Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-21-1370 28. märts 2024 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Siitam OÜ Pronto Grupp ja Aare Udrase kaebus Haljala Vallavalitsuse ja Keskkonnaameti peale seoses projekteerimistingimustega Kaebajad OÜ Pronto Grupp ja Aare Udras, esindajad vandeadvokaadid Triin Biesinger ja Reesa Laur Vastustaja Haljala vald, esindajad Kristi Tomingas ja Tiit Jõgi Vastustaja Keskkonnaamet, esindajad Eveli Misnik, Maret Vildak ja Mareile Michelson Tartu Ringkonnakohtu 16. mai 2023. a otsus OÜ Pronto Grupp ja Aare Udrase kassatsioonkaebus
7.veebruari 2024. a istung
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu 16. mai 2023. a otsuse resolutsioon muutmata.
2.Muuta ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
OÜ Pronto Grupp omandas 20. jaanuaril 2021 Haljala vallas Vihula külas Saarma kinnistu. See on 100% maatulundusmaa sihtotstarbega (pindala 17 641 m2, kõlvikuline koosseis looduslik rohumaa 6464 m2, metsamaa 8948 m2 ja muu maa 2229 m2). Kinnistu asub Lahemaa rahvuspargi kaitsealal ja piiranguvööndis ning valdavas osas (13 387,96 m2) Mustoja ehituskeeluvööndis ja kalda piiranguvööndis (15 485,61 m2).
2.Kaspar Alles ja Aare Udras esitasid 13. märtsil 2021 Haljala Vallavalitsusele taotluse projekteerimistingimuste väljastamiseks, et rajada Saarma kinnistule elamu koos kahe abihoonega. A. Udras on OÜ Pronto Grupp juhatuse liige. Keskkonnaamet rahvuspargi valitsejana ei andnud nõusolekut projekteerimistingimuste kehtestamiseks. Haljala Vallavalitsus tagastas projekteerimistingimuste eelnõu taotlejatele muudatuste tegemiseks. Tallinna Halduskohus jättis
4.oktoobri 2021. a määrusega (jõustunud) läbi vaatamata OÜ Pronto Grupp kaebuse tunnistada Keskkonnaameti keeldumine õigusvastaseks ja vaadata projekteerimistingimuste kooskõlastamise taotlus uuesti läbi (haldusasi nr 3-21-983).
3.K. Alles ja A. Udras esitasid 23. aprillil 2021 Haljala Vallavalitsusele uue projekteerimistingimuste väljastamise taotluse, et rajada Saarma kinnistule elamu (ehitisealuse pinnaga 140 m2, kõrgusega
3-21-1370 7,5 m ja õuemaa pindalaga 3964 m2). Taotluse kohaselt jääks õuemaa osaliselt ehituskeeluvööndisse, hõlmates nii loodusliku rohumaa kui ka metsamaa kõlvikuid. Hoone ja seda teenindavad rajatised (puurkaev, kogumismahuti, vee- ja kanalisatsioonitorustikud) jääks ehituskeeluvööndist välja.
4.Keskkonnaamet ei andnud 21. mai 2021. a kirjaga nõusolekut projekteerimistingimuste väljastamiseks (looduskaitseseaduse (LKS) § 14 lg 1 p 7 ja lg 2, Vabariigi Valitsuse
19.veebruari 2015. a määruse nr 18 „Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskiri“ § 23 lg 1 ja lg 2 p 2). Keskkonnaamet leidis järgmist.
4.1.Ehitamine seaks ohtu Lahemaa rahvuspargi kallaste, looduskoosluste ning kultuuripärandi kaitse eesmärgid. See tooks kaasa looduslike väärtuste hävimise Mustoja kaldal, muudaks piirkonnale omast maastikupilti, ajaloolist maakasutust ja külastruktuuri. Loodusliku rohumaa ja metsamaa asemele, sh ehituskeeluvööndisse moodustataks õuemaa. Muutuvad keskkonnatingimused mõjutavad ka õuemaast välja jääva ala seisundit ja liigilist koosseisu, sh III kaitsekategooria taime mets-kuukressi kasvukohta. Saarma kinnistu hoonestamine ning sellega kaasnev kõlvikute muutus on vastuolus Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirja ja kaitse-eesmärkidega. Kavandatav tegevus muudab ala maakasutust, selle kasutamise intensiivsust ja kõlvikulise struktuuri muutuse kaudu avaldab tegevus püsivat negatiivset mõju looduskeskkonnale.
