Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-49-16 25. jaanuar 2017 Eesistuja Jüri Põld, liikmed Viive Ligi ja Nele Parrest Alvar Ottokari kaebus Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori
30.septembri 2014. a käskkirja nr 1.9-2/1580p tühistamiseks, kaebaja teenistusse ennistamiseks ja teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu väljamõistmiseks; alternatiivselt käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks ja hüvitise väljamõistmiseks Kaebaja Alvar Ottokar Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Agne Niido Tartu Ringkonnakohtu 28. jaanuari 2016. a otsus haldusasjas nr 3-14-52626 Alvar Ottokari kassatsioonkaebus ja Politsei- ja Piirivalveameti vastukassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Alvar Ottokari kassatsioonkaebus.
2.Jätta Politsei- ja Piirivalveameti vastukassatsioonkaebus rahuldamata.
3.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 28. jaanuari 2016. a otsus osas, milles kohus jättis Alvar Ottokarile õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest hüvitise välja mõistmata.
4.Teha tühistatud osas uus otsus, millega mõista Politsei- ja Piirivalveametilt Alvar Ottokari kasuks välja õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest hüvitis kolme kuu keskmise palga ulatuses, s.o 4344 eurot.
5.
Jätta menetluskulud poolte endi kanda.
6.Tagastada kautsjon.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Alvar Ottokar (kaebaja) töötas Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) Ida prefektuuri korrakaitsebüroo liiklusjärelevalvetalituse juhi ametikohal Jõhvis.
2.PPA tegi 4. septembri 2014. a teatisega nr 1.9-3/2299-1 kaebajale ettepaneku teenistuse jätkamiseks PPA Ida prefektuuri Narva politseijaoskonna patrulltalituse patrullpolitseiniku ametikohal. Teatise kohaselt likvideeritakse alates 1. oktoobrist 2014 PPA Ida prefektuuri struktuurist korrakaitsebüroo ning senised liiklusjärelevalvetalituse ülesanded antakse PPA Ida prefektuuri Jõhvi politseiosakonna patrulli- ja liiklusjärelevalvetalitusele, kuhu seniste liiklusjärelevalvetalituse ülesannete täitmiseks eraldi struktuuriüksust ei moodustata, mistõttu ei ole alates 1. oktoobrist 2014 liiklusjärelevalvetalitus enam eraldiseisev üksus ja liiklusjärelevalvetalituse juhi ametikoht koondatakse.
3.30. septembri 2014. a käskkirjaga nr 1.9-2/1580p vabastas PPA kaebaja teenistusest koondamise
tõttu; maksis kasutamata jäänud puhkuse hüvitist 26 kalendripäeva eest, koondamishüvitist 10 kuu ametipalga ulatuses, s.o 14 480 eurot ja etteteatamistähtajast puudu jäänud 51 tööpäeva eest palka 3835 eurot 20 senti.
4.Kaebaja esitas Tartu Halduskohtule kaebuse PPA peadirektori 30. septembri 2014. a käskkirja nr 1.9-2/1580p tühistamiseks, kaebaja teenistusse ennistamiseks ja teenistusest sunnitult puudutud aja eest tasu väljamõistmiseks. Alternatiivselt palus kaebaja tunnistada vaidlustatud käskkiri õigusvastaseks ja mõista välja hüvitis kohtu äranägemisel. Kaebaja seisukohad olid järgmised.
4.1.Koondamine on vastuolus avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 90 lg-ga 3. Liiklusjärelevalvetalituse juhi ülesanded anti üle Jõhvi politseijaoskonna patrulli- ja liiklusjärelevalvetalituse juhile, kelle põhitöö ei erine liiklusjärelevalvetalituse juhi põhitööst.
4.2.Kaebajale pakutud ametikoha vastuvõtmine ei olnud reaalne, kuna patrullpolitseiniku ametikohal teenistuse jätkamiseks oli vaja elamispinda Narvas. PPA-l oli võimalik pakkuda kaebajale ametikohti, mille teenistuskoht oli Jõhvis ja mis vastasid tema haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele. Talle oli võimalik pakkuda Ida prefektuuri Jõhvi politseijaoskonna ennetus- ja menetlustalituse menetlusteenistuse teenistuse vanema, teabebüroo juhi ning teabebüroo vanemkorrakaitseametniku ametikohta.
