Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-1150 30. mai 2022 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Viive Ligi OÜ M.K.Reis-X kaebus Maanteeameti 13. mai 2020. a käskkirja tühistamiseks Kaebaja osaühing M.K.Reis-X, esindaja vandeadvokaat Jaana Nõgisto Vastustaja Transpordiamet (Maanteeameti õigusjärglane), esindajad vandeadvokaat Toomas Pikamäe ja Karin Victoria Kuuskemaa-Ivanov Kaasatud haldusorgan mittetulundusühing Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus, esindaja vandeadvokaat Kristina Laarmaa Tallinna Ringkonnakohtu 31. mai 2021. a otsus OÜ M.K.Reis-X kassatsioonkaebus
25.märtsi 2022. a istung
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 31. mai 2021. a otsus. Jätta jõusse Tallinna Halduskohtu
16.oktoobri 2020. a otsus, muutes selle põhjendusi vastavalt käesolevale otsusele.
3.Mõista Transpordiametilt osaühingu M.K.Reis-X kasuks välja menetluskulu 6000 eurot.
1.OÜ M.K.Reis-X ja Lääne Maavalitsus sõlmisid 5. detsembril 2017 Lääne maakonna bussiliiniveo avaliku teenindamise lepingu (ATL) liinigrupis nr 1. Leping kehtib kuni 31. detsembrini 2026. ATL p 3.4 nägi algselt ette: „Toetuse arvestamise aluseks olevat vedaja pakkumuses esitatud liinikilomeetri maksumust muudetakse lepingu kehtivusaja vältel juhul, kui Statistikaameti, Maanteeameti, või Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumi andmetel muutub THI, mille alusel alltoodud valemi järgi arvutatakse liinikilomeetri maksumuse piirmäär: Tt = (THIp × Tt-1) kus Tt – liinikilomeetri maksumuse piirmäär perioodil t (euro/km); Tt-1 – liinikilomeetri maksumus perioodile t eelneval perioodil (euro/km);
3-20-1150 THIp – tarbijahinnaindeks perioodil p võrreldes eelneva perioodiga.“ Maanteeamet sõlmis 28. detsembril 2017 MTÜ-ga Harjumaa Ühistranspordikeskus (alates
29.jaanuarist 2018 MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus) halduslepingu nr 17-00119/192 Harju, Rapla, Lääne ja Lääne-Viru maakonnas ühistranspordi korraldamise haldusülesannete üleandmiseks. Lääne Maavalitsuse ülesanded läksid 1. jaanuaril 2018 üle Maanteeametile.
2.OÜ M.K.Reis-X ja Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus leppisid 22. juunil 2018 kokku ATL p 3.4 muutmises järgmises sõnastuses: „Põhjendatud ja vedajast mittesõltuvatel asjaoludel saab toetuse arvestamise aluseks olevat vedaja pakkumuses esitatud liinikilomeetri maksumust lepingu kehtivusaja vältel muuta juhul, kui vedaja tegelikud kulud on reaalselt muutunud, kuid lepingu kehtivuse aastal ei või liinikilomeetri maksumus olla suurem kui Statistikaameti või Maksu- ja Tolliameti andmete alusel alltoodud valemi järgi arvutatud liinikilomeetri maksumuse piirmäär: Tt = (Ip × Tt-1) kus Tt – liinikilomeetri maksumuse piirmäär 6-kuulisel perioodil t (eurot/km); Tt-1 – liinikilomeetri maksumus perioodile t eelneval 6-kuulisel perioodil (eurot/km); Ip – liinikilomeetri maksumuse muutumise indeks perioodil p võrreldes eelneva 6-kuulise perioodiga; Ip = 0,37 DKp + 0,35 Pp + 0,16 THIp + 0,12, kus DKp – diiselkütuse hinnaindeks perioodil p võrreldes eelneva 6-kuulise perioodiga; Pp – bussiettevõtete keskmise palga indeks perioodil p võrreldes eelneva 6-kuulise perioodiga, selle puudumisel Statistikaameti vastav maismaatranspordi näitaja; THIp – tarbijahinnaindeks perioodil p võrreldes eelneva 6-kuulise perioodiga. Periood p on I kvartali algusest II kvartali lõpuni (01. jaanuar kuni 30. juuni).“
3.Maanteeamet kohustas 18. oktoobri 2019. a kirjaga ühistranspordikeskust viima ATL vastavusse riigihangete seadusega (RHS). Kirja kohaselt ei olnud ühistranspordikeskusel RHS § 123 lg 1 p 2 kohaselt õigust muuta ATL-s hinna läbivaatamise alust kui hankelepingu üldist olemust sisaldavat tingimust.
4.Ühistranspordikeskus edastas 11. detsembri 2019. a kirjaga OÜ-le M.K.Reis-X uue kinnitatud liinikilomeetri hinna ajavahemikuks 1. juuli kuni 31. detsember 2019. Osaühing vastas 13. detsembri 2019. a kirjaga keskusele, et ATL p 3.4 kohaselt korrigeeritakse vedaja tasu ühistranspordi hinnaindeksi alusel. ATL kehtib poolte vahel 22. juuni 2018. a redaktsioonis, sõltumata Maanteeameti seisukohast. Muudatus ei ole tühine ja ATL on pooltele täitmiseks kohustuslik. Maanteeamet kohustas 6. veebruari 2020. a ettekirjutusega ühistranspordikeskust taastama algne lepingu sõnastus 3. aprilliks 2020. Ühistranspordikeskus tegi 11. veebruaril 2020 OÜ-le M.K.Reis-X ettepaneku muuta 22. juuni 2018. a kokkulepet ning taastada algne hinna arvutamise alus. OÜ M.K.Reis-X ettepanekuga ei nõustunud.
5.Maanteeamet muutis 13. mai 2020. a käskkirjaga nr 1-2/20/397 ATL muutmise lepingut ja taastas algse ATL p 3.4 sõnastuse. Käskkirja kohaselt ei olnud hankedokumentides indekseerimise aluste muutmist ette nähtud. ATL 22. juuni 2018. a muudatus on tühine (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 104 lg 1; tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 87) vastuolu tõttu RHS § 123 lg 1 p-ga 2. 2(12)
3-20-1150 Vedaja toetuse arvutamise alusena oli riigihanke menetluses kokku lepitud tarbijahinnaindeks (THI). Valemi muutmise aluseid hankelepingus ega hanke alusdokumentides ette ei nähtud. RHS § 123 lg-s 1 sätestatud eeldused ei olnud täidetud. Ühistranspordikeskusel puudus pädevus vaidlusalust muudatust teha (HMS § 97 lg 2). Maanteeamet pole ühistranspordikeskusele üle andnud liiniveo riigieelarvest rahastamise õigust ega kohustust. Ameti peadirektori 6. juuni 2018. a käskkirjaga kehtestati ATL alusel tehtava liiniveo sõidukilomeetri hind ja piletihind sõitjateveol bussiliikluses maakonnaliinil ja kaugliinil. Muudatust ei ole võimalik objektiivselt täita (HMS § 63 lg 2 p 5). Tehing näeb ette lisakulu riigieelarvele. Selle raha kulutamist ei saa otsustada ühistranspordikeskus. Vedaja oli ATL muudatuse sõlmimisel selle õigusvastasusest teadlik. Maanteeamet on pädev tegema HMS § 104 lg 2 kohast otsust (ühistranspordiseaduse (ÜTS) § 12, § 16 lg 1 p-d 5 ja 6, § 19 lg 1 p 3).