4.2.Kinnistu paikneb väljaspool kaitsekorralduskavaga määratud ehitusalasid kahe väga väärtusliku külaosa – Haili küla ja Vihula mõisasüdamest põhja jääva külaosa – vahel. Looduslikul rohumaal on maakasutus püsinud muutumatuna viimased 100 aastat. Tegemist on I väärtusklassi ehk traditsioonilise pärandmaastikuga. Kinnistule ehituskeeluvööndist ja metsamaast välja jäävale umbes 300 m2 suurusele rohumaale varasema kava asemel elamu kavandamine ei likvideeri vastuolusid rahvuspargi asustusstruktuuri ja pärandmaastike kaitse-eesmärkidega. Kinnistu asub loodusmaastikus kitsal alal Vihula-Mustoja tee ja jõe vahel valdavalt Mustoja ehituskeeluvööndis. Hoonestamine ei ole üldplaneeringu kohane. Üldplaneering (Vihula Vallavolikogu 13. augusti 2003. a määrus nr 19) kehtestati vastuolus toonase Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirjaga (Vabariigi Valitsuse 3. juuni 1997. a määrus nr 109). Eeskirja p 32.1 kohaselt sai võimaldada elamuehitust hajaasustusalal rannal ja kaldal eeldusel, et tegemist on vana talukohaga. Saarma kinnistu ei ole vana talukoht.
5.Haljala Vallavalitsus keeldus 2. juuni 2021. a korraldusega nr 267 määramast projekteerimistingimusi üksikelamu püstitamiseks Saarma kinnistul, lähtudes Keskkonnaameti seisukohast ning ehitusseadustiku (EhS) §-st 26 ja § 32 p-dest 4 ja 6.
6.OÜ Pronto Grupp ja A. Udras esitasid 21. juunil 2021 Tartu Halduskohtule kaebuse, paludes tühistada Haljala Vallavalitsuse 2. juuni 2021. a korraldus, tuvastada Keskkonnaameti 21. mai 2021. a keeldumise õigusvastasus ning kohustada valda ja Keskkonnaametit taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebuse kohaselt on üldplaneeringus ette nähtud Saarma kinnistu hoonestamine elamuga. Selle mittearvestamine on kaalutlusviga (EhS § 26 lg 3 p 3). Asjakohatud on kaalutlused õuemaa asukoha, suuruse ja keskkonda sobivuse kohta. Kõlvikute piiride ja sihtotstarvete muutmist ei taotletud (LKS § 14 lg 1 p 1). Õuemaa kõlvik võib ulatuda ehituskeeluvööndisse. Hooneid ei planeerita metsamaale ega kalda ehituskeeluvööndisse (kaitse-eeskirja § 23 lg-d 1 ja 3). Hoonestamine ei ole vastuolus Lahemaa rahvuspargi kultuuripärandi kaitse-eesmärkidega. Tähtsusetu ja väär on väide, et Mustoja ja tee vahel ei ole uusi hoonestusalasid rajatud. Vastustajad rikkusid õigust olla ära kuulatud ja võrdselt koheldud.
7.Tartu Halduskohus rahuldas 29. juuni 2022. a otsusega kaebuse, tegi kindlaks Keskkonnaameti otsuse õigusvastasuse, tühistas vallavalitsuse korralduse ning kohustas Keskkonnaametit ja vallavalitsust vaatama projekteerimistingimuste taotlus uuesti läbi. Halduskohus mõistis 2(9)
3-21-1370 Keskkonnaametilt kaebajatele välja menetluskulu 8716 eurot 80 senti. Otsuse kohaselt on üldplaneeringus nähtud ette Saarma kinnistu hoonestamine elamuga ja kuni viie abihoonega. Kaebajad ei soovi ehitada ehituskeeluvööndisse. Õuemaa moodustamine ei ole võrreldav ehitamisega. Ehitamine Lahemaa rahvuspargi piiranguvööndis ei ole keelatud. Pole ka absoluutset keeldu muuta kõlvikute piire ja sihtotstarvet. Suuremas osas plaanitakse maa kasutamist endisel viisil. Arvestades kaitse-eeskirja § 6 lg-t 1 ja lg 3 p 4, on ehitamine kooskõlas eeskirja eesmärkidega. Mets-kuukressi kasvuala ei kavatse kaebajad aktiivselt kasutada. Vajaduse korral saab Keskkonnaamet kehtestada maakasutuse tingimused ja teha järelevalvet (LKS § 702 lg 2). Kaitse-eeskirja varasema redaktsiooni p 32.1 toimingu tegemise ajal enam ei kehtinud. Kinnistu ei ole hõlmatud väärtusliku külaosaga. Kaitsekorralduskava on soovitusliku iseloomuga. Vald rikkus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg-t 1.
8.Keskkonnaamet palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja jätta kaebus rahuldamata.
9.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 16. mai 2023. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ning jättis kaebuse tervikuna rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda järgmistel põhjustel.
9.1.Ehitamine ei oleks praegu vastuolus kaitse-eeskirja §-ga 23. Samas võib amet keelduda nõusolekust anda projekteerimistingimused, kui hoone ja rajatiste projekteerimine ning hilisem kasutamine toob kaasa kõlvikute seniste piiride või sihtotstarbe muutumise (vrd Tallinna Ringkonnakohtu otsus asjas nr 1-21-8948). Pärandmaastike kaitse tagab mh kõlvikute struktuur. Ehitamisel võib eeldada maakasutuse muutumist senisest intensiivsemaks ja negatiivset mõju looduskeskkonnale, sh mets-kuukressile.
