Kohus Kohtukoosseis Otsuse avalikult teatavakstegemise aeg ja koht Haldusasja number Haldusasi
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tanel Saar, Tiina Pappel 16.05.2023, Tartu 3-21-1370 OÜ Pronto Grupp ja Aare Udrase kaebus Haljala Vallavalitsuse 02.06.2021. a korralduse nr 267 tühistamiseks ja kohustava ettekirjutuse tegemiseks ning Keskkonnaameti 21.05.2021. a otsuse nr 7-9/21/9387-2 õigusvastasuse kindlakstegemiseks ja kohustava ettekirjutuse tegemiseks Tartu Halduskohtu 29.06.2022. a otsus Keskkonnaameti apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebajad OÜ Pronto Grupp ja Aare Udras Kaebajate volitatud esindajad v.adv. Triin Biesinger ja v.adv. Reesa Laur Vastustaja I Haljala vald Vastustaja II Keskkonnaamet
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Keskkonnaameti apellatsioonkaebus. Tühistada Tartu Halduskohtu 29.06.2022. a otsus. Teha uus otsus, millega jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata ning poolte menetluskulud nende endi kanda.
2.Jätta poolte menetluskulud ringkonnakohtus nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 15.06.2023 (k.a.) (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Pronto Grupp OÜ (juhatuse liige A. Udras) omandas 20.01.2021 Lääne-Viru maakonnas Haljala vallas Vihula külas Saarma kinnistu (katastritunnus 88703:002:2454), mis on 100% maatulundusmaa sihtotstarbega (pindala 17 641 m2, kõlvikuline koosseis looduslik rohumaa 6464 m2, metsamaa 8948 m2 ja muu maa 2229 m2).
2.K. Alles ja A. Udras esitasid 13.03.2021 Haljala Vallavalitsusele taotluse projekteerimistingimuste väljastamiseks, et rajada Saarma kinnistule eluhoone koos kahe abihoonega. Haljala Vallavalitsus küsis Keskkonnaametilt (KeA) projekteerimistingimuste väljastamise osas kooskõlastust. KeA ei andnud 08.04.2021. a kirjaga nr 7-9/21/5731-4 nõusolekut projekteerimistingimuste väljastamiseks. Haljala Vallavalitsus tagastas projekteerimistingimuste eelnõu muudatuste tegemiseks. OÜ Pronto Grupp esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-21-983), milles palus tuvastada KeA 08.04.2021 kooskõlastamisest keeldumise õigusvastasus ja kohustada KeA-d vaatama projekteerimistingimuste kooskõlastamise taotlus uuesti läbi. Tallinna Halduskohus jättis 04.10.2021. a määrusega (jõustunud) kaebuse läbi vaatamata.
3.K. Alles ja A. Udras esitasid 23.04.2021 Haljala Vallavalitsusele taotluse projekteerimistingimuste väljastamiseks, et rajada Saarma kinnistule elamu (ehitisealuse pinnaga 140 m2 ja kõrgusega 7,5 m). Haljala Vallavalitsus edastas taotluse kooskõlastamiseks KeA-le.
4.KeA ei andnud 21.05.2021. a kirjaga nr 7-9/21/9387-2 nõusolekut projekteerimistingimuste väljastamiseks Saarma kinnistule elamu projekteerimiseks, võttes aluseks looduskaitseseaduse (LKS) § 14 lg 1 p 7, Vabariigi Valitsuse 19.02.2015. a määruse nr 18 „Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskiri“ (kaitse-eeskiri või määrus nr 18) § 23 lg 1 ja lg 2 p 2 ning LKS § 14 lg 2. KeA leidis, et nõusoleku andmine seaks ohtu Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärgid randade ja kallaste kaitse, looduskoosluste ning kultuuripärandi kaitse osas. Ehitamine tooks kaasa looduslike väärtuste hävimise Mustoja kaldal, muudaks piirkonnale omast maastikupilti, ajaloolist maakasutust ja külastruktuuri. Maakasutuse muutus on põhjustatud läbi selle, et alale püstitatakse elamu ning loodusliku rohumaa ja metsamaa kõlviku asemele, s.h ka ehituskeeluvööndisse moodustatakse õuemaa kõlvik. Muutuvad keskkonnatingimused mõjutavad ka õuemaast välja jääva ala seisundit, neile omast liigilist koosseisu, s.h kaitsealuse taimeliigi mets-kuukress kasvukoha tingimusi. Väljapoole Lahemaa rahvuspargi kaitse korraldamiseks koostatud kaitsekorralduskava lisas 8 esitatud alasid hoonete ja nendega seotud rajatiste püstitamine võib kahjustada ajaloolise külastruktuuri säilimist. Saarma kinnistu paikneb kitsal alal Vihula-Mustoja tee ja jõe vahel väljaspool kaitsekorralduskava määratud ehitusalasid, s.o kahe väga väärtusliku külaosa – Haili küla ja Vihula mõisasüdamest põhjas oleva külaosa vahel. Saarma kinnistu looduslikul rohumaal on maakasutus püsinud muutumatuna viimased 100 aastat. Kaitsekorralduskava kohaselt on tegemist I väärtusklassi ehk traditsioonilise pärandmaastikuga, mille maakasutus kujunes välja 1940. aastaks ja on püsinud tänapäevani. Saarma kinnistu hoonestamine ei ole üldplaneeringu kohane. Üldplaneering kehtestati vastuolus selle menetlemise ajal kehtinud Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirjaga (Vabariigi Valitsuse 03.06.1997. a määrus nr 109), mille p 32.1 kohaselt sai võimaldada elamuehitust hajaasustusalal rannal ja kaldal eeldusel, et tegemist on vana talukohaga. Saarma kinnistu ei ole vana talukoht.
5.Haljala Vallavalitsus keeldus 02.06.2021. a korraldusega nr 267 määramast projekteerimistingimusi üksikelamu püstitamiseks Saarma kinnistul (p 1), juhindudes LKS § 14 lg 1 p-st 7 ja lg-st 4, kaitse-eeskirja § 23 lg 2 p-st 3 ning ehitusseadustiku (EhS) §-st 26, § 32 p-dest 4 ja 6 ning lähtudes KeA keelduvast seisukohast projekteerimistingimuste väljastamiseks.
6.OÜ Pronto Grupp ja A. Udras esitasid 21.06.2021 Tartu Halduskohtule kaebuse ja 02.05.2022 täiendava seisukoha. Kaebajad palusid tühistada Haljala Vallavalitsuse 02.06.2021. a korraldus nr 267, tuvastada KeA 21.05.2021. a keeldumise nr 7-9/21/9387-2
õigusvastasus ning kohustada valda ja KeA-d 23.04.2021. a taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebajate põhjendused: 1) Üldplaneeringus on ette nähtud Saarma kinnistu hoonestamine elamuga. KeA ei ole Saarma kinnistu elamumaa juhtfunktsiooniga arvestanud, mis on kaalutlusviga. Vastustajad ei täitnud koostöökohustust. KeA pidi lähtuma üldplaneeringust. Vastustajad ei arvestanud üldplaneeringus määratud tingimusi, rikkudes EhS § 26 lg 3 p 3. 2) 23.04.2021. a taotluses ei taotletud kõlviku piiride ja sihtotstarvete muutmist. Seega on asjakohatud 21.05.2021. a keeldumise kaalutlused seonduvalt õuemaa asukoha, suuruse ja keskkonda sobivusega. Tegemist oli LKS § 14 lg 1 p-s 7 nimetatud taotlusega. Asjakohane ei ole kohaldada LKS § 14 lg 1 p 1. KeA pidanuks hindama taotletava eluhoone ehitamise võimalikkust lähtudes EhS §-st 26. KeA võttis arvesse võimalikku ehitustegevust tulevikus, millega rikkus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 4 lg-t 2. Õiguslikule alusele ei tugine järeldus, et õuemaa kõlvik ei tohi ulatuda ehituskeeluvööndisse. Kaitse-eeskirja § 23 lg-d 1 ja 2 ei reguleeri kõlvikute sihtotstarvete või piiride muutmisega seotud küsimusi. Ehitamise lubatavust ja kõlvikute sihtotstarvete muutmise võimalikkust ei saa samastada. 3) Kuna ei planeerita hoone püstitamist metsamaale ega ranna või kalda ehituskeeluvööndisse, siis ei ole kaitse-eeskirja § 23 lg-le 1 viitamine asjakohane. Kavandatav eluhoone on väljaspool ehituskeeluvööndit ega asu metsamaa kõlvikul. Vald tugines ebaõigesti kaitse-eeskirja § 23 lg 2 p-le 3, mis viis ka ebaõigesti EhS § 32 p-st 4 lähtumiseni. Ehituskeeluvööndi piiril ja ehituskeeluvööndis on oluline vahe ning vahe tegemata jätmisega rikkus KeA kaitse-eeskirja § 23 lg-t 1. 4) Saarma kinnistu hoonestamine ei ole vastuolus Lahemaa rahvuspargi kultuuripärandi kaitseeesmärkidega. Eksperthinnangust lähtuvalt on Saarma kinnistu osakaal Lahemaa rahvuspargi pärandmaastikust ca 0,026%, kinnistu ei kuulu esinduslikemate pärandmaastike hulka ja sellel ei ole poollooduslikke kooslusi. Saarma kinnistu ja Tisleri talu võrdluse sobimatuse esiletoomisel lähtus KeA asjakohatutest kriteeriumitest, s.o kõlvikuline koosseis, õuemaa suurus jne. Tähtsust ei oma, et Mustaoja ja Vihula-Mustaoja tee vahel ei ole väidetavalt uusi hoonestusalasid rajatud. Ka ei ole see väide õige. 5) Vastustajad rikkusid kaebajate ärakuulamisõigust ja võrdse kohtlemise põhimõtet. Vastustajad ei arvestanud, et 2019. a Lahemaa piiranguvööndis asuvale Arni kinnistule väljastati projekteerimistingimused. 6) Asjakohatu on KeA viide Keskkonnaministeeriumi 05.03.2003. a kirjale.