6.OÜ M.K.Reis-X esitas halduskohtule kaebuse, milles taotleb Maanteeameti 13. mai 2020. a käskkirja tühisuse tuvastamist või selle tühistamist. Kaebaja hinnangul on vaidlustatud käskkiri tühine, sest vastustajal puudus selle andmiseks pädevus (HMS § 63 lg 2 p 3). ATL pooleks ei olnud vastustaja, vaid ühistranspordikeskus. ÜTS § 12 ja § 16 lg 1 p 5 ei anna Maanteeametile õigust muuta sõlmitud lepinguid. HMS § 96 lg 2 ja § 104 lg-te 1 ja 2 kohaselt oleks pädev organ ühistranspordikeskus. 22. juuni 2018. a kokkulepe on kehtiv. Kui 22. juuni 2018. a muudatus oleks olnud tühine, ei oleks vastustaja pidanud vaidlustatud käskkirja andma. Objektiivse võimatusena HMS § 63 lg 2 p 5 mõttes ei tule käsitada seda, et vastustaja ei taha taotleda riigieelarvest kohustuse täitmiseks raha. Vastustaja ja ühistranspordikeskuse vahel sõlmitud halduslepingu p 1.4 ei võimalda vastustajal astuda keskuse asemel lepingu pooleks. Halduslepingu p 2.5 reguleerib ameti järelevalvepädevust keskuse üle. See ei anna ametile õigust lepingut ühepoolselt muuta ega tuvastada sõlmitud lepingu tühisust. Vastustaja pole selgitanud, milles seisneb põhjendatud vajadus asuda ühistranspordikeskuse asemel ise kohaldama HMS § 104 lg-t 2. Kaebaja ei ole saanud esitada ATL arveid kehtiva tariifi alusel. Maanteeamet ei edasta kaebajale tariifide kohta teavet. Kaebaja on koostanud diislikütuse, palkade ja tarbijahinnaindeksi andmete alusel 2019 II poolaasta tariifi arvestuse ning saanud ATL p 3.4 valemi alusel liinikilomeetri maksumuse.
7.Tallinna Halduskohus rahuldas 16. oktoobri 2020. a otsusega kaebuse ning tühistas Maanteeameti 13. mai 2020. a käskkirja ja jättis tühisuse tuvastamise nõude rahuldamata. Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused. a) ATL on haldusleping. Vastustajal oli õigus ATL muuta (vt ka halduslepingu p 1.4). ATL sõlmimiseks korraldas riigihanke Lääne Maavalitsus, kelle ülesanded läksid Maanteeametile üle (ÜTS §-d 14 ja 16). Vastustaja ja ühistranspordikeskuse vahel 28. detsembril 2017 sõlmitud halduslepingu p 1.1 kohaselt andis vastustaja keskusele üle ÜTS §-s 16 nimetatud ülesanded. Halduslepingus nimetamata kohustused üle ei läinud. ÜTS § 16 lg 1 p 7 kohaselt kehtestab Maanteeamet avaliku teenindamise lepingu alusel tehtava liiniveo sõidukilomeetri hinna või piletihinnad. Ühistranspordikeskusele ei antud üle otsustusõigust määrata sõidutariife ega leppida kokku nende muutmises (halduslepingu p-d 1.1, 2.1.13 ja 2.3.2). Keskus ületas muudatust kokku leppides enda volitusi. Ameti pädevus käskkirja andmiseks ei tulnud ÜTS §-dest 80 ja 82. Tegemist polnud haldusjärelevalvega. b) 2018. a lepingumuudatuse tühisuse alus HMS § 97 lg 1 ja § 63 lg 2 p 3 mõttes puudub. HMS § 63 lg 2 p 3 reguleerib välis-, mitte sisepädevust. Sisepädevuse rikkumine ei too kaasa muudatuse tühisust. Muudatuse tegemine oli ühistranspordikeskuse pädevuses, kuigi viimane ületas volituse piire. Halduslepingus ei ole selget keeldu, mis takistab keskusel tasude kohta kokkuleppeid teha. Vastustaja on möönnud, et ühistranspordikeskustel oli pädevus muuta mh vedajatele tasu maksmist puudutavaid ATL punkte. Kuna ettepaneku lepingut muuta tegi ühistranspordikeskus, võis kaebaja eeldada vastustaja heakskiitu. ATL 2018. a muudatus ei ole tühine HMS § 63 lg 2 p 5 alusel. Riigieelarvest kohustuse täitmiseks raha ette nägemata jätmine pole objektiivne takistus. c) Keskusel ei olnud õigust muuta hankelepingut RHS § 123 lg 1 alusel. On usutav, et ATL muudatuse rahaline väärtus ei ületa RHS § 123 lg 1 p-s 1 sätestatud künnist. Samas on indeksi 3(12)
3-20-1150 muutmine hankelepingu oluline muudatus. Indeksi asendamist ei näinud hankedokumendid ette. Indeksi muutmiseks puudus praktiline vajadus, kuna kõik pakkujad arvestasid, et tasu muutub THI alusel. Indeksi muudatus mõjutab lepinguliste kohustuste vahekorda pakkuja kasuks. Tasu on hankelepingu oluline tingimus. Hankelepingu erandlikuks muutmiseks alused puudusid. Olulise muudatuse korral pole tähtis, kas ületatud on tasu suuruse künnis. Läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõttele ei saa omistada rahalist künnist. Indeksi asendamine uue indeksiga oli seega õigusvastane. d) Vastustaja pole tõendanud, et kaebaja oli muudatuse õigusvastasusest teadlik. Muudatus oli tingitud tasuta ühistranspordile üleminekust. Erinevates maakondades sõlmitud ATL-des olid kasutusel erinevad indeksid. Maanteeamet oli piirkondlikke ühistranspordikeskusi informeerinud sellest, et tasuta ühistranspordi tulekul indekseerimist ATL-des ei muudeta. Ühistranspordikeskuse juht võttis indeksi tõenäoliselt üle vastustaja koostatud mudellepingust ega kohandanud seda vastavalt selle piirkonna ATL sõnastusele. Kui üks lepingu pool valmistab ette muudatused ja saadab need teisele lepingupoolele, jääb muudatuste õiguspärasuse riisiko selle väljapakkuja kanda. Teine lepingupool ei pea kahtlema selles, kas väljapakutud muudatus on õiguspärane. Puudub info selle kohta, et kaebaja oleks olnud teadlik vastustaja ja ühistranspordikeskuste vahel toimunud infovahetusest. Praegusel juhul ei saa ilma õigusalaste ekspertteadmisteta olla kindlust selles, et tegemist on hankelepingu õigusvastase muutmisega. RHS § 123 sisaldab määratlemata õigusmõisteid. Ühistranspordikeskus ega vastustaja ei pööranud poolteist aastat tähelepanu ATL muudatuse väidetavale õigusvastasusele. e) Seetõttu ei ole HMS § 104 eeldused täidetud ja vastustaja käskkiri on õigusvastane. Hankelepingut on õigus muuta ka HMS § 102 lg 2 alusel. Kuigi RHS normide järgimise vastu esineb avalik huvi, oli muudatusega kaasnenud tasu suurenemine väike. Seetõttu ülekaalukat avalikku huvi ei ole.