9.2.Ehitamine kahjustaks rahvuspargi kaitse-eesmärki (kaitse-eeskirja § 18 lg 2). Täidetud ei ole kaitsekorralduskavas toodud soovituslikud tingimused ehitamiseks. Saarma kinnistu ei asu väärtuslikus ega väga väärtuslikus ehitusalas, vaid kahe väga väärtusliku ehitusala vahel. Rahvuspargi kaitsekorralduskavast võib kõrvale kalduda (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-81-15, p 20; Tartu Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-20-1222, p 33), kuid selleks peaks esinema väga kaalukad argumendid. Mustoja ja Vihula-Mustoja tee vahele pole uusi hoonestusalasid rajatud. Tee ääres paikneb vaid viis ajaloolist talukohta. Muude ümbruskonna kinnistute hoonestamise asjaolud erinevad kaebaja kinnistuga seostuvatest.
9.3.Üldplaneeringu kaardil on Saarma kinnistu tähistatud osaliselt elamumaana. Valla kohustus arvestada varasema kaitse-eeskirjaga ega vallavanema õiend ei muuda üldplaneeringu lahendust. Küll aga tõendavad õiend ja eelnev kirjavahetus, et Keskkonnaamet on olnud hoonestamise vastu juba alates 2003. aastast. Keskkonnaamet ei pidanud üldplaneeringut arvestama. Keskkonnaamet ei ole EhS § 26 adressaat. Nõusoleku andmisel ei pea Keskkonnaamet arvestama seda, kui suure osa vaidlusalune kinnistu rahvuspargi pärandmaastikust moodustab (LKS § 14 lg 1 p 7 ja lg 2). Keskkonnaamet ei pidanud LKS § 14 lg 3 ja kaitse-eeskirja § 23 lg 3 järgi seadma ehitamiseks tingimusi, sest ehitamine kahjustab rahvuspargi kaitse-eesmärki. Kuna Keskkonnaameti keeldumine oli õiguspärane, on õiguspärane ka vallavalitsuse haldusakt (EhS § 32 p-d 4 ja 6).
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
10.OÜ Pronto Grupp ja A. Udras paluvad kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistada ja jätta jõusse halduskohtu otsus või alternatiivselt saata asi uueks arutamiseks ringkonnakohtule. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.
10.1.Üldplaneering on kohustuslik ka Keskkonnaametile (HMS § 60; Riigikohtu otsus nr 3-17-2766/33, p 27). Üldplaneeringule eelnenud kirjavahetusel ei ole tähtsust, sest üldplaneeringu lahendus on sellest kaebajatele soodsam (vrd Riigikohtu otsus nr 3-18-2244/36, p 15). Omavalitsus 3(9)
3-21-1370 on üldplaneeringu kolmel korral üle vaadanud, ilma et seda oleks Saarma kinnistu osas muudetud. Kaebajatel on õiguspärane ootus, et üldplaneering viiakse ellu (Riigikohtu määrus asjas nr 3-3-1-87-16, p 10; otsus asjas nr 3-3-1-15-01, p 22; otsus asjas nr 3-3-1-15-16, p 29). Ringkonnakohus ei hinnanud kohaselt kaebajate esitatud eksperdihinnanguid.
10.2.Keskkonnaamet ei võinud keelduda projekteerimistingimustele nõusoleku andmisest viitega kõlviku piiride või sihtotstarbe muutmisele. Kaebajad pole taotlenud kõlvikute piiride ega sihtotstarbe muutmist (LKS § 14 lg 1 p 1). Katastriüksuse kõlvikuline koosseis määratakse haldusmenetluses. See ei sõltu isiku tegevusest (keskkonnaministri 14. augusti 2018. a määruse nr 30 „Katastriüksuste moodustamise kord“ § 33 lg 1; nt Tallinna Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-17-2465, p-d 11–14). LKS § 38 ei välista õuemaa kavandamist ehituskeeluvööndisse.
10.3.Mets-kuukressi kasvukoht jääb väljapoole õuemaad. Ka praegusel looduslikul rohumaal tegeletakse niitmise ja karjatamisega. Projekteerimistingimuste tulemusel ei muutu maakasutus intensiivsemaks. Mustoja kallastel on hulgaliselt mets-kuukressi kasvukohti.
10.4.Kaitsekorralduskava ei piira Saarma kinnistu hoonestamist. Kava ei saa ka olla prioriteetne üldplaneeringu ees. Eksperdihinnangud kinnitavad ehitise sobivust piirkonda. Keskkonnaamet ei saa pelgalt vastuväitega lükata ümber kaebajate esitatud tõendeid. Sarnastes oludes on Keskkonnaamet hoonestamist lubanud. Arvestada oleks tulnud Saarma kinnistu osakaalu Lahemaa rahvuspargi pärandmaastikust (Riigikohtu otsus nr 3-17-740/46, p-d 21 ja 23). Keskkonnaamet ei saa uue taotluse lahendamisel tugineda varasema taotluse lahendamisel esitatud põhjendustele.