4.3.Kuna haldusorgan rakendas 11 politseiametniku suhtes politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 57 alusel nõusolekuta üleviimist ning kaebajat nõusolekuta üle ei viidud, siis oli tegemist võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisega.
4.4.Põhiseadusega (PS) on vastuolus olukord, kus ametnik on teenistusest vabastatud õigusvastaselt ja avaliku teenistuse seaduse kehtiv redaktsioon ei näe ette teenistusse ennistamise võimalust. Seadusandja on rikkunud isiku õiguspärast ootust ning ei kaitse ametnikku riigivõimu omavoli eest. Õigusvastaselt vabastatud politseiametnik kaotab ka õiguse saada väljateenitud aastate eest eripensioni. Seega ei ole rahaline hüvitis kaebaja suhtes proportsionaalne ega mõõdukas vahend õigusvastaselt teenistusest vabastamise kompenseerimiseks.
5.Tartu Halduskohus jättis 7. aprilli 2015. a otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Halduskohus põhjendas otsust järgmiselt.
5.1.Tegemist ei ole ATS § 90 lg-s 3 sätestatud olukorraga, kuna patrulli- ja liiklusjärelevalvetalituse koosseisus ei ole ametikohta, kus täidetakse vaid seniseid liiklusjärelevalvetalituse juhi ülesandeid.
5.2.Pole põhjust kahelda vastustaja väites, et Narva politseijaoskonna patrulltalituse patrullpolitseiniku ametikoha pakkumisel arvestati vajadusega tagada Narvas piisav arv patrullpolitseinikke, kaebaja senist teenistuskäiku ja töökogemust, teadmisi ja oskusi ning läbitud ja läbi viidud koolitusi. Üldjuhul on alust eeldada, et struktuuriüksuse juht suudab täita ametiülesandeid, millele sarnaseid täitsid tema alluvad. Ka on vastustaja pidanud võimalikuks uue ametikoha vastuvõtmisel kohaldada paindlikumat tööaja korraldust, mis ei tooks tingimata kaasa elukohavahetust.
5.3.Vastustaja ei ole rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet. Sarnaselt printsiibile, et ametiasutus ei pea teenistujale selgitama, miks talle pakutakse just sellist ametikohta, on ümberkorraldusi tegeval asutusel õigus otsustada, keda viia PPVS § 57 alusel ilma nõusolekuta teisele ametikohale ja kellele
pakkuda teist ametikohta.
6.Kaebaja palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega tühistada PPA 30. septembri 2014. a käskkiri, ennistada ta teenistusse ja mõista välja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest või tunnistada PPA käskkiri õigusvastaseks ja mõista vastustajalt välja hüvitis kohtu äranägemisel. Kaebaja esitas järgmised seisukohad.
6.1.Halduskohus on oluliselt rikkunud kohtumenetluse normi, tuginedes liiklusjärelevalvetalituse juhi ning patrulli- ja liiklusjärelevalvetalituse juhi ametikohtade sarnasuse hindamisel vastustaja paljasõnalistele väidetele, mille kohta puuduvad tõendid. Ametikohtade sarnasuse hindamisel tuleb võrrelda põhitööde sisu. Mõlema ametikoha põhiülesanne oli talituse töö korraldamine (ametikoha põhigrupp oli Juht 1). Sellises olukorras oleks vastustaja pidanud ATS § 90 lg 5 järgi ametnikke hindama. Kuna vastustaja seda ei teinud, on käskkiri õigusvastane.
6.2.Ametiasutusel puudus vajadus pakkuda kaebajale ametikohta teise piirkonda, kuna samas piirkonnas, kus oli liiklusjärelevalvetalituse juhi ametikoht, oli vakantseid ametikohti. Ametikoha pakkumist ei saa põhjendada sellega, et Narvas oli vaja tagada piisav arv patrullpolitseinikke. Kohus ei ole arvestanud asjaoluga, et kaebaja alluvuses töötasid liikluspolitseinikud, mitte patrullpolitseinikud. Seega on asjakohatu halduskohtu järeldus, et üldjuhul on alus eeldada, et struktuuriüksuse juht suudab täita ametiülesandeid, mille sarnaseid täitsid tema alluvad.
