Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-17-1398 24. november 2017 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Indrek Koolmeister, Viive Ligi, Nele Parrest ja Jüri Põld Arne Albergi kaebus Varbla Vallavalitsuse kohustamiseks lahendada 23. detsembri 2016. a taotlus, kasutusloa andmise menetluse jätkamise keelamiseks ja tekitatud mittevaralise kahju hüvitamiseks Kaebaja Arne Alberg, volitatud esindaja vandeadvokaat Kelli Ristal Vastustaja Varbla vald, esindaja vandeadvokaat Martin Triipan ja advokaat Kaisa Laidvee Kolmas isik Tuuleenergia OÜ, esindaja vandeadvokaat Elmer Muna Tallinna Ringkonnakohtu 25. augusti 2017. a määrus Arne Albergi määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta määruskaebus rahuldamata.
2.Täiendada Tallinna Halduskohtu 21. juuli 2017. a määruse ja Tallinna Ringkonnakohtu
25.augusti 2017. a määruse põhjendusi haldusasjas nr 3-17-1398 käesoleva määruse põhjendustega. Muus osas jätta kohtumäärused muutmata.
1.Varbla Vallavalitsus andis 10. veebruaril 2012 ehitusload nr 2449 ja 2450 Tamba tuulegeneraatorite nr 1 ja 2 püstitamiseks. 28. oktoobril 2013 väljastas Varbla Vallavalitsus Tamba tuulegeneraatorile nr 1 kasutusloa nr 3183 ja 3. detsembril 2013 Tamba tuulegeneraatorile nr 2 kasutusloa nr 3207.
2.Arne Alberg esitas 13. detsembril 2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Varbla Vallavalitsuse 28. oktoobri 2013. a kasutusloa nr 3183 ja 3. detsembri 2013. a kasutusloa nr 3207 tühistamist, Varbla Vallavalitsuse 10. veebruari 2012. a ehituslubade nr 2449 ja 2450 õigusvastasuse tuvastamist ning Varbla Vallavalitsusele ettekirjutuse tegemist viia läbi Tamba tuulegeneraatorite osas uus keskkonnamõjude hindamine (sh täielik mürauuring) ja tuvastada tuulegeneraatorite ohutsoon. Kohtumenetlus lõppes Riigikohtu halduskolleegiumi 11. oktoobri 2016. a otsusega haldusasjas nr 3-3-1-15-16, millega Riigikohus tunnistas ehitusload õigusvastaseks ning tühistas kasutusload. Riigikohus selgitas, et "kasutuslubade tühistamine selles kohtuasjas toob kaasa kolmanda isiku
3-17-1398 ettevõtlusvabaduse (PS § 31) olulise riive. Kehtivaid ehituslubasid usaldades on ta teinud märkimisväärse investeeringu, tuulikud on püstitatud ja need töötavad. Ka on Tamba tuulikupargi planeerimisja ehitusprotsess kestnud aastaid. Kolleegium peab oluliseks rõhutada, et vastustajal on õigus ja kohustus uuesti kaaluda kasutuslubade andmist, järgides kõiki kehtivaid õigusnorme."
3.Varbla Vallavalitsus teavitas 28. novembril 2016 Tamba küla elanikke, et Tuuleenergia OÜ (tuulegeneraatorite omanik) esitas 20. oktoobril 2016 taotluse Tamba tuulegeneraatoritele nr 1 ja 2 kasutusloa saamiseks. Vallavalitsus selgitas, et viib kasutusloa menetluse läbi avatud menetlusena, kaasates menetlusse kuni 1 km raadiusesse jäävate kinnistute omanikud ja elanikud.
4.Kaebaja esitas koos teiste külaelanikega Varbla Vallavalitsusele 23. detsembril 2016 taotluse peatada tuulegeneraatorite kasutamine hiljemalt 30. detsembril 2016; lõpetada tuulegeneraatoritele algatatud uus kasutuslubade väljastamise menetlus; modelleerida tuulegeneraatoritest leviv müra ja kaasata taotluse esitajad selle menetlusse; kui otsustatakse tuulegeneraatoritele väljastada ajutised kasutusload, kaasata taotluse esitajad lubade väljastamise menetlusse.
5.Varbla Vallavalitsus andis 28. detsembril 2016 korralduse nr 322 Tamba tuulepargi kasutuslubade menetluse läbiviimiseks avatud menetlusena.