8.Maanteeamet palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja jätta kaebus rahuldamata.
9.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 31. mai 2021. a otsusega apellatsioonkaebuse ja tühistas halduskohtu otsuse osaliselt, jättes kaebuse tervikuna rahuldamata. Otsuse põhjendused olid järgmised. a) HMS § 104 lg-te 1 ja 2 kohaselt võib haldusorgan kokkuleppe mittesaavutamisel ühepoolselt muuta õigusvastast halduslepingut, kui teine pool oli lepingu sõlmimise ajal õigusvastasusest teadlik. b) Algse lepingu muutmisel tuli arvestada RHS §-ga 123. Algne leping ja hankedokumendid nägid ette tasu muutmise tarbijahinnaindeksi alusel, kuid ei näinud ette selle asendamist ühistranspordi hinnaindeksiga. Sellest lähtumine tõi kaasa suurema tasu. Teised pakkujad ei saanud sellega arvestada (vt Euroopa Kohtu otsus asjas C-454/06: Pressetext, p-d 35 ja 37). Muutus ei olnud selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt ette nähtud ega RHS § 123 lg 1 p 2 mõttes lubatav. Seetõttu ei saa muutmist õigustada ka RHS § 123 lg 1 p 1. RHS § 123 lg 1 p 2 kontekstis ei ole oluline muudatuse rahaline väärtus, vaid asjaolu, et muudeti hankelepingu üldist olemust ning see võinuks mõjutada hankemenetluses osalevate pakkujate ringi, sh edukaks tunnistatud pakkuja valikut. Tegemist ei olnud sama liiki indeksi ajakohastamisega (Pressetext, p-d 64–70). c) Võib eeldada, et kaebaja sai 2018 aru, et lepingu muutmisel toetus suureneb. Kaebaja on kogenud osaleja riigihangetes. Seetõttu võib eeldada, et kaebaja teadis, et hankelepingu olemuslik muudatus ei ole riigihangete aluspõhimõtete kohaselt lubatav. Seda ei väära asjaolu, et muudatus oli ajendatud ühistranspordikeskuse ettepanekust. Kestvuslepingu õigusvastast kehtima jäämist ei saa õigustada kaasatud haldusorgani eksimusega (vrd nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-66-10, p 19). d) Vastustaja taastas õiguspäraselt ATL algsel kujul.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
10.OÜ M.K.Reis-X palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus järgmistel põhjustel. 4(12)
3-20-1150 a) Ringkonnakohus kohaldas vääralt HMS § 104. Kaebaja ei teadnud 2018. a lepingumuudatuste õigusvastasusest. Ringkonnakohus lähtus ekslikult eeldatavast teadmisest või teadma pidamisest, tõlgendades HMS § 104 lg-t 1 laiendavalt. Hankelepingu muutmise normide adressaadiks on hankija. Kaebaja ei pea orienteeruma RHS § 123 eri lõikude ja punktide süstemaatilises koostoimes ja Euroopa Kohtu praktikas ega sisustama määratlemata õigusmõisteid, nagu „halduslepingu üldine olemus“ või „oluline muutmine“. HMS eelnõu (IX Riigikogu 456 SE) algtekst välistas isiku usalduse, kui ta polnud lepingu õigusvastasusest teadlik raske hooletuse tõttu. Teise lugemise käigus aga eelnõu muudeti. See tähendab, et seadusandja ei ole soovinud anda haldusorganile õigust tunnistada halduslepingut kehtetuks juhul, kui eraõiguslikust isikust poolelt võis tema kogemuste vms tõttu eeldada halduslepingu õigusvastasusest teadmist või kui ta ei teadnud õigusvastasusest oma süü tõttu. HMS § 104 eesmärk on kaitsta õiguskindlust. Ülekaaluka avaliku huvi kaitseks on haldusorganil võimalik haldusleping üles öelda HMS § 102 lg 2 alusel. b) Ringkonnakohus on rikkunud põhjendamiskohustust, tuginedes asjakohatutele ja ebaloogilistele põhjendustele ning hinnates tõendeid valikuliselt. Faktist, et kaebaja osaleb riigihangetel, ei saa järeldada orienteerumist kõigis riigihankeõiguse nüanssides. Ringkonnakohus tõlgendas RHS § 123 viisil, mis ei ole ilmselge. Ei saa välistada tõlgendust, mille kohaselt RHS § 123 lg 1 p 1 sätestab üldreegli alla 10% ja p 2 kitsamad reeglid üle 10% väärtuses hankelepingu muudatuste kohta. c) Kaebaja hinnangul oli ATL muutmine lepingu kogumahtu (8 724 740 eurot käibemaksuta) ja muudatuse väärtust (aastas kuni 4400 eurot) arvestades vähetähtis. Sellega on nõustunud ühistranspordikeskus, halduskohus ja halduskohtu istungil ka vastustaja. Ringkonnakohus on omaksvõtu jätnud tähelepanuta. Ringkonnakohus jättis kõrvale kaebaja arvutuskäigu ATL muudatuse mõju ja ulatuse selgitamisel. Ringkonnakohus võttis asja juurde pärast istungit kogutud tõendid. Kohus jättis arvestamata, et ATL muudatuse valmistas ette ühistranspordikeskus. Kirjavahetusest Maanteeametiga nähtub, et 2018 ei välistanud ka vastustaja põhimõtteliselt ATL-s indeksi muutmist.