7.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 28. jaanuari 2016. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas Tartu Halduskohtu 7. aprilli 2015. a otsuse osas, millega jäeti kaebuse alternatiivne nõue PPA peadirektori 30. septembri 2014. a käskkirja nr 1.9-2/1580p õigusvastasuse tuvastamiseks rahuldamata. Ringkonnakohus tegi asjas uue otsuse, millega tuvastas PPA peadirektori 30. septembri 2014. a käskkirja õigusvastasuse. Ringkonnakohus põhjendas oma seisukohta järgmiselt.
7.1.Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et ATS § 90 lg 3 kohaldamisel ei saa piirduda pelgalt põhitöö numbri ja ametikoha üldiste ülesannete võrdlemisega, vaid tuleb uurida ka tööülesannete sisu ja mahu kattuvust. Võrdlusest ilmneb, et patrulli- ja liiklusjärelevalvetalituse põhiülesanded on oluliselt laiahaardelisemad kui endise liiklusjärelevalvetalituse põhiülesanded. Lisandunud on mitmeid ülesandeid, mida endisel liiklusjärelevalvetalitusel polnud. Seega jõudis halduskohus õige järelduseni, et praegusel juhul ei kohaldu ATS § 90 lg 3 ning kaebaja koondamine on lubatav.
7.2.Haldusorganil on avar kaalutlusruum otsustamaks, kas viia isik üle PPVS § 57 alusel või pakkuda talle ATS § 90 lg 7 alusel teist töökohta. Kohus ei saa otsustusprotsessi sekkuda. Suurte ümberkorralduste puhul ei ole mõeldav, et isikul tekiks õigus nõuda vastustajalt kõigi PPVS § 57 alusel teostatud üleviimiste põhjendamist ning halduskohtult kõigi ilma nõusolekuta üleviimiste võrdlemist isikute võrdse kohtlemise õiguspärasuse kontrollimiseks. Seega ei riku teiste politseiametnike üleviimine kaebaja õigusi. Kaebaja õigusi saab rikkuda vaid koondamise alusel teenistusest vabastamine juhul, kui kõiki seaduses sätestatud nõudeid ei järgitud.
7.3.Kaebajale pakutud patrullpolitseiniku ametikoht ei olnud palga ega muude soodustuste poolest kaebajale sobiv. Kaebajale pakutud ametikoha teenistusülesanded olid senisest oluliselt vähenõudlikumad ning madalam oli ka pakutud ametikohal nõutav kvalifikatsioon, st - teadmiste, oskuste
ja töökogemuse tase. Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et kaebajal olid küll endise liiklusjärelevalvetalituse juhina teadmised ja oskused, et uuel ametikohal hakkama saada, kuid ilmselgelt jäänuks kaebaja potentsiaal ning omandatud teadmised uuel ametikohal rakenduseta. Seega ei vastanud kaebajale pakutud ametikoht kaebaja senisele töökogemusele, teadmistele, oskustele ja teenistusülesannetele. Arvesse tuleb võtta ka asjaolu, et pakutud ametikoht asus senise ametikohaga võrreldes teises linnas ning pakkumisele vastamise aeg oli ebapiisav. Seega oli pakkumine kõiki selle tingimusi kogumis arvestades ebareaalne. Kuna kaebajale tehtud pakkumine ei olnud reaalne, tuleb kaebaja teenistusest vabastamise õiguspärasuse hindamiseks kindlaks teha, kas pakkumise tegemise ajal oli ka teisi, kaebajale sobivamaid vakantseid ametikohti, sest nende puudumisel ei saa ka ebasobiva ametikoha pakkumist õigusvastaseks pidada. Vastustaja ei ole suutnud tõendada, et patrullpolitseiniku ametikoht Narvas oli kõige sobivam ametikoht, mida vastustajal oli kaebajale võimalik pakkuda. Kui isik on tõendanud, et vastustaja saanuks talle pakkuda sobivamaid ametikohti, lasub vastustajal kohustus tõendada vastupidist.
7.4.Puudub alus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks ning PPA 30. septembri 2014. a käskkirja tühistamiseks ja kaebaja teenistusse ennistamiseks.
