt registreeringu numbri märkimine vaides tähendada HMS § 76 lg 2 p 3 nõuetekohast täitmist. Registreeringu number ei näita mitte mingil moel vaidlustatud haldusakti sisu, sellest ei ole väljaloetav, mis liiki raie on lubatud, kui suurel alal, kus see ala asub, millistel tingimustel on raie lubatud jne. Vaide vastavuse seaduses sätestatud nõuetele peab tagama eelkõige vaide esitaja ning arvestades piiratud ajalist ressurssi vaide läbivaatamisel, on see eriti oluline liitvaide esitamisel. Arvestades esitatud vaide mahukust ning aega registreeringutest teada saamise ja vaide esitamise vahel, eeldas Keskkonnaamet, et kaebajal on masinloetaval kujul kaardikiht olemas ning selle esitamine 6(11)
3-21-1203 oleks oluliselt hõlbustanud vaide lahendamist. Küsimusele, kas ja mis osas esitati vaie tähtaega rikkudes, oleks Keskkonnaamet saanud anda hinnangu alles pärast seda, kui kaebaja oleks välja toonud registreeringud, mis esitati tähtaegselt ning ülejäänud osas oleks tulnud välja selgitada kaebetähtaja ennistamise võimalikkuse küsimus. Isikutele, kes ei ole menetlusosalised, tehakse metsateatiste registreeringud teatavaks metsaregistris avaldamisega. Vaide esitaja oleks piisava hoolsuse ülesnäitamisel saanud vaidlustatud registreeringutest teada 30 päeva jooksul nende registreerimisest ning tal olnuks võimalus need õigeaegselt vaidlustada. KeÜS 28 käsitleb õigust osaleda olulise keskkonnamõjuga otsuste tegemisel, mitte aga juba tehtud otsustest seaduses ettenähtust intensiivsemat teavitamist. Sealjuures teavitatakse avalikkust olulise keskkonnamõjuga otsuse tegemise menetlusest tõhususega, mis ei too kaasa ebamõistlikke kulusid, kuid mis tagab teabe jõudmise nende isikute kätte, kellel on oluline puutumus mõjutatud keskkonnaga (KeÜS § 28 lg 2). KeÜS 28 lg 4 ei mõjuta metsateatise menetlemise tähtaegu. Metsateatist tuleb menetleda 15 tööpäeva jooksul. Registreeringute metsaregistris kõigile teatavaks tegemist tuleb juba iseenesest lugeda avalikkuse teavitamiseks seaduses ettenähtust intensiivsemalt, sest see tagab registreeringuga seotud teabe jõudmise nende isikute kätte, kellel on oluline puutumus mõjutatud keskkonnaga, ning sellega ka kaebeõiguse tegeliku realiseerimise. Riigikohtu seisukoha järgi peab keskkonna kaitsmisest huvitatud isik oma huvi realiseerimiseks näitama ka ise üles teatud aktiivsust ning keskkonnaorganisatsioonidel on võimalik korraldada riigi ja kohalike omavalitsuste avaldatud otsuste pidev jälgimine ja õigeaegne vaidlustamine. Kui kaebaja suudab ca 30 päeva jooksul metsaregistrist leida ja läbi analüüsida suures mahus registreeringuid, ei ole eluliselt usutav, et tal puudub võimekus metsaregistrit selliselt jälgida, et oleks tagatud tema õigusi rikkuvate registreeringute vaidlustamine 30 päeva jooksul registreeringute kinnitamisest. Kaebaja on metsateatiste vaidlustamisel väga kogenud keskkonnaorganisatsioon, keda ei saa samastada füüsiliste isikutega. Vastustaja on esile toonud mitmed võimalused, kuidas on keskkonnaorganisatsioonil võimalik teda huvitaval alal toimuvat hõlpsalt jälgida. Juhul, kui kaebaja lepingulise kliendina ei saanud WFS teenuse kasutamisega hakkama, oleks tal olnud võimalus pöörduda Keskkonnaministeeriumi Info- ja Tehnoloogiakeskuse poole, mida kaebaja pole teinud. Kaebaja pole avaldanud