Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-18-1725 17. november 2020 Eesistuja Jüri Põld, liikmed Julia Laffranque ja Nele Parrest AS TREF kaebus Tööinspektsiooni 3. augusti 2018. a otsuse õigusvastasuse ja 18. juuli 2018. a ettekirjutuse tühisuse tuvastamiseks, sunniraha rakendamise keelamiseks ja Tööinspektsiooni kohustamiseks maksma sunniraha tagasi Kaebaja AS TREF Vastustaja Tööinspektsioon Tartu Ringkonnakohtu 14. jaanuari 2020. a otsus Tööinspektsiooni kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 14. jaanuari 2020. a otsus.
3.Jätta jõusse Tartu Halduskohtu 21. novembri 2018. a otsus. Muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
4.Jätta AS TREF ringkonnakohtus ja Riigikohtus kantud menetluskulud tema enda kanda.
Tööinspektsioon kontrollis 12. juunil 2018 AS TREF (kaebaja) ehitusplatsil Tartu-Räpina maantee
25.kilomeetril töötervishoiu ja tööohutuse nõuete täitmist ja tuvastas kolm rikkumist. Rikkumiste kohta koostatud protokolli nr 3-1/5439-2 kohaselt seisnes üks rikkumine selles, et ehitusplatsil viibinud töötajad ei kandnud peavigastuse ohu vältimiseks kaitsekiivrit. Kaebaja märkis 20. juuni 2018. a vastuses kontrolli protokollile, et teefreesi juhile ja meeskonnaliikmetele on veel kord selgitatud, et peavigastuse ohu korral tuleb kanda kaitsekiivrit.
2.18. juulil 2018 tegi Tööinspektsioon kaebajale ettekirjutuse (nr 3-1/5439-3), mis oli sõnastatud järgmiselt: „Ohuseire käigus kontrollitud ohutusnõuete täitmist tee-ehitustöödel Tartu-Räpina maantee ca 25 kilomeetril. Tööinspektor tuvastas järjekordselt, et aktsiaseltsi Tref ehitusplatsil ei kasuta peavigastuse ohu vältimiseks või vähendamiseks ükski töötaja kaitsekiivreid. Vesteldes bussijuhi R. Jõgiga selgus, et kiivrid asuvad bussis, kuid neid ei ole kunagi kasutatud. Tee-ehituses esinevad erinevad peavigastusi põhjustada võivad ohud (nt löök liikuvatelt masinatelt, rataste alt lendavad kivid, kukkumise tagajärjel), mille tõttu on kaitsekiivri kandmine selle juures kohustuslik.“ Samuti märgiti ettekirjutuses, et kui ettekirjutus jäetakse täitmata, rakendatakse sunniraha 1000 eurot.
3-18-1725
26.juulil 2018 toimunud järelkontrollis tuvastas vastustaja, et rikkumine on jätkuv: ehitusplatsil paigaldasid kaks kaebaja alltöövõtja töötajat rasketehnikat kasutades tähisposte, kuid ei kandnud kaitsekiivreid. Töötajate väitel ei teavitatud neid kaitsekiivri kandmise kohustusest.
3.Kuna kaebaja 18. juuli 2018. a ettekirjutust ei täitnud, pööras Töötukassa 3. augusti 2018. a otsusega nr 3-1/5439-5 sunniraha 1000 eurot täitmisele. Kaebaja tasus sunniraha tähtajaks
10.augustil 2018.
4.Kaebaja esitas 3. septembril 2018 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tuvastada Tööinspektsiooni 3. augusti 2018. a sunniraha rakendamise otsuse õigusvastasus, keelata kaebaja suhtes sunniraha rakendamine ning kohustada vastustajat maksma tagasi alusetult nõutud ja kaebaja tasutud sunniraha 1000 eurot. Kaebuse kohaselt ei ole 18. juuli 2018. a ettekirjutuses pandud kaebajale kohustust teha nõutav tegu või hoiduda keelatud teost. Kaebajale ei määratud ettekirjutuses ka tähtaega, mille jooksul tuleb rikkumine kõrvaldada. Pole tuvastatud, et sunniraha määramise ajal oli rikkumine jätkuv. Määratud sunniraha ei ole proportsionaalne. Sunniraha on määratud valele isikule, kuna kaitsekiivreid ei kandnud kaebaja alltöövõtja kaks töötajat.