11.Keskkonnaamet ja Haljala vald palusid Riigikohtu istungil jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
12.Kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohtu otsuse resolutsioon jääb jõusse, kuid muuta tuleb ringkonnakohtu otsuse põhjendusi (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1 p 6). I
13.Vaidlus käib haldusasjas selle üle, kas kaebajate taotletud projekteerimistingimuste kooskõlastamisest keeldumine oli põhjendatud Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärgist tulenevalt.
14.Rahvuspark on kaitseala looduse, maastike, kultuuripärandi ning tasakaalustatud keskkonnakasutuse säilitamiseks, kaitsmiseks, taastamiseks, uurimiseks ja tutvustamiseks. Lahemaa rahvuspark on täpsemalt loodud Põhja-Eesti rannikumaastike looduse ja kultuuripärandi kaitseks (LKS § 26 lg 1 ja lg 2 p 1). Vaidlusalune kinnistu paikneb Lahemaa piiranguvööndis. Piiranguvöönd on kaitseala maa- või veeala, kus majandustegevus on lubatud, arvestades LKS-ga sätestatud kitsendusi. Ehitise püstitamine on piiranguvööndis üldjuhul keelatud, kaitse-eeskirjaga võidakse sätestada teisiti (LKS § 31 lg 1 ja lg 2 p 8). Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirja § 23 lg 2 p 2 kohaselt on Lahemaa piiranguvööndis ehitise püstitamine lubatud kaitseala valitseja, st Keskkonnaameti nõusolekul.
15.LKS § 14 lg 1 p 7 kohaselt ei või kaitsealal ilma selle valitseja nõusolekuta projekteerimistingimusi anda. LKS § 14 lg-st 2 ja kaitse-eeskirja § 8 lg-st 1 tulenevalt ei või kaitstava loodusobjekti valitseja kooskõlastada projekteerimistingimusi, kui see kahjustab objekti kaitse-eesmärgi saavutamist või seisundit. Kaitse-eeskirja § 18 lg 2 kohaselt on Lahemaa piiranguvööndi kaitse-eesmärk pärandkultuurmaastiku, sealhulgas pärandmaastiku, asustusstruktuuri, taluarhitektuuri, miljööväärtuste, ajaloolis-kultuurilise väärtusega hoonete ning loodusdirektiivi elupaigatüüpide, kaitsealuste liikide ja nende elupaikade kaitse. 4(9)
3-21-1370
16.Näiliselt imperatiivsele sõnastusele vaatamata on LKS § 14 lg 2 ja kaitse-eeskirja § 8 lg 1 kaalutlusõiguslikud sätted. Neist sätetest ei tulene, et mistahes ebasoodne mõju kaitse-eeskirjale õigustaks kuitahes intensiivset õiguste piirangut. Pole võimalik määrata ka universaalset künnist, millest alates muutub ebasoodne mõju kaitse-eesmärgi kahjustamiseks. Kaitse-eesmärgi kahjustamist ja õiguste riivet tuleb seetõttu omavahel kaaluda.
17.Kolleegium tegeleb esmalt üldplaneeringu tähendusega praeguses asjas (II), teiseks pärandmaastiku, külastruktuuri ja miljöö kaitse küsimustega (III) ning kolmandaks mets-kuukressile väidetavalt avalduva ohuga (IV). Seejärel teeb kolleegium asjast lõppjäreldused ja jaotab menetluskulu (V). II
18.Vastustajate tegevuse õiguspärasuse hindamiseks on kõigepealt oluline selgitada välja üldplaneeringust tulenevad tingimused vaidlusalusele kinnistule ehitamiseks. Vihula valla kehtiva üldplaneeringu põhijoonisel on tähistatud kolmnurkne, elamumaa juhtfunktsiooniga ala, mis paikneb tervikuna osaühingu kinnistul, kuid hõlmab sellest vaid idapoolse, maanteeäärse osa.