7.Haljala vald märkis 03.08.2021. a vastuses, et kui kohus või KeA tuvastab projekteerimistingimuste andmisest keeldumise õigusvastasuse, saab vald projekteerimistingimused väljastada.
8.KeA palus 05.08.2021. a vastuses jätta kaebus rahuldamata. KeA põhjendused: 1) Kohtuvaidluses tuleb vaidlustatava menetlustoiminguna käsitleda ka 08.04.2021. a kirja. 2) Saarma kinnistu hoonestamine ei ole üldplaneeringu kohane. 21.05.2021. a otsuses nimetatud kaitseväärtused on Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärgiks. Keeldumise eelduseks on kaitse-eesmärgi kahjustamise võimalikkus, mitte ilmselge kahjustamine. Saarma kinnistu hoonestamine ja sellega kaasnev kõlvikute muutus on vastuolus kaitse-eeskirjaga ja kaitse eesmärkidega. Tee ja elektriliitumise rajamiseks puudus kaitseala valitseja nõusolek. Analoogia Tisleri kinnistuga ei ole kohane. Alusetu on väide võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise kohta.
9.Tartu Halduskohus rahuldas 29.06.2022. a otsusega kaebuse; tegi kindlaks KeA 21.05.2021. a otsuse õigusvastasuse; kohustas KeA-d vaatama projekteerimistingimuste (esitatud 23.04.2021) kooskõlastamise taotluse uuesti läbi ja kaaluma nõusoleku andmist projekteerimistingimuste väljastamiseks Saarma kinnistule üksikelamu ehitamiseks; tühistas
Haljala Vallavalitsuse 02.06.2021. a korralduse; kohustas vallavalitsust vaatama 23.04.2021. a projekteerimistingimuste taotluse uuesti läbi; mõistis KeA-lt välja kaebajate kasuks menetluskulud summas 8716,80 eurot. Otsuse põhjendused: 1) KeA 08.04.2021. a kirja vaidlustamine ei ole vajalik. 2) Kehtiva üldplaneeringu järgi on ette nähtud Saarma kinnistu hoonestamine elamuga ja kuni viie abihoonega. Kaebajad soovivad püstitada Saarma kinnistule hoone, mis jääb ehituskeeluvööndist välja looduslikule rohumaale (3964 m2). Õuemaa paikneb ehituskeeluvööndis looduslikul rohu- ja metsamaal ning ehituskeeluvööndist väljaspool metsamaa kõlvikul. Elamut teenindavaid rajatisi (puurkaev, kogumismahuti, vee- ja kanalisatsiooni torustikud) ehituskeeluvööndisse planeeritud ei ole. Õuemaa moodustamine ei ole võrreldav hoone ega muu ehitise rajamisega, mistõttu ei ole asjakohane viide määruse nr 18 § 23 lg-le 1. Ehituskeeluvööndisse jääb õuemaa osa, kus määrusega nr 18 § 23 lg-s 1 keelatud ehitamist ei plaanita. KeA-l puudus imperatiivne alus kooskõlastuse andmisest keeldumiseks, kuid esines kohustus kaalutlusõiguse alusel otsustada kooskõlastuse andmise üle. Oluline viga on, et KeA lähtus, et imperatiivset ehituskeeldu ei ole vaid 300 m2-ga hõlmatud Saarma kinnistu maa-alal. 3) LKS § 14 lg 2 ja määruse nr 18 § 23 lg 3 koosmõjust tuleneb, et ehitamine Lahemaa rahvuspargi piiranguvööndis ei ole keelatud. Maa kõlvikute piiride ja sihtotstarbe muutmise absoluutset keeldu ei tulene määrusest nr 18 ega LKS-st. Kõlvikute sihtotstarvet saab muuta KeA nõusolekul (LKS § 14 lg 1 p 1). Ei nõustu KeA-ga, et kinnistu hoonestamisega kaasneb maa kõlvikute sihtotstarbe muutmine kogu 4000 m2 Saarma kinnistu maa territooriumil, kuna suuremas osas plaanitakse maa kasutamist endisel viisil. 4) Kui kavandatavate hoone ja rajatiste asukoht ei satu määrusega nr 18 kehtestatud ehituskeeluvööndisse ning arvestades määruse nr 18 § 6 lg-s 1 ja lg 3 p-s 4 maatulundusmaal lubatud tegevusega, on hoonete ja rajatiste püstitamine Saarma kinnistule kooskõlas määrusega nr 18 kaitstud eesmärkidega. Mets-kuukress jääb planeeritavast ehitus- ja õuealast väljapoole ja seda ala ei kavatse kaebajad aktiivselt kasutada. Vajadusel saab KeA kehtestada tingimused, et nt saavad kaebajad tegeleda konkreetsel territooriumil muru niitmisega või peavad säilitama loodusliku elurikkuse ning mitte kasutama maad muul viisil. Seatud tingimuste täitmise üle saab KeA korraldada riiklikku järelevalvet (LKS § 702 lg 2). KeA viide üldplaneeringu kehtestamise ajal kehtinud Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirja p-le 32.1 ei ole asjakohane, kuna menetlustoimingu sooritamise kuupäeval kehtis uus kaitse-eeskirja redaktsioon (määruse 18 § 23 lg 1 p 2), mis sellist piirangut ei sätestanud. 5) Planeeritav elamu vastab kaitsekorralduskava lisa 7 p-s 66 ja määruse 18 § 23 lg 3 p-des 1 ja 2 sätestatud tingimustele. Ei nähtu, et Saarma kinnistu asukoht oleks hõlmatud väga väärtusliku või väärtusliku Vihula külaosaga. Kaitsekorralduskava on soovitusliku iseloomuga programm, mistõttu on võimalik sellest kõrvale kalduda, kui kahjulike mõjude vähendamiseks seatakse täiendavaid tingimusi. Vastustaja ei ole neid võimalusi kaalunud. 6) 21.05.2021. a kirjast ei nähtu kaalutlust, et Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärkide saavutamine oleks võimalik kaebajatele määruse nr 18 § 23 lg-s 3 ja LKS § 14 lg-s 3 mainitud piirangute kehtestamise kaudu nii ehitamise, ehitise kui ka õuemaa kasutamise osas. KeA tegi olulise kaalutlusvea, kui ei kaalunud Lahemaa rahvuspargile negatiivseid mõjusid välistavate või leevendavate meetmete kohaldamist või täiendavate tingimuste seadmist ning ei arvestanud üldplaneeringuga. KeA 21.05.2021. a kiri on õigusvastane. 7) Vald rikkus HMS § 40 lg-s 1 sätestatud kohustust. Kuna 02.06.2021. a korralduse väljastamise aluseks oli õigusvastane menetlustoiming, on see piisavaks aluseks lugeda korraldust mittevastavaks õiguspärase haldusakti tunnustele (HMS § 54). 8) Täidetud on eeldused kohustamisnõuete rahuldamiseks. Kui KeA ei ole nõus üldplaneeringu raames läbi viidud strateegilise keskkonnamõju hindamisega, saab ta alustada keskkonnamõju hindamist.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
10.KeA esitas 29.07.2022 apellatsioonkaebuse, milles ta palub tühistada Tartu Halduskohtu 29.06.2022. a otsus ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata või saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks ning jätta kohtukulud poolte endi kanda. Apellatsioonkaebuse põhjendused: 1) Kohus jättis arvestamata KeA varasemalt esitatud seisukohtadega. 08.04. ja 21.05.2021. a kirju tuleb käsitleda koosmõjus. Saarma kinnistu hoonestamine on vastuolus üldplaneeringuga. KeA õiguseellane selgelt andis tingimusliku kooskõlastuse üldplaneeringu kehtestamiseks, tingimusel, et Saarma kinnistule ei saa ehitada, seda ka mitte detailplaneeringuga. 2) Uue õueala rajamine kahjustaks m.h Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärgiks olevat asustusstruktuuri, mitte kohtu välja toodud “külastuskultuuri”. Külastuskultuuri mõistet kohus ei selgitanud. 3) Kavandatava õuemaa pindala on 3964 m2, mis jääb osaliselt ehituskeeluvööndisse ja hõlmab nii loodusliku rohu- kui metsamaa kõlvikuid, mitte ehituskeeluvööndist välja jääva loodusliku rohumaa pindala. Ehituskeeluvööndist väljajääva loodusliku rohumaa pindala on ca 300 m2. Puudub veendumus, et kohtuotsust tehes on asjaolusid õigesti hinnatud. 