Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja Oliver Kask
Otsuse tegemise aeg ja koht
03.06.2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-1281
Haldusasi
X kaebus Sotsiaalkindlustusameti 21.04.2020 otsuse nr P26O-2020-55898 ja 03.06.2020 vaideotsuse nr 83/14422-2 tühistamiseks ja Sotsiaalkindlustusameti kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, volitatud esindaja Madis Kotsar
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 23.10.2020 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Halduskohtu 23.10.2020 otsuse haldusasjas nr 3-20-1281 resolutsioon muutmata, kuid muuta osaliselt halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt ringkonnakohtu otsuse põhjendustele.
Jätta apellatsiooniastme menetluskulud poolte endi kanda.
4.Tallinna Ringkonnakohtu 03.06.2021 otsuse avalikustamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 05.07.2021, välja arvatud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-20-1281 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest, võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X esitas Sotsiaalkindlustusametile (SKA) 30.03.2020 taotluse tööealise inimese puude raskusastme tuvastamiseks ja puuetega inimeste sotsiaaltoetuste määramiseks.
2.SKA ei tuvastanud 21.04.2020 otsusega nr P26O-2020-55898 X-l puude raskusastet ega määranud puudega tööealise inimese toetust. Otsuse tegemisel võeti arvesse taotluses märgitud ja tervise infosüsteemi (TIS) kantud andmed ning SKA ekspertarsti RM eksperdiarvamus. SKA ei tuvastanud, et taotlejal oleks igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemises terviseseisundist tulenevaid piiranguid. Taotlejal on kerge tegutsemispiirang liikumise valdkonnas. Tal võib esineda piiranguid pikkade vahemaade läbimisel, treppidel liikumisel, ohutul ringiliikumisel ning kehaasendite muutmisel ja säilitamisel, tingituna vasaku kehapoole tundlikkuse häirest ning liigesevaludest ja nägemisja kuulmislangusest, mille põhjuseks on peaaju, sisekõrva, silma, lülisamba ja liigeste struktuurimuutused. Taotleja on liikumisel iseseisev, tema liikumine on vaba ja ta ei vaja abivahendit. Taotleja on võimeline läbima mitmeid kilomeetreid. Terviseandmete põhjal ei esine olulisi piiranguid kehaasendite muutmisel. Taotlejal on kerge tegutsemispiirang suhtlemise valdkonnas (nägemine), mis on tingitud vasaku silma nägemislangusest. Parema silma nägemisteravus on normaalne. Taotlejal esineb kerge tegutsemispiirang suhtlemise valdkonnas (kuulmine). Tal on piiratud helide kuulmine tingituna mõlemapoolsest kuulmislangusest, mille põhjuseks on sisekõrva struktuurimuutused. Puude raskusastme tuvastamisel arvestatakse inimese sooritusvõimet abivahendi foonil. Taotleja kuulmine on kompenseeritud kuulmisaparaatidega. Taotlejal on kerge tegutsemispiirang muudatustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonnas. Tal võib olla piiratud kodust väljumine ja muudatustega kohanemine, tingituna ülemäärasest ärevusest, mille põhjuseks on peaaju struktuurimuutused. Taotleja on psühhiaatri hinnangul adekvaatne ega vaja püsiravi.
3.SKA jättis 03.06.2020 vaideotsusega nr 8-3/14422-2 rahuldamata X vaide. Keskmise puude raskusastme tuvastamine eeldab, et vähemalt ühes valdkonnas, v.a suhtlemine, on piirangu aritmeetiline keskmine arvväärtus 2–2,75. Liikumise valdkonnas peab piirangute aritmeetiline keskmine arvväärtus olema vähemalt 2, kuid ekspertarst RM hinnangu järgi on taotlejal see keskmiselt 1,33 (võtmetegevus „liikumine eri tasapindadel“ 1, „ohutu ringiliikumine“ 2, „seismine ja istumine“ 1). Muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonnas peab piirangute aritmeetiline keskmine arvväärtus olema vähemalt 2, kuid RM hindas taotlejal seda arvväärtusega 1 (võtmetegevus „väljaskäimine“ 1, „riski või ohu tajumine“ 0, „toimetulek muudatustega“ 0). Suhtlemise (nägemise ja kuulmise) valdkonnas peab olema vähemalt ühe võtmetegevuse sooritamisel piirangu raskusastme arvväärtus 2, kuid RM hindas 2(10)
3-20-1281 taotlejal nii nägemis- kui ka kuulmisfunktsiooni võtmetegevust arvväärtusega 1. Seega puudub alus puude raskusastme tuvastamiseks neis valdkondades. Ülejäänud valdkondades ei tuvastanud RM piiranguid. Eelneva põhjal ei tuvastatud 21.04.2020 otsuses taotlejal puude raskusastet. Vaidemenetluses küsis SKA täiendava arvamuse ekspertarst AT-lt, kes jäi kõigi materjalidega tutvumise järel RM-ga samale arvamusele. Taotleja terviseandmed ei kinnita, et tema tervisehäired põhjustaks olulisi raskusi igapäevategevustes ja ühiskonnaelus osalemises. Raskused puudutavad väiksemat osa tegevustest. Taotleja võib juhtida mootorsõidukit, suudab tegeleda spordiga, sh ronimisega mägironimisseinal. Ta liigub, siirdub, seisab ja istub iseseisvalt. Taotleja kirjeldatud kaela-, selja- ja liigesevaludega toimetulekuks ei ole talle viimasel kahel aastal valu vaigistavaid ravimeid välja kirjutatud. Puuduvad andmed olulistest muutustest lülisambas ja uuritud liigestes. Piiranguid käte kasutamisel ei ole TIS-s kajastatud. Taotleja kõne on perearsti sissekande kohaselt kaasvestlejale täiesti arusaadav, kuulmislangus on vajadusel kuulmisaparaadiga kompenseeritav. Neuroloogi sissekande kohaselt kasutab taotleja kuuldeaparaati vajaduse korral. Ühe silma pimedus ei ole teise silma normaalse nägemise korral puue, sest ei takista lugemist, autojuhtimist jms igapäevaseid tegevusi. Taotleja on ühe korra käinud psühhiaatri vastuvõtul, kus tal on diagnoositud ärevushäire, kuid soovitatud ravim on retseptikeskuse andmetel annulleeritud. Psühhiaatri sissekanne ei kajasta pideva ravi vajadust ja mootorsõiduki juhtimise õigust ei ole peetud vajalikuks peatada. Seega ei ole taotlejal piiranguid sellisel määral, et oleks alus tuvastada puude raskusaste. Ta ei vaja ühegi põhitegevuse juures püsivalt teise inimese abi ja saab ühiskonnas iseseisvalt hakkama.
