Tartu Ringkonnakohus Madis Ernits, Tiina Pappel ja Tanel Saar 6. detsember 2018, Tartu 3-17-2718
Haldusasi
MTÜ Halulaev kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 18. oktoobri 2017. a otsuse nr 13-6/1205 tühistamiseks ning uue otsuse tegemiseks kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 2. märtsi 2018. a otsus MTÜ Halulaev apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja MTÜ Halulaev, Lepinguline esindaja Henno Nurmsalu Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet esindaja Keidi Kõiv
RESOLUTSIOON
1.Võtta asja materjalide juurde Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti
20.novembri 2018. a menetlusdokumendi lisana esitatud dokumendid.
2.Võtta asja materjalide juurde MTÜ Halulaev apellatsioonkaebuse lisana esitatud dokumendid ja tagastada 19. novembri 2018. a menetlusdokumendi lisana esitatud dokumendid.
3.Rahuldada MTÜ Halulaev apellatsioonkaebus.
4.Tühistada Tartu halduskohtu 2. märtsi 2018. a otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada MTÜ Halulaev kaebus ning tühistada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 18. oktoobri 2017. a otsus nr 13-6/1205 ja kohustada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametit uuesti otsustama MTÜ-le Halulaev toetuse väljamaksmine.
Mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt menetluskuluna MTÜ Halulaev kasuks välja üks tuhat kakssada üks (1201) eurot.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 7. jaanuar 2018.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) 18. oktoobri 2017. a otsusega nr 13-6/1205 otsustati MTÜ Halulaev taotluse nr 619216390279 alusel määratud toetus jätta välja maksmata 5703,75 euro ulatuses, s.o 25% osas PRIA-le esitatud maksetaotluste abikõlblikest kuludest. Lisaks tunnistati kehtetuks PRIA 1. juuli 2016. a otsus nr 13-6/419 välja maksmisele mittekuuluvate summade osas. Otsust põhjendati sellega, et kaebaja rikkus toetatava tegevuse, s.o halulaeva tehnosüsteemide ost ja paigaldus, elluviimiseks korraldatud lihthankemenetluses riigihanke nõudeid.
2.PRIA 10. novembri 2017. a vaideotsusega nr 13-21.2/17/4073-1 jäeti rahuldamata MTÜ Halulaev vaie PRIA 18. oktoobri 2017. a otsuse nr 13-6/1205 kehtetuks tunnistamiseks. 4. detsembri 2017. a otsusega tagastas PRIA MTÜ Halulaev samas asjas esitatud täiendava vaide.
3.11. detsembril 2017 esitas MTÜ Halulaev Tartu Halduskohtule kaebuse Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 18. oktoobri 2017. a otsuse nr 13-6/1205 tühistamiseks. Kaebaja leiab, et PRIA on vaidlustatud otsuse teinud hilinemisega ning menetlustähtaja möödumisel on rikutud kaebaja suhtes õiguspärase ootuse printsiipi. Väidetavad maksmisest keeldumise alused olid PRIA-le teada hiljemalt 31. juulil 2017 kui taotleja esitas vastuse PRIA järelepärimisele. Toetuse vähendamine 25% võrra ei ole proportsionaalne olukorras, kus kaebajale heidetakse ette, et hankedokumentides puudub viide hindamisprotsessi täpsemale läbiviimisele. Kaebaja hinnangul ei ole ta käsitatav hankijana ning tema suhtes ei kohaldu riigihankeseadus (RHS). Samas on ta täitnud riigihanke tingimused, nii hanketeade kui hankedokumendid, s.h kvalifitseerimistingimused vastavad nõuetele, rikutud ei ole RHS § 3 tingimusi.
4.Vastuses kaebusele PRIA vaidles kaebusele vastu ja palus jätta selle rahuldamata. Vastustaja selgituse kohaselt tuleb kaebajat pidada hankijaks. Kui ettevõte täidab avalikku ülesannet ja teda rahastatakse maksumaksja rahast, on tegemist riigihangete seaduses määratletud hankijaga. Kontrolli tulemusel selgus, et MTÜ Halulaev rikkus riigihangete põhimõtteid. Vaidlustatud otsus on tehtud õigeaegselt.
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
5.2. märtsi 2018. a otsusega Tartu Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata.
6.Halduskohtu otsuse põhjenduste kohaselt on kaebaja läbi viinud lihthankemenetluse (viitenumber 179908 „Halulaeva tehnosüsteemide ost ja paigaldus“) ning toetuse saaja ja OÜ Longboat vahel sõlmiti 22. novembril 2016 leping 32 063,87 euro ulatuses, millega müüja müüb ja paigaldab ehitatavale halulaevale riigihanke pakkumuses näidatud Halulaeva tehnosüsteemide komplekti. Kontrollimisel tuvastas PRIA RHS rikkumised lihthankemenetluse läbiviimisel.