4) KeA ei ole märkinud, et Saarma kinnistu maa-alal on imperatiivne ehituskeeld. Kaalutlusõigus on vaid 300 m2 osas, kuna vaid nii suures ulatuses jääb looduslikku rohumaad välja ehituskeeluvööndist. Metsamaale rajatiste ehitamine peab olema põhjendatud. Saarma kinnistu hoonestamine ja sellega kaasnev kõlvikute muutus on vastuolus Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirjaga ja kaitse-eesmärkidega. 5) Viide määruse nr 18 § 23 lg-le 1 tulenes asjaolust, et kui välja jätta vastuolu asustusstruktuuri kaitse-eesmärkidega üldisemalt, puudus võimalus välja pakkuda alternatiivset lahendust, kus oleks tagatud kultuuripärandi kaitse-eesmärgid õuemaa suuruse ja hoone(te) paigutuse osas. Tulenevalt määruse nr 18 § 23 lg 2 p-st 2 võib KeA nõusolekust ka keelduda. 6) Kohus jättis tähelepanuta, et Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärgiks on m.h pärandmaastike kaitse, mille tagab m.h kõlvikute struktuur. Saarma kinnistu hoonestamine ja sellega kaasnev kõlvikute muutus on vastuolus Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirjaga ja kaitse-eesmärkidega. 7) Kohtu tõlgendus võimaldaks ehitada igal juhul ja igasse kohta, ka sihtkaitsevöönditesse. Kohtu tõlgendus on väär, olles vastuolus LKS-i ja kaitse-eeskirja mõttega. Kohus ületas pädevuse piire, võttes KeA rolli, hindamaks, kas kavandatav tegevus on kooskõlas kaitseeesmärkidega või mitte. 8) LKS ei sätesta täpsemaid kriteeriume, millele peaks tuginema LKS § 14 kohane otsustus. Olukorras, kus Lahemaa rahvuspargi moodustamise eesmärgiks on LKS-st tulenevalt kaitsta kultuuripärandit (hõlmab ka küla asustusstruktuuri), ei esine põhjust tõlgendada LKS § 14 lg-t 2 viisil, et projekteerimistingimustele kooskõlastuse andmata jätmise aluseks ei saa olla oht kahjustada kultuuripärandi kaitse-eesmärgi saavutamist või selle seisundit (LKS § 26 lg 1 ja lg 2 p 1; kaitse-eeskirja § 1 lg 1 p 1 ja § 18 lg 2). Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskava on üks olulisi alusdokumente, mille abil teha kaalutletud, proportsionaalne ja kaitse-eesmärke arvestav otsus. 9) Kuukress on üks, aga mitte ainus põhjendus kõlvikute säilitamiseks (s.t õuemaa mittelubamiseks looduslikule rohu- ja metsamaale). Piirkonna asustusstruktuurile on omased teatud suurusega ja kindlate tunnustega õuemaad, mida antud juhul ei ole võimalik uusarenduse juurde kujundada looduse kaitse-eesmärke kahjustamata. Saarma kinnistut ei ole võimalik hoonestada kalda kaitse ning Lahemaa rahvuspargi looduse ja kultuuripärandi kaitseeesmärkidest tulenevalt. Asjakohatu on viide järelevalvele, arvestades, et nt õuemaa niitmiseks ei ole KeA nõusolekut vaja, seega ei ole võimalik järelevalvel rikkumist tuvastada ega menetleda. 10) Asjaolu, et praegu on kaitse-eeskiri muutunud, ei muuda seda, et üldplaneering kehtestati vastuolus toona kehtinud kaitse-eeskirjaga ja kaitseala valitseja ei andnud nõusolekut selle ala
hoonestamiseks üldplaneeringu menetluse raames. Täna kehtiva LKS-i ja kaitse-eeskirja kohaselt on Saarma kinnistule ehitamiseks vajalik kaitseala valitseja nõusolek ja seda ei ole üldplaneeringu menetluse raames ega ka hilisemalt antud. 11) Kohus käsitles asjatundmatult kaitsekorralduskavas toodud külaosade paiknemist ja eeldas ekslikult, et Saarma kinnistu asub uues külaosas või tootmisalal. Kohus väljus pädevuse piiridest. Saarma kinnistu ei asu kaitsekorralduskavas sätestatud külaosas ega kuulu uude külaossa ega tootmisalale, nagu kohus väitis (otsuse p 18.2.13). Kohtu järeldused lähtuvad ekslikest alustest. Kohtu pädevuses ei ole hinnata, kas ehitamine on kooskõlas Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärkidega või mitte. 12) Tõele ei vasta kohtu info, et Saarma kinnistuga piirneval põhja- ja lõunapoolsel kinnistul asuvad elamud – need kinnistud on hoonestamata. Hoonestatud kinnistute vahe on linnulennult 800 m. 13) Kohus ei põhjendanud, miks ta valis Mõisaoja ja Järvi kinnistud. Erinevalt Mõisaoja kinnistust ei asu Saarma kinnistu Mõisaparkide piiranguvööndis ega ole Vihula mõisakompleksis asuv kinnistu ega ole olnud hoonestatud ja asub väljaspool väga väärtuslikku, väärtuslikku ja uut külaosa või tootmisala. Saarma kinnistule ehitusõiguse seadmist ei saa põhjendada Mõisaoja kinnistule 2014. a püstitatud hoonega. Saarma kinnistu erineb Järvi kinnistust, sest on ajalooliselt hoonestamata, erinevalt Järvi kinnistust, mis on hoonestatud rohkem kui 70 aastat tagasi. 14) Kohus ei saa KeA asemel öelda, et elamu ehitamine ei kahjusta kaitse all olevat taimeliiki või kultuuripärandit. Seega ületas kohus pädevuse piire. Jääb selgusetuks, mille alusel jõudis kohus järeldusele, et Saarma kinnistu „ei ole puutumatu loodusega”. Saarma kinnistul on esindatud looduskooslused. 15) Leevendusmeetmed ei aita kõrvaldada vastuolu Lahemaa rahvuspargi asustusstruktuuri kaitse-eesmärkidega, kuna sellesse asukohta ei ole ehitamine võimalik kaitse-eesmärke kahjustamata. 16) Arusaamatu on kohtu viide keskkonnamõju strateegilisele hindamisele (KSH) ja viitele, nagu saaks KeA alustada keskkonnamõju hindamist. Vaidluse all ei ole ükski KSH menetlus. Puudub alus, et KeA saaks algatada keskkonnamõju hindamise olukorras, kus keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus paneb vastava kohustuse vallavalitsusele.
11.Haljala vald palub 05.09.2022. a vastuses rahuldada KeA apellatsioonkaebus ja tühistada Tartu Halduskohtu 29.06.2022. a otsus või alternatiivselt saata asi halduskohtule tagasi uueks läbivaatamiseks. Vald märkis, et pidi jätma projekteerimistingimuste taotluse rahuldamata.
12.OÜ Pronto Grupp ja A. Udras paluvad vastuses jätta KeA apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 29.06.2022. a otsus muutmata ning kaebajate menetluskulud jätta vastustajate kanda. Vastuse põhjendused: 1) KeA peab kehtiva üldplaneeringuga arvestama. 2) Trükiviga kohtuotsuses ei ole aluseks apellatsioonkaebuse rahuldamisele. 3) Kõlvikute muutmine ei ole vaidluse esemeks. KeA pidi nõusoleku andmisel kaaluma ainult seda, kas ja milliste tingimustega on võimalik anda nõusolek projekteerimistingimustele. KeA ei teinud seda. Õuemaa moodustamine ei ole võrreldav hoone ega muu ehitise rajamisega, mistõttu ei ole asjakohane viide määruse nr 18 § 23 lg-le 1. Ehituskeeluvööndisse jääb ainult õuemaa osa, kus määrusega nr 18 § 23 lg-s 1 keelatud ehitamist ei plaanita. 4) Asjakohane ei ole KeA viide üldisele ohutegurile, s.o hoonestamine arvestamata piirkonnas väljakujunenud asustusstruktuuri. Kaebajad on eksperthinnangute ja analüüsidega tõendanud vastupidist. KeA ei arvestanud kohustusega kaaluda lisatingimuste seadmist taotlusele nõusoleku andmiseks.