4.X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse SKA 21.04.2020 otsuse ja 03.06.2020 vaideotsuse tühistamiseks ning SKA kohustamiseks vaadata 30.03.2020 taotlus uuesti läbi ning tuvastada keskmisele puudele vastav kuulmisfunktsiooni kõrvalekalle. Kaebajal on diagnoositud skolioos, nimmevalu, kahepoolne kuulmisnõrkus, ühe silma nõrknägevus, laste tserebraalparalüüs, lampjalgsus, ärevushäired. Eelneva tõttu tekib liikumisel ja sundasendites püsimisel valu põlvedes, labajalgades, seljas ja õlgades. Kaebajal on mõningane kõnehäire ning kuulmis- ja nägemispiirang. Eelnevale lisandub aeg-ajalt ärevushäire. Kaebajal on päevi, mil ta ei lahku valu ja üldise nõrkuse tõttu kodust ja vajab kõrvalabi erinevates tegevustes (nt poeskäik). Pikalt istuda ja liikuda on valus. Suure koormuse korral võib valu kesta päevi, mille puhul on vaja valuvaigisteid ja rahu. Nägemis- ja kuulmispiirangu tõttu on raskendatud ka ohutu liiklemine ja suhtlemine. Kuuldeaparaat ei kompenseeri kuulmispiirangut, suhtlemine sõltub taustamürast, vestluspartnerite kaugusest ja arvust. Vaatevälja väiksuse tõttu tekib väsimus kiiremini ja keskendumiseks on vaja teha puhkepause. Ärevushäireid ei suuda kaebaja alati ennetada, mistõttu on raskendatud nt ühistranspordi kasutamine. SKA 21.04.2020 otsusest ei nähtu nende asjaoludega arvestamist, kuigi terviseprobleemide ulatus ja krooniline iseloom ning piirangute mittekompenseeritus viitavad keskmisele puude raskusastmele. SKA arutluskäik ei ole jälgitav. Kaebajal ei ole ekspertarvamust, millel SKA otsus põhineb. Arvesse pole võetud Eesti Töötukassa 04.04.2019 otsust, millega kaebajal tuvastati mõõdukad tegutsemispiirangud liikumise ja suhtlemise (nägemine, kuulmine, kõnelemine) valdkondades, ning selle aluseks olnud 02.04.2019 ekspertarvamust. Arusaamatuks jääb järeldus, et kuulmine on abivahendiga kompenseeritud. 2016. a-l hinnati kaebajal kuulmisfunktsiooni kõrvalekalle piisavalt ulatuslikuks, et tuvastada keskmine puue. Probleem on praegu samasugune. Nägemispiirang on hinnatud kergeks, kuid kaebaja parem silm ei kompenseeri vasaku silma pimedust. Meelepuuete, valu ja ärevuse tõttu väldib kaebaja teatud tegevusi, nt suuline suhtlus mitme vestluspartneriga või mürarikkas keskkonnas, mahuka materjali analüüs, ühistranspordi kasutamine. Seega on selge, et kaebaja igapäevane tegutsemine ja ühiskonnaelus osalemine on arvestataval määral raskendatud ning kõrvalabi vajadus on olemas. Ravi, abivahendid või teenused ei kompenseeri piiranguid. 3(10)
3-20-1281 Vaideotsuses ei ole kõrvutatud taotluses esitatud andmeid ja eksperdi järeldusi ning neid koostoimes analüüsitud. Puudub analüüs, kuidas selgitati välja eakohasest suurema kõrvalabi, juhendamise ja järelevalve vajaduse puudumine. Seetõttu ei ole ka vaideotsus nõuetekohaselt motiveeritud ja selle järelduste kujunemine jälgitav. Vajadusel oleks pidanud küsima kaebajalt täiendavat teavet. Kaebaja ei eeldagi, et uue metoodika alusel peaks jõudma täpselt samale tulemusele kui 2016. a-l, kuid erineva järelduse puhul on haldusorganil kõrgendatud selgitamisja põhjendamiskohustus. Tervisetõendiga seotud väited on asjakohatud, sest selle väljastamisel arvestatakse hoopis muid asjaolusid kui puude raskusastme tuvastamisel. Asjakohased ei ole ka viited mägironimisega tegelemisele, kuna kaebaja peab säilitama füüsilist vormi ja vaimset tervist, et terviseprobleemid ei süveneks. Kummastki haldusaktist ei nähtu arvestamist kaebaja lisakuludega. Kaebaja vajab kuuldeaparaadi jaoks filtreid, patareisid ja puhastusvahendeid, samuti tallatugesid, silmatilku ja arvutimonitori teksti suurendamiseks. Füüsilise seisundi säilitamiseks on kaebajal kulud ujula ja kaljuronimise saali pääsmele.