19.Üldplaneeringu eesmärk on planeerimisseaduse (PlanS) § 74 lg 1 kohaselt kogu valla või linna territooriumi või selle osa ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määramine. PlanS § 74 lg 5 järgi on üldplaneering detailplaneeringu koostamise kohustuse puudumisel projekteerimistingimuste andmise alus. Maakasutuse üksikasjade, sh mõne üksiku kinnistu kasutuskorra kindlaksmääramine ei peaks olema üldplaneeringu ülesanne (vrd kolleegiumi otsus nr 3-18-1901/36, p 15). Üldplaneering peab planeeringuala üldiste kasutus- ja ehitustingimuste koosseisus määrama maakasutuse juhtotstarbe, st piirkonna maakasutuse valdava otstarbe, mis annab piirkonnale edasipidise maakasutuse põhisuunad (PlanS § 6 p 9 ning § 75 lg 1 p 18 ja lg 4). Kuniks juhtotstarbele vastav maakasutus jääb piirkonnas valdavaks, võib üldplaneeringu elluviimisel piirkonna mõnes osas näha ette ka teistsuguse maakasutuse (kolleegiumi otsus nr 3-20-1329/48, p 31; otsus asjas nr 3-3-1-31-16, p 16; vrd üldplaneeringu iseloomu kohta ka kolleegiumi otsus nr 3-21-979/44, p 20). Valdavaks maakasutuseks ei saa lugeda olukorda, kus üldplaneeringus elamumaana tähistatud piirkonnas tervikuna ei saa üldse elamuid ehitada. Selline olukord aga tekiks, kui Keskkonnaamet rahvuspargi valitsejana välistab mistahes tingimustel elamu ehitamise vaidlusalusel kinnistul. Selline olukord saab olla lubatav vaid erandina seadusest tulenevatel juhtudel.
20.Üldplaneering on sellega hõlmatud maa-ala terviklik ruumilahendus (PlanS § 3 lg 1). Üldplaneeringu kehtestamisel tuleb tasakaalustada erinevad huvid, sh maaomaniku omandipõhiõigus (Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 32) ja loodusobjektide kaitsega seotud avalikud huvid (PlanS § 10 lg 1; vt ka kolleegiumi otsus nr 3-17-2013/31, p 22). Rahvuspargi ja selle piiranguvööndi kaitse-eesmärkidest tulenevat, kaitsealuse taime elupaiga, samuti pärandmaastiku kaitsele suunatud avalikku huvi tuleb eeltoodu tõttu arvestada juba üldplaneeringu kehtestamisel. Lahemaa rahvuspargi valitsejal oli võimalik üldplaneeringu menetluses osaleda. Riigil oli maavanema kaudu võimalus esitada pärandmaastikku kahjustava üldplaneeringu peale protest (Vabariigi Valitsuse seaduse kuni
1.jaanuarini 2018 kehtinud redaktsiooni § 85 lg 4). Üldplaneeringu maakasutus- ja ehitustingimused ei ole pelgalt soovituslikud, vaid õiguslikult siduvad igaühele, sh Keskkonnaametile (HMS § 60 lg 2 esimene lause).
21.Siiski ei tulene üldplaneeringu juhtotstarbest, et kaebajad peavad saama kindlasti mingil kujul kinnistule elamu ehitada. Üldplaneeringus ettenähtud maakasutuse juhtotstarve ei ole samaväärne detailplaneeringu ehitusõiguse raames määratud krundi kasutamise sihtotstarbega 5(9)
3-21-1370 (PlanS § 126 lg 1 p 3 ja lg 4 p 1). Üldplaneeringute ulatust ja üldistusastet arvestades ei saa maakasutuse juhtotstarvet vaadelda omandipõhiõiguse sisu ja piiride lõpliku ja reservatsioonideta kujundamisena ega kindla lubadusena, et krundile saab ehitada. Lisaks eespool osutatud võimalikele kõrvalekalletele ilmneb juhtotstarbe paindlik ja esialgne iseloom kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse § 4 lg-st 3. Sihtotstarbele vastava maakasutuse piiramine on maa omandamise kohustuse kaudu põhimõtteliselt omanikule hüvitatav. Juhtotstarbest kõrvalekaldumisel hüvitamise kohustust pole (kolleegiumi otsus nr 3-20-1329/48, p-d 31–32). Seni, kuni maale pole veel määratud juhtotstarbele vastavat sihtotstarvet, peab omanik või maa omandamisest huvitatud isik arvestama riskiga, et maad ei saa tulevikus juhtotstarbele vastaval viisil kasutada. Kaebajate õigustatud ootuse argumendi jätab kolleegium seetõttu kõrvale.
22.Eeltoodust tulenevalt võib Keskkonnaameti LKS § 14 lg 2 ja Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirja § 8 lg 1 alusel kaitse-eesmärgist tuleneva ülekaaluka avaliku huvi korral jätta kooskõlastamata projekteerimistingimused ka siis, kui selle tagajärjel osutub üldplaneeringu juhtotstarbele vastav maakasutus piirkonnas üldse võimatuks. Sellist otsust ei tohi teha kergel käel ka ükskõik kui vähese kaitse-eesmärgi riive korral. Keskkonnaamet peaks üldjuhul tagama rahvuspargi kaitse-eesmärkide saavutamise selliselt, et juhtotstarbest on võimalik juhinduda piirkonna valdavas osas.