7.5.Ringkonnakohus rahuldas kaebaja alternatiivse nõude PPA 30. septembri 2014. a käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks. ATS § 105 lg 1 järgi saab õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikule maksta vaid kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise, mis peaks eelduslikult katma õigusvastase haldusaktiga tekitatud kahju. Kaebajale on vaidlusaluse käskkirjaga makstud koondamishüvitist kümne kuu ametipalga ulatuses ehk oluliselt rohkem, kui ATS § 105 lg 1 ette näeb. Siiski võib kohus ATS § 105 lg-s 1 ettenähtud hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. Selle juhtumi asjaolusid ning kaebaja teenistusstaaži ja huve arvesse võttes tuleb kaebajale õigusvastase teenistusest vabastamise eest makstava hüvitise suurus võrdsustada vaidlustatud käskkirja alusel kaebajale koondamise tõttu teenistusest vabastamisel makstud summaga, mille ringkonnakohus luges tasaarvestatuks kaebajale õigusvastase teenistusest vabastamise eest väljamõistmisele kuuluva hüvitisega. Kohtul pole alust mõista kaebajale välja täiendavat hüvitist.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Kaebaja palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega tühistada PPA 30. septembri 2014. a käskkiri, ennistada ta teenistusse ja mõista välja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest või mõista vastustajalt välja täiendav hüvitis kolme kuu keskmise palga ulatuses. Kaebaja põhjendused olid järgmised.
8.1.Kaebaja oleks saanud koondamishüvitise ka siis, kui ta poleks haldusakti kohtus vaidlustanud. Õigusvastaselt koondatud politseiametnikul puuduks vajadus kohtusse pöörduda, sest võib juhtuda, et saadud hüvitis tuleb tagasi maksta, kui kohus tuvastab, et isiku teenistusest vabastamine koondamise tõttu oli õigusvastane. Kui ametiasutus on isiku koondamise tõttu teenistusest vabastanud õigusvastaselt, siis on ka põhjendatud määrata isikule täiendav hüvitis.
8.2.Ringkonnakohus oleks pidanud algatama põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse, kuna kehtiv ATS ei võimalda ametnikku teenistusse ennistada ning rahaline hüvitis ei ole piisav ega proportsionaalne meede korvamaks põhiõiguste riivet. Ennistamine on kaebaja jaoks oluline ka seetõttu, et koondamise tõttu teenistusest vabastamise korral katkeb politseiteenistusestaaž, millest sõltub väljateenitud aastate pension.
8.3.Vastustaja oleks pidanud enne koondamist võrdlema PPVS § 94 lg 2 alusel kõiki koondamissituatsioonis olnud ametnikke, kelle tööülesanded olid sarnased.
8.4.Ringkonnakohus on ebaõigesti tõlgendanud ATS § 90 lg-t 3. Ringkonnakohus on võrrelnud struktuuriüksuse ülesandeid, kuid viidatud säte käsitleb ametikoha ülesannete üleandmist. Kuna nii liiklusjärelevalvetalituse kui ka patrulli- ja liiklusjärelevalvetalituse juhi põhitöö number oli 517 ning liiklusjärelevalvetalituse juhi ametikoha põhiülesanded anti üle patrulli- ja liiklusjärelevalvetalituse juhile, siis oli koondamine ATS § 90 lg 3 järgi keelatud ja seetõttu õigusvastane.
8.5.Kaebajat oleks saanud PPVS § 57 alusel ilma nõusolekuta üle viia nt patrulli- ja liiklusjärelevalvetalituse vanemkorrakaitseametniku ametikohale. Kaebaja ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et tal puudub õigus nõuda kõikide ilma nõusolekuta üle viidud ametnike võrdlemist, et hinnata võrdse kohtlemise põhimõtte järgimist.
9.PPA palub jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.
10.PPA palub vastukassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta halduskohtu otsus jõusse.
10.1.Vastustaja tegevus ametnikule teenistussuhte jätkamiseks sobiva teenistuskoha pakkumisel oli piisav, õiguspärane ning vajalik ümberkorralduse põhieesmärkide täitmiseks. Ringkonnakohus on jätnud tähelepanuta kohtutele esitatud selgitused selle kohta, milles seisnes nende teenistuskohtade eripära, mida kaebajale ei pakutud, ning miks neid ei saanud kaebajale pakkuda. Riigikohtu praktika kohaselt ei pea asutus ametnikule üldse selgitama, miks talle pakutakse just sellist ametikohta, ega põhjendama teiste ametikohtade pakkumata jätmist. Seega on praeguses vaidluses alusetu nõuda PPA-lt lisatõendeid iga kaebaja nimetatud vaba ametikohta kohta, mida kaebajale ei pakutud.