soovi määruse nr 32 § 15 lg-s 7 nimetatud lepingu sõlmimiseks. Keskkonnaametil on talle pandud ülesannete täitmiseks kasutada vaid piiratud hulk maksumaksjate raha ja töötajaid. HMS-is sätestatud vaidemenetluse mõte ega eesmärk ei ole anda keskkonnaorganisatsioonidele vahend haldusorgani igapäevase töö halvamiseks, vaid konkreetse keskkonda kahjustada võiva haldusakti vaidlustamise võimaluse loomine. Kuigi vaidlustatud kohtumääruse kohaselt on vaidlustatav ainult kohtumääruse resolutsiooni p 1, tuleb lubatavaks pidada ka resolutsiooni p-i 2 vaidlustamist. Halduskohus omistas kaebajale kaebeõiguse ulatuses, mida kehtiv õigus ei näe ette. Keskkonnaorganisatsiooni kohtulikult kaitstavaid õigusi ei saa rikkuda kaebuse esitamise ajaks juba kehtetu haldusakt.
13.MTÜ Eesti Metsa Abiks palub 22.11.2021 seisukohas määruskaebus tagastada või alternatiivselt jätta see rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata. Määruskaebemenetluses kantud menetluskulud palub kaebaja jätta Keskkonnaameti kanda. Kaebaja jääb ka kaebuses esitatud alternatiivse taotluse juurde ennistada kaebetähtaeg juhul, kui kohus peaks asuma seisukohale, et tühistamiskaebus on esitatud kaebetähtaega rikkudes. Osas, mis puudutab tuvastamiskaebuse lubatavust, on määruskaebuse esitamine välistatud. Samas ei ole määruskaebuse esitamine lubatav ka osas, milles halduskohus on lugenud kaebuse tähtaegselt esitatuks. HKMS-ist ei tulene sellist määruskaebuse esitamise võimalust. Siin ei ole tegemist juhtumiga, kus kaebuse tähtaegseks lugemine takistaks asja edasist menetlemist ning vastustaja ei ole sellele määruskaebuses ka tuginenud. 7(11)
3-21-1203 Ühestki õigusaktist, sh HMS-st ei tulene, et kaebaja peaks tõendama vaidlustatava haldusakti kehtivust. Haldusakti kehtivust saab kontrollida eelkõige haldusakti andnud haldusorgan, kuivõrd haldusakt kehtib kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni, haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni, kui seadus ei sätesta teisiti. Kaebaja on vaiet esitades lähtunud metsaregistris toodud andmetest ning eeldusest, et sealt nähtuvad üksnes kehtivad metsateatise registreeringud, s.t, et metsaregistris toodud andmed on õiged. Vastustajal oli vajaduse korral võimalik vaide läbivaatamise tähtaega pikendada 40 päevani ning haldusmenetluse käigus välja selgitada, millised metsateatised on kehtivad ja millised mitte. Samas on kaebajalt nõutud vastava teabe esitamist puuduste kõrvaldamise kirjaga 10 päeva jooksul. Ilmselgelt põhjendamatu on vastustaja seisukoht, nagu oleks kaebaja pidanud vormistama vaide iga metsateatise kehtetuks tunnistamiseks eraldiseisva dokumendina. Isegi juhul, kui selline nõue seaduses eksisteeriks, oleks see tarbetu, kõiki menetlusosalisi koormav ning vastuolus haldusmenetluse üldise vormivabaduse põhimõttega. Ka ei nähtu määruskaebusest, kuidas oleks vastustaja poolt iga metsateatise osas eraldi vaide esitamine aidanud kaasa vaide kiiremale lahendamisele. Vaide tähtaegsust ei ole vastustaja vaide tagastamise õigusliku alusena esile toonud. Kaebaja on olnud piisavalt hoolas, et saada teavet metsateatiste registreerimise kohta. Vastustaja on määruskaebuses asunud seisukohale, et KeÜS § 28 lg-s 2 toodud intensiivsema teavitamise kohustus ei ole imperatiivne, kuid samas ei ole