7.Vaidluses kohaldub 31. augustini 2017 kehtinud RHS. Selle § 10 lg 1 p 6 ja lg 2 järgi kvalifitseerub kaebaja hankijaks. Hankemenetluses võib kehtestada üksnes selliseid kvalifitseerimise tingimusi, mis on otseselt seotud konkreetse riigihanke lepingu esemega. Tehnilise ja kutsealase pädevusena sätestatud hanketingimus ehitustööde teostamise kogemuse kohta ei ole kohane ega vajalik ega seotud hankelepingu esemega. RHS § 50 lg 2 kohaselt kui hankija sõlmib hankelepingu majanduslikult soodsaima pakkumuse alusel, hindab ta pakkumusi vastavalt hanketeates või hankedokumentides nimetatud hankelepingu esemega seotud pakkumuse hindamise kriteeriumidele omistatud suhtelisele osakaalule. Hankija ei saa hakata hindamiskriteeriume hiljem hankemenetluses sisustama. Käesoleval juhul ei nähtunud kontrollimisel esitatud dokumentidest, mille põhjal toimus pakkumuste hindamine ja ühe pakkumuse parimaks tunnistamine. Hankest huvitatud isikutel puudus teave, millises ulatuses läbirääkimiste pidamine
võiks aset leida ning kaebaja ei ole ka vastustaja päringute peale esitanud dokumente, mis tõendaks kvalifitseerimistingimuste kontrolli, pakkumuste hindamist või pakkumuste vastavust nõuetele.
8.Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 81 lõike 3 kohaselt tehakse projektitoetuse maksmisest keeldumise otsus 25 tööpäeva jooksul arvates keeldumise aluseks olevast asjaolust teada saamisest. Kuivõrd PRIA sai keeldumise aluseks olevatest asjaoludest teada pärast vaide esitaja poolt viimase ärakuulamise käigus seisukohtade esitamist (s.o 13. septembril 2017) on PRIA otsus tähtaegne.
9.Kaebaja ei ole esitanud vaideotsuse tagastamise kohta kaebuses nõuet, vaid on palunud, et kohus vaataks kaebuse läbi kogu vaiete ulatuses, seetõttu ei pidanud kohus vajalikuks anda hinnangut täiendava vaide tagastamise õiguspärasusele.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
10.MTÜ Halulaev esitas apellatsioonkaebuse, milles palub Tartu Halduskohtu 2. märtsi 2018. a otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldada.
11.Apellatsioonkaebuse kohaselt leidis halduskohus ebaõigesti, et MTÜ Halulaev on riigihangete seaduse kohaselt hankija. Halduskohtu otsus on selles osas sisuliselt põhjendamata. Kaebaja ei ole avaliku ülesande täitja tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 25 lg 2 mõttes. Üksikute projektide elluviimiseks antud toetuste tõttu ei muutu kogu MTÜ tegevus riigieelarvelistest vahenditest (avalikult) rahastatavaks. 2016. majandusaasta aruande kohaselt olid kaebaja tulud kokku 36 548 eurot, millest sihtotstarbelised eraldised moodustasid 28 716 eurot. Sihtotstarbeliste eraldiste osas, oli iga eraldise saamiseks sõlmitud leping, milles olid täpselt sätestatud lepingu tingimused eraldise kasutamise ja muude kohustuste kohta. Seega oli tegemist lepingulise suhtega, milles sisaldus konkreetne vastusooritus, mh EuKo C-380/98 mõttes ning eeltoodud summasid ei saa arvesse võtta RHS hankija mõiste määratlusele vastavuse hindamisel kui avaliku rahastuse alla kuuluvaid. PRIA-l puudub pädevus ja volitused lahendada riigihangete seadusest võrsunud vaidlusi, sh viia läbi riiklikku järelevalvet kontrollimaks, kas isikud on järginud riigihangete seaduses sätestatud nõudeid või mitte. Käesoleval juhul vaidlustusi hanke tulemuste osas ei ole esitatud. Materjalidest ei nähtu ühtegi rikkumist RHS järelevalve teostamise mõttes. Kui Rahandusministeeriumi või Riigihangete vaidlustuskomisjoni jõustunud tegevuse tulemusena tuvastatakse hankija käitumise õigusvastasus ja isiku õiguste rikkumine, saab PRIA seda arvestada toetuse väljamakse tegemisel. Võimalik rikkumine kvalifitseerimistingimuste osas on PRIA loodud teoreetiline konstruktsioon, tingimused aga olid kõigile pakkujatele arusaadavad. Kohus on vääralt tõlgendanud ELÜPS § 81 lg 3 kohast projektitoetuse maksmisest keeldumise otsuse tähtaega koostoimes EL õigusega. Olenemata EL Nõukogu määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 art-s 3 sätestatud toetuse tagasinõudmise üldtähtajast on siseriiklikult seadusega sätestatud konkreetne tähtaeg otsuse tegemiseks. Seega võib menetluse algatada nelja aasta jooksul eeskirjade rikkumise faktist arvates, kuid seadusega on määratud, et asjakohane otsus tuleb teha 25 tööpäeva jooksul rikkumisest teadasaamisest.