5.Tartu Halduskohus jättis 21. novembri 2018. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus leidis, et sunniraha määramise eeldused olid täidetud ning sunnivahendi rakendamist välistavaid asjaolusid ei olnud. Halduskohtu põhjendused olid kokkuvõtvalt järgmised.
5.1.Sunnivahendi rakendamise õiguspärasus ei sõltu ettekirjutuse õiguspärasusest. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 60 ning asendustäitmise ja sunniraha seaduse (ATSS) § 8 lg-te 1 ja 3 järgi võib kehtivat ettekirjutust sundtäita, sõltumata adressaadi vastuväidetest ettekirjutuse õiguspärasusele (Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-3-1-72-14, p 16). Kaebaja ei vaidlustanud 18. juuli 2018. a ettekirjutust. Tegemist on kehtiva haldusaktiga.
5.2.Sunniraha rakendamine ei olnud õigusvastane, olgugi et ettekirjutuse resolutsioonis ei pandud kaebajale konkreetset kohustust ega määratud selle täitmise tähtaega. Ehitustegevuses igapäevaselt tegutsev ettevõtja pidi ettekirjutusest ja selles viidatud kohustuse rikkumisest tulenevalt mõistma, et töötajad peavad kandma kaitsekiivrit. See tuleneb töötervishoiu ja tööohutuse seaduse § 4 lg 5 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 8. detsembri 1999. a määruse nr 377 „Töötervishoiu ja tööohutuse nõuded ehituses“ (määrus nr 377) § 15 lg-st 1. Kaitsekiivri kandmise kohustus on ette nähtud ka kaebaja enda koostatud tööohutuse plaanis.
5.3.Rikkumise jätkumine tuvastati 26. juuli 2018. a kontrolli käigus ja selle alusel oli põhjendatud
3.augustil 2018 sunniraha määramine.
5.4.Oluline pole see, et kaitsekiivreid ei olnud alltöövõtja kahel töötajal, sest peatöövõtja vastutab ka alltöövõtja rikkumiste eest. Määruse nr 377 § 3 lg 2 näeb ette, et ühisel ehitusplatsil vastutab peatöövõtja selle eest, et ehitustöö ei ohustaks ehitusplatsil töötavaid ega selle mõjupiirkonnas olevaid isikuid.
5.5.Ehkki ettekirjutuses puudus tähtaeg, tuli kaitsekiivri kui elementaarse kaitsevahendi kasutamise kohustus täita viivitamatult. Vastustaja tegi kaebajale ettekirjutuse 18. juulil 2018 ning viis järelkontrolli läbi 26. juulil 2018. Kaebajal oli piisavalt aega ettekirjutuse täitmiseks.
5.6.Sunniraha määramine oli proportsionaalne meede. Vastustaja on õigesti leidnud, et tegemist oli jätkuva rikkumisega ning kohustust ei ole nõuetekohaselt täidetud. Rikkumise asjaolusid arvestades ei ole alust pidada määratud sunniraha ebaproportsionaalselt suureks.