5) Ehitisealust ala ei kavandata mets-kuukressi kasvukohale ja sellele alale ei kujune ka õueala. Tegemist ei ole sedavõrd ohustatud taimeliigiga, et elamu ehitust ei saaks lubada kinnistule osas, kus mets-kuuress valdavalt ei kasva. 6) KeA ei ole kaitsekorralduskavast õigesti juhindunud. Kaitsekorralduskava ei piira Saarma kinnistu hoonestamist. Ainetud on väited, et kohus ei saanud tugineda Mõisaoja ja Järvi kinnistute hoonestusele. KeA väited Saarma kinnistu maakasutuse püsivuse kohta 100 aasta jooksul on ebaõiged. Enne, kui kaebaja Saarma kinnistu omandas, on sellele rajatud tee ja elektriliitumine. Kinnistul on elektrimaakaabelliinid, liitumiskilp, kiviaed ja muud rajatised. 7) 08.04.2021. a keeldumise vaidlustamine ei ole vajalik. KeA ei saa tugineda 08.04.2021. a keeldumisele. Apellatsioonkaebuse p-s 5.2 esitatu tuleb jätta arvesse võtmata.
13.OÜ Pronto Grupp ja A. Udras märgivad 10.04.2023. a seisukohas järgmist: 1) Keskkonnajärelevalve seaduse (KeJS) § 7 lg-te 4 ja 5 järgi on KeA-l võimalik esitada proteste kohaliku omavalitsuse haldusaktide peale, s.h üldplaneeringu suhtes, kuid KeA seda tähtaegselt ei teinud. KeA on minetanud võimalused projekteerimistingimuste kooskõlastamise menetluses üldplaneeringust kõrvale kalduda. 2) KeA ei ole välja toonud ühtegi ülekaalukat loodus- ja pärandkultuuri kaitse huvi, millega oleks võimalik tõrjuda üldplaneeringust võrsuvat usaldust ja kaebaja põhjendatud ootust kinnistu hoonestamiseks. KeA ei arvestanud, et kui ta keeldub projekteerimistingimustele nõusoleku andmisest, on tegemist HMS § 67 lg 3 olukorraga, s.t KeA peab hüvitama kaebajatele varalise kahju, mis tuleneb sellest, et Saarma kinnistut ei saa hoonestada. 3) Kaitsekorralduskava on soovituslik dokument ning ei ületa mõjult üldplaneeringut. 4) KeA ei võtnud arvesse lähialade hoonestamist. Sellega kohtles KeA kaebajaid ebavõrdselt.
14.KeA märgib 21.04.2023. a seisukohas järgmist: 1) Puudus diskretsioon Saarma kinnistu hoonestamise lubamiseks üldplaneeringu kehtestamise ajal. Kaebajal puudub õigustatud ootus ehitustegevuse võimalikkuse osas. Kinnistu omaniku erahuvi ei kaalu üles avalikku huvi looduse ja kultuuripärandi (Lahemaa rahvuspargi) kaitseks. KeA on kooskõlastuse mitteandmisel arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja vastanduvaid huvisid. 2) Vaidluse esemeks on muuhulgas kõlvikute muutus. Kavandatava tegevuse elluviimine viib paratamatult kõlvikute piiride ja otstarbe muutuseni, kuna õuemaad Saarma kinnistul ei ole. 3) Mets-kuukress on LKS § 10 lg 4 alusel nimetatud III kaitsekategooria kaitsealuseks taimeliigiks. Lahemaa rahvuspark on antud liigi kaitses oluline. Vihula on üks kolmest teadaolevast kasvupiirkonnast Lahemaal. 4) Kaitsekorralduskava on oluline alusdokument, mille abil teha kaalutletud, proportsionaalne ja kaitse-eesmärke arvestav otsus. 5) KeA selgitas 21.05.2021. a kirjas piirkonna hoonestusega seotud asjaolusid.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
15.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada.
16.Ringkonnakohus võtab esmalt seisukoha selles, millise õigusliku tähendusega on käesolevas haldusasjas KeA 08.04.2021. a keeldumine nr 7-9/215731 nõusoleku andmisest projekteerimistingimuste väljastamiseks (I). Seejärel hindab ringkonnakohus KeA 21.05.2021. a projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku andmisest keeldumise õiguspärasust (II) ning Haljala Vallavalitsuse 02.06.2021. a korralduse nr 267 õiguspärasust (III). Viimaks lahendab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse taotlused ja jaotab menetluskulud
(IV).
I
17.Ringkonnakohus märgib esmalt, et kohtupraktikas on leitud, et KeA keeldumist nõusoleku andmisest tuleb käsitada menetlustoiminguna (vt TrtRKK 28.05.2013. a otsus asjas nr 3-12-74, p 11; 17.04.2012. a otsus asjas nr 3-11-382, p 13). HKMS § 158 lg 2 kohaselt hindab kohus toimingu õiguspärasust toimingu tegemise aja seisuga. Kehtiv õigus ei sätesta otseselt menetlustoimingu vorminõudeid. Siiski on kohtupraktikas leitud, et halduskohtus iseseisvalt vaidlustatavaid menetlustoiminguid tuleb isikute õiguste kaitse võimaldamiseks vajalikul määral põhjendada (vt TrtRKK 17.04.2012. a otsus asjas nr 3-11-382, p 13, RKHK 03.12.2012. a otsus asjas nr 3-3-1-47-12, p 23; 14.01.2009. a otsus asjas nr 3-3-1-62-08, p 10). Menetlustoimingu motiveerituse aste võib aga võrreldes haldusakti motiveeritusega olla madalam (vt RKHK 14.01.2009. a otsus asjas nr 3-3-1-62-08). Kaalutlusõiguse alusel tehtud toimingu õiguspärasust hinnates kontrollib kohus ka kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimist haldusorgani poolt. Kohus ei hinda eraldivõetuna kaalutlusotsuse otstarbekust ega teosta toimingu õiguspärasust kontrollides kaalutlusõigust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3). Vaidlust ei ole selles, et antud juhul oli tegemist KeA kaalutlusotsusega.
18.KeA on kohtumenetluses olnud läbivalt seisukohal, et KeA 08.04. ja 21.05.2021. a keeldumiste põhjendusi tuleb hinnata koosmõjus. Kaebajad on seisukohal, et kuna KeA lahendas 23.04.2021. a taotluse 21.05.2021. a kirjaga, ei olnud kaebajate poolt 08.04.2021. a keeldumise vaidlustamine vajalik ning kontrollida saab vaid 21.05.2021. a keeldumise õiguspärasust. Lisaks on Tallinna Halduskohus haldusasjas nr 3-21-983 tehtud lõplikus kohtulahendis leidnud, et 21.05.2021. a keeldumine ei riku eraldiseisvalt kaebajate õigusi ning Tartu Halduskohus on eelnevaga kohtuotsuses (p 17) nõustunud. Halduskohus asus otsuses seisukohale, et KeA 08.04.2021. a keeldumine on pärast 21.05.2021 tehtud keeldumist ammendunud (p 17.2).
19.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu ja kaebajatega selles, et kaebajatel puudus vajadus KeA 08.04.2021. a keeldumise vaidlustamiseks. Esialgset projekteerimistaotlust 23.04.2021. a taotlusega muudeti, mistõttu pidi KeA taotluse lahendamisel arvesse võtma uusi, muutunud andmeid. Haldusasja materjalidest nähtub, et lähtudes KeA 08.04.2021. a keeldumisest tegi kaebaja projekteerimistingimuste taotluses muudatusi, täpsemalt korrigeeris ja täiendas Saarma kinnistu osas esitatud taotlust (vt „Projektimuudatuse ja täienduse kirjeldus“ 23.04.2021, I kd tl 143). Muudetud taotluse järgi kavandati Saarma kinnistule elamu ja kahe abihoone (ehitiste alune pind kokku 255 m2) asemele üks elamu ehitisealuse pinnaga kuni 140 m2. Hoonestusala suuruseks jäi 356 m2. Kui varasema taotluse järgi oli hoonestusala ümber kujuneva õueala suuruseks 3611 m2, siis muudetud taotluse järgi 3964 m2, millega kaasnes loodusliku rohumaa ja metsamaa muutmine õuemaaks. Muudeti ka hoonestuse paigutust hoonestusala piires, õuemaa, tehnorajatiste, mesilate ja parkimise paigutust. Eelviidatud asjaolusid ei saanud KeA 08.04.2021. a keeldumises hinnata.