12.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb PRIA apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta selle rahuldamata. Vastustaja on seisukohal, et kaebaja on hankija RHS tähenduses. MTÜ Halulaev tegutsemine avalikes huvides on sätestatud selgesõnaliselt MTÜ põhikirjas. Ekslik on kaebaja selgitus, et kuivõrd MTÜ-l on nii muid tegevusi, kui ka avalikud tegevused, ei ole täidetud avalikes huvides tegutsemise kriteerium. Kaebaja 2016. aasta majandusaasta aruande kohaselt moodustavad avalikest vahenditest saadud tulud üle 50% kaebaja aastastest vahenditest. Üheski avaliku raha kasutamiseks andmise lepingust ei nähtu lepingulise vastusoorituse asjaolusid, reguleeritud on täiesti tavapäraseid toetuse saamise ja kasutamise tingimusi.
Asja läbivaatamisel halduskohtus ei esitanud kaebaja väidet PRIA pädevuse kohta RHS nõuete rikkumise kontrollimise osas. Seega on tegemist uue väitega ning kaebaja ei ole selgitanud ega põhjendanud, miks ta ei saanud väidet varem esitada. Väide on ka sisuliselt ebaõige, kuna lisaks siseriiklikule seadusandlusele (määruse nr 11 § 33 lg 8, ELÜPS § 75 lg 2 § 78 lg 2) tuleneb PRIA kohustus makseasutusena kontrollida taotlejate poolt läbi viidud riigihankeid ka Euroopa Komisjoni otsekohalduvatest määrustest nr 809/2014 ja 640/2014. Kaebaja sätestas lihthankemenetluses nr 179908 hindamise kriteeriumina parima hinna ja kvaliteedi suhte, mis vastab RHS § 50 lõikes 2 sätestatud hindamiskriteeriumile, st majanduslikult soodsaimale pakkumusele ja pidi seega nimetama hankelepingu esemega seotud objektiivset hindamist võimaldavad pakkumuste hindamise kriteeriumid. Kaebaja aga ei sätestanud hanketeates ega hankedokumentides pakkumuse hindamise kriteeriume ega nende osakaalusid. Seega puudus hankes osalevatel isikutel täpne teave, mille alusel nende pakkumuste hindamine täpselt toimub. Kaebaja ei ole avaldanud ühtegi protokolli, mis tõendaksid hankemenetluses seatud kvalifitseerimistingimuste kontrolli, hindamise protsessi (millised hindamistingimused ja osakaalud) või pakkumuste vastavust, mistõttu jääb ebaselgeks, millistel alustel ja kas üldse eelnimetatud kontroll on toimunud. Kaebaja käitumist ei muuda õiguspäraseks üksnes asjaolu, et keegi hanketingimusi ei ole vaidlustatud. Vastustaja sai toetuse maksmisest osaliselt keeldumise aluseks olevatest asjaoludest teada pärast kaebaja poolt ärakuulamise käigus seisukohtade esitamist (s.o 13. septembril 2017) ja nende läbitöötamist. Kuna otsus on antud 18. oktoobril 2017, s.o 25 tööpäeva hiljem, on see tähtaegne. Otsus oleks tähtaegne ka olukorras, kus ületatud oleks 25 tööpäevast tähtaega, kuna Nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 2988/95 art-l 3 järgi on toetuse tagasinõudmise aegumistähtajaks 4 aastat.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Ringkonnakohus leiab, et halduskohtu otsus tuleb tühistada.
14.Apellatsioonimenetluses on pooled jätkuvalt erineval seisukohal selles, kas kaebaja on hankija RHS v.r § 10 lg 2 mõttes, samuti kas kaebaja on rikkunud riigihangete läbiviimise nõudeid.
15.Vastavalt RHS v.r § 10 lg-le 2 on eraõiguslik juriidiline isik hankija, kui ta on asutatud eesmärgiga täita või mis täidab põhi- või kõrvaltegevusena ülesannet avalikes huvides, millel ei ole tööstuslikku ega ärilist iseloomu, ja teda põhiliselt rahastab sama paragrahvi esimese lõike p-des 1–5 nimetatud isikud.
16.Kaebaja põhikirja p 1. (tl 17) kohaselt MTÜ Halulaev on vabatahtlikkuse alusel ühinenud isikute kasumit mittetaotlev organisatsioon, mis tegutseb avalikes huvides, demokraatia isemajandamise ja isefinantseerimise põhimõttel. Põhikirja kohaselt täidab kaebaja seega avalikes huvides asutamise tingimuse.