11.Transpordiamet palub vastuses jätta kassatsioonkaebus rahuldamata järgmistel põhjustel. a) HMS § 104 lg 2 kohaldamiseks on piisav, kui üksikisikust halduslepingu pool ei olnud oma süü tõttu halduslepingu õigusvastasusest teadlik. Kaebaja tõlgendus HMS § 104 lg-st 2 ei ole kooskõlas HMS § 67 lg 4 p-ga 5. Haldusleping kujutab endast kokkuleppelisel viisil haldusakti andmist (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-1-10, p 45). HMS teised halduslepingut puudutavad sätted (sõlmimine, õiguspärasus, tühisus) viitavad korduvalt haldusakti sätetele. HMS § 104 lg-t 1 tuleb sisustada kooskõlas § 67 lg 4 p-ga 5. HMS eelnõu seletuskirjas välistati halduslepingust tulenev õiguskindlus, kui üksikisik pidi olema lepingu õigusvastasusest teadlik (lk 74). Kaebaja viited seletuskirjale puudutavad § 102. Eelnõu menetluskäik ei kinnita seadusandja tahte muutumist võrreldes eelnõu algtekstiga. Puudub mõistlik põhjus kehtestada lepingu ühepoolseks muutmiseks rangemaid reegleid võrreldes haldusakti muutmisega. Riigikogu põhiseaduskomisjoni 21. veebruari 2001. a muudatusettepaneku nr 68 ja 9. mai 2001. a muudatusettepaneku nr 32 puhul kaalutlusi ei nähtu. Eelnõu seletuskirjas on väljendeid „oli teadlik“ ja „pidi olema teadlik“ samastatud. b) HMS § 104 lg-t 2 ei saa tõlgendada rangemalt kui karistusõiguslikku vastutust riigihankelepingu õigusvastase muutmise eest (RHS §-d 213–215; karistusseadustiku § 300). Üldjuhul ei ole eksimus õigusnormis vältimatu. Isikult saab nõuda, et ta oleks pidanud ise või näiteks asjatundjaga konsulteerides leidma, et tema tegu võib olla õigusvastane (Riigikohtu otsus asjas nr 3-1-1-46-14, p 17.1). Karistusõiguslik vastutus riivab üksikisiku õigusi oluliselt tugevamalt kui õigusvastase halduslepingu õiguspäraseks muutmine. c) Ringkonnakohus tuvastas, et kaebaja oli 22. juuni 2018. a muudatustest teadlik (p 24.2). Kui kaebaja teadmiste fookuspunkt on tema väitel mh hankija otsuste vaidlustamine, siis peab ta olema kursis hankija otsuste õiguspärasusega. 2018. a muudatuste puhul oli küsimus vaid kooskõlas riigihangete aluspõhimõtetega. Hankija vastutus ei vabasta kaebajat kohustusest olla kursis riigihanke normide ja aluspõhimõtetega. HMS § 104 kohaldamist ei välista 2018. a kirjavahetus vastustajaga (vrd Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-66-10, p 19).
5(12)
3-20-1150 d) Kaebaja väited väljuvad kassatsioonkaebuse piiridest. Asjakohatu on väide, et valemi asendamine ei olnud õigusvastane. Kaebaja ei vaidlusta kassatsiooniastmes 2018. a muudatuse õigusvastasust. Tasu maksmise indekseerimise valemi muudatus on oluline muudatus RHS § 123 lg 1 p 2 mõttes. Selle puhul ei ole oluline muudatuse rahaline väärtus, vaid lepingu üldise olemuse muutmine (võimalus mõjutada pakkujate ringi). e) Ringkonnakohus ei rikkunud menetlusnorme. Kohus võimaldas pärast istungit mõlemal poolel esitada tõendeid 2018. a muudatuste rahalise suuruse kohta. Kohus vastas mõlema poole asjakohastele väidetele ja põhjendustele.
12.MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus vaidleb vastuses kassatsioonkaebusele täies ulatuses vastu. Keskuse väitel on ta kogu kohtumenetluse kestel olnud seisukohal, et 2018. a lepingumuudatus oli RHS § 123 lg 1 p-ga 1 vastuolus. Muudatuse sõlmimisel ega ka mitte praegu ei saa olla tegelikult teada, kas vedajale on kasulikum tasu indekseerimine tarbijahinnaindeksi või ühistranspordi hinnaindeksi alusel. Vedaja tasu indekseerimise mudel on ATL majanduslikku tasakaalu mõjutav põhimõtteline element. Selle potentsiaalne mõju võib ületada 10% hankelepingu maksumusest. Seeläbi muudetaks ka hankelepingu üldist olemust. Hankelepingu õigusvastase muudatuse riske ei kanna üksnes hankija. Õigusvastasest muudatusest peab olema võimalik haldusorgani algatusel vabaneda (RHS § 124 lg 1 p 1, direktiivi 2014/24 art 73). Hankelepingute puhul, mis on ühtlasi halduslepingud, on hankijal võimalik lisaks ülesütlemisele rakendada ka halduslepingu õiguspäraseks muutmist. Ringkonnakohus on õigesti sisustanud terminit „teadlik“. Seda, et hankelepingute muutmise võimalused on väga piiratud, pidi teadma iga riigihankel osalev ettevõtja. Muud 2018 kokku lepitud muudatused puudutasid tasuta ühistranspordile üleminekut, kuid indekseerimismudeli muutusel puudus sellega igasugune loogiline seos.
13.OÜ M.K.Reis-X märgib täiendavas seisukohas, et ta on nii kohtueelses menetluses kui kohtus olnud läbivalt seisukohal, et ATL muutmine on kooskõlas RHS § 123 lg 1 de minimis reegliga. Kaebaja arusaamise järgi jääb muutus alla 10% lepingu väärtusest. Vastustaja on selles küsimuses olnud kord ühel, kord teisel seisukohal. Riigikohus ei ole seotud kassatsioonkaebuse põhjendustega (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 229 lg 2; otsus nr 3-16-1573/41, p 35). RHS § 123 on väga keeruline. Kaebaja ei teadnud, et nn 10% reegel ei kehti muudatustele, mis puudutavad indeksit, st et RHS § 123 lg 1 p 1 tuleb lugeda koos p 2 kitsendusega (vt ka direktiivi 2014/24 põhjendus 107, art 72). De minimis klausel sisaldub direktiivi 2014/24 art 72 lg-s 2 iseseisva hankelepingu muutmise alusena, mis on kohaldatav lisaks sama artikli lõike 1 alustele. Ringkonnakohtu tõlgendus RHS § 123 lg 1 p-de 1 ja 2 koostoimest on väär. Alla teatud lävendi on muudatused alati võimalikud. Ringkonnakohus pole tuvastanud, et lepingu muudatus ületab 10% lepingu maksumusest. Pärast istungit lisatõendite esitamise võimalus ei väära asjaolu, et ringkonnakohus pole põhjendanud kaebaja seisukohtadega arvestamata jätmist lepingumuudatuse ulatuse küsimuses. Direktiivi 2014/24 art 73 ei puutu asjasse, see on RHS §-s 124 üle võetud. Vastustaja pole soovinud RHS § 124 aluseid kasutada. Direktiivi art-st 73 ei tulene, et hankijal peab olema võimalik lepingut piiranguteta muuta.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
14.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada. Ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu. Riigikohus jätab jõusse halduskohtu otsuse, millega kaebus rahuldati, muutes halduskohtu otsuse põhjendusi.
15.Kohtud on ebaõigesti mõistnud RHS § 123 lg 1 p 1, pidades hankelepingus hinnatingimuste muutmist lepingu üldise olemuse muutmiseks (I). Ühistranspordikeskusel oli pädevus ATL muutmiseks (II). Samas ei andnud RHS § 123 lg 1 p 1 poolte kokkuleppel 2018. aastal lepingu p 3.4 muutmiseks siiski alust, sest pole võimalik veenduda, et lepingumuudatuse väärtus jäi RHS § 123 lg 1 p-ga 1 lubatud raamidesse (III). Vastustajal aga puudus HMS § 104 kohaselt omakorda alus taastada 6(12)
3-20-1150 lepingu algne sõnastus, sest pole tuvastatud, et kaebaja oleks olnud ATL õigusvastasusest teadlik (IV). Menetluskulud kannab vastustaja (V). I
16.RHS § 123 lg 1 p-st 1 nähtub, et hankijal on õigus lepingut muuta, kui hankelepingu üldist olemust, nt selle eset, ei muudeta ja muudatuse väärtus ei ületa rahvusvahelist piirmäära ning muudatuse väärtus kokku ei ületa 10% teenuste hankelepingu algsest maksumusest.