20.Küll aga ei nõustu ringkonnakohus halduskohtuga selles, et KeA 08.04.2021. a keeldumise põhjendused 21.05.2021. a keeldumise valguses täiel määral ammendusid. KeA on võtnud 21.05.2021. a keeldumise koostamisel lähtekohaks kaebaja 13.03.2021. a taotluse ja KeA 08.04.2021. a keeldumise ning on sisuliselt analüüsinud, kas 23.04.2021. a taotluses esitatud muudatused projektis on sellised, mis tooksid kaasa teistsuguse otsuse tegemise ehk projekteerimistaotlusele nõusoleku andmise. See nähtub selgelt ka KeA 21.05.2021. a keeldumise põhjendustest (vt nt põhjendus rasvases trükis lk 7, I kd tl 38). Ka seoses kaebajate poolt esitatud eksperthinnangutega selgitas KeA, et jääb nende osas 08.04.2021. a otsuses (lk 8-9) toodud seisukoha juurde (otsuse lk 8, I kd tl 38). KeA põhjendas 21.05.2021. a keeldumist
kui toimingut muu hulgas viitega 08.04.2021. a keeldumises esitatud põhjendustele. Seda arvesse võttes tuleb KeA 21.05.2021. a keeldumise õiguspärasuse kontrollimisel hinnata ka 08.04.2021. a keeldumise põhjendusi. Eeltoodu ei tähenda, et kaebaja pidanuks KeA 08.04.2021. a keeldumist eraldiseisvalt vaidlustama. II
21.Pooled ei vaidle selle üle, et Lääne-Viru maakonnas Haljala vallas (endine Vihula vald) Vihula külas asuv Saarma kinnistu (kinnistusraamatu registriosa nr 2030321, katastritunnus 88703:002:2454) asub Lahemaa rahvuspargi kaitsealal (kaitse-eeskirja § 2). Maatulundusmaa sihtotstarbega katastriüksusest pindalaga 17641 m2 moodustab looduslik rohumaa 6463 m2, metsamaa 8947 m2 ja muu maa 2231 m2.
22.Ka ei vaidle pooled selle üle, et kinnistu asub tervikuna Lahemaa rahvuspargi piiranguvööndis ning valdavas osas Mustoja ehituskeeluvööndis (LKS § 38 lg 1 p-st 4 tulenevalt on Mustoja ehituskeeluvööndi ulatus 50 meetrit). Maa-ametis avalikult nähtuvatest andmetest kinnistu kitsenduste kohta1 asub ranna või kalda ehituskeeluvööndis 13 387,96 m2 kinnistust (vt joonisel 1 oranži värviga tähistatud ala) ning ranna või kalda piiranguvööndis 15 485,61 m2 kinnistust (vt joonisel 2 oranži värviga tähistatud ala). Ka selgitas ringkonnakohus
asjas esitatud tõendite põhjal, et muudetud projekti kohaselt planeeritakse ehituskeeluvööndist välja looduslikule rohumaale ühe hoone (elamu) ehitamist ehitisealuse maksimaalse pindalaga kuni 140 m2 (vt projekteerimistingimuste taotluse lk 3, I kd tl 25 ning asendiplaan II kd, lk 6). Pooled ei vaidle selle üle, et elamu teenindamiseks on planeeritud õuemaa pindalaga 3964 m2, mis jääb osaliselt ehituskeeluvööndisse ja hõlmab nii loodusliku rohumaa kui ka metsamaa kõlvikuid (asendiplaanil on käsitletud õuealana samas vaid pindala 483 m2, sh hoonestusala 356 m2 koos olemasoleva tee algega). Asendiplaanilt ja selle selgitustest (vt joonis 3 ning II kd tl 6) nähtub, et vastav osa õuemaast ning hoonet teenindavad rajatised (puurkaev, kogumismahuti, vee- ja kanalisatsiooni torustikud) jäävad ranna või kalda ehituskeeluvööndist välja. Asendiplaanil tähistatud õuemaa paikneb looduslikul rohumaal, hooneid teenindavad rajatised metsamaal. Mets-kuukressi kasvukoht jääb õuealast väljapoole. Joonis 1 Ranna või kalda ehituskeeluvöönd
Joonis 2 Ranna või kalda piiranguvöönd
Joonis 3 Väljavõte asendiplaanist (projekteeritav hoone oranž, õuemaa kollane, hoonestusala viirutatud sinisega ning ehituskeeluvööndist väljajääv ala viirutatud roosaga). Ranna või kalda ehituskeeluvööndi piir tähistatud punase joonega.
23.LKS § 14 lg 1 järgi ei või kaitsealal ilma kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta muuta katastriüksuse kõlvikute piire ega kõlviku sihtotstarvet (p 1) ega anda projekteerimistingimusi (p 7). LKS § 14 lg 2 järgi ei kooskõlasta kaitstava loodusobjekti valitseja lõikes 1 nimetatud tegevust ja muud tegevust, mis vajab kaitse-eeskirja kohaselt kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekut, kui see võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit. LKS § 21 lg 1 järgi on kaitseala valitseja Keskkonnaamet. Ka Lahemaa rahvuspargi kaitseala valitsejaks on Keskkonnaamet (kaitse-eeskirja § 4).
24.Kaitse-eeskiri näeb ette piiranguvööndis lubatud ja keelatud tegevused, samuti nõuded ehitustegevusele. Nii on piiranguvööndis keelatud hoonete püstitamine metsamaal (kaitse-eeskirja § 23 lg 1 p 1). Samuti on keelatud ehitiste püstitamine ranna või kalda ehituskeeluvööndis, välja arvatud kaitseala valitseja nõusolekul kaitse-eeskirja § 23 lõigetes 4 ja 5 sätestatud juhtudel (kaitse-eeskirja § 23 lg 1 p 2). Kaitse-eeskirja § 23 lg 4 järgi ei laiene ranna ja kalda ehituskeeluvöönd: 1) olemasoleva elamu juurde püstitatavale ehitisele, mis ei jää veekaitsevööndisse; 2) kalda kindlustusrajatisele; 3) supelranna teenindamiseks vajalikule rajatisele; 4) piirdeaiale; 5) piirivalve rajatisele; 6) tehnovõrgurajatisele; 7) kaitseala ja avalikuks tarbeks püstitatavale rajatisele; 8) teele ja tänavale; 9) võrgu- ja paadikuuri kasutusotstarbega väikeehitisele; 10) lautrile ja paadisillale. Kaitse-eeskirja § 23 lg 5 järgi ei laiene ranna ja kalda ehituskeeluvööndi ehituskeeld kehtestatud detailplaneeringuga või kehtestatud üldplaneeringuga kavandatud: 1) pinnavee veehaarde ehitisele; 2) sadamaehitisele ja veeliiklusrajatisele; 3) ranna kindlustusrajatisele; 4) hüdrograafiateenistuse ja seirejaama ehitisele; 5) kalakasvatusehitisele; 6) riigikaitse, piirivalve ja päästeasutuse ehitisele; 7) sillale.
25.KeA on Saarma kinnistule projekteerimistingimuste väljastamiseks nõusoleku andmisest keeldumist põhjendanud esiteks sellega, et Saarma kinnistu hoonestamine ning loodusliku rohumaa ja metsamaa kõlvikute kasutuselevõtmine õuemaana muudab senist maakasutust, millega muutuvad senised keskkonnatingimused, mis mõjutavad ka õuemaast välja jääva ala seisundit ning sellele omast liigilist koosseisu (nt ei talu mets-kuukress tallamist). KeA hinnangul on loodusliku rohumaa ja metsamaa kõlvikute säilimine vajalik kaitsealuse
taimeliigi, ranna ja kalda kaitse-eesmärkide ning maastikulise ja loodusliku mitmekesisuse kaitseks. KeA leiab, et kuivõrd kaitse-eeskirja § 23 lg 1 järgi on rahvuspargis keelatud elamute püstitamine ranna ja kalda ehituskeeluvööndis ning metsamaal, ei ole õiguspärane planeerida nendele aladele ka elamu teenindamiseks vajalikku õuemaad ning kaalutlusõigus nõusoleku andmiseks on KeA-l üksnes ehituskeeluvööndist ja metsamaast välja jäävas osas, so umbes 300 m2 suurusel rohumaal. Halduskohus asus otsuses seisukohale, et õuemaa moodustamine ei ole võrreldav hoone ega muu ehitise rajamisega, mistõttu ei ole KeA viide § 23 lg-le 1 asjakohane. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga.
