3-24-146/8 - Korrakaitse - Muu korrakaitse - Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium - lahend.ee

3-24-146 pankrotihaldurina, saneerimisnõustajana, usaldusisikuna, sundlikvideerijana ja võlanõustajana. Ühtlasi palub kaebaja kohtul kontrollida Eesti Advokatuuri poolt maksejõuetusvaldkonnas vandeadvokaadi kvalifikatsiooni omavate avalike ülesannete täitjate, s.t pankrotihaldurite, saneerimisnõustajate, sundlikvideerijate, usaldusisikute ja võlanõustajate üle Eesti Advokatuuris kui järelevalveorganis järelevalve teostamiseks kõigile menetlusosalistele kehtestatud õigustloovate haldusaktide (nagu näiteks advokatuuri üldkogu kehtestatud advokatuuri kodukord kui haldusorgani sisene õigusakt) kooskõla ja vastavust Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) §-ga 751, haldusmenetluse seaduse (HMS) §-ga 54, PankrS §-dega 70–71, advokatuuriseaduse (AdvS) §-ga 46 ja saneerimisseaduse (SanS) §dega 192 ja 193. Kaebaja kaebeõigus tuleneb mh Eesti Advokatuuri aukohtu otsusest asjas nr 2-15/650 ja PankrS § 70 lg 5 p-st 9. Kaebajale tehti Eesti Advokatuuri aukohtu otsus teatavaks 21.12.2023. Tulenevalt PankrS § 70 lg 5 p-st 9 tuleb maksejõuetuse teenistusel pöörduda halduskohtusse pankrotihalduri kutse kandjale rahatrahvi määramiseks ja/või pankrotihalduri kutsekandjale tegutsemiskeelu määramiseks. Füüsilisele isikule (haldusorganile), kes tegutseb PankrS § 54, Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse (EL) 2015/848, 20. maist 2015 maksejõuetusmenetluse kohta lisa B ning Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi (EL) 2019/1023, 20. juunist 2019, mis käsitleb ennetava saneerimise raamistikke, võlgadest vabastamist ja äritegevuse keeldu ning saneerimis-, maksejõuetus- ja võlgadest vabastamise menetluste tõhususe suurendamise meetmeid, ning millega muudetakse direktiivi (EL) 2017/1132 (saneerimise ja maksejõuetuse direktiiv) art 2 p-s 12 toodud avalike ülesannete täitjana, s.t pankrotihaldurina, saneerimisnõustajana, usaldusisikuna, sundlikvideerijana ja võlanõustajana, saab trahvi määrata ja/või tegutsemisõiguse ära võtta üksnes halduskohus. Maksejõuetuse teenistuse hinnangul on T. Eipre pannud toime õigusnormide rikkumised ja vääritud teod, mis on vastuolus maksejõuetuseõiguse valdkonnas tegutsevatele avaliku ülesande täitjale kehtestatud üldtunnustatud kõlblusnormidega (PankrS § 57) ja mis vähendavad usaldust Eesti riigi loodud maksejõuetusõiguse süsteemi, riigi poolt pakutava maksejõuetusteenuse ja pankrotihalduri (saneerimisnõustaja) kui avalikke ülesandeid täitva ametiseisundit omava ameti kandja usaldusväärsuse vastu, sõltumata sellest, kas need teod on pandud toime pankrotihalduri (saneerimisnõustaja) kohustusi täites, vandeadvokaadina õigusteenust osutades või avalik-õiguslikku juriidilist isikut juhtides. Eesti Advokatuur on asja nr 2-15/650 lahendanud nii materiaalõigusest kui ka menetlusõigusest lähtuvalt täiesti ebaõigesti. Kaebajale teadaolevalt puudub Eesti Advokatuuril maksejõuetusõiguse valdkonnas tegutsevate vandeadvokaadi kvalifikatsiooniga PankrS §-s 54 nimetatud avalike ülesannete täitjate üle kehtestatud järelevalve kord. Advokatuur eksis vähemalt advokatuuri kodukorra kohaldamisega. Asja nr 2-15/650 tulnuks menetleda advokatuuri kodukorra § 48 lg 3 alusel kui muid seadusega aukohtu pädevusse antud asju, mitte kodukorra § 48 lg-s 1 nimetatud advokaadina eraõiguslikus suhtes kliendile õigusteenuse osutamisel toime pandud rikkumisi. Advokatuur ei ole oma otsuses kaalunud kaebaja taotluses toodud tõendeid ega põhjendusi ega uurinud täiendavalt asjas olulisi asjaolusid ja lõpetas aukohtumenetluse seoses advokaadi (mitte kui PankrS §-s 54 sätestatud avaliku ülesande, s.t pankrotihalduri, saneerimisnõustaja ja ajutise halduri) tegevuses distsiplinaarsüüteo tunnuste puudumisega. Seega on Eesti Advokatuur jätnud järelevalve täielikult tegemata, kaebaja taotluse T. Eipre rikkumiste suhtes sisuliselt läbi vaatamata ja lahendamata. 2(6)