17.Kohtud asusid ekslikust seadusetõlgendusest lähtudes seisukohale, et pooled muutsid 2018. aastal hankelepingu üldist olemust. Mistahes hinnatingimuste muutmine lepingus ei ole lepingu üldise olemuse muutmine, kuigi muudatus võib seejuures olla oluline RHS § 123 lg 2 p-de 1 või 2 kohaselt. Hankelepingu olulise muutmisega on üldistatult alati tegemist, kui muudetakse lepingu tingimusi, mis on olulised oma sisu poolest (kvalitatiivselt), nt lepingutasu (vt Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-454/06: Pressetext, p 59). Sisult ebaolulised muudatused on lubatavad ilma lisatingimusteta, mh nende rahalist väärtust arvestamata (RHS § 123 lg 1 p 7). RHS § 123 lg 1 p 1 eesmärk seevastu on tunnistada lubatavaks just nimelt ka sisult olulised muudatused, mis siiski pole märkimisväärsed rahalise väärtuse seisukohast ehk kvantitatiivselt (de minimis muudatused; vrd Pressetext, p 61). Lisatingimusena ei tohi sellised muudatused tuua kaasa hankelepingu üldise olemuse muutmist. See aga on hoopis kolmas muudatuste kategooria, tähistades hankelepingu kõige põhimõttelisemaid muudatusi, nagu lepingu eseme muutmine. Selliseks muudatuseks võiks lugeda ka hankelepingu liigi muutmise (nt teenuselepingu muutmise kontsessiooniks).
18.Kohtute vea põhjuseks võib olla RHS § 123 lg 2 sõnastus, mille kohaselt on lepingu muudatus oluline, kui sellega muudetakse lepingu „üldist olemust“ märkimisväärselt. RHS § 123 lg-ga 2 üle võetud direktiivi 2014/24 (hankedirektiiv) art 72 lg 4 sellist seost ei loo. Seal on hankelepingu oluliseks muutmiseks loetud olukorrad, kus hankeleping muutub „olemuselt olulisel määral“ (ing k materially different in character, sks k der Auftrag unterscheidet sich erheblich, pr k le marché sensiblement différent par natur). RHS § 123 lg 1 p-ga 1 üle võetud hankedirektiivi art 72 lg 2 teises lauses kasutatud termin „lepingu üldine olemus“ on teistes keeltes sõnastatud hoopis kui the overall nature of the contract, der Gesamtcharakter des Auftrags, la nature globale du marché. Sellest nähtub, et lepingu olemuse oluline muutmine ei tähenda tingimata lepingu üldise olemuse muutmist. Niimoodi tuleb tõlgendada ka RHS § 123 lg 1 p 1 ja lg-t 2. Lepingu üldise olemuse muutmise all peetakse RHS § 123 lg 1 p 1 tähenduses seega silmas lepingu olemuse märksa ulatuslikumaid, läbivaid ja terviklikke, mitte mistahes muid sisulisi või lihtsalt silmatorkavaid muudatusi. Sellele viitab ka RHS § 123 lg 1 p 2, mis selge sõnaga lubab hinna läbivaatamist kui olulist muutust, välistades samal ajal sarnaselt punktiga 1 lepingu mistahes üldise olemuse muutmise.
19.Sellist RHS § 123 tõlgendust toetab paragrahvi süstemaatika. RHS § 123 lg 1 ja hankedirektiivi art 72 lg 1 loetelude punktid on alternatiivsed, st igaüks neist annab iseseisva aluse lepingu muutmiseks. Hankedirektiivi art 72 lg 2 rõhutab otsesõnu, et selle sätte kohaldamisel ei ole vaja kontrollida, kas sama artikli lõike 4 punktides a kuni d sätestatud tingimused on täidetud. Art 72 lg 4 teine lause kordab, et selle lõike punktides a kuni d loetletud tingimused omakorda ei piira sama artikli lõigete 1 ja 2 kohaldamist. Seetõttu ei piira ka RHS § 123 lg 2 sama paragrahvi lõike 1 punkti 1 kohaldamist.
20.Kolleegium ei nõustu vastustajaga, et RHS § 123 lg 1 p 1 alusel pole mingil juhul lubatud muuta lepingutingimusi, mis sisaldusid riigihanke alusdokumentides. Sellist piirangut ei nähtu RHS § 123 lg 1 p-st 1, sellega üle võetava hankedirektiivi art 72 lg-st 2 ega muudest RHS või hankedirektiivi 7(12)
3-20-1150 sätetest. Vastustaja tõlgendus ei haaku vaidlusaluste sätete süstemaatikaga (eespool p 19). Silmas tuleb pidada, et RHS § 123 lg 1 p 1 teeb vähese rahalise väärtusega (de minimis) lepingumuudatuste puhul erandi RHS § 123 lg 2 p-ga 1 ja lg 2 p-ga 1 kaitstavast põhimõttest, et riigihankes osalemise tingimused peavad alusdokumentide kaudu olema võimalikele osalejatele ettenähtavad. See, et muudeti algselt alusdokumentides sisaldunud lepingutingimust ning et hankemenetluses oleks muudetud tingimuste korral võinud laekuda teistsugused pakkumused, näitab, et muudatus on sisu poolest oluline, kuid see ei takista de minimis erandi (RHS § 123 lg 1 p 1) kohaldamist.
21.On selge, et lepingu hilisem muutmine võib riivata läbipaistvust ja võrdset kohtlemist. RHS § 3 p-dest 1 ja 2 ning nendega üle võetud EL normidest ei tulene keeldu neist põhimõtetest vähemalgi määral taganeda. Arvestades lepingu muutmise väikest väärtust, on EL ja Eesti seadusandjad hankedirektiivi art 72 lg-s 2 ja RHS § 123 lg 1 p-s 1 teadlikult lubanud neist üldpõhimõtetest mõõdukal määral kõrvale kalduda. II
22.Kolleegium nõustub kohtutega, et ühistranspordikeskusel oli pädevus ATL muutmiseks tulenevalt Maanteeameti ja ühistranspordikeskuse vahelisest halduslepingust.
23.ATL muutmiseks tahteavalduse tegemise pädevus on RHS § 123 lg 1 kohaselt hankijal. Hankijaks oli praeguses asjas algselt, 2017. aastal Lääne Maavalitsus. Maavalitsuse pädevus vaidlusaluse ATL sõlmimiseks tulenes omakorda ühistranspordiseaduse varasema, kuni 31. detsembrini 2017 kehtinud redaktsiooni (v.r) § 14 lg 1 p-st 6, mille järgi oli maavalitsuste ülesanne sõlmida vedajatega avaliku teenindamise lepinguid ning korraldada riigihankeid vedajate leidmiseks avalikule liiniveole.