6.Kaebaja esitas 3. juulil 2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse järgmiste nõuetega: 1) tuvastada Varbla Vallavalitsuse viivituse õigusvastasus kaebaja 23. detsembri 2016. a taotluse menetlemisel ning kohustada vastustajat nimetatud taotlust lahendama 30 päeva jooksul alates käesolevas asjas kohtulahendi jõustumisest; 2) tuvastada Varbla Vallavalitsuse algatatud Tamba tuulegeneraatoritele kasutuslubade väljastamise menetluse õigusvastasus ning keelata selle menetluse jätkamine; 3) tuvastada Varbla Vallavalitsuse tegevusetuse õigusvastasus, mis seisneb jõustunud Riigikohtu lahendi nr 3-3-1-15-16 mittetäitmises, ning mõista kaebaja kasuks välja viivitusega tekitatud mittevaraline kahju kohtu äranägemisel. Seoses kasutuslubade menetluse õigusvastasuse ja keelamiskaebusega oli kaebaja seisukohal, et tuulegeneraatoritele saab uusi kasutuslubasid anda ainult uue detailplaneeringu menetluses. Vaid sel juhul on uued kasutusload antud kehtivaid õigusnorme järgides, s.o nii, nagu viitas Riigikohus oma lahendis. Ehitusseadustiku (EhS) § 42 lg 1 ja § 54 lg 1 koostoimest tuleneb, et kasutusluba antakse ehitisele juhul, kui nii ehitamine kui ka väljastatud ehitusluba on olnud kooskõlas kehtestatud detailplaneeringuga. EhS § 55 p 3 sätestab imperatiivselt, et kui ehitis on vastuolus kehtestatud detailplaneeringuga, siis on pädeva asutuse ainukeseks võimaluseks keelduda kasutusloa andmisest. Antud juhul puuduvad ka asjaolud, mis võimaldaksid anda projekteerimistingimusi EhS § 27 lg 4 p-s 3 sätestatu tõttu (kõrguse muutmine kuni 10 protsenti). Viidatud õigusnormidest tulenevalt ei saa kaebaja hinnangul vaidlust olla selles, et Varbla Vallavalitsuse algatatud uute kasutuslubade väljastamise menetluse (menetlustoimingu) puhul on tegemist sedavõrd olulise veaga, et juba menetluse käigus on võimalik jõuda järeldusele, et sellise menetluse tulemusena antavad kasutusload ei saa olla sisuliselt õiguspärased. Kuna tuulegeneraatorid on kõrgemad, kui seda näeb ette kehtiv detailplaneering, ei saa neile kasutuslube anda.
7.Tallinna Halduskohus tagastas 21. juuli 2017. a määruse resolutsiooni p-ga 1 kaebuse kasutusloa andmise menetluse jätkamise keelamise nõudes. Halduskohus selgitas, et keelamiskaebuse võib esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, mis rikub kaebaja õigusi, ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 45 lg 1). Kui vaidlusalusele Tamba tuulegeneraatoritele väljastatakse (ajutised) kasutusload, saab kaebaja oma õigusi kaitsta (ajutiste) kasutuslubade hilisemal vaidlustamisel. Seega on keelamisnõue vastuolus HKMS § 45 lg-s 1 sätestatud piiranguga ja tuleb tagastada HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel. 2(5)
3-17-1398
8.Kaebaja esitas 7. augustil 2017 määruskaebuse, milles palus tühistada Tallinna Halduskohtu 21. juuli 2017. a määruse resolutsiooni p 1.