10.2.Ringkonnakohus on ületanud oma volitusi ja asunud PPA struktuurikorralduslikke kaalutlusotsuseid ümber hindama. Kohtul puudub õigus otsustada haldusorgani eest, kuidas on otstarbekam PPA ametnike teenistust planeerida.
10.3.Ringkonnakohtu otsuse resolutsioon ei ole selge ning üheselt arusaadav. Ringkonnakohus leidis, et PPA-l ei olnud keeldu kaebajat koondada, kuid resolutsioonis tunnistab sellele vaatamata kaebaja koondamise käskkirja õigusvastaseks. Ringkonnakohtu otsusest tuleneb, et õigusvastane oli koondamisteade kui eelhaldusakt, mitte koondamine tervikuna.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Kolleegium hindab esmalt koondamise õiguspärasust, s.o lubatavust ning sobiva ametikoha pakkumist enne ametniku koondamise tõttu teenistusest vabastamist (I). Seejärel käsitleb kolleegium kaebaja taotlust teenistusse ennistamiseks (II) ning alternatiivset nõuet mõista vastustajalt välja
täiendav hüvitis kolme kuu keskmise palga ulatuses (III). Viimaseks teeb kolleegium menetluslikud otsused (IV). I
12.Pooled vaidlevad selle üle, kas kaebaja teenistusest vabastamisel koondamise tõttu on järgitud ATS §-s 90 sätestatud nõudeid.
13.PPA vabastas 30. septembri 2014. a käskkirjaga kaebaja teenistusest koondamise tõttu, kuna liiklusjärelevalvetalituse juhi ametikoht, millel kaebaja töötas, kaotati ametiasutuse koosseisust (ATS § 90 lg 1 p 2). Kaebaja väitel ei olnud koondamine ATS § 90 lg 3 järgi lubatud, kuna kaebaja ametikoha ülesanded anti üle PPA Ida prefektuuri Jõhvi politseijaoskonna patrulli- ja liiklusjärelevalvetalituse juhi ametikohale ning sealjuures on mõlema ametikoha ülesandeks talituse töö korraldamine. ATS § 90 lg 3 kohaselt ei ole koondamine lubatud, kui ametikoha ülesanded antakse üle teisele struktuuriüksusele samas ametiasutuses või teisele ametiasutusele.
14.Halduskohus ja ringkonnakohus asusid seisukohale, et ATS § 90 lg 3 kohaldamisel ei saa piirduda pelgalt põhitöö numbri ja ametikoha üldiste ülesannete võrdlemisega, vaid tuleb uurida ka tööülesannete sisu ja mahu kattuvust. Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga. ATS § 90 lg 3 keelu kohaldamisel tuleb võrrelda vaidlusaluseid ametikohti, tuvastamaks, kas konkreetse ametikoha ülesanded antakse üle või mitte. Üleandmist tuleb jaatada, kui ametikohtade teenistussuhte tingimused ja ülesanded (vt ATS § 98 lg 1 p 1, lg-d 2–4, PPVS § 57) olulises osas kattuvad. Juhi ametikoha puhul ei piisa üksnes analüüsimisest, mil määral täidaks ametnik teisel ametikohal endist viisi juhi ülesandeid, kuna juhi ametikohad võivad olla erineva tasemega. Üldjuhul on kõrgema taseme juhi puhul ametikoha ülesanded nt inimeste ja ressursside juhtimisel universaalsemad. Tuvastamaks, kas juhi ametikoha ülesanded antakse üle, tuleb seetõttu võrrelda mh teenistusastmeid, juhitavate struktuuriüksuste ülesannete sisu ja mahtu, alluvate hulka, juhi volitusi inimeste ja ressursside juhtimisel jms. Ringkonnakohus on kahe talituse võrdlemise tulemusena teinud kindlaks, et patrulli- ja liiklusjärelevalvetalituse põhiülesanded on oluliselt laiahaardelisemad nii sisu kui ka mahu poolest kui endise liiklusjärelevalvetalituse põhiülesanded. Kaebaja hinnangul ei ole talituste põhiülesannete võrdlemine praegusel juhul asjakohane, kuna ATS § 90 lg 3 kohaselt tuleb vaadelda just ametikoha ülesandeid. Kolleegiumi hinnangul ei pööra kaebaja piisavalt tähelepanu tõsiasjale, et talituse juhi ametikoha ülesanded sõltuvad talituse enda põhiülesannetest. Patrulli- ja liiklusjärelevalvetalituse juhtimisel tuleb tegeleda rohkemate ja sisult uute tööülesannetega. Kuna ametikohtade ülesanded olulises osas ei kattu, siis on kohtud jõudnud õige järelduseni, et PPA-l ei olnud keeldu kaebajat koondada.