6.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue otsuse, millega kaebus rahuldada. 2(6)
3-18-1725 Kaebaja jäi kaebuses esitatud seisukoha juurde, et sunniraha rakendamise eeldused ei olnud täidetud. Halduskohus eksis, kui leidis, et kaebaja pidi mõistma, millised on tema kohustused. Ettekirjutuses ei ole kaebajale pandud konkreetset kohustust, vaid selles on väga üldiselt kirjeldatud, et kaitsekiivrite kandmine on kohustuslik tee-ehituses esineva peavigastuse ohu tõttu. Sellest sai kaebaja õigustatult järeldada, et kui peavigastuste ohtu ei ole, siis ei ole ka kohustust kanda kaitsekiivrit. Ettekirjutusest ei selgu, et kaebaja töötajad peavad tee-ehitusel töid tehes kogu aeg kaitsekiivreid kandma. Kui ettekirjutusega ei ole pandud adressaadile konkreetset kohustust, ei ole sunnivahendi rakendamise eeldused täidetud. Seetõttu on ettekirjutus tühine (HMS § 63 lg 2 p 5). Tühine haldusakt on kehtetu algusest peale, mistõttu ei olnud vaja seda ka vaidlustada. Kehtetu ettekirjutuse alusel ei ole võimalik sunniraha määrata. Lisaks ei olnud ettekirjutuses määratud kaebajale tähtaega, mistõttu ei saagi üldse rääkida kaebaja poolt kohustuse mittetähtaegsest täitmisest. Samuti tulnuks rikkumise jätkuvus ja sunniraha rakendamise eelduste täidetus tuvastada 3. augustil 2018 ehk sunniraha rakendamise seisuga. Sunniraha suurus ei olnud proportsionaalne. Kaebaja märkis veel, et 26. juulil 2018 ei tehtud selliseid töid, millega kaasneks peavigastuste oht.
7.Vastustaja leidis vastuses apellatsioonkaebusele, et 18. juuli 2018. a ettekirjutus ei ole tühine.
8.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 14. jaanuari 2020. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas Tartu Halduskohtu otsuse ja rahuldas kaebaja kaebuse. Ringkonnakohus tuvastas, et Tööinspektsiooni 18. juuli 2018. a ettekirjutus on tühine ja et Tööinspektsiooni 3. augusti 2018. a otsus on õigusvastane. Ringkonnakohus kohustas Tööinspektsiooni tagastama kaebajale sunniraha 1000 eurot ja keelas Tööinspektsioonil rakendada 18. juuli 2018. a ettekirjutusele tuginevat sunniraha. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised.
8.1.Ettekirjutuses ei ole selgelt sõnastatud resolutsiooni. Ettekirjutusest ei ilmne, milliseks tegevuseks kaebajat kohustatakse. Seetõttu on ettekirjutus tühine (HMS § 63 lg 2 p 5). Haldusakt on ränga puudusega. Resolutsioonita haldusaktist ei selgu selle regulatiivne sisu. Kuna resolutsiooni puudumine on ilmselge, on ka haldusakti tühisus ilmselge.
8.2.Vastustaja arusaam, nagu olnuks ettekirjutus kaebajale arusaadav ja täidetav ka ilma resolutsioonita, on väär. Ettekirjutuse tekst ei korva selgelt sõnastatud resolutsiooni. Ettekirjutuse tekstist on küll järeldatav, et vastustaja arvates on tee-ehitusel kaitsekiivri kandmine kohustuslik, ent sellest ei piisa adressaadile kohustuste tekitamiseks. Selgesõnalist resolutsiooni ei asenda see, kui haldusaktis on kajastatud haldusorgani rahulolematus tuvastatud olukorraga. Kohustava haldusakti vältimatuks koostisosaks on resolutsioon, millest selgub täpselt, millised kohustused isikule pannakse.
8.3.Ühestki õigusaktist ei tulene, et haldusakt, milles ei ole märgitud täitmise tähtaega, tuleb täita kohe. Samuti ei selgu ettekirjutusest, kas kiivrit peaks kandma ainult töötajad või ka teised ehitusel viibivad isikud. Ettekirjutuse selge sõnastamine oleks olnud seda vajalikum, et määruse nr 377 § 15 lg 1 järgi on kaitsekiivri kandmine ehitusplatsil kohustuslik üksnes neis piirkondades, kus tööprotsessist tulenevalt on peavigastuse oht. Pooled on aga eri arvamusel, milline on ohtliku piirkonna ulatus.