23.Riigikohus ei nõustu ringkonnakohtu käsitlusega, et kehtiva üldplaneeringuga ei olnud Keskkonnaametil vaja arvestada planeerimismenetluses väljendatud vastuseisu tõttu. Vastuseisule vaatamata kehtestati planeering kaebaja kinnistu suhtes osaliselt elamumaa juhtfunktsiooniga. Sellisena kehtib üldplaneering jätkuvalt, hoolimata selle vahepealsest korduvast ülevaatamisest. Selle lahenduse kehtivust ega siduvust ei mõjuta planeeringu kausta lisatud õiend. Planeeringu siduv regulatsioon saab tuleneda planeeringu kehtestamise otsusest, joonistest ja seletuskirjast. Planeeringu juurde kuuluvatel lisadel on vaid informatiivne tähendus, ehkki need võivad olla abiks planeeringu siduvate osade tõlgendamisel (PlanS § 3 lg-d 2 ja 3, vt ka kolleegiumi otsus haldusasjas nr 3-3-1-39-07, p 18; otsus nr 3-13-385/90, p 11). Isegi kui üldplaneeringu lahendus oli kaebajate kinnistu osas õigusvastane, ei mõjutanud see üldplaneeringu kehtivust.
24.Kokkuvõttes pidi Keskkonnaamet projekteerimistingimuste kooskõlastamisel arvestama kaebajate, ennekõike maaomaniku õigusi, millele üldplaneeringu juhtfunktsioon lisas kaalu. III
25.Keskseks probleemiks pidas Keskkonnaamet kooskõlastuse andmisest keeldumisel maastikupildi, ajaloolise maakasutuse ja külastruktuuri kahjustamist elamu ehitamise tagajärjel.
26.Niisugust mõju jaatas ringkonnakohus nii elamu enda kui ka selle juurde kavandatud õuemaa aspektist. Ringkonnakohtu hinnangul kahjustab pärandmaastikku see, et senine looduslik rohumaa asendub õuemaaga ning elamu ehitatakse asukohta, kuhu kaitsekorralduskavaga pole hoonestust ette nähtud ja kus kunagi pole hoonestust olnud. Kolleegium nõustub sellega, kuid peab vajalikuks märkida järgmist.
27.On tõsi, et kõlvikute suurused, kuju ja kasutusotstarbed mõjutavad pärandmaastiku väärtust. Seadusest ega kaitse-eeskirjast aga ei tulene siiski praegusel juhul pärandmaastiku kõlvikute kasutusotstarbe muutmiseks absoluutset keeldu. Järelikult ei saa pärandmaastiku kahjustamist põhjendada ainuüksi väitega, et maaomaniku taotletav otstarve on uudne. Hinnata tuleb seda, kas kavandatav kasutus sulandub tervikpilti või vähendab kaitstava pärandmaastiku väärtust.
6(9)
3-21-1370
28.Maakasutuse struktuurimuutus oleks praegusel juhul arvestatav. Esiteks selgitas Keskkonnaamet Riigikohtu istungil usutavalt, et kaebajate soovitud tegevus mitte lihtsalt ei laiendaks hoonestusala mõnevõrra, vaid sisuliselt ühendaks omavahel kaks hoonestatud ala – Haili küla ja Vihula mõisasüdame –, mis praegu on eraldatud ajalooliselt kujunenud ja väärtusliku loodusmaastikuga (metsa ja rohumaaga). Muutus ei puudutaks vaid ühe kinnistu kõlvikuid, vaid külaüleseid asustusstruktuure. Teiseks ei võimalda ehituspiirangutest tingitud kitsad olud kujundada kaebaja kinnistul traditsioonilist, mitmete abihoonetega taluõue miljööd. Ehitustraditsioonide järgimine aga on pärandmaastiku väärtuse säilitamiseks oluline.
29.Kaebajate esitatud asjatundjate arvamused ei lükka eelnevat ümber. Hoonestuse sulandumine pärandmaastikku ei ole tõenduslik faktiküsimus, vaid eriteadmistel ja kogemusel põhinev hindamisotsus. Kaebajate esitatud dokumendid keskenduvad maastikus kaebaja projektile sarnaste elementide otsimisele. Kõrvalekaldeid ajaloolisest ehitusrütmist esineb piirkonnas küll juba praegu, kuid see ei õigusta kaitse-eesmärkidest veelgi ulatuslikumate möönduste tegemist. Vastasel korral tekiks pärast kaebaja kinnistule ehitamise lubamist piirkonnas veelgi suurem surve erandite tegemiseks. Kolleegium leiab, et nii nagu kaebajate projekti lubamisel ei saaks teised isikud nõuda endale piiramatult samasuguste lahenduste lubamist, ei saa ka kaebajad varasemate näidete alusel nõuda enda projektiga nõustumist. See ei riku võrdse kohtlemise põhimõtet, kuivõrd eraldivõetult sarnaste tegevuste kumulatiivne mõju võib olla erinev.