15.Vaatamata eeltoodule on ringkonnakohus asunud seisukohale, et kuna vastustaja ei ole koondamisel järginud ATS § 90 lg-s 7 sätestatud nõudeid, siis on kaebaja koondamine õigusvastane. ATS § 90 lg 7 järgi peab ametnikule enne tema koondamise tõttu teenistusest vabastamist võimaluse korral pakkuma samas ametiasutuses tema haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele
vastavat ning eelmise ametikohaga sarnaste teenistusülesannetega ametikohta, välja arvatud ametiasutuse likvideerimise korral.
16.ATS § 90 lg-st 7 ei tulene ametiasutusele kaalutlusõigust otsustamaks, kas ja millist teist ametikohta ametnikule enne koondamist pakkuda. Säte kohustab ametiasutust hindama, kas isiku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele vastav ning eelmise ametikohaga sarnaste teenistusülesannetega vaba ametikoht on olemas. Selline hindamine on olemuselt õigusnormis nimetatud faktiliste asjaolude kindlaks tegemine. Kui selline vaba ametikoht ametiasutuses leidub, on võimalus ATS § 90 lg 7 mõttes olemas ning ametikohta tuleb pakkuda. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et kaebajale pakutud patrullpolitseiniku ametikoht Narvas ei vastanud kaebaja senisele töökogemusele, teadmistele, oskustele ja teenistusülesannetele. Sealjuures on ringkonnakohus õigesti märkinud, et ATS § 90 lg-s 7 sätestatud nõuetele mittevastava ametikoha pakkumine on õiguspärane, kui ametiasutuses puudub ametniku jaoks sobivam vaba ametikoht.
17.Praeguses asjas on kaebaja halduskohtule esitatud kaebuses esile toonud, et talle oleks saanud pakkuda sobivamaid ametikohti. Vastustaja on seisukohal, et ametiasutus ei pea Riigikohtu praktika kohaselt ei pea ametiasutus ametnikule selgitama, miks talle pakutakse just sellist ametikohta, ega põhjendama teiste ametikohtade pakkumata jätmist. Kolleegium vastustaja järeldusega ei nõustu. Riigikohus on tõepoolest varasemates lahendites ATS § 90 lg-ga 7 analoogset kuni 31. märtsini 2013 kehtinud ATS § 116 lg-t 3 tõlgendades leidnud, et kehtivast õigusest ega kohtupraktikast ei tulene, et asutus peab ametnikule selgitama, miks talle pakutakse just sellist ametikohta, ja samas põhjendama teiste ametikohtade pakkumata jätmist (vt halduskolleegiumi 7. aprilli 2005. a otsus asjas nr 3-3-1-5-05, halduskolleegiumi 10. juuni 2009. otsus asjas nr 3-3-1-37-09, halduskolleegiumi 19. detsembri 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-5011). Suuremate ümberkorralduste ja struktuurimuudatuste käigus ametnikele sobivate ametikohtade leidmine ja pakkumine ei või muutuda asutuse jaoks sedavõrd koormavaks, et see takistab ümberkorralduste elluviimist ja pikendab nende kulgu (vt nt otsus asjas nr 3-3-1-5-05, p 17). Sellest ei ole võimalik siiski teha järeldust, et koondamise korral pole ametiasutusel üldse kohustust põhjendada teiste ametikohtade pakkumata jätmist. Enne koondamist ametikoha pakkumise või pakutavate ametikohtade valiku põhjendamata jätmine ei muuda iseenesest teenistusest vabastamist õigusvastaseks, kui ametikohti pakkudes on silmas peetud eesmärki vältida ametniku teenistusest vabastamist talle sobiva teise ametikohta pakkumise teel ja järgitud kohtupraktikas väljendatud põhimõtteid (vt nt otsus asjas nr 3-3-1-37-09, p 15, nr 3-3-1-50-11, p 11). Ametiasutusel on sellegipoolest kohustus põhjendada ametikohtade pakkumata jätmist tagantjärele, kui kohtumenetluses seatakse kahtluse alla koondamise õiguspärasus. Põhjenduste esitamine on vajalik just selleks, et kontrollida, kas asutus on püüdnud vältida ametniku teenistusest vabastamist ametnikule sobiva teise vaba ametikoha pakkumise teel.