5.Sotsiaalkindlustusamet palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud haldusaktide põhjenduste juurde. SKA arvestas Eesti Töötukassa 04.04.2019 otsust ja selle raames tehtud ekspertiisi kaebaja suhtes tehtud 24.09.2019 otsuses nr P26-2019-129046. Viimati nimetatud otsusega ei tuvastanud vastustaja kaebajal puude raskusastet ja ka kaebaja vaie jäi 13.06.2019 vaideotsusega rahuldamata. Kaebaja ei ole neid otsuseid kohtus vaidlustanud. Praeguses asjas on SKA seisukoht samasugune kui varem. Tervisetõendi ja auto juhtimisega seotud põhjendused ei olnud otsuse langetamisel määravad, kuid need tegevused iseloomustavad siiski kaebaja igapäevaelu ja ühiskonnaelus osalemise piirangute ulatust. Sama kehtib kaebaja hobide kohta, sest mägironimine nõuab selgelt head füüsilist võimekust. 2016. a-l võeti puude raskusastme tuvastamisel arvesse ka isikule puudest tulenevaid lisakulusid, millega kehtiva õiguse järgi sellisel kujul enam ei arvestata. Praegu hüvitatakse isikule puudest tingitud lisakulud juhul, kui tal on puue tuvastatud, makstes puudega tööealise isiku toetust.
6.Tallinna Halduskohus jättis 23.10.2020 otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohtu pädevuses ei ole hinnata, milline peab olema isiku puude raskusaste. Kohus saab kontrollida, kas kaebaja taotluse lahendamisel järgiti menetlusnorme ja lähtuti tähtsust omavatest asjaoludest. Kohus ei teosta kaalutlusõigust haldusorgani eest ega saa kohustada SKA-d tegema kindla sisuga uut otsust. Vaidlustatud haldusaktid on kooskõlas puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse (PISTS) §-s 2 ja sotsiaalkaitseministri 29.02.2016 määruse nr 18 „Puude raskusastme tuvastamise tingimused ja kord ning puudega tööealise inimese toetuse tingimused“ (määrus nr 18) § 4 lgte 5 ja 6 ning § 6 lg 6 p-s 1 sätestatuga. Ekspertarst on kindlaks teinud, et kaebajal esinevad piirangud on väiksemad, kui on vajalik keskmise puude raskusastme tuvastamiseks. Puude raskusastme tuvastamist tuleb isikule arusaadavalt selgitada. SKA on 21.04.2020 otsuses märkinud, et puude raskusastme tuvastamisel võetakse arvesse terviseseisund, tegevusvõime, kõrvalabi, juhendamise ja järelevalve vajadus, mis on suurem inimese eakohasest abivajadusest või mis esineb inimesel tehniliste abivahendite kasutamisele vaatamata, elukeskkond ja rehabilitatsiooniplaani olemasolu korral selles ettenähtud tegevused. SKA on selgitanud, et lähtus kaebaja taotluses ja TIS-s sisalduvatest andmetest ning ekspertarsti RM arvamusest. Seega on selge, milliste tõendite põhjal otsus tehti. Otsuses on välja toodud, millises valdkondades kaebajal piirangud esinevad – kaebajal esineb kerge tegutsemispiirang liikumise, suhtlemise (nägemine, kuulmine) ja muutustega kohanemise ning ohu tajumise valdkondades. 4(10)
3-20-1281 Samas on selgitatud, et piirangud on kerged ega põhjusta igapäevaelus ja sotsiaalses suhtluses toimetulekuprobleeme määral, mis on puude tuvastamise aluseks. Otsuses ei ole üksikasjalikult selgitatud puude raskusastme tuvastamise metoodikat, kuid selles on ülevaade kaebajal esinevatest tegutsemispiirangutest ja selgitus, miks need ei ole piisavalt rasked, et tuvastada puude raskusaste. Näiteks kuulmise puhul on välja toodud, et kaebajal on piiratud helide kuulmine tingituna mõlemapoolsest kuulmislangusest, mille põhjuseks on sisekõrva struktuurimuutused. Samas on juurde lisatud, et puude tuvastamisel arvestatakse inimese sooritusvõimet abivahendi foonil ja kaebaja kuulmine on kompenseeritud kuulmisaparaatidega. Seega on SKA selgitanud, miks kuulmispiirang ei põhjusta igapäevaelus ja sotsiaalses suhtluses toimetulekuprobleeme. Puude raskusastme tuvastamise metoodikat on põhjalikumalt selgitatud 03.06.2020 vaideotsuses ja sellega on 21.04.2020 otsuse võimalikud põhjendamispuudused kõrvaldatud. Vaideotsuses on täiendavalt arvestatud ekspertarst AT arvamusega (SKA 10.08.2020 vastuse lisa 3). Kokkuvõttes on SKA põhjendused piisavad. SKA ei pidanud 21.04.2020 otsuses ega 