30.Ringkonnakohus on õigesti osutanud, et kaitsekorralduskava (LKS § 25) ei ole soovituslike ehitusalade piiritlemise osas õiguslikult siduv dokument. Tegemist on haldusesisese tegevuskavaga (vt ka kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-81-15, p 20). Ehitusalade soovitustest kõrvalekaldumist võib mh õigustada vajadus tagada omandipõhiõiguse riive proportsionaalsus (PS § 10). Seega pidi Keskkonnaamet ka pärandmaastiku puhul kaaluma, kas ehitamisega kaasneks maastiku struktuurile selline kahju, mis õigustab kaebajate õiguste riivet. Kaitsekorralduskava järgimine saab luua vaid eelduse, et omandiõigusesse sekkumine on põhjendatud, kuid see eeldus tuleb konkreetsete asjaolude valguses üle kontrollida.
31.Kooskõlastuse andmisest keeldumine pärandmaastikule tekkiva kahju vältimiseks oli kaebajate õiguste suhtes eelnevat arvestades praegusel juhul proportsionaalne. Sellega välditi külade ühendamist ja ebatraditsioonilise õuemaa tekkimist – keeldumine oli selleks sobiv ja vajalik. Kuna osaühingu omandiõiguse sisu ja ulatus Saarma kinnistu osas ei olnud üldplaneeringuga veel lõplikult välja kujundatud, ei ole kaebajate õiguste riive ülemäära intensiivne võrreldes viidatud tagajärgedega. IV
32.Kohtuasjas käib vaidlus ka võimaliku kahju üle, mida kaebajate projekti elluviimine tekitaks III kaitsekategooria taimeliigi mets-kuukressi kasvukohale. Mets-kuukressi kaitse ei olnud Keskkonnaameti oluline kaalutlus kooskõlastusest keeldumisel, vaid lisaargument. Amet ja ringkonnakohus selgitasid, et ehitamisega muutub maakasutus kaebaja kinnistul intensiivsemaks ning see võib avaldada negatiivset mõju mets-kuukressi isenditele kinnistul paiknevas metsas. Kaebaja ei kavanda ehitisi ega õuemaad mets-kuukressi kasvukohta. Probleemiks ei ole ehitamise ja õuemaa moodustamise otsesed mõjud, vaid elamu kasutamisega kaasnev senisest erinev ja intensiivsem inimtegevus elamu ümbruses, nt pinnase tallamine mets-kuukressi kasvukohas. Iseäranis rõhutas Keskkonnaamet Riigikohtu istungil ohtu, et elamu ehitamisega kaasneb soov õuemaad laiendada ja kinnistul paiknevas metsas puid langetada. Mets-kuukress aga vajab varjulist ja tuulevaikset kasvukohta.
7(9)
3-21-1370
33.LKS § 55 lg 8 järgi on III kaitsekategooria taimi üldiselt, st nii kaitsealadel kui muidu, keelatud hävitada ja loodusest korjata ulatuses, mis ohustab liigi säilimist vastavas elupaigas. Iseäranis on kasvukoha säilitamise vajadus kaalukas asjaolu kaitsealadel. Ohtu kasvukoha säilimisele aga pole Keskkonnaamet ära näidanud.
34.LKS § 48 lg 3 järgi tagatakse III kaitsekategooria liikide vähemalt 10 protsendi teadaolevate ja Eesti looduse infosüsteemis registreeritud elupaikade või kasvukohtade kaitse kaitsealade või hoiualade moodustamise või püsielupaikade kindlaksmääramisega lähtuvalt alade esinduslikkusest. Siit nähtub, et looduskaitsealadel, sh piiranguvööndites võib riik kaitsealuste liikide seisundi halvenemise vältimiseks kehtestada võrreldes LKS § 55 lg-ga 8 rangemaid nõudeid kuni iga üksiku isendi kaitseni välja, kui selleks on põhjust. Niisugune kaitsestandard võib olla määratud mh kaitse-eeskirjas või keskkonnakavas või ka ilmneda üksikjuhtumil, kui vastavad põhjendused selgelt ja konkreetselt välja tuuakse.
35.Ameti hinnangul tuleneb kaitse-eeskirjast keeld mets-kuukressi kasvukoha pindala vähendada. Kolleegium sellega ei nõustu. On tõsi, et kaitse-eeskirja § 1 lg 1 p 1 nimetab rahvuspargi kaitse-eesmärgina ära Põhja-Eestile iseloomuliku looduse, sh kaitsealuste liikide kaitse. Kaitsealuste liikide kaitse on ka Lahemaa piiranguvööndi kaitse-eesmärk (kaitse-eeskirja § 18 lg 2). Tähelepanuta ei saa siiski jätta, et eeskirja § 1 lg 1 p-d 3–6 loetlevad osa kaitsealuseid liike nimepidi ning mets-kuukressi nende seas ei ole. Tuleb eeldada, et kaitse-eeskirjas eraldi loetlemata liikide kaitse ei pea olema sama range kui loetletud sihtliikide kaitse.