9.Tallinna Ringkonnakohus jättis 25. augusti 2017. a määrusega kaebaja määruskaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 muutmata. Ringkonnakohtu hinnangul ei välistanud Riigikohus oma otsuses vastustaja võimalust uuesti kaaluda kasutuslubade andmist. Varbla Vallavalitsus andis 28. detsembril 2016 korralduse tuulepargi kasutuslubade menetluse läbiviimiseks avatud menetlusena. Avatud menetluse ajaks, kuid mitte kauemaks kui
30.septembrini 2017, on antud ajutised kasutusload. Vastustaja on selgitanud, et eesmärk on välja selgitada tuulegeneraatorite negatiivsed mõjud (müra, varjutus, jäätükkide lendamine). Tähtajatute kasutuslubade andmisel tuleb vallal uuesti teostada kaalutlusõigust. Praeguses menetlusetapis ei ole võimalik öelda, kas ja millistel kõrvaltingimustel kasutusload väljastatakse. Seetõttu puudub mõistlik põhjus arvata, et vastustaja annaks haldusakti, mis rikub kaebaja õigusi selliselt, et õiguste rikkumist ei ole hiljem võimalik kohase kaebusega ära hoida (nt kaebus kasutuslubade tühistamiseks). Kaebaja argumendid kasutuslubade õigusvastasuse kohta on asjakohased selles menetluses. Pöördumatuks tagajärjeks ei saa olla uue kohtumenetluse algatamise kohustus. Kaebaja väited ülemäärastest toimingutest, mida haldusorgan kasutuslubade andmise avatud menetluses teeb, ei riiva kaebaja subjektiivseid õigusi.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
10.Kaebaja esitas määruskaebuse, milles palub tühistada Tallinna Halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 ja Tallinna Ringkonnakohtu määruse ning saata asi tagasi Tallinna Halduskohtule kohustusega võtta keelamisnõue menetlusse. Kaebaja seisukohad on järgmised. 1) Riigikohtu 11. oktoobri 2016. a otsuse p 42 on mitmeti tõlgendatav. Ühelt poolt tunnistas Riigikohus tuulikute ehitusload õigusvastaseks ja tühistas kasutusload, kuna need olid vastuolus kehtestatud detailplaneeringuga (sh kõrguse tõttu). Teisalt Riigikohus justkui kinnitas, et sellele vaatamata võib tuulikutele uued kasutusload siiski välja anda. Jääb arusaamatuks, kas ja millistel tingimustel võib vastustaja Riigikohtu hinnangul (ajutised) kasutusload anda. Ka on arusaamatu Riigikohtu viide kolmanda isiku ettevõtlusvabaduse olulisele riivele. Rahalise kulutuse määr ei saa õigustada õigusnormide rikkumist ega olla õiguslikuks aluseks ebaseadusliku olukorra seadustamisele. Varbla valla ebaseaduslik käitumine ehitus- ja kasutuslubade andmisel oli teadlik ja sihilik valik ning kolmas isik oli sellest teadlik. Seetõttu ei saa kolmas isik tugineda usalduse kaitsele. 2) Haldus- ja ringkonnakohus on ebaõigesti kohaldanud HKMS § 45 lg-t 1 ja § 121 lg 2 p 1. Antud juhul on kindel, et vastustaja annab välja haldusakti, mis rikub kaebaja õigusi ega ole sisuliselt õiguspärane. Riigikohtu lahendist tuleneb, et tuulikute kõrgus on vastuolus detailplaneeringuga. Kasutuslubade menetluse tulemusel antakse kasutusload tuulikutele, mis on vastuolus ja jäävad vastuolus olevaks detailplaneeringuga, olles 32,9 m planeeringus lubatust kõrgemad (detailplaneering lubas 120 m; kasutusloa eelnõus on tuuliku kõrgus 149,5 m, millele tuleb lisada vundamendi kõrgus 3,4 m). EhS § 27 lg 4 p 3 lubab kõrguse muutmist vaid kuni 10 protsenti. Seega oleks kaebaja sunnitud uuesti samal põhjusel kasutusload kohtus vaidlustama. Ka vastustaja avatud menetluse käigus tehtavad ülemäärased toimingud (müra mõõtmised, varjutamise ja tiivikute jäätumise kohta eksperdihinnangu tellimine) rikuvad kaebaja subjektiivseid õigusi. Toimingute tegemisel on tuulikud jätkuvalt töös ja neist leviv ülenormatiivne müra ning muud negatiivsed mõjutused rikuvad kaebaja tervist. Müra ja muude mõjude mõõtmised ei muuda tuulikute kõrgust. Tuulikute seadustamiseks on ainuvõimalik lahendus uue detailplaneeringu menetluse läbiviimine. Selline kohustus tuleneb ka Varbla Vallavalitsuse ja Pärnu maavanema vahel sõlmitud kompromissist haldusasjas nr 3-13-141. Vastustaja on kinnitanud 24. augustil 2017 toimunud kasutuslubade eelnõude avalikul arutelul, et ei kavatsegi kompromissi täita.
3(5)
3-17-1398 3) Detailplaneering on tugevam haldusakt kui ehitus- või kasutusluba. Ei tohi tekkida olukorda, kus madalamate haldusaktidega saab väga lihtsalt muuta kõrgemal seisvate haldusaktide otsustusi. Selline võimalus saab haldusorganil olla vaid siis, kui see on selgelt seaduses ette nähtud. Arvestades EhS §-dest 27 ja 55 nähtuvat, ei ole kohalikul omavalitsusel kaalumisruumi – kasutuslubade andmisest tuleb keelduda vastuolu tõttu detailplaneeringuga. Avalikus õiguses võib võimukandja teha üksnes seda, mis on lubatud.