03.06.2020 vaideotsuses kõrvutama kaebaja taotluses toodud andmeid ja eksperdi järeldusi, sest seda on tehtud eksperdiarvamuse dokumendis. Oluline on, et isiku jaoks on otsustest arusaadav, miks tal ei tuvastatud puude raskusastet. SKAl ei ole kohustust ekspertiisiakti sisu otsuses dubleerida, kuid välja tuleb tuua eksperdiarvamuse olulisemad järeldused, mille põhjal kujunes lõplik otsus. Samuti ei ole kohustust küsida isikult enne puude raskusastme tuvastamise otsuse tegemist arvamust eksperdiarvamuse kohta. SKA ei ole jätnud olulisi asjaolusid arvestamata. RM 20.04.2020 ekspertiisidokumendis on tuginetud TIS andmetele (SKA 10.08.2020 vastuse lisa 2). Vaidemenetluses küsis SKA täiendava eksperdiarvamuse AT-lt, kes tutvus kaebaja vaidega ja vaatas üle kaebaja taotluse, terviseandmed ning jõudis tööealise inimese puude raskusastme tuvastamise kriteeriumitele tuginedes seisukohale, et tervislikust seisundist tulenevad funktsioonihäired ei põhjusta kaebajal sellisel määral raskusi igapäevaeluga toimetulekus ja ühiskonnaelus osalemises, et oleks alust puude raskusastme tuvastamiseks (SKA 10.08.2020 vastuse lisa 3). Kuna kaks ekspertarsti on kaebaja terviseandmed üle vaadanud, ei ole alust kahelda SKA 21.04.2020 otsuse põhjendatuses. Kohtul puuduvad meditsiiniteadmised, et haldus- ja vaidemenetluses antud arvamusi sisuliselt hinnata. Näiteks see, et ühe silma pimedus ei takista teise silma normaalse nägemise korral igapäevaelu tegevusi, on meditsiiniteadmisi eeldav väide. Arst on seda väidet esitades tutvunud kaebaja isiklike terviseandmetega. Kohus ei saa oma siseveendumuse põhjal otsustada, et see väide ei vasta tõele, sest selliselt analüüsiks kohus kaebaja terviseseisundit, mis ei ole kohtu pädevuses. Kaebaja on viidanud kõrva-, nina- ja kurguarsti AL arvamusele, mille kohaselt peaks kaebajal olema mõlemal kõrval puue 50% (vt 22.01.2020 ambulatoorne epikriis, kaebuse lisa 8). AL on ravisoovituste all märkinud: „Puude% mõlema kõrva-50%. Mõlemapoolne kuulmislangus üle 30DB.“ See sissekanne oli SKA-le kättesaadav. RM on 20.04.2020 eksperdiarvamuses AL 22.01.2020 arvamusele viidanud (lk 6). Seega on välistatud, et AL arvamus jäi tähelepanuta. Vaideotsuses tehtud viited sõiduki juhtimisõiguse omamisele ja hobidega tegelemisele on asjaolud, mida hinnati vaide lahendamisel kogumis muude asjaoludega. Võime juhtida autot ja tegeleda füüsilist pingutust nõudvate hobidega on isiku terviseseisundi ja ühiskonnaelus osalemise kontekstis asjakohased kriteeriumid, mida arvesse võtta. Vastustaja on vastuses kaebusele põhjendanud, miks peeti nende asjaolude väljatoomist vajalikuks. Kaebaja arvates puudub selgus, millele tuginedes ja kuidas selgitati välja eakohasest abivajadusest suurem kõrvalabi, juhendamise ja järelevalve vajadus ning elukeskkonnaga seonduv (PISTS § 23 lg 6 p-d 3 ja 5). Kuna kaebaja ei ole toonud välja konkreetseid asjaolusid seoses elukeskkonna ja suurema kõrvalabi vajadusega, puudub alus arvata, et SKA-l jäid mingid tegelikult esinevad olulised asjaolud tähelepanuta. Lisaks saab PISTS § 23 lg-s 6 5(10)
3-20-1281 nimetatud asjaolude kohta infot puude raskusastme tuvastamise taotlusest ja TIS andmetest. Arvestades kaebaja kohtumenetluses esitatud väiteid ja SKA vastuseid, ei oleks kaebajale enne 21.04.2020 otsuse tegemist täiendavate küsimuste esitamine viinud teistsuguse tulemuseni. Praegu kehtiva PISTS järgi ei arvestata puude raskusastme tuvastamisel puudest tingitud majandusliku hakkamasaamise aspektiga, vaid üksnes piirangutega, mida puue inimesele põhjustab. Enne 01.07.2016 kehtinud PISTS § 22 lg 2 p-s 6 oli eraldi välja toodud, et puude raskusastme tuvastamisel võetakse arvesse puudest tingitud lisakulusid. PISTS eesmärgiks on § 1 lg 2 kohaselt ka praegu puuetega inimeste toetamine puudest tingitud lisakulude osalise hüvitamise kaudu, kuid selle eelduseks on puude raskusastme tuvastamine. Ka määruses nr 18 ei ole reguleeritud lisakulude arvesse võtmist. Seega ei ole SKA-l õiguslikku alust