Kaebus Eesti Advokatuuri aukohtu 20.12.2023 otsuse peale nr 2-15/650 tuleb tagastada HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse puudumise tõttu. Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et aukohtumenetluse peamine eesmärk ei ole kaitsta taotluse esitanud isiku subjektiivseid õigusi, vaid tegemist on advokatuuri internse kontrolliga oma liikmete üle. Kuigi AdvS § 16 lg 1 annab huvitatud isikule õiguse pöörduda advokatuuri juhatuse või aukohtu poole aukohtumenetluse algatamiseks ja AdvS § 18 annab õiguse esitada aukohtu otsuse peale halduskohtule kaebuse, eeldab sellise kaebuse sisuline menetlemine, et vaidlustatud haldusakt või toiming rikub kaebaja subjektiivseid õigusi või piirab tema vabadusi (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 11.09.2014 määrus nr 3-14-51432, p 6). Praegusel juhul on aukohus 20.12.2023 otsusega nr 2-15/650 kaebuse vandeadvokaat T. Eipre tegevuse suhtes sisuliselt läbi vaadanud ning teinud otsuse aukohtumenetluse lõpetamise kohta seoses advokaadi tegevuses distsiplinaarsüüteo tunnuste puudumisega. Advokaadi suhtes distsiplinaarsüüteo tunnuste mittetuvastamine AdvS § 16 lg-s 1 ja § 18 lg-s 1 nimetatud huvitatud isiku subjektiivseid õigusi ei riku. Seadus ei anna õigust esitada kaebust aukohtu otsusele avalikes huvides. Muus osas tuleb kaebus tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel vaidluse halduskohtu pädevusse mittekuulumise tõttu. HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Kaebaja taotleb PankrS § 70 lg 5 p 9 alusel T. Eiprele rahatrahvi määramist riigi tuludesse ja/või võtta T. Eiprelt ära õigus tegutseda PankrS § 54 toodud avalike ülesannete täitjana. PankrS § 70 lg 5 p 9 sätestab, et maksejõuetuse teenistusel on haldusjärelevalve teostamiseks õigus pöörduda kohtusse haldurile trahvi määramiseks, halduri vabastamiseks, haldurile tegutsemiskeelu määramiseks või halduri tasu vähendamiseks. Ei saa nõustuda kaebaja seisukohaga, et nimetatud trahvi saab määrata ja/või tegutsemisõiguse ära võtta üksnes halduskohus. HKMS § 5 sätestab halduskohtu volitused. Seaduses ei ole antud halduskohtule pädevust määrata haldurile trahvi või võtta ära tema õigus tegutseda pankrotihaldurina. PankrS § 84 sätestab, et kohus teostab järelevalvet pankrotimenetluse seaduslikkuse üle ja täidab muid seadusest tulenevaid ülesandeid. Kaebaja haldusjärelevalve pädevus puudutab sisuliselt pankrotimenetluse seaduslikkust, eelkõige pankrotihalduri poolt selles menetluses tehtavate toimingute seaduslikkust. Seega saab haldurile trahvi määrata ja/või tema tegutsemisõigust piirata pankrotiasja lahendav või pankrotimenetluse üle järelevalvet teostav kohus, kelleks on maakohus. Seega ei kuulu kaebus osas, mis puudutab T. Eiprele rahatrahvi määramist riigi tuludesse ja/või temalt õiguse äravõtmist tegutseda PankrS §-s 54 toodud avalike ülesannete täitjana, halduskohtu pädevusse. Kuivõrd kaebus nii Eesti Advokatuuri aukohtu 20.12.2023 otsuse tühistamiseks kui ka T. Eiprele rahatrahvi määramiseks ja/või temalt õiguse äravõtmiseks tegutseda PankrS §-s 54 toodud avalike ülesannete täitjana kuulub tagastamisele ning halduskohus abstraktset normikontrolli ei teosta, tuleb tagastada ka taotlus kontrollida Eesti Advokatuuri poolt maksejõuetusvaldkonnas vandeadvokaadi kvalifikatsiooni omavate avalike ülesannete täitjate üle järelevalve teostamiseks kehtestatud õigustloovate haldusaktide kooskõla ja vastavust VVS §-ga 751, HMS §-ga 54, PankrS §-dega 70-71, AdvS §-ga 46 ja SanS §-dega 192 ja 193.