17.Kaebaja enda hinnangul see nii aga ei ole. Viidates MTÜ eesmärkidele (Hiiumaa ajaloolise purjelaevanduse ja kalanduse taaselustamine ning sellekohase kultuuripärandi jäädvustamine, tutvustamine ja säästva kasutamise korraldamine ning vajadusel ka muude ajaloo-, teadus-ja kultuurivaldkondade uurimine), leiab kaebaja, et hankijaks kvalifitseerimiseks ei ole piisav avaliku ülesande täitmine mingis kitsas valdkonnas. Ringkonnakohus kaebajaga ei nõustu. RHS v.r § 10 lg 2 sõnastusest tulenevalt rahuldab selles kehtestatud avaliku huvi tingimust nii see, kui isik on asutatud avaliku huvi täitmise eesmärgiga kui ka see, kui isik tegelikult avalikes huvides tegutseb. Seega kaebaja puhul on kriteerium täidetud juba sellega, et asutamisel on põhikirjas avalikes huvides tegutsemine ette nähtud kaebaja asutamise eesmärgina. Teiseks tuleneb normist, et avalikes huvides tegutsemine sätte tähenduses võib seisneda ka avaliku huvi järgmisele suunatud kõrvaltegevuses. Kehtivas õiguses puudub avaliku huvi legaaldefinitsioon. Praktikas on avaliku huvi mõistet sisustatud vastandades tegutsemist üldistes huvides tegutsemisele erahuvides. Käesoleval juhul on ilmne, et Hiiumaa ajaloolise purjelaevanduse ja kalanduse taaselustamine ning sellekohase
kultuuripärandi jäädvustamine, tutvustamine ja säästva kasutamise korraldamine ning vajadusel ka muude ajaloo-, teadus-ja kultuurivaldkondade uurimine on suunatud üldisema iseloomuga huvi järgimisele ega seondu vahetult üksikisiku(te) erahuviga. Avaliku ja erahuvi eristamisel ei ole seejuures määrav, kas üldine huvi hõlmab ühiskonda tervikuna või mõnda osa sellest. Seetõttu on ekslik kaebaja seisukoht, et tema tegutsemine avaliku ülesande täitmiseks kitsas valdkonnas ei ole piisav RHS v.r § 10 lg 2 tingimuse täitmiseks.
18.Kaebaja apellatsioonkaebuse lisana esitatud 2016. aasta majandusaasta aruande ja toetuslepingute põhjal ei ole kahtlust ka selles, et kaebajat põhiliselt rahastatakse avalikest vahenditest, kuna nii 2015. aasta kui ka 2016. aasta tuludest moodustavad annetused ja toetused selge enamuse. Majandusaastaaruande lisa 6 kohaselt on kaebaja saanud riigieelarvest 2016. aastal sihtfinantseeringu tegevuskuludeks kokku 28 716 eurot kui kaebaja tulu kokku sel aastal oli 36 548 eurot. Seejuures on kaebaja ise aruannet esitades kinnitanud selle vastavust lisas 1 toodud arvestuspõhimõtetele. Viimaste kohaselt käsitletakse sihtfinantseeringuna valitsusepoolset abi, mida teostatakse ühingule teatud ressursside üleandmise kaudu ning mille saamiseks peab ühingu tegevus vastama teatud kindlaksmääratud kriteeriumidele. Ka kaebaja esitatud lepingutest ilmneb, et kaebajale on makstud toetust avalikest vahenditest. Seejuures ei ole tegemist lepingutega, millel oleks poolte võrdsusest lähtuv eraõiguslik iseloom. Kaebaja kohustus toetuse kasutamiseks ette määratud viisil ei ole võrdsustatav vastusooritusega Euroopa Kohtu asjas C-380/98 toodud seisukoha tähenduses. Avalike vahendite efektiivse kasutamise, läbipaistvuse ja kontrollitavuse põhimõttest tulenevalt ei olegi lubatav sihtfinantseeringu eraldamine ilma, et oleks selge, milleks toetust kasutatakse. Seetõttu on tavapärane, et toetuse saamisega kaasnesid kaebajale kohustused selle kasutamiseks. Kuigi toetus tuli kasutada konkreetse tegevuse elluviimiseks ei võtnud kaebaja seejuures endale kohustust teenuse osutamiseks või kauba tarnimiseks toetuse maksjale ega konkreetselt määratletud kolmandatele isikutele. Ringkonnakohus juhib siinkohal tähelepanu olulisele erisusele võrreldes nn tavapäraste eraõiguslike lepingutega – lepingutest tuleneb toetuse saaja kohustus esitada andmed ja tõendid toetuse kasutamise kohta ning alluda eri- või audiitorkontrollile toetuse kasutamise osas. Seega ei ole lepingu pooled võrdses positsioonis, vaid toetuse maksjal on õigus kaebaja tegevust kontrollida. Vastavalt ei ole SA Eesti Kultuurkapital, Kultuuriministeerium ega Rahvakultuuri Keskus toetuse maksmisel käitunud eraõigusliku teenuslepingu poolena. Ka kaebaja ise ei ole toetusi käsitanud tasuna toetuse maksjale või kolmandale isikule osutatud teenuse eest. Seega vastab kaebaja RHS v.r § 10 lg-s 2 sätestatud põhilises osas avalike vahendite arvel finantseerimise tingimusele ja teda tuleb pidada hankijaks.
19.Tulenevalt Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 75 lg 2 ls-st 2 pidi kaebaja hankijana järgima riigihangete seaduses sätestatud nõudeid kulude tegemisel. Kulude tegemine riigihanke menetluse tulemusel sõlmitava lepingu alusel aitab tagada kulude mõistlikkuse (ELÜPS § 75 lg 1) ning toetuse efektiivse ja säästliku kasutamise nagu seda nõuab maaelu ministri 23. oktoobri 2015. a määruse nr 11 „Kohaliku tegevusgrupi toetus ja LEADER-projektitoetus“ (määrus nr 11) § 16 lg 5.