tuvastada puude raskusaste kaalutlusel, et isik kannab terviseseisundist tulenevate piirangute kompenseerimiseks lisakulusid. Määruse nr 18 § 2 p-s 7 on sätestatud erijuhtumi mõiste. Erijuhtum on juhtum, mille korral valdkondade kaupa tegutsemisvõimet hinnates on tööealisel inimesel piirangud vähe väljendunud või ei vasta puude raskusastme tuvastamise kriteeriumitele, kuid isiku igapäevane tegutsemine või ühiskonnaelus osalemine on terviseseisundi ning keskkondlike ja suhtumuslike takistuste koosmõju tulemusena piiratud. Ekspertarst AT märkis vaidemenetluses antud eksperdiarvamuses, et iga taotluse menetlemisel kasutab ekspertarst kaalutlusõigust ja hindab võimalust puude määramisel kasutada erijuhtumit. Taotlejal esinevad tervisehäired koosmõjus ei takista tal igapäevategevusi ja osalemist ühiskonnaelus. Taotleja ei vaja mõne põhitegevuse juures püsivalt teise inimese abi ja ta saab iseseisevalt hakkama ühiskonnas. Seega oli hiljemalt vaideotsuses selge, et kaebaja puhul on erijuhtumi kohaldamine välistatud. Erijuhtumi kohaldamise võimalust ei jäetud seega tähelepanuta. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
7.X palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja saata asi tagasi halduskohtule või teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kohus ei analüüsinud piisava põhjalikkusega kaebaja argumente ja kogutud tõendeid ning lähtus peamiselt vastustaja seisukohtadest. Halduskohus on näinud oma rolli vaidluse lahendamisel väga kitsalt. Tallinna Ringkonnakohus viitas 25.09.2020 otsuses nr 3-18-1588, et halduskohtul tuleb otsuse õiguspärasuse hindamisel tuvastada mh faktilised asjaolud otsuse tegemise ajal, mille hulka kuulub ka kaebaja terviseseisund. Täiendavate tõendite kogumine või haldusmenetluses kogutud tõendite ümberhindamine ei tähenda, et kohus teeks vastustaja asemel uue kaalutlusotsuse. Ka praeguses asjas tulnuks halduskohtul neist juhistest lähtuda. Tähelepanuta on jäänud kaebaja viited töövõime hindamise otsusele ja selle aluseks olnud eksperthinnangule, millega tuvastati mõõdukad tegutsemispiirangud liikumise ja suhtlemise valdkondades ning asjaolu, et 2016. a-l tuvastati kaebajal keskmine puue kuulmisfunktsiooni kõrvalekaldega. Kaebaja terviseseisund ei ole vahepeal paranenud, abivahend ei kompenseeri jätkuvalt kuulmispiirangut ja üks silm ei kompenseeri teise silma pimedust. Kaebajal on arvestatavad raskused liikumisel ja sundasendis püsimisel. Nägemis- ja kuulmispiirangu tõttu on raskendatud ohutu liiklemine ja suhtlemine. Pidevate valude ja nägemis- ja kuulmispiirangute tõttu tekivad ootamatud ärevushäired. Need terviseprobleemid kogumis raskendavad igapäevaseid tegevusi, nt kirjalike sõnumite edastamist, vestlust, telekommunikatsioonivahendite ja ühistranspordi kasutamist. Kaebaja raviarsti AL TIS-i märgitu peaks olema olulise kaaluga, kuna tema on kõige paremini kursis piirangute ulatuse ja haiguse kuluga. SKA selgitused erijuhtumina puude tuvastamise kohta ei ole piisavad. Kui varem on isikule määratud keskmine puude raskusaste, kuid järgmises otsuses puude
6(10)
3-20-1281 raskusastet ei tuvastata, on vastustajal kõrgendatud selgitamis- ja põhjendamiskohustus. Piisav pole üksnes viide metoodikale. Alusetud on etteheited, et kaebaja ei ole toonud välja erilisi asjaolusid eakohasest suurema kõrvalabi, juhendamise ja järelevalve vajaduse kohta. Kaebajalt ei ole keegi küsinud, millisel määral ja kuidas ta igapäevaselt toime tuleb ning millist tuge ja abi ta vajab. Kaebaja igapäevane toimetulek on terviseprobleemide tõttu eakaaslastega võrreldes selgelt halvem ning abivahendid või teenused seda ei tasanda. Kaebaja ei tea, milliste konkreetsete asjaolude väljatoomist temalt oodati. Lisakuludega seoses tulnuks kohtul arvestada ka PISTS § 7 lg-tes 1 ja 2 sätestatut – puudega tööealise inimese toetust makstakse puudest tingitud lisakulude hüvitamiseks ja vastavalt lisakulude suurusele. Seega tulnuks lisakulusid arvestada ka puude raskusastme tuvastamisel.