esile toonud, millised ebaproportsionaalsed kulud oleksid vastustajale täiendava teavitamisega kaasnenud. Ka täiendavate kulude teke ei saa õigustada asjakohase üldsuse kaasamata jätmist projektidesse, millega otsustatakse EL-i tähtsusega alade saatuse üle loodusdirektiivi tähenduses. Kaebaja on Eesti üks aktiivsemaid keskkonnaorganisatsioone ning suurima jälgijaskonnaga metsanduse valdkonna keskkonnaorganisatsioon. Olulisemate metsandusvaldkonna keskkonnaorganisatsioonide teavitamisega ei kaasneks vastustajale mingeid märkimisväärseid kulutusi. Metsaregistri infosüsteem on üles ehitatud eelkõige maaomaniku ja metsamajandaja huvidest lähtuvalt. Inimesed koonduvad keskkonnaorganisatsioonidesse valdavalt selleks, et võidelda vabatahtlikult keskkonnakaitse eest püsivamalt ja laiemas ulatuses. Ei ole eluliselt usutav, et vabatahtlik organisatsioon keskenduks üksnes riigi registritest metsateatiste otsimisele ja analüüsile. Isegi kui WFS-teenus töötaks tõrgeteta, ei oleks sellest kaebajale abi, kuna teenuse kasutamine ei lihtsustaks ega kiirendaks märgatavalt asjakohase informatsiooni kogumist. See ei võimalda endiselt vaadata Natura alade ja Natura metsaelupaikade paiknemist ning teha otsinguid nendele aladele registreeritud metsateatiste kohta.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14.Määruskaebus tuleb osas, milles vaidlustatakse halduskohtu 22.10.2021 määruse resolutsiooni p-i 2, tagastada (HKMS § 187 lg 3 p 6, § 207 lg 1). Määruse resolutsiooni p-ga 2 jättis halduskohus rahuldamata Keskkonnaameti taotluse lõpetada tuvastamisnõuete menetlus HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse puudumise tõttu. Kui pärast kaebuse menetlusse võtmist ilmnevad HKMS § 121 lg-s 2 sätestatud asjaolud, võib kohus jätta määrusega kaebuse läbi vaatamata (HKMS § 151 lg 2 p 1). HKMS § 155 lg 5 kohaselt saab vaidlustada sellist halduskohtu määrust, millega jäetakse kaebus läbi vaatamata. Tulenevalt HKMS § 203 lg-s 1 sätestatud edasikaebamise piirangutest ei saa seega esitada määruskaebust halduskohtu määruse peale, millega kohus ei jätnud kaebust tuvastamisnõuete osas läbi vaatamata, vaid otsustas nende osas menetlust jätkata (vt ka Riigikohtu 15.06.2015 määrus asjas nr 3-3-1-20-15, p 7).
15.HKMS § 124 lg 4 sätestab, et kui menetlusosaline taotleb kohtult asja menetluse lõpetamist kaebetähtaja rikkumise tõttu, teeb kohus taotluse kohta põhjendatud määruse. Sama säte näeb ette ka võimaluse esitada sellise kohtumääruse peale määruskaebus. Kuigi Keskkonnaamet taotles 07.07.2021 vastuses kaebaja tühistamisnõude kaebetähtaja ennistamise taotluse 8(11)
3-21-1203 rahuldamata jätmist ja selles osas menetluse lõpetamist, võib vastustaja seisukohast aru saada, et sisuliselt on tema hinnangul kaebus esitatud kaebetähtaega rikkudes. Kaebuse tähtaegseks lugemise määrus on seaduse ja kohtupraktika järgi edasikaevatav (vt nt Riigikohtu 17.01.2019 määrus asjas nr 3-17-911, p 21; Tallinna Ringkonnakohtu 16.06.2020 määrus asjas nr 3-20605, p 20). Halduskohus on 22.10.2021 määruses seega õigesti resolutsiooni p-i 1 osas viidanud edasikaebamise võimalusele. Määruskaebus halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 peale tuleb HKMS § 207 lg 1 alusel võtta menetlusse. Määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 10).