8.4.Vastustaja ei ole oma töösse suhtunud vajaliku hoolsusega. Seda kinnitavad erinevad puudused (nt pealkiri mitmuse vormis, kaks erinevat ettekirjutuse numbrit, eraldi vaidlustamisviited hoiatuse ja ettekirjutuse enda kohta, kirjavead).
8.5.Kaebaja soovib saada tagasi juba makstud sunniraha ning välistada selle, et temalt veel kord vaidlusalusele ettekirjutusele viidates sunniraha nõutaks. Selle eesmärgi saavutamiseks on asjakohane lisaks kaebaja esitatud nõuetele tuvastada ka 18. juuli 2018. a ettekirjutuse tühisus. Seetõttu tuleb tuvastada ka selle ettekirjutuse tühisus. Kuna kaebaja on apellatsioonkaebuses esitanud 3(6)
3-18-1725 väite ka ettekirjutuse tühisuse kohta, ei saa ringkonnakohtu otsus olla selles osas vastustajale üllatuslik.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9.Tööinspektsioon palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistada ja teha otsuse, millega jätta jõusse halduskohtu otsus või saata asi ringkonnakohtule teises koosseisus uueks arutamiseks. Vastustaja seisukohad kassatsioonimenetluses on järgmised.
9.1.Ringkonnakohus väljus asja lahendades kaebuse piiridest, määras ise vaidluse eseme ja rikkus sellega oluliselt menetlusnorme (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 2 lg-t 3 ja § 41 lg-t 1). Kaebaja ei nõudnud kohtult ettekirjutuse tühisuse tuvastamist, teda esindas advokaat, mistõttu pidi nõuete valik olema teadlik. Vastustajale oli üllatuslik, et kohus määras sellise kaebuse aluse, ja talle ei antud võimalust avaldada selle kohta oma seisukohta (HKMS § 27 lg 1 p-d 5 ja 6, § 157 lg 2 teine lause). Kui kohus otsustas kaebuse alust laiendada, oleks ta pidanud seda menetlusosalistele selgitama ja menetluse uuendama.
9.2.Ettekirjutus ei ole ilmselgelt tühine. Kaebaja ei ole vastustajalt kordagi küsinud selgitusi ettekirjutuse kohta ega taotlenud selle tühisuse tuvastamist. Kaebaja rikub alailma tööohutuse nõudeid ega ole ettekirjutust tegelikult tühiseks pidanud. Ettekirjutusel on regulatiivne sisu. Selles ette nähtud kohustus ja selle täitmise aeg olid kaebajale arusaadavad. Isegi kui haldusakt on mingis osas õigusvastane, ei muutnud puudused seda tühiseks ega oleks õigustanud selle täitmata jätmist. Seda, et ettekirjutus oli kaebajale arusaadav, näitab asjaolu, et kaebaja asendas lisameetmena osa senistest kiivritest kõrvaklappidega kiivritega. Kaebaja asus ka täitma enda koostatud ehitusplatsi tööohutusplaani, mille kohaselt oli kaitsekiivrite kandmine ehitusplatsil kohustuslik. Seega ei saa nõustuda kaebajaga, et ettekirjutuse tühisus oli tema jaoks ilmselge, mistõttu ta ei pidanud vajalikuks seda vaidlustada.
10.Kaebaja palub vastuses kassatsioonkaebusele see rahuldamata jätta. Kaebaja leiab, et vaidlusaluse ettekirjutuse tühisus on ilmselge. Meelevaldne ja lubamatu on vastustaja etteheide, et kaebaja ei küsinud vastustajalt ettekirjutuse kohta selgitusi ega taotlenud selle tühisuse tuvastamist seetõttu, et kaebaja rikub alailma tööohutuse nõudeid ja ka enda koostatud ehitusobjekti tööohutuse plaani. Kohustust ettekirjutuse tühisuse tuvastamist nõuda ei ole (HMS § 63 lg 4 teine lause).