1.jaanuaril 2018 jõustunud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja teiste haldusreformi elluviimisega seotud seaduste muutmise seaduse (KOKSMS) § 12 p-ga 7 tunnistati ÜTS v.r § 14 kehtetuks. Selle põhjuseks oli maavalitsuste likvideerimine ja nende ülesannete jaotamine toonase Maanteeameti ja piirkondlike ühistranspordikeskuste vahel (KOKSMS eelnõu 433 SE seletuskiri, lk 1). Maakonnaliinide korraldamise ülesanne kavatseti 1. jaanuariks 2018 halduslepingutega üle anda just nimelt ühistranspordikeskustele (samas, lk-d 2 ja 3). Maavalitsuste ülesannete ühistranspordikeskustele üleandmise aluseks sai ÜTS uue, 1. jaanuaril 2018 jõustunud redaktsiooni (u.r) § 15 lg 2. Selle sätte järgi volitab riik piirkondlikest iseärasustest ning ühistranspordi otstarbekama korraldamise vajadusest tulenevalt piirkondlikku ühistranspordikeskust halduslepingu alusel täitma asjakohaseid ÜTS §-s 16 nimetatud ülesandeid. ÜTS u.r § 16 lg 1 p 5 järgi võis Maanteeamet sõlmida vedajaga avaliku teenindamise lepinguid ja korraldada riigihankeid vedajate leidmiseks avalikule liiniveole. ÜTS-s pole ka muid sätteid, mis keelaks ühistranspordikeskusele üle anda pädevust muuta ATL üldiselt või spetsiifiliselt hinnaregulatsiooni kontekstis. Mh ei ole sellise piiranguna käsitatav ÜTS § 19 lg 1 p 3. Selle järgi oli Maanteeamet mh pädev korraldama bussiliikluses ATL alusel sõitjatevedu maakonnaliinidel. See üldine pädevusnorm ei piira ÜTS u.r § 15 lg 2 ja § 16 lg 1 p 5 kui täpemate ja delegeerimist lubavate normide toimet. Seega võimaldas ÜTS ühistranspordikeskustele halduslepinguga anda üle hankija pädevused avaliku teenindamise lepingute sõlmimisel ning selliseks pädevuseks on RHS § 123 lg-st 1 tulenevalt ka lepingu muutmise pädevus.
24.Maanteeameti ja ühistranspordikeskuse 28. detsembri 2017. a halduslepingu p 1.1 kohaselt andis vastustaja keskusele üle ÜTS § 16 alusel talle pandud ülesanded mh Lääne maakonnas lepingus märgitud ulatuses. Samas täpsustati, et lepingus otsesõnu nimetamata kohustused ei lähe keskusele üle. Lepingu p-ga 2.1.10 anti keskusele üle pädevus „korraldada avalikke konkursse ja riigihankeid vedajate valimiseks avalikule liiniveole ÜTS-is ettenähtud juhtudel ja sõlmida vedajatega avaliku 8(12)
3-20-1150 teenindamise lepinguid“. Seega andis Maanteeamet ühistranspordikeskusele otsesõnu üle kõik ÜTS § 16 lg 1 p-s 5 sätestatud hankija pädevused.
25.Vastustaja ja ühistranspordikeskuse vaheline haldusleping ei sisalda ATL p 2.1.10 suhtes piiranguid ega reservatsioone, millest nähtuks, et ühes muude hankija pädevustega ei läinud keskusele üle RHS § 123 lg-s 1 sätestatud üldine pädevus muuta kehtivaid ATL-e või siis spetsiifiliselt pädevus muuta ATL-des hinnakujundust puudutavaid sätteid. Muu hulgas ei ole selliste piirangunormidena käsitatavad halduslepingu järgmised punktid: – p 2.1.13 – ühistranspordikeskuse kohustus töötada välja ja esitada Maanteeametile ettepanekuid avaliku bussiliiniveo sõidukilomeetri tariifide, sõidupileti hindade ja sõidusoodustuste kohta; – p 2.1.16 – ühistranspordikeskuse kohustus teha vajaduse korral ettepanekuid avaliku teenindamise lepingute muutmiseks ja menetleda vedajate esitatud lepingute muutmise ettepanekuid; – p 2.3.2 – Maanteeameti kohustus kehtestada ministri kehtestatud kõrgeima sõidukilomeetri hinna või piletihinna piires sõidukilomeetri hinda või piletihinda.
26.Halduslepingu p-st 2.1.16 ei tulene, et ühistranspordikeskus ei tohiks muuta ATL ja et ta peaks selleks tegema ettepaneku Maanteeametile. Selle punkti teine lauseosa kõneleb vedaja poolt keskusele esitatavatest ettepanekutest. See viitab, et ka sama punkti esimeses lauseosas peetakse silmas ettepanekute vahetamist keskuse ja vedaja vahel, mitte keskuse ja Maanteeameti vahel. Nii on vastustaja ja keskuse halduslepingut mõistnud oma käitumises kõik menetlusosalised, iseäranis Maanteeamet, kes on ise teinud ühistranspordikeskusele korduvalt ettepanekuid ATL muutmiseks, muu hulgas ettepaneku lepingu muutmiseks 2018. aastal, millest käesolev vaidlus ajendatud ongi.
27.Käesolevas kohtuasjas tuleb eristada liinikilomeetri maksumust ja selle piirmäära, kusjuures piirmäära muutmine ei too kaasa vältimatut kohustust muuta liinikilomeetri maksumust (vrd kolleegiumi otsus nr 3-19-312/25, p-d 24–25). Halduslepingu p-dest 2.1.13 ja 2.3.2 nähtub, et sõidukilomeetri hinna ja piletihinna kehtestamise ainupädevus on Maanteeametil. Samasugune vastustaja pädevus tuleneb õigupoolest juba ÜTS § 31 lg-st 4. Sellest sättest nähtub, et sõidukilomeetri hinna kehtestab bussiliikluses sõitjateveol maakonnaliinidel ühistranspordikeskuse ettepanekul Maanteeameti peadirektor käskkirjaga. Sellest sättest ei tulene Maanteeameti ainupädevust liinikilomeetri maksumuse piirmäära arvutamise valemi muutmiseks. 2018. a ATL muudatusega ei ole ühistranspordikeskus Maanteeameti asemel kehtestanud sõidukilomeetri ega pileti hinda ega ole muul viisil Maanteeameti sellesse pädevussfääri tunginud. ÜTS-st, ATL-st ega mujalt ei nähtu, et ATL-s kokkulepitud valemi alusel arvutatava liinikilomeetri maksumuse piirmäära suurendamine tooks automaatselt, st ilma Maanteeameti peadirektori käskkirjata kaasa liinikilomeetri maksumuse suurenemise või kohustaks Maanteeametit liinikilomeetri hinda tõstma.