16.Kaebaja esitas enne halduskohtu poole pöördumist vaide, seetõttu tuleb kaebetähtaja arvestamisel kohaldada HKMS § 47 lg-t 2. Selle sätte kohaselt tuleb juhul, kui isik pidas kinni nõude kohtueelseks lahendamiseks ettenähtud korrast, esitada kaebus 30 päeva jooksul arvates päevast, kui isikule tehti teatavaks kohtueelset menetlust lõpetav lahend. Vaidlust ei ole, et kaebaja pöördus halduskohtusse 30 päeva jooksul arvates vaide tagastamise otsuse saamisest. HMS § 87 lg 1 sätestab, et isikul, kelle vaie jäi rahuldamata või kelle õigusi vaidemenetluses rikuti, on õigus pöörduda halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras kaebusega halduskohtusse. Kuna praegusel juhul ei jäetud kaebaja vaie rahuldamata, vaid tagastati HMS 79 lg 1 p 2 alusel, tuleb seega kontrollida, kas vaidemenetluses rikuti kaebaja õigusi. Halduskohus on seda kaebaja vaide tagastamise õiguspärasust hinnates ka teinud.
17.Halduskohus leidis õigesti, et kaebaja vaide tagastamine HMS § 79 lg 1 p 2 alusel ei olnud õiguspärane. Ringkonnakohus nõustub sellekohaste halduskohtu põhjendustega ja ei pea vajalikuks neid korrata (HKMS § 201 lg 4 ja § 203 lg 2). Ringkonnakohus märgib, et HMS § 79 lg 1 p 2 alusel saab tagastada üksnes vaide, mille puudused on sellist laadi, et need ei võimalda vaiet sisuliselt läbi vaadata (Tallinna Ringkonnakohtu 08.07.2019 määrus asjas nr 319-579, p 12). Sätte eesmärgiks ei ole vaide tagastamine põhjusel, et selle läbivaatamine oleks haldusorgani jaoks ebamugav või töömahukas. Kui seadusandja on kujundanud metsaraiete kohta menetluse nõnda, et haldusorganile esitatakse massiliselt metsateatisi, peab riigil nimel tegutsev haldusorgan tagama võimekuse tõhusalt menetleda nii metsateatisi kui ka neid vaidlustanud vaideid. Kui praegune kord ei toimi, tuleb riigil seda muuta, mitte jätta vaidlustaja ilma õigusest vaidlustada keskkonnaalaseid otsuseid. Kuigi 17.03.2021 vaide tagastamise kirja järgi oli Keskkonnaametil põhjendatud kahtlus, et vaie ei olnud suure hulga metsateatiste osas tähtaegne, ei saanud sel põhjusel tagastada vaiet puuduste kõrvaldamata jätmise tõttu. Nagu halduskohus õigesti märkis, tulnuks vaie vaidlustamistähtaega ületanud osas tagastada HMS § 79 lg 1 p 3 alusel.
18.HKMS § 47 lg-s 2 sätestatud nõude kohtueelseks lahendamiseks ettenähtud korra järgimise nõue hõlmab kohustust pidada kinni vaide esitamise tähtajast. HMS § 75 kohaselt tuleb vaie haldusaktile esitada 30 päeva jooksul, arvates päevast, millal isik sai vaidlustatavast haldusaktist teada või oleks pidanud teada saama. Kui isik laskis mööda vaide esitamise tähtaja ning seda ei ennistatud, siis ei saa ta kaebusega kohtusse pöördumisel tugineda HKMS § 47 lgs 2 sätestatud erandile, vaid kaebetähtajast kinnipidamist kontrollitakse HKMS § 46 lg 1 alusel.