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ja ringkonnakohtu otsus tühistada materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu (HKMS § 230 lg 1). Jõusse jääb halduskohtu otsus, kuid muuta tuleb selle põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele (HKMS § 230 lg 5 p-d 4 ja 5).
12.Kolleegium käsitleb esmalt vastustaja etteheidet, et ringkonnakohus väljus kaebuse piiridest (I), ja seejärel teeb kindlaks, kas ettekirjutus on tühine (II). I
13.Ringkonnakohus ei väljunud tühisuse tuvastamise nõuet lahendades kaebuse piiridest. Kuna ettekirjutuse sundtäitmine on lubatav üksnes siis, kui ettekirjutus on kehtiv (ATSS § 8 lg 1), siis on sundtäitmise õiguspärasuse hindamisel vaja kontrollida ka ettekirjutuse kehtivust, sh anda hinnang võimalike tühisuse aluste olemasolule. Seega on ettekirjutuse tühisuse tuvastamine kaebaja esitatud nõuetega kaetud. 4(6)
3-18-1725
14.Kuna kaebaja esitas apellatsioonkaebuses selge väite, et ettekirjutus on tühine, ei saanud vastustajale tulla üllatusena, et ringkonnakohus seda oma otsuses käsitles ja ettekirjutuse tühisuse tuvastas. Vastustajal oli apellatsioonkaebusele vastates võimalik avaldada oma seisukoht selle kohta, kas ettekirjutus on tühine või mitte, ja ta on seda võimalust ka kasutanud. Seega oli vastustajale apellatsioonimenetluses tagatud võimalus avaldada arvamust kõigi oluliste asjaolude kohta, mistõttu ei ole rikutud HKMS § 27 lg 1 p-te 5 ja 6 ega § 157 lg-t 2. II
15.Ringkonnakohus leidis, et sundtäitmise aluseks olnud haldusakt on ilmselgelt tühine, ja põhjendas oma seisukohta eelkõige sellega, et ettekirjutusest puudub selgelt sõnastatud ja haldusakti struktuuris eristatav resolutsioon. Seetõttu ei selgu ringkonnakohtu hinnangul haldusaktist adressaadi õigused ja kohustused ning esineb HMS § 63 lg 2 p-s 5 sätestatud haldusakti tühisuse alus. Ringkonnakohtu põhjenduste kohaselt viitab haldusakti tühisuse ilmselgusele muu hulgas see, et kaebaja ei ole pidanud vajalikuks ettekirjutust eraldi vaidlustada. Veel osutab ringkonnakohus mitmetele haldusakti vormistuslikele puudustele, mis samuti kinnitavad selle tühisust. Kolleegium ei nõustu, et 18. juuli 2018. a ettekirjutus on tühine, ja põhjendab seda järgmiselt.
16.HMS-st ei tulene nõuet, et haldusaktis peab olema struktuuriliselt eraldiseisev resolutiivosa. Ka ei saa eraldi resolutsiooni puudumist automaatselt võrdsustada olukorraga, kus haldusaktist ei selgu adressaadi kohustused. HMS § 63 lg 2 p 5 sätestab, et haldusakt on tühine, kui sellest ei selgu õigused ja kohustused, kohustused on vastukäivad või seda ei ole muul objektiivsel põhjusel kellelgi võimalik täita. Seega peab kohustuste ebaselgus olema nii suur, et haldusakti ei ole objektiivsetel põhjustel võimalik täita. Seda kinnitab ka Riigikohtu praktikas rõhutatud tühisuse aluse ilmselguse nõue (Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-3-1-21-03, p 13; viimati otsus nr 3-11-1355/319, p-d 19 ja 51). Õiguskindluse põhimõtte alusel võivad isikud usaldada haldusaktide kehtivust ja oma tegevuses neile tugineda. Üksnes olulised ja ilmselged puudused haldusaktis tingivad selle tühisuse (Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-3-1-36-05, p 8).