5.Maksejõuetuse teenistus palub määruskaebuses tühistada halduskohtu 15.02.2024 määrus täies ulatuses ja teha uus määrus, millega halduskohus võtab maksejõuetuse teenistuse kaebuse menetlusse. Saneerimise ja maksejõuetuse direktiivi preambuli p-de 87 ja 89 ning direktiivi art 27 kohaselt on liikmesriikidel muuhulgas kohustus tagada, et maksejõuetusõiguse valdkonnas avalike ülesannete täitjate, s.t Eesti mõistes pankrotihaldurite, saneerimisnõustajate ja usaldusisikute kui haldusorganite üle teostatakse järelevalvet, mis peab olema tõhus tagamaks maksejõuetusvaldkonnas avalike teenuste osutamise tulemuslikult ja pädevalt ning asjaomaste menetlusosaliste (võlgnik, võlausaldajad, ühiskond laiemas plaanis) suhtes erapooletult ja sõltumatult. Need järelevalvemehhanismid peavad hõlmama ka meetmeid, mida kohaldatakse avaliku ülesande täitja vastutuse suhtes juhul, kui avaliku ülesande täitja oma kohustusi rikub. 16.12.2020 vastu võetud ja 01.01.2022 jõustunud PankrS ja teiste seaduste muutmise seaduse tulemusena on Eestis maksejõuetusõiguse valdkonnas üheks haldusjärelevalveorganiks juhtumite korral, kus vandeadvokaadi eksami sooritanud inimene täidab pankrotihaldurina, saneerimisnõustajana ja/või usaldusisikuna avalikke ülesandeid, Eesti Advokatuur. Seetõttu tuleb Eesti Advokatuuri järelevalveorgani rollis olles käsitleda haldusorganina. AdvS § 4 lg 5 sätestab mistahes huvitatud isikule õiguse esitada advokatuuri organi õigusakti või toimingu peale kaebuse halduskohtule. Seega on maksejõuetuse teenistusel õigus esitada kaebus Eesti Advokatuuri 20.12.2023 otsuse peale. HKMS § 4 lg 2 järgi võib seadusega halduskohtu pädevusse anda muu ülesande. Praegusel juhul tuleneb halduskohtule pandud ülesanne eelkõige saneerimise ja maksejõuetuse direktiivist, kuna Eesti siseriiklik õigus ei ole üheselt ja selgelt lahendanud maksejõuetusõiguse valdkonnas avalike ülesannete täitjate järelevalve küsimust. Tsiviilkohus ei tee ühte pankrotiasja lahendades PankrS § 84 alusel avalike ülesannete täitjate, s.t nt vandeadvokaadi kvalifikatsiooniga pankrotihaldurite üle laiemat haldusjärelevalvet. Haldusjärelevalve eeldab laia terviklikku käsitlust, sh avaliku ülesande täitja hea kõlbeliste isikuomaduste, haldustava ja ametieetikaga seonduvat. Maakohtunik tsiviilkohtus saab vabastada avaliku ülesande täitja konkreetsest üksikust menetlusest, aga ei saa võtta ära kõigis menetlustes ehk kõigis avalikes ülesannetes tegutsemise õigust maksejõuetusvaldkonnas. VVS § 751 lg-s 1 sätestatud järelevalve on ühe haldusorgani (nt Eesti Advokatuuri) kontroll teise haldusorgani (praegusel juhul PankrS §-s 54 nimetatud avalike ülesannete täitjate) üle, sh peab järelevalvet teostav haldusorgan kontrollima, kas järelevalvatav haldusorgan (ehk saneerimisnõustaja, pankrotihaldur, usaldusisik) järgib selles valdkonnas kehtestatud nõudeid. Haldusjärelevalve hõlmab eelkõige järelevalvatava tegevuse õiguspärasust, aga ka tegevuse otstarbekust. Kuivõrd PankrS-s (ja muudes maksejõuetusvaldkonna seadustes) puuduvad haldusjärelevalve ja avalike ülesannete täitjate vastutusele võtmise reeglid, siis tuleb HKMS § 4 lg 2, saneerimise