19.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et kaebaja ei pidanud saama haldusaktidest teada enne 20.01.2021. Riigikohtu seisukoha järgi tuleb avalikkust keskkonnaalastest otsustest teavitada seaduses sätestatust intensiivsemalt, kui võib arvata, et üksnes seaduses ettenähtud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid (Riigikohtu 07.05.2003 määrus asjas nr 3-3-1-31-03, p 26). Lisaks tuleneb oluliste keskkonnaalaste otsuste tegemisest avalikkuse teavitamise kohustus KeÜS §-st 28 ja Århusi konventsiooni art 6 lg-st 2. Kuigi KeÜS § 28 sätestab õiguse osaleda olulise keskkonnamõjuga otsuse tegemisel, peaks avalikkuse kaasamine olema keskkonnaasjades reegliks ka muudel juhtudel kui olulise 9(11)
3-21-1203 keskkonnamõjuga tegevuste puhul KeHJS tähenduses, s.t ka selliste keskkonnalubade menetluses, milles keskkonnamõju hindamist ei tehta (vt KeÜS § 28 kommentaar nr 2.1.32). Loodusdirektiivi art 6 lg 3 kohustab hindama negatiivset mõju Natura aladele ja seal kaitstavatele väärtustele ning näeb ette vajaduse korral ka avalikkuse kaasamise, enne kui kaitsealale potentsiaalset negatiivset mõju omavale kavale või projektile nõusolek antakse. Kuigi praeguseks ei ole selgust küsimuses, kas ja kuidas tuleks praktikas loodusdirektiivis ette nähtud Natura alal toimuvate metsaraiete mõju hindamist korraldada, nõustub ringkonnakohus halduskohtu ja kaebajaga, et Ontika loodusalale väljastatud raielubade kumulatiivset mõju arvestades on tegemist keskkonnaalase otsusega, millest tuleks avalikkust teavitada intensiivsemalt. Metsaregistri praeguseid kasutusvõimalusi arvesse võttes on õige ka halduskohtu järeldus, et kaebaja on kaitsealadele metsateatiste registreerimise kohta teabe hankimisel olnud piisavalt hoolas. Vabatahtlikkusel põhinevalt keskkonnaorganisatsioonilt ei saa eeldada võimekust, mis lubaks pidevalt jälgida kõiki metsaregistris avaldatavaid metsateatisi. Sealjuures ei ole Keskkonnaamet ise pidanud tehniliselt ja töökorralduslikult võimalikuks edastada kaebajale teavitusi iga Natura elupaikadesse väljastatava metsateatise registreerimise kohta (dtl 178). Samuti võib vastustaja selgitustest aru saada, et ta ei pidanud võimalikuks vaide läbivaatamise tähtaja jooksul ise kindlaks teha, millised kaebaja vaidlustatud metsateatised kehtivad või milliseid kaitsealasid need puudutavad. Neid asjaolusid arvestades ei ole põhjendatud eeldada, et kaebajal keskkonnaorganisatsioonina peaks olema suurem võimekus metsaregistris registreeritud teabe otsimiseks ja süstematiseerimiseks kui metsateatisi registreerival Keskkonnaametil endal. Ringkonnakohus ei nõustu vastustajaga, et registreeringute metsaregistris kõigile teatavaks tegemine on juba iseenesest avalikkuse teavitamine seaduses ettenähtust intensiivsemalt. Ka Riigikohus on selgitanud, et keskkonnaalastest haldusaktidest avalikus registris teavitamist ei saa pidada piisavaks, kui nende leidmine registrist on keeruline (Riigikohtu 16.06.2021 määrus asjas nr 3-20-999, p-d 23–24). Seega leidis halduskohus õigesti, et praeguse otsingumootori piiratud võimaluste tõttu ei ole metsaregistri kaudu metsateatised teatavaks tehtud viisil, mis võimaldaks isikul anda neile igakülgse hinnangu ja seeläbi otsustada õiguskaitse vajaduse üle. Vastustaja määruskaebuses esitatud pigem üldsõnalised väited täiendava teavitamise ebaproportsionaalsete kulude ja metsaregistri kasutusvõimaluste kohta ei anna alust jõuda teistsugusele järeldusele. Seega ei saa asuda seisukohale, et kaebaja pidi metsateatistest teada saama metsaregistri kaudu kohe nende registreerimisel.