26.Kaitse-eeskirja § 23 lg 1 keelab Lahemaa rahvuspargi piiranguvööndis hoonete püstitamise vaid metsamaal ning ehitiste püstitamise ranna või kalda ehituskeeluvööndis v.a lg-test 4 ja 5 tulenevad erisused. Hoone on EhS § 3 lg 2 kohaselt väliskeskkonnast katuse ja teiste välispiiretega eraldatud siseruumiga ehitis. Rajatis on ehitis, mis ei ole hoone. Eeltoodust tuleneb, et kaitse-eeskirja viidatud norm ei keela elamu püstitamist piiranguvööndis asuvale rohumaale ega ka seda teenindavate rajatiste (puurkaev, kogumismahuti, vee- ja kanalisatsiooni torustikud) püstitamist metsamaale. Maakasutust piiranguvööndis § 23 ei reguleeri. Seega märgib halduskohus õigesti, et KeA viide § 23 lg-le 1 ei ole kinnistu hoonestamise ja kõlvikute kasutamisega seonduvalt asjakohane. Asjakohane ei ole seetõttu ka KeA seisukoht, et tal on kaalutlusõigus lubada õuemaa rajamist vaid ehituskeeluvööndist ja metsamaast välja jäävas osas.
27.Samas annab LKS § 14 lg 1 KeA-le õiguse keelduda nõusolekust, kui soovitakse muuta katastriüksuse kõlvikute piire või kõlviku sihtotstarvet. Kõlvik on ühetaolise majandusliku kasutuse ja/või loodusliku seisundiga katastriüksuse osa, mida ei piiritleta piirimärkidega (MaaKatS § 2 p 11). Kaebajad on halduskohtus väitnud, et taotlus ei olnud esitatud eesmärgiga muuta Saarma kinnistu kõlvikute piire ning sihtotstarvet ehk tegemist ei olnud LKS § 14 lg 1 p 1 kohase taotlusega, vaid LKS § 14 lg 1 p-s 7 nimetatud taotlusega projekteerimistingimuste andmiseks. Ringkonnakohus on seisukohal, et kui hoone ja rajatiste projekteerimine ning hilisem kasutamine toob kaasa kõlvikute seniste piiride ja/või sihtotstarbe muutumise, võib KeA keelduda nõusolekust projekteerimistingimuste andmiseks ka neil kaalutlustel, mis on asjakohased kõlvikute piiride ja/või sihtotstarbe muutmise üle otsustamisel. Kõlviku piiride või sihtotstarbe muutmiseks piisab, kui isik kasutab kõlvikut selleks mitte ettenähtud viisil (nt niitmise asemel külvab erinevaid kultuure, künnab, kultiveerib jne2).
28.Ringkonnakohus nõustub KeA-ga, et senise rohu- ja metsamaa muutumisel õuealaks võib eeldada maakasutuse muutumist senisest intensiivsemaks. Kaitse-eeskirja § 18 lg 2 kohaselt on Lahemaa piiranguvööndi kaitse-eesmärk pärandkultuurmaastiku, sealhulgas pärandmaastiku, loodusdirektiivi elupaigatüüpide, kaitsealuste liikide ja nende elupaikade kaitse. Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskavas 2016-2025 (KKK) defineeritakse pärandmaastikku kui Lahemaa rahvuspargi loomise ajaks välja kujunenud Põhja-Eestile iseloomulikku ajaloolist kultuurmaastikku, mille inimmõjuline maakate ja/või kasutus on püsinud tänapäevani3. Ringkonnakohus nõustub KeA apellatsioonkaebuses esitatud väitega, et pärandmaastike kaitse tagab m.h. kõlvikute struktuur. Ringkonnakohus ei kahtle KeA seisukohas, et loodusliku rohumaa ja metsamaa kõlvikute säilimine on vajalik kaitsealuse taimeliigi (mets-kuukress) kaitseks. Kuigi halduskohus leiab õigesti, et mets-kuukress jääb planeeritavast ehitus- ja õuealast väljapoole, on KeA halduskohtumenetluses esile toonud, et mets-kuukressi kasvuala jääb vaid mõne meetri kaugusele kavandatavast õuealast. Ringkonnakohus võtab arvesse ka seda, et mets-kuukress on loodusmaastiku (salumetsade) liik, mida ohustab raie ning liik ei talu tallamist (KeA 05.08.2021. a seletuse lk 13). Ühtlasi on
Vt kõlviku piiride ja sihtotstarbe muutmise kohta näiteks TlnRKK otsus kriminaalasjas 1-21-8948. https://infoleht.keskkonnainfo.ee/GetFile.aspx?fail=-1588211158 lk 171.
mets-kuukress LKS § 10 lg 4 alusel keskkonnaministri 19.05.2004. a määrusega nr 51 „III kaitsekategooria liikide kaitse alla võtmine“ nimetatud III kaitsekategooria kaitsealuseks taimeliigiks (p 30). Kuivõrd kavandatav tegevus muudab ala maakasutust ja selle kasutamise intensiivsust, nõustub ringkonnakohus KeA seisukohaga, et läbi kõlvikulise struktuuri muutuse avaldab tegevus püsivat negatiivset mõju looduskeskkonnale.
29.Vaidlustatud keeldumises leidis KeA ka seda, et Saarma kinnistule ca 300 m2 suurusele rohumaale elamu kavandamine koos hoone varasemast erineva paigutusega on endiselt vastuolus Lahemaa rahvuspargi kultuuripärandi (asustusstruktuur, pärandmaastik) kaitse-eesmärkidega. Nimelt on Lahemaa piiranguvööndi kaitse-eesmärk pärandkultuurmaastiku, sealhulgas pärandmaastiku, asustusstruktuuri, taluarhitektuuri, miljööväärtuste, ajaloolis-kultuurilise väärtusega hoonete ning loodusdirektiivi elupaigatüüpide, kaitsealuste liikide ja nende elupaikade kaitse (kaitse-eeskirja § 18 lg 2).
30.Kaalutlusotsuse tegemisel tugines KeA Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskavale 2016-2025 (KKK), mida Riigikohus on käsitlenud haldusakti, täpsemalt üldkorraldusena. Riigikohtu seisukoha järgi võivad mõned kaitsekorralduskava osad vastata haldusakti tunnustele, mõned aga mitte, st kaitsekorralduskava osadel võib olla erinev õiguslik iseloom. Samas märkis Riigikohus ka seda, et tegemist on haldusesisese tegevusplaaniga, kaitseala valitseja kaalutlusotsuste tegemise aluseks olevate põhimõtetega, millest võib vajaduse korral kõrvale kalduda (RKHK 16.03.2016. a otsus asjas nr 3-3-1-81-15, p 20). Ringkonnakohus on varasemas praktikas leidnud, et KeA on õigustatud põhjendama oma kaalutlusi kaitsekorralduskavas ette nähtud eesmärkide, põhimõtete ja hinnangutega ning neile keeldumisel tuginema (TrtRKK 11.10.2022. a otsus asjas nr 3-20-1222, p 33).
31.08.04.2021. a keeldumises põhjendas KeA Saarma kinnistu hoonestamise vastuolu KKK-ga sellega, et kinnistu paikneb loodusmaastikus kahe väga väärtusliku külaosa – Haili küla ja Vihula mõisasüdamest põhjas oleva külaosa vahel. Tegemist on hästi säilinud hajaküla tüüpi külaga, mille enamik talukohti on pärit tsaariajast ja kuhu uuemaid talukohti rajatud ei ole. Kinnistu paiknemine ehituskeeluvööndis ja metsamaal ei võimalda alale moodustada traditsioonilise suuruse ja hoonete arvuga hoonestusala ega õueala. Saarma kinnistu paikneb väljaspool Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskavaga määratud ehitusala (vt eelnevalt tsiteeritud kokkuvõte ka 21.05.2021. a keeldumises, lk 3, I kd tl 3). 21.05.2021. a keeldumises selgitas KeA ka seda, et asustust saab laiendada, kui asustusstruktuur ja loodus- või maastikuväärtused seda võimaldavad. Asustuse liigset tihendamist tuleb vältida. Uute talukohtade rajamine on võimalik kohtades, kus küla asustusstruktuur võimaldab tihendamist. KeA põhjendustest nähtub, et KeA on keeldumisel lähtunud KKK lisas 8 kaardil kajastatud soovituslikest ehitusaladest ning peab võimalikuks ehitamist eelkõige nendel aladel, mitte aga nendest välja jäävatel aladel. Nii selgitab KeA, et ehitusaladest on välja tsoneeritud kompaktsed metsamaad ja poollooduslikud kooslused, ranna ehituskeeluvöönd ja esiajaloolised väärtuslikud maastikud, kuhu ehitamine on kaitse-eeskirjast tulenevalt keelatud või see kahjustab Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärke ja rahvuspargi seisundit. Kui looduslikud tingimused võimaldavad, võib olla lubatud hävinud talukohtade taastamine.