21.Riigihanke läbiviimise ja selleks kehtestatud nõuete järgimise üle riikliku ja haldusjärelevalve teostamise pädevus on Rahandusministeeriumil (RHS v.r § 104 lg 1 p 1). Riigihanke läbiviimisel tekkinud vaidlusi lahendavad riigihangete vaildustuskomisjaon ja kohtud (RHS v.r § 117 lg 1, HKMS § 266). Vaidlust ei ole selles, nimetatud menetluse tulemusena tuvastatud hankija õigusvastast tegevust riigihanke läbiviimisel peab PRIA arvesse võtma toetuse väljamaksmise ja/või tagasinõudmise otsustamisel. Vaatamata sellele, et kehtiv õigus ei näe ette vastustaja iseseisvat pädevust riigihanke nõuete järgimise kontrollimiseks on kohtupraktikas tunnustatud PRIA õigust (ja kohustust) teatud osas siiski kontrollida taotleja poolt riigihangete seaduses sätestatud nõuete järgimist, kuna hankija õiguspärane käitumine on toetuse väljamaksmisel kontrollitav asjaolu (ELÜPS § 81 lg 3, määruse nr 11 § 43 lg lg 2 p 5, § 44 lg 1). PRIA saab kontrolli tulemusele tugineda toetuse väljamaksmise või toetuse tagasinõudmise otsustamisel.
22.Kaebaja esitas väite, et PRIA-l puudub pädevus riigihangete seaduse nõuete järgimise kontrollimiseks, alles apellatsioonkaebuses. Samas on PRIA pädevus kaevatava otsuse õiguspärasuse eelduseks ning seetõttu on kohtul kohustus kontrollida vastustaja õigust hinnata kaebaja tegevust hankijana sõltumata sellest, kas kaebaja sellekohase vastuväite on esitanud.
23.Vastustaja hinnangul ei viinud kaebaja projekti nõuetekohaselt ellu, kuna rikkus riigihanke läbiviimisel RHS v.r § 50 lg-tes 1-3 ja § 39 lg-tes 1 ja 3 sätestatud nõudeid ning RHS v.r § 3 p-st 2 tulenevat põhimõtet. Täpsemalt leidis PRIA, et hankedokumentides puuduvad pakkumise hindamise kriteeriumid ja nende osakaalud; hankedokumentides nähti ette ebaproportsionaalsed kvalifitseerimistingimused, kuna pakkujatelt nõuti varasemat kogemust vähemalt 14-meetrise puidust ajaloolise purjelaeva või selle replika ehitamisel ja renoveerimisel; puuduvad dokumendid, millest nähtuks pakkujate kvalifitseerimine, pakkumuste vastavuse kontrollimine, pakkumuste hindamine ja edukaks tunnistatud pakkumuse väljavalimine.
24.Ringkonnakohus jagab vastustaja ja halduskohtu seisukohta, et vaidlustatud otsuses esile toodud asjaolud annavad alust järelduseks, et kaebaja osaliselt ei ole järginud riigihangete seaduses sätestatud nõudeid hankemenetluse läbiviimisel.
25.Halulaeva tehnosüsteemide soetamiseks ja paigaldamiseks korraldatud hankes ei ole taotletava eesmärgi saavutamiseks tõepoolest tingimata vajalik, et pakkujal oleks varasem kogemus etteantud suurusega ajaloolise puidust laeva ehitamisel. Pakkujalt saavad olla nõutavad eelkõige teadmised, oskused ja võimekus soetatavate tehnosüsteemide tarnimiseks ja paigaldamiseks. On ilmne, et teadmised ja oskused selleks võis isik omandada eelkõige sarnaste süsteemide paigaldamisel, kusjuures määrava tähendusega ei ole, et paigaldamine oleks toimunud kindla pikkusega ajaloolisele purjelaevale. Ebaselge on varasema puidust laeval töötamise kogemuse nõue, kuna tehnosüsteemide paigaldus nõuab esmaselt siiski just nende tehnosüsteemide tundmist ja sellest tulenevalt on võimalik kohandada paigaldus vastavaks kaebaja vajadustele. Vaatamata kaebaja sellekohasele väitele ei pea ringkonnakohus võimalikuks järeldada, et pakkuja kvalifikatsioon näiteks laevapuusepa tööde tegemiseks saaks tuleneda varasemalt just ajaloolisel purjelaeval tööde tegemisest, olukorras, kus kaebaja on ise rõhutanud, et ajalooliselt halulaev erineb ehituslikult muud tüüpi puidust laevadest, seega ka muudest ajaloolistest laevadest. Samas ei ole hanke tingimuste järgi nõutav tehnosüsteemide katmine ajaloolise mulje tagamiseks või laevaga ehituslikult harmoneeruvate kinnitus- ja muude lisatarvikute kasutamine, mistõttu hanke ülejäänud tingimused on vastuolus kvalifitseerimistingimusega.