8.Sotsiaalkindlustusamet palus halduskohtu otsuse põhjendustega.
jätta
apellatsioonkaebus
rahuldamata,
nõustudes
Puude raskusastme tuvastamine ei sõltu sellest, milliseks kaebaja ise oma terviseseisundit hindab, vaid kaebaja tunnetust peab kinnitama ka TIS-i kantud pere- või eriarsti seisukoht, mis põhineb objektiveeritud uuringutel. Puude raskusastme tuvastamise käigus hinnatakse kaebaja terviseseisundit mõlemat laadi teabe põhjal, arvestades ka kõiki muid asjakohaseid tõendeid. Sellise hinnangu annab arstiõppe läbinud isik, kes kasutab järelduste tegemiseks oma eriteadmisi. Kaebajal on omakorda kohustus esitada SKA-le kõik andmed ja dokumendid oma terviseseisundi kohta. Kaebaja ei ole esitanud tõendeid, mille põhjal SKA oleks saanud teha teistsuguse otsuse. Kui need tõendid tekivad edaspidi, võib esitada SKA-le uue taotluse puude raskusastme tuvastamiseks. Tähtsust ei ole sellel, et kaebajal on varem tuvastatud keskminee puude raskusaste. Iga ekspertiis on eraldiseisev ja põhineb aktuaalsetel terviseandmetel (vrd ka Tallinna Ringkonnakohtu otsus asjas 3-19-2182). Kuna puude raskusaste tuvastatakse tähtajaliselt, ei teki isikul õigustatud ootust edasiste samasisuliste otsuste vastuvõtmiseks. Kaebajal puude raskusastme mittetuvastamine ei tähenda, et ta oleks terve või tal puuduks üldse puue. Iga puude puhul ei tuvastata selle raskusastet PISTS alusel, selleks peab olema ületatud teatud raskuse lävend.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata.
10.Puude raskusastme tuvastamine ei ole kaalutlus-, vaid hindamisotsus (vt Tallinna Ringkonnakohtu 25.02.2019 otsus nr 3-18-1588, p 19; 05.11.2020 otsus nr 3-19-2182, p 11). Kuna puude raskusaste tehakse kindlaks hinnanguliselt, sisustades PISTS-s kasutatud määratlemata õigusmõisteid ja hinnates faktilisi asjaolusid õigusväliste mõõdupuude (meditsiiniliste ekspertteadmiste) alusel, on oluline otsust põhjendada viisil, et adressaat mõistaks, miks selline otsus tehti (vt ka Riigikohtu 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, p-d 17–18; 19.02.2019 otsus nr 3-17-1545, p 26). Kohtul ei ole alust SKA otsust tühistada, kui vastustaja on hiljemalt kohtumenetluses välja toonud põhjendused, mille põhjal on selge, et kaebuse rahuldamise ja otsuse tühistamise korral tuleks vastustajal anda uuesti välja sama resolutsiooniga haldusakt (Tallinna Ringkonnakohtu 05.11.2020 otsus nr 3-19-2182, p 11).
11.Halduskohus on pädev tuvastama asjaolusid, millest sõltub haldusakti õiguspärasus (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 4 lg-d 1 ja 4). See hõlmab pädevust tuvastada, kas haldusakti toetava eksperdiarvamuse andja on kasutanud eksperdiarvamuse koostamisel TIS-i kantud andmeid õigesti (eelkõige võtmetegevuste raskusastme määramisel), sest sellest sõltub puude raskusastme tuvastamine. Puude raskusastme tuvastamisel kasutatav eksperdiarvamus 7(10)
3-20-1281 on tõend, mis on halduskohtus hinnatav ja teiste tõenditega ümberlükatav (Riigikohtu 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, p 24; vrd ka Riigikohtu 11.12.2020 otsus nr 3-20-1198, p-d 13– 15).
12.Eeltoodust tulenevalt on mõnevõrra ekslikud halduskohtu otsuse seisukohad, mis puudutavad vaidlustatud haldusaktide õiguslikku olemust ja kohtuliku kontrolli ulatust. Selles osas tuleb muuta halduskohtu otsuse põhjendusi. Halduskohus leidis kokkuvõttes siiski õigesti, et vastustaja on jätnud õiguspäraselt kaebajal keskmise puude raskusastme tuvastamata. Ringkonnakohus nõustub ülejäänud osas halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid kõiki (HKMS § 201 lg 4) ning vastab apellatsioonkaebuse väidetele järgmist.
13.PISTS § 2 lg 1 järgi on puue inimese anatoomilise, füsioloogilise või psüühilise struktuuri või funktsiooni kaotus või kõrvalekalle, mis koostoimes erinevate suhtumuslike ja keskkondlike takistustega tõkestab ühiskonnaelus osalemist teistega võrdsetel alustel. PISTS § 2 lg 21 järgi tuvastatakse 16-aastasel kuni vanaduspensioniealisel inimesele (tööealine inimene) lähtuvalt igapäevastest tegutsemis- ja ühiskonnaelus osalemise piirangutest sügava, raske või keskmise raskusastmega puue. Keskmine puue on PISTS § 2 lg 21 p 3 kohaselt inimesel, kellel esineb igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemises raskusi. Seaduses ei ole üheselt defineeritud, mida mõista PISTS § 2 tähenduses „igapäevase tegutsemise või ühiskonnaelus osalemise“ all, kuid määruse nr 18 § 2 p-de 3–4 ning § 6 lg-te 6 ja 7 põhjal saab järeldada, et sellega tähistatakse üldistavalt määruse nr 18 § 4 lg-s 5 loetletud valdkondi ja võtmetegevusi, millest lähtuvalt hinnatakse isikul määruse nr 18 § 4 lg-le 6 vastavate piirangute esinemist või puudumist.