18.Praeguses asjas on ringkonnakohus teinud kindlaks, et vastustaja ei ole esitanud põhjendusi selle kohta, miks ei pakutud kaebajale tema esile toodud teisi ametikohti (otsuse p 23). Põhjendamatu on
vastustaja etteheide, et ringkonnakohus on jätnud selgitused tähelepanuta, kuna madalama astme kohtutele esitatud avaldustest ei nähtu vastustaja selgitusi selle kohta, miks ei pakutud kaebajale tema nimetatud teisi vakantseid ametikohti. Vastustaja sellekohase etteheite teeb arusaamatuks ka asjaolu, et vastustaja on kogu kohtumenetluses olnud seisukohal, et ametiasutus ei pea teiste ametikohtade pakkumata jätmist üldse põhjendama (vastus kaebusele, p 2.2.22; vastus apellatsioonkaebusele, p 5). Kuna kaebaja on tema hinnangul sobivad ametikohad esile toonud halduskohtule esitatud kaebuses, siis ei ole ta nende nimetamisega ka viivitanud ning vastustajal oli võimalik põhjendada kaebaja nimetatud ametikohtade pakkumata jätmist juba kohtumenetluse varajases staadiumis.
19.Eeltoodust tulenevalt on ringkonnakohus õigesti leidnud, et kaebaja teenistusest vabastamine koondamise tõttu on õigusvastane. Sealjuures on otsitud vastustaja väide, et ringkonnakohus ei ole tuvastanud koondamise kui terviku õigusvastasust. Vastustaja on lähtunud ebaõigest eeldusest, et koondamine on õiguspärane, kui see on lubatav, kuna esineb koondamissituatsioon. Kolleegium selgitab, et koondamise õiguspärasuse kindlakstegemisel ei saa lähtuda ainuüksi sellest, kas koondamine oli lubatav, vaid koondamist tuleb hinnata tervikuna ning asutus peab ametniku koondamisel järgima kõiki ATS §-s 90 sätestatud nõudeid. Muu hulgas on oluline, et asutus on püüdnud teenistusest vabastamist koondamise tõttu vältida ametnikule teise sobiva ametikoha pakkumise teel (ATS § 90 lg 7). Nimetatud nõude eiramine toob kaasa koondamise õigusvastasuse. Seega ei ole ka otsuse resolutsioon ning põhjendused omavahel vastuolus. II
20.Kaebaja väidab, et ringkonnakohus oleks pidanud algatama põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse, kuna kehtiv ATS ei võimalda ametnikku teenistusse ennistada ning rahaline hüvitis ei ole piisav ega proportsionaalne meede korvamaks põhiõiguste riivet. Ennistamine on kaebaja jaoks oluline ka seetõttu, et koondamise tõttu teenistusest vabastamise korral katkeb politseiteenistuse staaž, millest sõltub väljateenitud aastate pension.
21.Kolleegium ei nõustu sellega, et algatada tulnuks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus. Kaebaja on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamise vajalikkust põhjendanud sellega, et koondamise tõttu teenistusest vabastamise korral katkeb politseiteenistuse staaž, millest sõltub väljateenitud aastate pension. PPVS § 101 lg 1 järgi on politseiametnikule väljateenitud aastate pensioni määramise tingimuseks 55-aastaseks saamine ja vähemalt 20-aastase politseiteenistuse staaži olemasolu, millest viis aastat pidevat politseiteenistuse staaži eelneb vahetult pensioniõigusliku ea täitumisele. Kaebaja on sündinud aastal 1977. Tema teenistusse ennistamata jätmine ei saa seega katkestada pensioni määramiseks nõutavat viieaastast staaži.