26.Tulenevalt RHS v.r § 50 lg-test 1-2 olukorras, kus hankija soovib hinnata pakkumisi hinna ja kvaliteedi suhte alusel, oli tal kohustus määratleda hindamise kriteeriumide suhteline osakaal hanketeates või hankedokumentides. Kaebaja seda ei teinud, piirdudes üldsõnalise tingimusega, et hindab pakkumusi lähtuvalt nende maksumusest, hinna ja kvaliteedi suhtest ja tunnistab edukaks parima hinna ja kvaliteedi suhtega pakkumuse. Seetõttu ei selgunud hankedokumentidest, millised on pakkumuse kvaliteedi kriteeriumid, kuidas neid hinnatakse ja milline on kvaliteedile omistatav osakaal pakkumuse maksumuse kõrval. Seega ei ole kaebaja järginud RHS v.r § 31 lg-s 4 sätestatud nõuet nimetada hankedokumentides hankelepingu esemega seotud objektiivset hindamist võimaldavad pakkumuste hindamise kriteeriumid.
27.Pakkumuste avamine, pakkujate kvalifitseerimine, pakkumuste vastavaks tunnistamine ning pakkumuste hindamine ja parima pakkuja valimine tuli läbi viia ja dokumenteerida RHS v.r §-des 46-50 sätestatud korras. Kuna kaebaja ei ole menetlust nõuetekohaselt dokumenteerinud, siis ei ole hankemenetluse tulemuse kujunemine kaebaja täiendavate selgitusteta jälgitav, mistõttu ei vasta vaidlusalune hankemenetlus RHS v.r § 3 p-s 2 sätestatud kontrollitavuse ja läbipaistvuse nõudele.
28.Vastustajal oli õigus ja kohustus arvestada riigihangete seaduse nõuete rikkumisega kaebajale toetuse väljamaksmisel. Vastavalt ELÜPS § 81 lg-le 3 teeb PRIA toetuse maksmisest keeldumise otsuse, kui pärast taotluse rahuldamist, kuid enne toetuse maksmist tehakse kindlaks taotluse
rahuldamata jätmise alused või kui toetuse saaja ei ole täitnud toetuse saaja kohustusi. ELÜPS § 75 lg-s 2 sätestatud kohustuse rikkumine on kvalifitseeritav toetuse taotluse rahuldamise otsuse täielikult või osaliselt kehtetuks tunnistamise alusena ELÜPS § 80 lg 2 p 4 järgi.
29.Määruse nr 11 § 44 lg 3 kohaselt PRIA teeb projektitoetuse maksmisest keeldumise otsuse ELÜPS § 81 lg-s 3 sätestatud juhtudel 25 tööpäeva jooksul arvates projektitoetuse maksmisest keeldumise aluseks olevast asjaolust teadasaamisest. Riigikohus on vastustajale kehtestatud sarnaste tähtaegade kohta korduvalt selgitanud1, et tegemist on menetluslike tähtaegadega, mille möödumine ei too kaasa tagasinõude õiguse lõppemist. Menetlusliku tähtaja kehtestamise eesmärgiks on tagada mõistlik menetlusaeg asjakohase otsustuse tegemisel. Seetõttu ei too määruse nr 11 § 44 lg-s 3 sätestatud tähtaja ületamine iseseisvalt kaasa kaevatava otsuse õigusvastasust. Tähtaja ületamise negatiivne mõju kaebaja õigustele saab seisneda menetluse ülemäärases kestuses ja vahetult viivituse põhjustatud tagajärjes. Käesoleval juhul ei ole kaebaja sellise tagajärje esinemist väitnud. Seetõttu ei analüüsi ringkonnakohus täpsemalt, millal vastustaja määruse nr 11 § 44 lg 3 tähenduses sai teada projektitoetuse maksmisest keeldumise aluseks olevast asjaolust. Siiski juhib ringkonnakohus kaebaja tähelepanu sellele, et juhul, kui lugeda tähtaja kulgemise alguseks üksnes vastustajale kättesaadavate dokumentide alusel rikkumise kahtluse tekkimise hetke, võib PRIA-l olla ebamõistlikult koormav või isegi võimatu määruses sätestatud tähtaja jooksul viia läbi nõuetekohane menetlus, s.h anda kaebajale võimalus tõendite ja seisukohtade esitamiseks.
30.Tulenevalt ELÜPS § 80 lg-st 2 otsustatakse toetuse kehtetuks tunnistamine kaalutlusõiguse alusel. Kuna ELÜPS § 81 lg 3 järgi on toetuse väljamaksmata jätmine seotud toetuse kehtetuks tunnistamise otsusega, siis on ka toetuse väljamaksmata jätmine kaalutlusotsus. Vastustajal tuli kaalutlusõiguse alusel otsustada, kas ja millises ulatuses tunnistada maaelu arengu toetuse otsus kehtetuks ning millises osas jätta toetus välja maksmata2. Ka tulenevalt Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 lg-st 2 on liikmesriikidel kohustus teha tegevustes või rakenduskavades avastatud üksiku või süstemaatilise eeskirjade eiramisega seoses nõutavad finantskorrektsioonid. Finantskorrektsioonid seisnevad avaliku sektori toetuse täielikus või osalises tühistamises tegevusele või rakenduskavale. Liikmesriigid võtavad arvesse eeskirjade eiramise olemust ja keerukust ning fondidele või EMKFile tekitatud rahalist kahju ja kohaldavad proportsionaalseid korrektsioone. Seega näeb ka asjaomane Euroopa Liidu õigus ette kaalutlusõiguse finantskorrektsioonide tegemisel ning nimetab asjaolud, millega liikmesriik otsuse tegemisel peab arvestama.