28.Kõrgemat piirmäära võimaldavas valemis kokkuleppimisega ei võtnud keskus riigile rahalisi kohustusi, kuigi ükski norm ka ei keelaks anda ühistranspordikeskusele pädevusi ja volitusi, mille kasutamisega kaasneks riigil rahaliste kohustuste tekkimine. Nagu eespool (p 27) juba märgitud, ei too liinikilomeetri maksumuse piirmäära tõstmine tingimata kaasa liinikilomeetri maksumuse tõstmist. Lisaks sellele pole riigil kohustust rahastada ATL täitmist riigieelarvest vedajale makstava toetusega kogu ulatuses, mis tuleneb kehtivast liinikilomeetri maksumusest. Kehtiva õiguse kohaselt võidakse liinikilomeetri maksumus täielikult või osaliselt vedajale tasuda ka piletitulu arvel (ÜTS § 23 lg 2). See, mil määral katta liinikilomeetri maksumuse suurenemisega kaasnevad lisakulud riigieelarvest ja mil määral piletitulust, on eelarvevahendite ulatusest lähtuv riigi kaalutlusotsus, mida ühistranspordikeskus ei ole riigi eest teinud ega saakski teha. 9(12)
3-20-1150 III
29.Eelnevale vaatamata ei võimalda RHS § 123 lg 1 p 1 kaebaja ja ühistranspordikeskuse 2018 kokku lepitud ATL p 3.4 muudatust. Tõsi, lepingu muudatus polnud sellise ulatusega, mis annaks alust kõnelda lepingu üldise olemuse muutmisest. Ei muudetud isegi mitte hinda, vaid hinna piirmäära arvutamise valemit. Samas puudub võimalus kontrollida, kas muudatus jääb RHS § 123 lg 1 p-s 1 sätestatud kvantitatiivsetesse piiridesse.
30.ATL p 3.4 algse sõnastuse kohaselt arvutati piirmäär tarbijahinnaindeksi muutuse abil, hilisema redaktsiooni kohaselt tuli selle asemel hakata rakendama nn ühistranspordi hinnaindeksit. See tuli arvutada tarbijahinnaindeksi, diislikütuse hinnaindeksi ning bussiettevõtete keskmise palga indeksi alusel. Seeläbi hakkasid diislikütuse hinna ja bussiettevõtete palgataseme muutused mõjutama liinikilomeetri maksumuse piirmäära varasemast enam. Oluline oli ka teine muutus. ATL p 3.4 hilisem sõnastus ei andnud vedajale õigust taotleda liinikilomeetri maksumuse muutmist pelgalt tarbijahinnaindeksi, ka mitte ühistranspordi hinnaindeksi muutumise korral. Nende näitajate alusel arvutati vaid liinikilomeetri maksumuse piirmäär. Liinikilomeetri maksumuse suurendamise aluseks sai ATL p 3.4 uues sõnastuses tarbijahinnaindeksi muutumise asemel hoopis vedaja kulude reaalne muutumine.
31.ATL p 3.4 muudatuse väärtust ei olnud põhimõtteliselt võimalik välja arvutada lepingu muutmise ajal 2018. aastal ega ole võimalik välja arvutada ka praegu. Kuna liinikilomeetri maksumuse muutmise taotlemisel on muudetud lepingu kohaselt määravad esmajoones vedaja tegelikud kulud ning tegelikud kulud ei ole usaldusväärselt prognoositavad, saaks ka lepingu muudatuse väärtusele anda täpse ja kindla hinnangu vaid tagantjärele, pärast lepingu kehtivusaja lõppemist 31. detsembril 2026.
32.Kirjeldatud raskused võiks olla ületatavad, kui oleks võimalik arvutada, mil määral erinevad üksteisest tarbijahinnaindeksi ja ühistranspordi hinnaindeksi alusel arvutatavad liinikilomeetri maksumuse piirmäärad, sest liinikilomeetri maksumus ei saa tõusta üle piirmäära. RHS § 123 lg 4 esimene lause sätestab, et kui hankeleping sisaldab indekseerimistingimust, lähtutakse sama paragrahvi lõike 1 punktis 1 nimetatud maksumuse arvutamisel hankelepingu indekseerimisjärgsest maksumusest. See tähendab, et RHS § 123 lg 1 p 1 kohaldamisel ei tule piirmäärade võrdluses ühistranspordi hinnaindeksi alusel muutuva piirmääraga kõrvutada mitte kaebaja algset pakkumust, vaid tarbijahinnaindeksi alusel muutuvat piirmäära. Niisugune võrdlus eeldaks, et kogu lepingu kehtivusaja lõikes oleks ette nähtavad tarbijahinnaindeksi ja ühistranspordi hinnaindeksi väärtused. Paraku pole need väärtused vajalikul määral prognoositavad, sest need sõltuvad muutlikest makromajanduslikest näitajatest.
33.Tegelikkuses ei pruugi vastustaja liinikilomeetri maksumust üldse või vähemalt mitte igal perioodil maksimaalselt piirmäärani suurendada, sest seda ei pruugi toetada vedaja tegelikud kulud, riigieelarvest eraldatud vahendid või ministri kehtestatud kõrgeim hind (ÜTS § 31 lg 2 p 3 ja lg 4). Kaebaja väitel on tema keskmine kulu liinikilomeetri kohta mõnel perioodil isegi vähenenud. Kolleegium ei välista, et algse ja muudetud lepingu piirmäärade erinevused võivad neil tingimustel jääda alla 10%. Vähimatki kindlust ei saa aga olla selles, et lepingu kogumahu muutus jääb allapoole RHS § 14 lg-s 3 viidatud rahvusvahelist piirmäära (2018. a seisuga riigiasutuste teenuste
10(12)
3-20-1150 hankelepingute puhul 144 000 eurot; komisjoni 18. detsembri 2017. a delegeeritud määrus nr 2017/2365/EL art 1 p 1 alapunkt b).1
34.Riigihankelepingu muutmise erandlikku iseloomu arvestades oleks ühistranspordikeskus 2018. aastal pidanud veenduma, et lepingu väärtus ei kasva üle RHS § 123 lg 1 p-s 1 lubatud määrade. Eeltoodud põhjustel ei saanud aga keskusel niisugust veendumust tekkida.
35.RHS § 123 lg 1 p 4 lubab teatud tingimustel muuta hankelepingut, kui muudatuse põhjustavad hoolsale hankijale ettenägematud asjaolud. ATL muutmisel 2018. aastal ei tuginenud lepingupooled RHS § 123 lg 1 p-le 4 ning kohtuajas pole ka ilmnenud asjaolusid, mida vastustaja oleks pidanud käsitama hoolsale hankijale ettenägematute asjaoludena. Praegusel juhul ei saa sellise asjaoluna käsitada üleminekut tasuta ühistranspordile maakonnaliinidel. Sellekohane poliitiline otsus tehti Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2016–2019 p-s 8.4 (Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 2016. a korraldus nr 439 – RT III, 29.12.2016, 1) veidi vähem kui aasta enne algse ATL sõlmimist. Seega pidi vastustaja algse ATL sõlmimise hetkel tasuta ühistranspordile ülemineku võimalusega arvestama. IV
36.Vaidlustatud käskkiri on õigusvastane ja tuleb tühistada, sest täidetud ei ole käskkirja andmise alusena viidatud HMS § 104 lg 2 kohaldamise eeldused. Pole tuvastatud, et kaebaja oleks olnud halduslepingu muutmise õigusvastasusest teadlik.