17.18. juuli 2018. a ettekirjutusel on tõsiseid puudusi, kuid selle adressaadi tegevusala silmas pidades on selge, mida, kellelt ja milliseks ajaks nõutakse. Riigikohus on oma praktikas pidanud haldusakti tühisuse hindamisel oluliseks muu hulgas seda, milline oli adressaadi käitumine pärast ettekirjutuse saamist (nt 3-3-1-21-03, p 13). Kaebaja ei käitunud pärast ettekirjutuse saamist viisil, millest võiks järeldada, et ta pidas seda tühiseks. Ta tasus nõutava sunniraha ega väitnud ka halduskohtule esitatud kaebuses, et ettekirjutus on tühine. Haldusakti tühisusele tugines kaebaja alles apellatsioonkaebuses. Samuti ei nähtu haldusasja materjalidest, et ta oleks kordagi pöördunud haldusorgani poole selgituste saamiseks, mida võiks haldusakti tõsise sisulise ebaselguse puhul adressaadilt eeldada.
18.Ettekirjutusest saab teha järelduse, et sellega soovitakse panna kõigile ettekirjutuse tegemise ajal kaebaja Tartu-Räpina maanteel asuval ehitusobjektil viibinud töötajatele kaitsekiivrite kandmise kohustus. Ettekirjutust ei muuda tühiseks see, et ettekirjutusest ei saa teha järeldust ehitusobjekti täpsete piiride kohta. Samuti on ettekirjutusest järeldatav selle täitmise tähtaeg. Konkreetse ajaliselt väljendatud tähtaja puudumine ei muuda haldusakti tühiseks. Vahetult käimasoleva, inimeste elu ja tervist ohustava tegevuse puhul on selge, et ohu kõrvaldamiseks antud ettekirjutus tuleb täita esimesel võimalusel. Seda enam, et kaebaja oli tõenäoliselt oma töötajatele kaitsekiivrid juba hankinud (vt käesoleva otsuse p 2).
19.Seega on 18. juuli 2018. a ettekirjutus kehtiv. Kaebaja väide, et kaitsekiivri kandmine ei olnud kohustuslik, ei ole sunniraha rakendamise õiguspärasuse hindamisel oluline. See väide puudutab 18. juuli 2018. a ettekirjutuse õiguspärasust. Sunnivahendi rakendamise õiguspärasus ei sõltu 5(6)
3-18-1725 ettekirjutuse õiguspärasusest. Kehtivat ettekirjutust on võimalik sundtäita, sõltumata adressaadi vastuväidetest ettekirjutuse õiguspärasusele (HMS § 60, ATSS § 8 lg-d 1 ja 3; Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-72-14, p 16). Kui kaebaja leidis, et vastustaja 18. juuli 2018. a ettekirjutus on õigusvastane, tulnuks tal esitada nõue ettekirjutuse tühistamiseks. Kaebaja pidi mõistma talle ettekirjutusega pandud kohustust (vt käesoleva otsuse p-d 16 ja 17). Ettekirjutuse tühistamise nõuet esitades oleks kaebaja saanud taotleda ka esialgse õiguskaitse korras ettekirjutuse kehtivuse peatamist, et vältida sunnivahendi rakendamist.
20.Kolleegium nõustub halduskohtuga, et sunniraha määramise eeldused olid täidetud. Nõustuda tuleb halduskohtuga ka selles, et 1000 euro suurust sunniraha, mis moodustab ligikaudu 10% korrakaitseseaduse § 28 lg-s 2 sätestatud ülemmäärast, ei ole praegusel juhul põhjust pidada ebaproportsionaalseks. Pooled ei vaidle selle üle, et sunnivahendi rakendamist välistavat asjaolu ei esine.
21.Kaebaja apellatsiooni- ja kassatsiooniastme menetluskulud jäävad kaebuse rahuldamata jätmise tõttu tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole kaebajalt kulude väljamõistmist ringkonnakohtus ega Riigikohtus taotlenud (HKMS § 109 lg 1 neljas lause). (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.