31.Kaebajale toetuse välja maksmata jätmise ulatuse määramisel on vastustaja viidanud Euroopa Komisjoni 19. detsembri 2013. a otsusele C(2013) 9527, millega sätestati suunised selliste finantskorrektsioonide kindlaksmääramiseks, mida tuleb teha ühisjuhtimise raames rahastatavate liidu kulutuste suhtes, kui ei ole järgitud riigihanke-eeskirju ja selle alusel antud PRIA peadirektori 30. juuni 2016. a käskkirjaga nr 1-12/16/132 vastu võetud juhisele „Sanktsioonide rakendamise juhis riigihangete rikkumise korral“3. Vastustaja hinnangul on Euroopa Komisjoni otsusele tugineva siseriiklikus juhises toodud maatriksi alusel toetuse väljamaksmise ulatuse üle otsustamine põhjendatud ja õiguspärane, sest vastavalt ELÜPS § 78 lg-le 2, kui toetuse saaja on hankija riigihangete seaduse tähenduses, siis riigihangete seaduses sätestatud nõuete rikkumise eest vähendatakse toetuse saajale antavat toetust liikmesriigi suhtes kohalduva finantskorrektsiooniga samadel alustel ja ulatuses. Ringkonnakohus vastustaja seisukohaga ei nõustu.
Vt RKHK 3. novembri 2016. a otsus asjas nr 3-3-1-37-16 (p 21), RKHK 9. juuni 2016. a otsus asjas nr 3-3-1-8-16 (p13)
Vt RKHK 7. juuni 2017. a otsus asjas nr 3-3-1-96-16 (p 19)
32.Riigikohus on Euroopa Komisjoni 19. detsembri 2013. a otsusega C(2013) 9527 kinnitatud suuniste kohta selgitanud, et tegemist on Komisjoni siseaktiga, milles sätestatud põhimõtted või kriteeriumid võiks PRIA aluseks võtta siis, kui kaebajale määratud maaelu arengu toetuse välja maksmata jätmist ja tagasinõudmist ette nägevad õigusaktid finantskorrektsiooni ette näevad. Välja maksmata jätmise või tagasinõude määra kohaldamiseks õiguslikku alust neist suunistest tuletada ei saa. Halduse sise-eeskiri on abistava iseloomuga kaalutlusõiguse ühetaolisel kohaldamisel, kuid ei tohi takistada kaalutlusõiguse teostamisel konkreetse juhtumi asjaolusid arvesse võtmast.4 Ringkonnakohus leiab, et sarnaselt tuleb mõista ka PRIA peadirektori kinnitatud siseriiklikku suunist sanktsioonide rakendamiseks. Üksnes maatriksi kasutamine ei taga asjaolude igakülgset arvesse võtmist, mistõttu ei taga see määruse (EL) nr 1303/2013 art 143 lg-st 2 ja ELÜPS § 80 lg-s 2 sätestatud sanktsiooni proportsionaalse kohaldamise kohustuse täitmist. Ka ELÜPS § 78 lg-st 2 ei tulene keeldu arvestada kaebajale etteheidetava rikkumise seotud kõigi oluliste asjaoludega. Kui sättest siiski selline keeld tuleneks, tuleks jätta siseriiklik norm selles osas kohaldamata vastuolu tõttu Euroopa Liidu õigusega.
33.Vastustaja hinnangul on kaebaja rikkumised kirjeldatud siseriikliku juhise p-des 7, 8 ja 14, s.t kaebajale on etteheidetav, et hanketeates ei ole esitatud valikukriteeriume ja/või hanketeates või tehnilises kirjelduses ei ole esitatud pakkumuse hindamise kriteeriumid (ja nende kaalu); valikukriteeriumid ei ole lepingu esemega seotud ja proportsionaalsed; ja läbipaistvuse ja/või võrdse kohtlemise puudumine hindamise käigus. Rikkumiste mõju nõude eesmärgile on kõigis positsioonides hinnatud suureks ja kestvaks, rikkumise ulatust aga positsioonides 7 ja 14 keskmiseks ja positsioonis 8 oluliseks. Vastustaja on pidanud oluliseks, et hankedokumentides pakkumise hindamise kriteeriumide määratlemata jätmise tõttu ei olnud pakkujatel võimalik saada teavet, milliste kriteeriumide alusel toimub pakkumuste hindamine, pakkujate kvalifitseerimise tingimus ei ole seotud hankelepingu esemega ja piiras seega põhjendamatult konkurentsi ning hankemenetluse dokumenteerimata jätmise tõttu ei ole võimalik veenduda, et kaebaja järgis seaduses sätestatud kohustusi pakkujate kvalifitseerimisel ja pakkumuste hindamisel.