14.Kaebaja tõi juba vaides välja, et SKA tuvastas tal 27.04.2016 otsusega keskmise puude raskusastme ja Eesti Töötukassa tuvastas 04.04.2019 otsusega osalise töövõime ning kaebaja terviseseisund ei ole nende otsuste järel paranenud. Seetõttu ei olnud kaebajale arusaadav, miks SKA ei tuvastanud tal puuet 24.04.2019 ega ka 21.04.2020 otsustes. Kuna vaides ei ole neile kaebaja väidetele arusaadavalt vastatud, on vaideotsus põhjendamispuudusega.
15.Need motiveerimispuudused ei anna siiski alust vaidlustatud haldusaktide tühistamiseks. Puude raskusastme tuvastamine saab tugineda üksnes aktuaalsetele andmetele ja hinnangutele (vt PISTS § 23 lg-d 7 ja 8; määruse nr 18 § 7 lg 2). Praeguses asjas vaidlustatud haldusaktid põhinevad kaebaja 30.03.2020 taotlusel ning selle menetlemise käigus tehtud ekspertarst RM 20.04.2020 ekspertiisil ja vaidemenetluses ekspertarst AT antud täiendaval hinnangul, milles on arvestatud mh kaebaja aktuaalseid terviseandmeid.
16.SKA 27.04.2016 otsuse tegemise ajal kehtis ka teistsugune puude raskusastme tuvastamise metoodika, nt võeti enne 01.07.2016 kehtinud seaduse järgi puude raskusastme tuvastamisel arvesse puudest tingitud lisakulusid, nagu halduskohus asjakohaselt selgitas. Kuna puude raskusastme tuvastamise kestus on ajaliselt piiratud ning kaebajal tuvastati SKA 27.04.2016 otsusega keskmine puue tähtajaga 30.04.2016–20.03.2019, siis ei saanud tal otsusest tekkida õiguspärast ootust, et puue tuvastatakse ka selles määratule järgnevaks ajaks.
17.Mis puudutab erisust Eesti Töötukassa 04.04.2019 otsusega, siis osalise töövõime tuvastamine töövõimetoetuse seaduse (TVTS) alusel võib, aga ei pruugi alati tähendada, et taotlejal tuleb tuvastada ka keskmine, raske või sügav puude raskusaste PISTS alusel. Kuigi mõlemal juhul võetakse üldisemalt arvesse taotleja terviseseisundit, isiku hinnangut oma tegutsemisvõimele ning sellest tulenevaid piiranguid, on nende menetluste eesmärk ja seetõttu ka otsuseni jõudmise metoodika erinev. TVTS alusel selgitatakse välja, kas inimese töötamine on tema terviseseisundi ja sellest tulenevate piirangute tõttu takistatud (TVTS § 5). Vajaduse korral antakse töövõime hindamise
8(10)
3-20-1281 käigus ka soovitusi töötingimuste, abivahendite kasutamise ja töövõime toetamise kohta.1 Isikule, kellel on tuvastatud vähenenud või puuduv töövõime, makstakse tema töötamise ja töölesaamise toetamiseks ja talle sissetuleku tagamiseks töövõimetoetust (TVTS § 1 lg 1, § 11). PISTS alusel selgitakse välja, kas inimesel on selline anatoomilise, füsioloogilise või psüühilise struktuuri või funktsiooni kaotus või kõrvalekalle, mis koostoimes erinevate suhtumuslike ja keskkondlike takistustega tõkestab tal ühiskonnaelus osalemist teistega võrdsetel alustel (PISTS § 2 lg 1). Puude raskusaste tuvastatakse siis, kui see ületab teatud lävendi (PISTS § 2 lg 21). Tööealisele inimesele, kellel tuvastatakse vähemalt keskmine puude raskusaste, makstakse toetust puudest tingitud lisakulude hüvitamiseks, toetamaks tema iseseisvat toimetulekut ja võrdseid võimalusi ühiskonnas (PISTS § 1 lg 1, § 7 lg 1). Tervise- ja tööministri 07.09.2015 määruse nr 39 „Töövõime hindamise taotlusele kantavate andmete loetelu, töövõime hindamise tingimused ja töövõimet välistavate seisundite loetelu“ § 8 lg-te 1 ja 2 kohaselt hinnatakse isiku töövõime kas osaliseks või puuduvaks, kui võtmetegevuste piirangute raskusastmete arvväärtuste summa on neli või suurem. Määruse nr 39 § 6 lg 6 kohaselt ei summeerita raskusastmeid arvväärtustega 0 või 1. Puude raskusastme tuvastamisel lähtutakse küll samadest võtmetegevuste piirangute raskusastmetest, kuid puude tuvastamiseks ei ole alust, kui vähemalt ühes valdkonnas on piirangu aritmeetiline keskmine või suhtlemise (sh nägemine, kuulmine) valdkonnas on vähemalt ühe võtmetegevuse sooritamise piirangu raskusastme arvväärtus 2–2,75 (vt määruse nr 18 §-d 4–6). Seega kokkuvõttes hindab Eesti Töötukassa TVTS alusel tegutsemispiirangute esinemist töökeskkonnas. SKA hindab PISTS alusel üldisemalt seda, kas isikul on piiranguid, mis takistavad tal igapäevast tegutsemist ja ühiskonnaelus osalemist võrdselt teiste samaealiste inimestega. Sõltuvalt asjaoludest võivad inimese terviseseisundist tulenevad piirangud takistada tal tavatingimustes ja täiskoormusega töötamist, kuid siiski mitte olla piisavalt rasked, et oluliselt piirata igapäevast tegutsemist või ühiskonnaelus osalemist. Erineva metoodika tõttu võidakse jõuda neis menetlustes erinevale tulemusele.