ja maksejõuetuse direktiivi ja PankrS § 70 lg 5 p 9 koosmõjus tühimik täita halduskohtul. Eesti Advokatuur (eelkõige selle juhatus) peab valvama usaldusisikute, saneerimisnõustajate ja pankrotihaldurite üle (AdvS § 46 lg-d 1 ja 3) ning see valve ei ole samasugune järelevalve kui aukohtu ehk liikmete endi poolt läbiviidav liikmete interne kontroll advokaadilt õigusteenust saanud klientide subjektiivsete õiguste tagamiseks. Praegu Eesti Advokatuuri kodukorra alusel kehtestatud aukohtu menetlus ei ole õiguspärane järelevalvemenetluse liik, millest tuleb lähtuda avalike ülesannete täitjate suhtes maksejõuetusvaldkonnas. Maksejõuetuse teenistus on PankrS-ga (§ 1921 jj) loodud eraldiseisev, oma tegevuses täiesti sõltumatu, eraldi autonoomse pädevuse ja eraldi eelarvega organ, mis on Konkurentsiameti kantselei teenindamisel. Maksejõuetuse teenistusel ei ole kehtiva õiguse kohaselt distsiplinaar-, väär- ega süütegude menetlemise õigust, vaid üksnes õigus ja võimalus juhtida võimalikele õigusrikkumistele maksejõuetusvaldkonnas tähelepanu, pöördudes selleks 4(6)

8.Halduskohus selgitas õigesti varasemale kohtupraktikale tuginedes, et advokatuuri aukohtu otsuse peale esitatud kaebuse sisuline läbivaatamine halduskohtus eeldab, et vaidlustatud haldusakt või toiming saab rikkuda kaebaja subjektiivseid õigusi või piirata tema vabadusi (HKMS § 44 lg 1). Aukohtul on otsustusõigus selle üle, kuidas väidetavale advokaadi rikkumisele reageerida ja kas advokaati distsiplinaarkorras karistada. Huvitatud isik ei saa nõuda advokaadi karistamist. Aukohtu kaalutlusotsuse vaidlustamiseks puudub huvitatud isikul subjektiivne õigus. Nii ei ole kohtul võimalik võtta seisukohta aukohtu otsuse sisulise õiguspärasuse osas, s.t, kas advokaadi tegevuses esinevad distsiplinaarsüüteo tunnused või mitte ning kas advokatuuri hinnang nendele asjaoludele on õige. Sisuliselt saab aukohtu kaalutlusotsust vaidlustada üksnes isik, kelle subjektiivseid õigusi võib see otsus rikkuda, s.o advokaat, kelle tegevuse vastavust õigusaktidele on aukohus hinnanud (nt Tallinna Ringkonnakohtu 03.03.2023 määrus nr 3-22-2528, p 7 ja seal viidatud kohtupraktika; 29.06.2018 otsus nr 3-17-1492, p 11; 21.12.2016 määrus nr 3-16-1148, p-d 8–9). Riigi nimel tegutseva maksejõuetuse teenistuse subjektiivseid avalikke õigusi pole praegusel juhul riivatud (HKMS § 44 lg 1). Kaebusega võib kohtusse pöörduda isik oma õiguste kaitseks (HKMS § 44 lg 1; Eesti Vabariigi põhiseaduse § 15 lg 1). Riiki esindav ja avalikke ülesandeid täitev maksejõuetuse teenistus ei saa tugineda põhiõigustele. Nagu kaebaja on ise selgitanud, on tema ülesandeks mh kujundada ühtset praktikat haldusjärelevalves maksejõuetusvaldkonnas avalikke ülesandeid täitvate vandeadvokaadi kvalifikatsiooniga saneerimisnõustajate, pankrotihaldurite ja usaldusisikute üle. Seega tegutseb kaebaja avalikes huvides. Seadus pole aga andnud siinsel juhul riigile õigust esitada kaebust halduskohtusse avaliku huvi kaitseks (HKMS § 44 lg 2). Seega järeldas halduskohus kokkuvõttes õigesti, et kaebajal puudub kaebeõigus Eesti Advokatuuri aukohtu 20.12.2023 otsuse nr 2-15/650 vaidlustamiseks. 5(6)