36.Praegusel juhul ei viita kaitse-eeskiri, kaitsekorralduskava, vaidlustatud kirja põhjendused ega kohtumenetluses antud selgitused mets-kuukressi elupaiga absoluutse või väga range kaitse vajadusele kaebaja kinnistul. Kaitsekorralduskava nimetab mets-kuukressi ära rahvuspargi metsades, peamiselt kolmes piirkonnas, sh Vihulas kasvava ohulähedase taimena ning peab rahvusparki mets-kuukressi kaitseks „üsna oluliseks“. Kaitsekorralduskava hoiatab, et mets-kuukressi ohustab raie ning noppimine, ning soovitab jälgida, et leiukohti ei kahjustataks raiete tegemisel, nt vaadete avamisel (lk 61). Siit nähtub, et vältida tuleb tegevusi, millega otseselt kaasneb konkreetne oht mets-kuukressile (raie, tallamine, noppimine). Keskkonnaameti esitatud väited ei kinnita järeldust, et keelatud peaks olema mistahes tegevus, sh ehitamine, mis võib kaudselt suurendada tallamise, raiete ja noppimise tõenäosust.
37.Kolleegium tõdeb, et elamu ehitamine ja kasutuselevõtmine võib Keskkonnaameti kirjeldatud tagajärgede tekkimise tõenäosust mõnevõrra suurendada. Kõrgendatud kaitse vajaduse puudumisel tuleb lisanduvat keskkonnariski keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 11 lg 1 kohaselt võimalikult suurel määral ettevaatusabinõudega vähendada.
38.Riski vähendamiseks, ehkki mitte täielikuks vältimiseks, oleks sobivad ja piisavad halduskohtu viidatud meetmed – kõrvaltingimustena kehtestatavad piirangud intensiivsele tegevusele, nagu inimeste liikumine, raied ja taimede korjamine. Keskkonnaamet saab nõuda selliste tingimuste seadmist, andes tingimusliku kooskõlastuse (LKS § 14 lg 3). Projekteerimistingimused on ehitusprojekti koostamise aluseks (EhS § 14 lg 1 p 3) ning ehitusprojekt peab asjakohastel juhtudel reguleerima ka ehitise kasutamist (EhS § 5 teine lause). Seega on Keskkonnaametil LKS § 14 lg 3 ja HMS § 53 lg 2 p-de 2 ja 3 alusel projekteerimistingimuste kooskõlastamisel võimalik seada ka tingimusi, mida tuleb silmas pidada ehitusprojekti koostamisel, ehitus- ja kasutuslubade andmisel või teatiste registreerimisel. Selliselt saab Keskkonnaamet nõuda ka looduskaitseliste kõrvaltingimuste lisamist ehitusõiguslikele lubadele või teatistele. Ehitiste kasutamise juures ei ole ehitusõiguslikes haldusaktides iseenesest meelevaldne reguleerida ka arendataval kinnistul paiknevate
8(9)
3-21-1370 keskkonnaväärtuste, nt taimede kasvukoha kaitset. See kehtib iseäranis juhtudel, kus ilma seesuguse kaitse tagamiseta tuleks loa andmisest keelduda.
39.Ülemäärane oleks välistada mistahes leebemad meetmed ainuüksi tulenevalt eeldusest, et kõik isikud ei pruugi alati käituda õiguskuulekalt ning kõrvaltingimusi järgida. Arvestada tuleb õigusrikkumise tõenäosust ja sellega kaasneva võimaliku kahju ulatust. Keskkonnaametil on võimalik tema tingimusliku kooskõlastuse alusel seatud kõrvaltingimustest kinnipidamise üle teha riiklikku järelevalvet (LKS § 702 jj, EhS § 130 lg 5).
40.Eeltoodust tulenevalt oli mets-kuukressiga seotud keskkonnariskile viitamine asjakohane, kuigi see eraldivõetuna ei pruugiks õigustada üldplaneeringust kõrvalekaldumist. V
41.Kokkuvõttes olid Keskkonnaameti mõned seisukohad kooskõlastuse andmisest keeldumisel asjakohatud: väited, et (1) ehituskeeluvööndis ei tohi paikneda õuemaad ning et (2) Keskkonnaamet ei pidanud kaalumisel arvestama üldplaneeringu juhtotstarbega. Tegemist ei olnud otsuse tegemisel kandvate põhjendustega. Vaidlustatud kirja loogilisest struktuurist nähtub Keskkonnaameti arusaam, et ainuüksi vastuolu pärandmaastiku kaitse eesmärkidega on sedavõrd kaalukas, et kooskõlastuse andmisest tuleb keelduda. Seega puudub alus kaebuse rahuldamiseks Keskkonnaameti keeldumise tõttu. See omakorda välistas vallavalitsusel projekteerimistingimuste andmise, mistõttu ärakuulamiskohustuse rikkumisel pole asjas tähtsust (HMS § 40).
42.HKMS § 108 lg 1 järgi jäävad menetluskulud kaebaja kanda. Vastustajad pole kuludokumente esitanud, seega nende võimalikke menetluskulusid välja ei mõisteta (HKMS § 109 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.