18.Ekspertarstid RM ja AT on arvestanud kaebaja aktuaalsete terviseandmetega, sh kaebaja raviarsti AL 22.01.2020 sissekandega ning võrrelnud neid kaebaja taotluses toodud enesehinnanguga. Kaebaja ei ole viidanud ühelegi TIS-i sissekandele, mis oleks jäänud tähelepanuta, või terviseandmetele, mis ei olnud TIS-i kantud ega olnud seetõttu ekspertarstidele arvamuse andmisel kättesaadavad. AL sissekanne on üks asjaolu, mida kaebaja puude raskusastme tuvastamisel tuli arvestada, kuid mitte ainumäärav või ülimuslik kõigi muude arvesse võetavate asjaolude suhtes. Puude tuvastamine ei sõltu üksnes kaebaja terviseseisundist (kuulmiskaost), mida AL hindas, vaid seda tuleb hinnata koos asjaoluga, et kaebaja kasutab kuulmisaparaati (vt PISTS § 23 lg 6; määruse nr 18 § 4 lg 8 ja § 6 lg 1).
19.SKA on 21.04.2020 otsuses ja 03.06.2020 vaideotsuses tuvastanud kaebajal piirangud nii liikumise kui ka suhtlemise (nägemine, kuulmine) valdkonnas (vt käesoleva otsuse p-d 2 ja 3). See tähendab, et teatud ulatuses ongi kaebajal igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemine takistatud – see võib väljenduda erinevates kaebaja välja toodud tegevustes, nt takistustes vestlemisel, kirjalike sõnumite edastamisel, telefoni või ühistranspordi kasutamisel. Need piirangud ei ole aga piisavalt tõsised, et määruses nr 18 toodud metoodikat kasutades saaks tuvastada kaebajal keskmise puude raskusastme olemasolu, arvestades mh asjaolu, et kaebaja kasutab kuuldeaparaati, mis ekspertarstide hinnangul vähemalt teatud ulatuses kompenseerib tema kuulmislangust, ja tema üks silm on täiesti terve, mis teatud ulatuses kompenseerib teise silma nägemiskadu. Nimetatud asjaolusid on halduskohus otsuses piisava põhjalikkusega käsitlenud.
20.Erijuhtumi kohaldamise ja puudest tingitud lisakulude hüvitamise osas on halduskohtu otsuse põhjendused piisavad ning ringkonnakohus ei pea vajalikuks neid korrata. Ringkonnakohus märgib vaid, et kõrvalabi vajadus peab seostuma söömise, hügieenitoimingute, riietumise, liikumise või suhtlemisega, olema tingitud isiku terviseseisundist ja seda tuleb hinnata koos tehnilise abivahendi ja inimese elukeskkonnaga (vt PISTS § 2 lg-d 1 ja 2, § 23 lg 6 p 3 ja 5). Erijuhtumi kohaldamiseks vajalikud andmed kõrvalabi vajaduse kohta oli kaebajal võimalik välja tuua taotluses ja vaides ning kaebaja välja toodud asjaolusid on ekspertarstid ka hinnanud.
21.Eelnevat arvestades jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsioon muutmata, kuid osaliselt tuleb muuta halduskohtu otsuse põhjendusi.
22.HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Menetluskulude väljamõistmise eelduseks menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine (HKMS § 109 lg 1). Otsus tehakse kaebaja kahjuks, seega jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Riigilõivu tasumise kohustusest oli kaebaja vabastatud. Kuna vastustaja ei ole taotlenud kaebajalt menetluskulude väljamõistmist, jäävad ka vastustaja menetluskulud tema enda kanda.
23.Halduskohus tunnistas 04.09.2020 määrusega haldusasja menetluse kinniseks kaebaja eraelu kaitseks HKMS § 77 lg 1 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 38 lg 1 p 3 alusel. Menetluse kinniseks kuulutamine tähendab muu hulgas seda, et asjas tehtavat kohtulahendit ei avalikustata, v.a kui on otsustatud teisiti. Siiski võib kohus TsMS § 38 ja § 175 mõttest tulenevalt avalikustada kohtulahendi osas, mis ei kahjusta sama menetluse kinniseks kuulutamise eesmärki. Ringkonnakohus leiab, et kaebaja eraelu on kohtuotsuse avaldamisel kaitstud, kui asendada avaldatavas kohtuotsuses HKMS § 175 lg 3 alusel kaebaja nimi tähemärgiga.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.