20.Halduskohus leidis, et kaebaja on esitanud vaide HMS §-s 75 sätestatud tähtaja jooksul, sest kaebaja sai vaidlustatavatest metsateatistest teada 20.01.2021 ning esitas vaide 22.02.2021 ehk 30 päeva jooksul metsateatistest teada saamisest (vt määruse p 19). Ringkonnakohus märgib, et halduskohus on siinkohal kaebetähtaja kindlaks tegemisel eksinud, kuna 20.01.2021 (mis oli kolmapäev) haldusaktist teada saamisel saabus 30-päevane vaidlustamistähtaeg reedel, 19.02.2021. Ringkonnakohtu hinnangul ei muuda see siiski ebaõigeks halduskohtu lõppjäreldust, et kaebaja esitas vaide tähtaegselt.
21.Riigikohtu seisukoha järgi ei loeta kaebuse esitamise tähtaeg möödunuks, kui isik on teatavaks tegemata haldusakti mõistliku aja jooksul välja nõudnud ja seejärel 30 päeva jooksul kaebuse esitanud (HKMS § 46 lg 7). Seega tuleb eristada aega, mis kulub isikul pärast haldusaktist teadasaamist selle väljanõudmiseks vajalike toimingute tegemiseks, ning pärast haldusakti saamist ja sellega tutvumist peab isik haldusakti vaidlustama tavapärase 30-päevase tähtaja jooksul (Riigikohtu 16.06.2021 määrus asjas nr 3-20-999, p 19). Ka HMS § 75 tähenduses tuleb haldusaktist teadasaamiseks lugeda hetke, mil isikul on reaalne võimalus haldusakti sisuga tutvuda ja alles sellest hetkest hakkab kulgema 30‐päevane vaide esitamise
Veebis kättesaadav aadressil https://www.k6k.ee/keskkonnaseadustik/4-ptk/1-jagu/pg-28
10(11)
3-21-1203 tähtaeg (samas). Riigikohus on pidanud mõistlikuks umbes kuuajalist vahemikku teatavaks tegemata haldusakti olemasolust teadasaamise ja selle kättesaamise vahel (samas, p 22). Kaebaja selgitas, et sai vaidlusalustest metsateatistest teada 20.01.2021 ajalehes „Postimees“ ilmunud artiklist ja asus seejärel kindlaks tegema sellise tegevuse ulatust, võimalikku mõju ja õiguspärasust. Kuna 20.01.2021 ajalehe artikli kaudu sai kaebaja Natura 2000 kaitsealadele väljastatud raielubadest teada üksnes üldiselt ja pidi seejärel tegema vajalikud toimingud metsaregistrist raielubade kättesaamiseks, ei viivitanud kaebaja ringkonnakohtu hinnangul ebamõistlikult, kui esitas vaide 22.02.2021.
22.Eeltoodust tulenevalt leiab ringkonnakohus, et Keskkonnaameti määruskaebuse rahuldamiseks ja halduskohtu määruse tühistamiseks ei ole alust. Halduskohus on lugenud õigesti kaebuse tervikuna tähtaegseks.
23.HKMS § 109 lg 2 järgi esitab kohus menetluskulude jaotuse menetlusosaliste vahel ja mõistab menetluskulud välja kohtuotsuses või menetlust lõpetavas määruses. Kuna praegune määrus ei lõpeta haldusasja menetlust, ei jaota kohus menetluskulusid.
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.