37.HMS § 104 lg 1 kohaselt kehtib halduslepingu õiguspärasuse nõuetele mittevastav, kuid mitte tühine haldusleping ja seda tuleb täita, välja arvatud juhul, kui üksikisikust lepingupool oli halduslepingu sõlmimisel halduslepingu õigusvastasusest teadlik või kui haldusleping sõlmiti tema esitatud vale- või mittetäielike andmete alusel või haldusorgani ähvardamise, petmise või muul viisil õigusvastase mõjutamise tulemusel. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt on haldusorganil volitus muuta oma otsusega haldusleping õiguspäraseks muu hulgas juhtudel, kui haldusleping on õigusvastane ning ei kuulu täitmisele, sest üksikisikust lepingupool oli halduslepingu õigusvastasusest teadlik.
38.RHS § 121 lg 1 p 1 kohaselt on hankeleping tühine, kui hankija on jätnud registrile hanketeate esitamata ja selle esitamata jätmine ei olnud RHS järgi lubatud. Hankelepingu muudatus võib sellel alusel olla tühine, kui lubamatu muutmise vormis sõlmitakse sisuliselt uus hankeleping (Pressetext, p 34). RHS § 121 lg 4 sätestab samas, et hankelepingu tühisusele on sama paragrahvi lõikes 1 sätestatud alustel võimalik tugineda üksnes juhul, kui hankelepingu tühisus on tuvastatud vastavalt RHS-s sätestatud korrale. See tähendab, et tühisuse tuvastamiseks tuleb esitada otseselt lepingu vaidlustamiseks vaidlustus riigihangete vaidlustuskomisjonile (RHS § 185 lg 1 ja lg 4 p 3) ning vajaduse korral ka kaebus halduskohtule (HKMS § 267 lg 1 ja § 268 lg 4 p 3; vt ka määrus asjas nr 3-3-1-92-16, p 18). HMS § 104 ning RHS § 121 lg 1 p 1, lg 4 ja § 123 koosmõjust tulenevalt võib hankija teha HMS § 104 lg-s 2 sätestatud muutmisotsuse ka siis, kui hankelepingu muudatuse tühisust ei ole tuvastatud RHS-s sätestatud korras. See aga eeldab, et üksikisikust lepingupool oli hankelepingu muudatuse tegemisel selle õigusvastasusest teadlik või on täidetud mõni muu HMS § 104 lg-s 1 sätestatud tingimus.
39.Tuginemaks HMS § 104 lg 1 tähenduses asjaolule, et teine lepingupool oli halduslepingu õigusvastasusest teadlik, tuleb haldusorganil esitada otsesed või kaudsed tõendid selle kohta, et teine lepingupool sai aru lepingu õigusvastasusest. Kaudseks tõendamiseks võib olla piisav see, et üksikisik
3-20-1150 oli teadlik asjaoludest, millest tuleb asjaomases valdkonnas tegutseval ettevõtjal selgete normide alusel vältimatult järeldada lepingu õigusvastasust. Piisav ei ole see, et ettevõtja oli teadlik asjaoludest, mis alles hoolikamal uurimisel või nõustaja abi kasutamisel oleks viidanud õigusvastasusele või oleks pidanud tekitama lepingu õiguspärasuses kahtluse. HMS eelnõus (456 SE, Riigikogu IX koosseis) § 104 sõnastuse muutmine viitab sellele, et seadusandja lõi HMS § 104 lg-s 1 teadliku erisuse võrreldes HMS § 67 lg 4 p-ga 5, mille kohaselt välistab usaldusele tuginemise nii üksikisiku teadmine õigusvastasusest kui ka süüline mitteteadmine. Haldusorgani poolt lepingu ühepoolne muutmine on intensiivne võimuvolitus ja selle aluseid tuleb tõlgendada üldjuhul kitsalt. Kolleegium rõhutab, et hoolas ettevõtja peab hankelepingu muutmisel tegema mõistlikke pingutusi muudatuse õiguspärasuses veendumiseks. See kehtib ka siis, kui ettepanek lepingu muutmiseks tuleb haldusorganilt. Ainuüksi hoolsuskohustuse rikkumine ei anna samas haldusorganile alust avalikõiguslikku hankelepingut HMS § 104 lg 2 alusel ühepoolselt muuta. Kui sellistel juhtudel kahjustab lepingu muutmine raskelt ülekaalukat avalikku huvi, on haldusorganil võimalik lepingut muuta või see lõpetada HMS § 102 lg 2 alusel sõltumata üksikisiku teadmisest. Samuti on lubamatut muutmist kui uut faktilist hankelepingut võimalik vaidlustada teistel huvitatud ettevõtjatel RHS-s sätestatud korras sõltumata sellest, kas üksikisikust lepingupool oli teadlik lepingu muudatuse õigusvastasusest.
40.Vastustaja ega kohtud ei ole tuvastanud, et kaebaja oli tegelikult teadlik halduslepingu muutmise õigusvastasusest HMS § 104 mõttes. Ringkonnakohus viitas vaid asjaoludele, mille kohaselt tuli tema arvates eeldada, et kaebaja teadis hankelepingu õigusvastasusest.
41.Eelnevast (käesoleva otsuse I ja III osa) tulenevalt on ringkonnakohtu seisukoha lähtealused ebaõiged. Ennekõike pole pooled muutnud lepingu üldist olemust. See, kas lepingu muudatus ületas RHS § 123 lg 1 p-s 1 lubatud väärtuse, ei selgunud ka käesolevas kohtuvaidluses. RHS § 123 normistik on keeruline. Selle kohaldamisel on vigu teinud nii vastustaja kui ka kohtud. Lepingu muudatuse väärtuse selgitamine eeldab keerukat majanduslikku prognoosi. Neil tingimustel ei saa ringkonnakohtu esile toodud asjaolusid lugeda lepingu muutmise õigusvastasusest teadmiseks. V
42.Kaebuse rahuldamise tõttu jäävad poolte menetluskulud apellatsiooni- ja kassatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 järgi vastustaja kanda. Halduskohtus kantud kulude jaotust jääb reguleerima halduskohtu otsus. Kaebaja menetluskuluks ringkonnakohtus oli õigusabikulu 2040 eurot (ilma käibemaksuta) ning Riigikohtus õigusabikulu 3960 eurot (ilma käibemaksuta), kokku 6000 eurot, mis tuleb vastustajalt välja mõista (HKMS § 109 lg 6). Kaasatud haldusorgani menetluskulud jäävad tema enda kanda (HKMS § 24 lg 2, § 108 lg 1 ja lg 8). Kassatsioonkaebuselt tasutud kautsjon 25 eurot tuleb kaebajale tagastada Advokaadibüroo Jaana Nõgisto OÜ arvelduskontole nr EE357700771005106584 LHV Pangas (kuni 31. detsembrini 2021 kehtinud HKMS § 107 lg 4).
(allkirjastatud digitaalselt)
12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.