32.Ringkonnakohus sedastab, et KeA põhjendused on KKK ja selle lisadega kooskõlas. KKK p-s 2.4.2.2 „Ehitusalad ja -soovitused“ selgitatakse, et traditsioonilise asustusstruktuuri säilitamiseks on oluline säilitada pärandkultuurmaastikud koos maa-ala, loodusobjektide, teedevõrgu ja kruntide (kinnistute) struktuuriga, mis moodustab kultuuriväärtusliku terviku. Asustuse tihendamine ja laiendamine peab olema kooskõlas säilinud ajaloolise struktuuriga (KKK lk 176). Külastruktuuri tüüpidest lähtudes ja tuginedes küla väärtuste analüüsile on külades tsoneeritud nelja liiki ehitusalasid ja nende väärtustele vastavad kaitsemeetmed: väga
väärtuslik külaosa, väärtuslik külaosa, uus külaosa ja tootmisala (KKK lk 176-177). Kaitsemeetmete üheks eesmärgiks on säilitada enne 1940. a väljakujunenud talukohtade struktuur ja nende hoonestamise traditsioonid. Oluline on säilinud ajalooliste kinnistute säilitamine ning hoonestamise vältimine kohtadesse, mis rikuvad ajaloolist hoonestuse korrapära. Uute õuealade loomisel ja hoonestuse püstitamisel tuleb arvestada ajalooliste kruntide suurusi, kruntide paiknemist külateede suhtes, külatüübile iseloomulikku õuealade omavahelist paiknemist ja kaugusi. Soovituslikud ehitusalad on näidatud kaardil lisas 8 (KKK lk 178). KKK lisas 7 „Asustusstruktuur ja arhitektuur, kirjeldused ja üldised ehitussoovitused külade kaupa“ peatükis „Üldised tingimused ehitamiseks“ selgitatakse, et „[e]hitustegevus on võimalik KKK lisas 8 toodud ehitusaladel, kus on tsoneeritud nelja liiki alasid: väga väärtuslik, väärtuslik ja uus külaosa ning tootmisala. /.../ Väljapoole lisas 8 esitatud alasid hoonete ja nendega seotud rajatiste püstitamine ei ole üldjuhul lubatud, kuna see võib kahjustada ajaloolise külastruktuuri säilimist. Krunt peab jääma vähemalt osaliselt väga väärtusliku, väärtusliku või uue külaosa või tootmisala sisse. Lubatud on hävinud talukohtade taastamine, kui looduslikud tingimused seda võimaldavad“4.
33.Lisas 8 esitatud kaardilt nähtub selgelt, et Saarma kinnistu ei asu Vihula külas tsoneeritud väärtuslikus ega väga väärtuslikus ehitusalas, vaid kahe väga väärtusliku ehitusala vahel. Seega ei ole KKK-s ja selle lisades toodud soovituslikud tingimused ehitamiseks täidetud (vt joonis 4). Ka ei ole täidetud tingimus, mille kohaselt on lubatud hävinud talukoha taastamine, kui looduslikud tingimused seda võimaldavad. Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu seisukohaga, nagu pidanuks KeA kaaluma KKK-s ja selle lisades toodud soovitustest kõrvale kaldumist, ja seda mitte tehes on tegemist kaalumisveaga. Ringkonnakohus on vastupidiselt halduskohtule seisukohal, et KKK-s ja selle lisades toodust kõrvalekaldumiseks peaksid olema väga kaalukad argumendid ning seda tuleks täiendavalt põhjendada. Joonis 4 Väljavõte Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskava lisas 8 „Asustusstruktuuri ja arhitektuuri väärtused, ehitusalad ja -soovitused (joonised külade kaupa)“ toodud soovituslikest ehitusaladest väga väärtuslikus külaosas (punasega) ja väärtuslikus külaosas (kollasega) Vihula külas.
34.Keeldumises selgitab KeA, et Mustoja ja Vihula-Mustoja tee vahele pole uusi hoonestusalasid rajatud. Mustojaga paralleelselt mere poole kulgeva külatee ääres paikneb vaid viis talukohta. Neist Kagamanni, Jõekääru, Vana-Summa ja Orianda on pärit tsaariajast, hilisem Järvi kinnistu (88703:002:0102) on moodustatud sõdadevahelisel vabariigi perioodil, uuemaid talukohti rajatud ei ole (keeldumise lk 6). Mõisaoja kinnistu (88702:001:0277) osas on KeA halduskohtumenetluses selgitanud, et see paikneb Vihula mõisasüdames, Järvi kinnistu on aga vana hoonestatud talukoht. Ehitisregistris on kinnistul paikneva elamu esmase kasutuselevõtu aasta 1940 ning 2007. aastal püstitati kinnistule olemasolevate hoonete juurde suvila (KeA 05.08.2021. a seletuse halduskohtule lk 13). Kuna eelviidatud kinnistute hoonestamise ajalugu on Saarma kinnistuga võrreldes oluliselt pikem ning Mõisaoja kinnistu puhul asukoht Saarmast täiesti erinev, puudub ringkonnakohtu hinnangul mõistlik põhjendus, miks tuleks Saarma kinnistu eeltoodutega sarnaselt hoonestada. Ringkonnakohus nõustub KeA apellatsioonkaebusega ka selles, et Saarma kinnistuga piirnevad põhja- ja lõunapoolsed kinnistud on hoonestamata. Samuti leiab KeA õigesti, et puudub selge ühisosa Saarma kinnistu ja hoonestamisel eeskujuks võetud Tisleri kinnistu (katastritunnus 88703:002:1110) vahel. Tisleri kinnistu asub Mustoja vasakkaldal, on rajatud 1948. aastal ning on Saarma kinnistust erineva kõlvikulise koosseisuga, ka ei asu kinnistu õuemaa ehituskeeluvööndis. Joonis 5 Väljavõte Tisleri kinnistu ehituskeeluvööndist
35.KeA tugines keeldumisel ka sellele, et Saarma kinnistu hoonestamine ei ole üldplaneeringu kohane. Nii kaebajad kui halduskohus on asunud teistsugusele seisukohale, leides, et KeA tegi olulise kaalumisvea, kui ei arvestanud Vihula valla üldplaneeringuga5. Nimelt asub Saarma kinnistu üldplaneeringu kohaselt hajaasustuses väljaspool detailplaneeringu kohustusega ala. Saarma kinnistu juhtotstarve on osaliselt määramata ning osaliselt elamumaa, millele tuginedes taotlesid kaebajad ka selle hoonestamist.
36.Ringkonnakohus möönab, et Vihula valla üldplaneeringu seletuskirja p-st 10.2.10 pealkirjaga „Vihula“ nähtub, et vaid Vihula mõisaga külgnevatel aladel on määratud detailplaneeringu kohustusega alad. Neil aladel tuleb säilitada maanteelt mõisa suunas avanevat maastikupilti, mistõttu ala kruntimine ja ehitustegevus (ka parklate rajamine) on lubatud ainult detailplaneeringu alusel (lk 93). Ühtegi teist detailplaneeringu kohustusega ala seletuskirjas ei märgita. Ka on õige, et üldplaneeringu kaardil (Vihula ÜP (ülemine)) on Saarma kinnistu
37.KeA keeldumises selgitatakse, et KeA hinnangul kehtestati üldplaneering vastuolus selle menetlemise ajal kehtinud Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirjaga (Vabariigi Valitsuse 03.06.1997. a määrus nr 109), mille p 32.1 kohaselt oli rannal ja kaldal (s.o ranna ja kalda piiranguvööndi ulatuses) rahvuspargi valitseja nõusolekul lubatud vaid taluhoonestuse taastamine ja väljaarendamine. Kehtinud normi kohaselt sai võimaldada elamuehitust hajaasustusalal rannal ja kaldal ainult eeldusel, et tegemist on vana talukohaga. Ringkonnakohus möönab, et Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskiri eelviidatud redaktsioonis on Haljala valla kodulehel märgitud ka Vihula valla üldplaneeringu lisaks 3 „Lahemaa“. Seega pidi vald kaitse-eeskirjaga üldplaneeringu kehtestamisel arvestama. Vihula valla üldplaneering kehtestati Vihula Vallavolikogu 13.08.2003. a määrusega nr 19, mis jõustus 24.08.2003. Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskiri kehtivas redaktsioonis kehtestati hiljem, Vabariigi Valitsuse 19.02.2015. a määrusega nr 18 (RT I, 26.02.2015, 33). Samas ei muuda see juba eelpool märgitud üldplaneeringu lahendust, millele kaebajad said tugineda.