11.Vastustaja ja kolmas isik paluvad jätta määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu määrused muutmata. Keelamiskaebus on põhjendatult ja õiguspäraselt tagastatud, kuna keelamiskaebuse eeldused ei ole täidetud. Pelk asjaolu, et tuulikud on kõrgemad, kui detailplaneeringus ette nähtud, ei saa kaebaja õigusi rikkuda. Kujunenud olukorras on võimalik kasutusload anda eeldusel, et menetluse käigus väljaselgitatavad tuulegeneraatoritest lähtuvad mõjud ei riku kaebaja ega teiste lähikonna elanike õigusi. Kolmas isik rõhutab ka, et uue detailplaneeringu menetluse läbiviimine ei tagaks kaebaja õiguste tõhusamat kaitset võrreldes avatud menetlusena läbiviidava kasutusloa menetlusega. Kaebaja soov tagasi pöörduda planeerimismenetlusse tuleneb ilmselt EhS § 120 lg-s 1 sätestatud kooskõlastuskohustusest, st saavutada tuulikute töö peatumine Kaitseministeeriumi kui kaebaja õiguste kaitsega mitteseotud isiku vahendusel. Selline käitumine ei ole heatahtlik.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
12.HKMS § 37 lg 2 p 3 järgi võib keelamiskaebusega nõuda haldusakti andmise või toimingu tegemise keelamist. HKMS § 45 lg 1 piirab keelamiskaebuse esitamise kolme kumulatiivse eeldusega: on põhjust arvata, et 1) vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, 2) haldusakt või toiming rikub kaebaja õigusi ning 3) õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. Viimast kriteeriumit on kolleegium selgitanud järgmiselt: õiguste rikkumist poleks hiljem üldse võimalik kohase kaebusega ära hoida või kõrvaldada ega heastada (haldusakti või toimingu tagajärjed on pöördumatud) või kui hilisem õiguste kaitse oleks ebamõistlikult keeruline (haldusasi nr 3-3-1-84-11, p 22).
13.Vaidlust ei ole selle üle, et Tamba tuulegeneraatorite 1 ja 2 ehituslubade õigusvastasus on tuvastatud Riigikohtu otsusega haldusasjas nr 3-3-1-15-16. Vastustaja on läbi viimas kasutuslubade menetlust ning kui vastustaja annab kasutusload, riivavad need kaebaja subjektiivseid õigusi.
14.Kolleegium nõustub haldus- ja ringkonnakohtu seisukohaga, et kaebajal on põhimõtteliselt võimalik kasutuslube (kui vastustaja need annab) hiljem vaidlustada tühistamiskaebusega (HKMS § 37 lg 2 p 1). Samas on kaebaja keelamiskaebuse vormis sisuliselt vaidlustanud kasutuslubade menetluse algatamise kui menetlustoimingu. HKMS § 45 lg 3 järgi on menetlustoimingu vaidlustamine võimalik, kui selle õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise. Kaebaja tugineb argumendile, et menetluse tulemus ei saa mingil juhul olla õiguspärane: seadus keelab detailplaneeringuga vastuolus olevale ehitisele kasutusloa andmise. Menetluse läbiviimine ei ole kaebaja hinnangul seetõttu põhjendatud, eriti arvestades, et ülemääraste menetluse käigus tehtavate menetlustoimingutega kaasnevad mõjutused kaebajale (müra mõõtmiseks tuulikute töötamine). Kaebaja leiab, et kasutuslubade andmine on välistatud ja vastustaja peaks läbi viima uue planeerimismenetluse.
15.Varem kehtinud ehitusseaduse (EhS v.r.) § 32 lg 1 järgi oli ehitise kasutusluba kohaliku omavalitsuse või riigi nõusolek, et valminud ehitis või selle osa vastab ehitisele ettenähtud nõuetele ja seda võib kasutada vastavalt kavandatud kasutamise otstarbele. Kasutusloaga antakse ka nõusolek, et valminud ehitis või selle osa vastab ehitusloa või kirjaliku nõusoleku taotlemisel esitatud ehitusprojektile (EhS v.r. § 32 lg 11). Kasutusluba väljastatakse, kui ehitis vastab õigusaktidega 4(5)
3-17-1398 ettenähtud nõuetele (EhS v.r. § 33 lg 3). EhS v.r. § 34 sätestas sõnastuslikult imperatiivselt alused, mil kasutusloa väljastamisest keeldutakse. Nende normide tõlgendamisel on kolleegium korduvalt asunud seisukohale, et kasutusloa saab erinevate õiguste ja huvide kaalumise tulemusel põhimõtteliselt anda ka ehitisele, mille ehitusluba on õigusvastane (nt haldusasi nr 3-3-1-63-10, p 20).