34.Muude asjaolude arvesse võtmist kaebajale määratud toetuse 25% ulatuses välja maksmata jätmise otsustamisel kaevatavast otsusest ei nähtu. Ringkonnakohus osutab, et vastustaja ei ole arvesse võtnud kaebaja 13. ja 21. septembri 2017. a selgitustes (tl 55-57) esitatud väiteid, rikkumiste olemust ja Euroopa Liidu finantshuvidele tekitatud rahalist kahju. Asjakohased on kaebaja väited, et hankemenetluses ei esitatud kaebajale taotlusi hanketingimuste täpsustamiseks või selgitamiseks, samuti ei vaidlustatud hankedokumente. Puuduvad anded selle kohta, et kvalifitseerimistingimused tegelikkuses takistasid mõnel pakkumuse esitamisest huvitatud isikul hankes osalemast. Kuigi eelnev iseenesest ei välista, et kvalifitseerimistingimusel siiski oli konkurentsi piirav toime, kuid rikkumise mõju suureks ja ulatuse oluliseks hindamiseks ei ole see piisav. Vastustaja on küll väitnud, et kvalifitseerimistingimuse kehtestamise eesmärgiks oli kindlatele pakkujatele hankes osalemise võimaldamine, kuid otsusest ei ilmne, millele see seisukohta tugineb. Asja materjalidest ei ilmne alust selliseks järelduseks. Kaheldamatult õige on, et pakkumuste hindamise kriteeriumide sisustamata ja menetluse dokumenteerimata jätmine ei ole kooskõlas riigihangete nõuetega. Hankedokumentides nähti ette pakkumuste hindamine hinna ja kvaliteedi suhtes alusel. Kaebaja selgitusel olid mõlemad laekunud pakkumused kvaliteedilt võrreldavad ning OÜ Longboat pakkumus tunnistati edukaks madalama hinna tõttu. Vastustaja (ega teine pakkuja OÜ Mereklubi) ei ole seadnud kahtluse alla kaebaja hinnangut pakkumuste võrreldava kvaliteedi kohta. Seega on võimalik nii see, et kaebaja kui pakkujad mõistsid hanketingimusi selliselt, et määrav ongi pakkumuse hind (vt 15. novembri 2016. a pakkumiste võrdlemise protokoll) kui ka see, et hangitavate seadmete kvaliteedis ei olegi võimalik olulisi erinevusi välja tuua. Mõlemal juhul ei ole tuvastatav, et kaebaja rikkumine oleks kahjustanud Euroopa Liidu finantshuve. Vastustaja ei ole arvestanud ka sellega, et kaebaja ei ole tavapärane
Vt RKHK 7. juuni 2017. a otsus asjas nr 3-3-1-96-16 (p 19)
avaliku sektori hankija, ta loetakse hankijaks oma tegevuses avaliku rahastuse kasutamise tõttu ning kaebajal puudub hankemenetluse läbiviimise kogemus. Seetõttu ei saa eeldada, et kaebaja rikkus riigihangete läbiviimise nõudeid tahtlikult ning tegemist võis olla asjatundmatusest tingitud eksimustega.
35.Eeltoodud põhjustel on ringkonnakohus seisukohal, et PRIA on kaevatava otsuse andmisel teinud kaalutlusvea jättes osa olulisi asjaolusid arvesse võtmata ning tuginedes asjaoludele, mis ei ole tõendatud ning see võis mõjutada kaebaja rikkumistele antud hinnangut (rikkumisi kõigis positsioonides hinnati maksimumilähedaselt, s.o 7 või 8 punktiga 9-st võimalikust) ja kohaldatud sanktsiooni määra. Seetõttu on PRIA 18. oktoobri 2017. a otsus nr 13-6/1205 materiaalselt õigusvastane. MTÜ Halulaev apellatsioonkaebus tuleb rahuldada ja Tartu Halduskohtu 2. märtsi 2018. a otsus tühistada. Ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega rahuldab MTÜ Halulaev kaebuse, tühistab PRIA
18.oktoobri 2017. a otsuse nr 13-6/1205 ja kohustab vastustajat MTÜ Halulaev toetuse väljamaksmine uuesti otsustama.
36.Uurimispõhimõttest tulenevalt võtab ringkonnakohus asja juurde apellatsioonimenetluses esitatud hankemenetluse dokumendid. Kuna poolte esitatud dokumendid osaliselt kattuvad, siis selguse huvides võtab ringkonnakohus asja juurde MTÜ Halulaev apellatsioonkaebuse lisana ja PRIA
20.novembri 2018. a menetlusdokumendi lisana esitatud dokumendid ja tagastab MTÜ Halulaev
19.novembri 2018. a menetlusdokumendi lisana esitatud dokumendid.
37.HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja on taotlenud õigusabikuluna halduskohtus 672 euro ja ringkonnakohtus kokku 499 euro ning apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõivu 15 eurot väljamõistmist vastustajalt. Ringkonnakohtu hinnangul on kaebaja menetluskulud täies ulatuses vajalikud ja põhjendatud (HKMS § 109 lg 6) pidades silmas asjas vaidluse all olnud õiguslikke ja faktilisi küsimusi ja tuleb seega PRIA-lt kaebaja kasuks välja mõista. Lisaks peab ringkonnakohus põhjendatuks mõista kaebaja kasuks välja halduskohtule kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot vaatamata sellele, et kaebaja ei ole seda halduskohtule esitatud menetluskulude nimekirjas märkinud. Riigilõiv tasumise kohustus tuleneb vahetult seadusest, mistõttu see paratamatult kaasneb halduskohtule kaebuse esitamisega ega saa seega vastustajale üllatusena tulla. /allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.