38.KeA märgib ka seda, et arvestades Lahemaa rahvuspargi valitseja (Lahemaa Rahvuspargi Administratsioon) seisukohta, et Saarma kinnistule ehitamine võimalik ei ole, lisati üldplaneeringu juurde õiend, et ehitustingimuste määramine Saarma kinnistul lahendatakse detailplaneeringuga. KeA tegi sellest järelduse, et Saarma kinnistu hoonestamine ja selle sihtotstarbe määramine ei ole üldplaneeringuga lahendatud. Kohtuasjas esitatud tõendid (Lahemaa Rahvuspargi Administratsiooni 28.05.2003. a kiri nr 3-8/47-3 (I kd tl 18), Lääne-Viru Maavalitsuse 08.08.2003. a kiri nr 9-7/03/3785 (I kd tl 18p) ning vallavanema õiend Vihula valla üldplaneeringu juurde (I kd tl 19)) kinnitavad, et kuigi vald üldplaneeringu lahendust Saarma kinnistu6 osas ei muutnud, otsustati, et ehitustingimuste ja sihtotstarbe määramine maaüksusel lahendatakse detailplaneeringuga. Ringkonnakohus märgib siiski, et vallavanema õiendiga, mille sisu üldplaneeringu joonisest ja seletuskirjast ei nähtu ning mida pole lisatud ka üldplaneeringu dokumentide juurde, ei ole võimalik kehtestatud planeeringulahendust siduvalt muuta. Küll aga on õiend ja sellele eelnev kirjavahetus olulised tõendid põhjendamaks, et Saarma kinnistu osas on hoonestamist välistav seisukoht püsinud juba aastast 2003.
39.Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et KeA tegi kaalumisvea, kui ei arvestanud Vihula üldplaneeringu lahendust. LKS § 14 lg-st 2 koosmõjus lg 1 p-ga 7 ilmneb, et kaitstava loodusobjekti valitseja ei kooskõlasta projekteerimistingimuste andmist, kui see võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit. Viidatud normist nähtub selgelt, et KeA otsustusõigust ei piira planeeringuga määratud maa juhtfunktsioon ega sihtotstarve, vastasel juhul võiks lg-s 1 toodud tegevuste puhul nõusolekust keeldumine osutuda võimatuks. Üldplaneeringu tingimustega peab EhS § 26 lg 3 p 3 järgi arvestama kohalik omavalitsus, kui ta on saanud KeA-lt nõusoleku projekteerimistingimuste andmiseks. KeA ei ole EhS § 26 adressaat ega pea seetõttu lähtuma lg-s 3 toodud teguritest, mida arvestab kohalik omavalitsus projekteerimistingimuste andmisel.
40.Seoses Saarma kinnistule koostatud eksperthinnangutega jäi KeA 21.05.2021. a otsuses 08.04.2021. a otsuses (lk 8-9) esitatud seisukohtade juurde. Haldusasja materjalidest nähtub, et Keskkonnaagentuur Viridis OÜ täiendas 17.05.2021 enda varasemat tööd nr 3-83/2021 „Saarma kinnistule eluhoone rajamisega kaasneda võivate keskkonnamõjude eelhindamine“ (I kd tl 78-101) ning Sala Terrena OÜ täiendas 2021. a maikuus oma varasemat tööd nr A1/21 „Maastiku ja asustusstruktuuri analüüs ja eksperthinnang“ (I kd tl 52-73). Maakatastri andmetel on katastriüksuse nimi Saarma, kinnistusregistri andmetel on kinnistu nimi SUMMA-VEERE, mis kattub tõenditest nähtuva nimega.
Kaebuses halduskohtule rõhutasid kaebajad viitega Sala Terrena OÜ täiendatud eksperthinnangule, et Saarma kinnistu osakaal Lahemaa rahvuspargi pärandmaastikust on ca 0,026%, Saarma kinnistu ei kuulu esinduslikemate pärandmaastike hulka ja sellel ei ole inventeeritud poollooduslikke kooslusi (eksperthinnangu lk 8). Ringkonnakohus leiab, et nõusoleku andmisel puudub KeA-l alus arvestada seda, kui suure osakaalu vaidlusalune kinnistu Lahemaa rahvuspargi pärandmaastikust moodustab. Vaidlust ei ole selle üle, et Saarma kinnistu on I väärtusklassi pärandmaastik, s.o pikka aega muutumatuna püsinud Mustoja kaldapiirkonnale iseloomulik traditsioonilise maakasutusega maastik, ning ringkonnakohus nõustub KeA seisukohaga, et keskkonnaomadused ehitamise ja maakasutuse muutumise tagajärjel muutuvad (KeA 05.08.2021. a seletus halduskohtule, p 3.7.1.1, I kd tl 129). Seonduvalt kaebuses ja eksperthinnangus esitatud väidetega selle kohta, et Saarma kinnistu hoonestamine on kooskõlas külade ajaloolise struktuuriga ja visuaalse miljööga jääb ringkonnakohus käesoleva otsuse p-des 29-34 toodud seisukoha juurde.
41.Kaebuses halduskohtule on kaebajad ka Keskkonnaagentuur Viridis OÜ täiendatud tööle tuginedes leidnud, et Saarma kinnistul kavandatav tegevus ei halvenda kuidagi rahvuspargi seisundit, ei ohusta kaitse-eesmärkide elluviimist, ei sea täiendavaid tingimusi ning on kooskõlas seaduste, Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirja ja kaitse-eesmärkidega (p 47). Ringkonnakohus leiab, et kuna eksperthinnangus väljendatakse sisuliselt õiguslikke hinnanguid selle kohta, kuidas tõlgendada KKK-d ja seadusi, väljub selline hinnangute andmine tavapärase erialase asjatundja arvamuse raamidest ega saa olla KeA-le, ka mitte ringkonnakohtule siduv. Viridis OÜ täiendatud eksperthinnang ei muuda ringkonnakohtu eelnevaid seisukohti.
42.Halduskohus heitis KeA 21.05.2021. a keeldumisele ette, et sellest ei nähtu kaalutlust, et Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärkide saavutamine oleks võimalik kaitse-eeskirja § 23 lg-s 3 ja LKS § 14 lg-s 3 mainitud piirangute kehtestamise kaudu nii ehitamise, ehitise kui ka õuemaa kasutamise osas.
43.LKS § 14 lg 3 järgi võib kaitstava loodusobjekti valitseja lõikes 1 nimetatud tegevuste ja muude tegevuste, mis kaitse-eeskirja kohaselt vajavad kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekut, kooskõlastamisel kirjalikult seada tingimusi, mille täitmisel tegevus ei kahjusta kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit. Kaitse-eeskirja § 23 lg 3 järgi on kaitseala valitsejal lähtuvalt kaitseala kaitse-eesmärgist õigus seada tingimusi, sealhulgas tingimusi ehitiste paiknemise, välisviimistluse, arhitektuurilahenduse, mahu, mõõtmete ja katusekalde kohta. Ringkonnakohus leiab, et eelviidatud sätetele oli KeA-l alus tugineda ja ehitamiseks tingimusi seada eeldusel, et kinnistu hoonestamine ei kahjusta Lahemaa rahvuspargi kaitse eesmärgi saavutamist. Käesoleval juhul asus KeA seisukohale, et ka kinnistu hoonestamine vaid ühe elamuga tekitab vastuolud Lahemaa rahvuspargi asustusstruktuuri ja pärandmaastike kaitse-eesmärkidega. Seetõttu ei pidanud KeA täiendavate tingimuste seadmist kaaluma.
44.Kokkuvõtlikult on ringkonnakohus seisukohal, et puudub alus KeA 21.05.2021. a otsuse nr 7-9/21/9387-2 õigusvastasuse kindlakstegemiseks ja KeA-le kohustava ettekirjutuse tegemiseks.
III
45.Haljala Vallavalitsuse 02.06.2021. a korralduses keeldutakse Vihula külas Saarma kinnistul üksikelamu püstitamiseks projekteerimistingimuste määramisest EhS § 32 p-de 4 ja 6 alusel, st projekteerimistingimuste taotlus ei vasta õigusaktist või ehitise asukohast tulenevatele avalik-õiguslikele kitsendustele ning kooskõlastav asutus on jätnud projekteerimistingimuste eelnõu kooskõlastamata ja eelnõu muutmine ei ole võimalik. Kuna ringkonnakohus leidis eelnevalt, et KeA 21.05.2021. a keeldumine on õiguspärane, on õiguspärane ka Haljala Vallavalitsuse keelduv haldusakt.
46.Halduskohus asus otsuses seisukohale, et vald rikkus HMS § 40 lg-s 1 sätestatud kohustust menetlusosalise ärakuulamiseks. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et enne korralduse andmist pidanuks vald võimaldama kaebajatel esitada asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Samas ei too selline menetlusviga siiski kaasa korralduse tühistamist, sest see ei mõjuta korralduse sisu ning KeA keeldumise õiguspärasuse korral tuleks vallal olenemata kaebajate vastuväidetest sama sisuga haldusakt taas välja anda.
IV
47.Eeltoodud põhjendustel rahuldab ringkonnakohus KeA apellatsioonkaebuse ja tühistab Tartu Halduskohtu 29.06.2022. a otsuse. Ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega jätab kaebuse täies ulatuses rahuldamata.
48.HKMS § 108 lõike 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. Kuna KeA ei ole taotlenud menetluskulude väljamõistmist, tuleb poolte menetluskulud nii halduskui ringkonnakohtus jätta nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.