16.1. juulil 2015 jõustunud EhS § 55 sätestab samuti sõnastuslikult imperatiivselt alused, mil kasutusloa andmisest keeldutakse. Üheks aluseks teiste kõrval on see, et pädev asutus keeldub kasutusloa andmisest, kui ehitis ei vasta ehitusloale, riigi või kohaliku omavalitsuse kehtivale eri- või detailplaneeringule, sealhulgas detailplaneeringu elluviimise tegevuskavale, või projekteerimistingimustele (EhS § 55 p 3). Ehitusseadustiku eelnõu seletuskirjas märgitakse, et EhS §-s 55 sätestatud kasutusloa andmisest keeldumise alused lähtuvad kasutusloa menetluse sättes ette nähtud kasutusloa kontrolliesemest. Kasutusloa andmisest keeldumine on kaalutlusotsus, mille piirid tulenevad EhS-s sätestatud põhimõtetest ja nõuetest (lk 102). Seletuskirjas esitatud selgitused ja kohtupraktikale tehtud viited (lk 102–103) annavad tunnistust seadusandja arusaamast, et varem kehtinud ehitusseaduse alusel välja kujunenud praktika kasutusloa osas jätkub. Puuduvad mistahes põhjendused, miks peaks iga väiksemgi kõrvalekalle ehitusloast, eri- või detailplaneeringust (sh detailplaneeringu elluviimise tegevuskavast) või projekteerimistingimustest sõltumata selle olemusest (materiaalne või formaalne) ja olulisusest tooma vältimatult kaasa kasutusloa andmisest keeldumise. Selline tagajärg ei oleks paljudel juhtudel proportsionaalne.
17.Eelnevat arvestades on kolleegium seisukohal, et EhS § 55 punkti 3 tuleb jätkuvalt tõlgendada kaalutlusõigust andvana. Nii saab kasutusloa anda ka ehitisele, mille ehitusluba oli õigusvastane vastuolu tõttu detailplaneeringuga, kuid mille kasutamine kasutusloaga määratud otstarbel on ohutu (EhS § 8) ega too kaasa kolmandate isikute õiguste ega avaliku huvi ülemäärast riivet.
18.Antud juhul tuvastas Riigikohus haldusasjas nr 3-3-1-15-16, et Tamba tuulegeneraatorite 1 ja 2 ehitusload on vastuolus detailplaneeringuga, kuna ehituslubades muudeti mitmeid ehitise parameetreid, sh oluliselt ja ilmselgelt ületati tuulikute kõrguse piirangut. Otsuses rõhutati, et detailplaneeringus sätestatud ehitise kõrguse piirangul on naabrite õigusi kaitsev toime.
19.Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde. Küll ei tähenda eelöeldu seda, et sellises olukorras oleks täiesti välistatud kasutuslubade andmine ja et põhimõtteliselt ei saa kasutuslubade menetluse tulem olla õiguspärane. Kui kasutuslubade menetluses selgitatakse välja, et tuulikutest lähtuvad mõjutused (müra, jäätamine, varjutus) ei riiva ülemääraselt kolmandate isikute (sh kaebaja) õigusi ega avalikku huvi, või on võimalik ette näha kõrvaltingimused, mis selliseid mõjutusi vähendavad või tasakaalustavad, võib kasutusload välja anda. Seetõttu ei nõustu kolleegium kaebaja seisukohaga, et kasutuslubade andmine on välistatud ja et kasutusload oleksid igal juhul õigusvastased. Praeguses menetlusstaadiumis ei ole ka mingit alust eeldada, et menetlus lõppeb igal juhul kasutuslubade andmisega.
20.Eeltoodust tulenevalt nõustub kolleegium haldus- ja ringkonnakohtu seisukohaga, et keelamiskaebus ei ole lubatav ja tuleb tagastada HKMS § 45 lg 1 ning § 121 lg 2 p 1 alusel. Määruskaebus jääb rahuldamata. Tallinna Halduskohtu 21. juuli 2017. a määruse ja Tallinna Ringkonnakohtu
25.augusti 2017. a määruse resolutsioon tuleb jätta muutmata, kuid määruste põhjendusi tuleb täiendada käesoleva määruse põhjendustega.
21.Määruskaebuse rahuldamata jätmise tõttu arvatakse kautsjon riigituludesse (HKMS § 107 lg 4 kolmas lause). Kuna asja menetlus jätkub halduskohtus, ei lahenda kolleegium menetluskulude küsimust (HKMS § 109 lg 2). (allkirjastatud digitaalselt) 5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.