22.Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et eesmärk mitte koormata õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametniku teenistusse ennistamisega avalikke ressursse, on legitiimne ning eesmärgi täitmiseks valitud vahend (ennistamise asendamine rahalise hüvitisega) on sobiv ja mõõdukas (vt selle kohta ka halduskolleegiumi 18. oktoobri 2016. a otsus asjas nr 3-3-1-13-16, p 29). Oluline on ka see, et teenistusse ennistamise korral võib tekkida vajadus koondada teine politseiametnik, kellele saaks tulevikus samuti määrata politseiametniku väljateenitud aastate pensioni. Kolleegium on
seisukohal, et teenistusse ennistamise võimaluse puudumist ja politseipensionist ilmajäämist on sõltuvalt asjaoludest võimalik kompenseerida ebaseaduslikult vabastatud isikule ATS § 105 lg 1 alusel välja mõistetava hüvitisega. Praegusel juhul, võttes arvesse kaebaja nõuet ja tema vanust, ei ole sellise hüvitise väljamõistmine võimalik. III
23.Ringkonnakohus rahuldas kaebaja alternatiivse nõude PPA 30. septembri 2014. a käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks. Otsuse põhjendustes asus ringkonnakohus seisukohale, et puudub alus täiendava hüvitise väljamõistmiseks lisaks koondamishüvitisele.
24.ATS § 105 lg 1 näeb ette, et õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul on õigus nõuda vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ning hüvitist ametniku kolme kuu keskmise palga ulatuses. Kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve.
25.Ringkonnakohus jättis kaebajale ATS §-s 105 ette nähtud hüvitise välja mõistmata, leides, et kaebaja kümne kuu keskmise palga suurune koondamishüvitis on piisav katmaks ka õigusvastase teenistusest vabastamise tõttu tekkinud kahju. Kaebaja leiab, et koondamishüvitist ei tohi tasaarvestada ATS §-s 105 ettenähtud hüvitisega, ning nõuab kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmist vastustajalt.
26.Kolleegium selgitab, et koondamise tõttu teenistusest vabastamise õigusvastasuse tuvastamine ei mõjuta teenistusest vabastamise käskkirja kehtivust, mistõttu ei ole kadunud ka õiguslik alus, millest tulenevalt maksti kaebajale koondamishüvitist. Ringkonnakohtul polnud õiguslikku alust tasaarvestada ATS §-s 105 ette nähtud hüvitist kaebajale makstud koondamishüvitisega. ATS § 105 lg 5 p 1 näeb ette õigusvastaselt teenistusest vabastamise tõttu makstud hüvitisest tasaarvestuse tegemise ainult juhul, kui ametnikul on õigus sama paragrahvi lõike 4 alusel nõuda enda teenistusse ennistamist ja see nõue rahuldatakse. ATS § 105 lg 1 esimeses lauses sätestatud hüvitis on käsitatav kahjuhüvitisena (vt halduskolleegiumi
19.aprilli 2016. a otsus asjas nr 3-3-1-83-15, p 13). ATS § 105 lg-st 1 saab järeldada, et kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmiseks ei ole vaja kindlaks teha muid asjaolusid peale teenistussuhte õigusvastase lõpetamise. Kui taotletakse hüvitise vähendamist või suuremat hüvitist, tuleb lisaks eeldatavalt tekkinud kahju suurusele arvesse võtta ka teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve (vt otsus asjas nr 3-3-1-13-16, p 29). Praeguses asjas on kaebaja taotlenud kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmist. Kolleegiumi hinnangul on hüvitise määramisel võimalik lähtuda vaidlustatud teenistusest vabastamise käskkirjas märgitud põhipalgast, s.o 1448 eurot, ning seega on hüvitise suuruseks 4344 eurot. IV
27.Eeltoodu tõttu jätab kolleegium PPA vastukassatsioonkaebuse rahuldamata. Kaebaja kassatsioonkaebus tuleb rahuldada. Tartu Ringkonnakohtu 28. jaanuari 2016. a otsus tuleb tühistada osas, milles kohus jättis kaebajale õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest hüvitise välja mõistmata. Kolleegium teeb selles osas uue otsuse, millega mõistab vastustajalt kaebaja kasuks välja õigus-
vastaselt teenistusest vabastamise eest hüvitise kolme kuu keskmise palga ulatuses, s.o 4344 eurot.
28.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 109 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja oli nii haldus- kui ka ringkonnakohtus riigilõivu tasumisest vabastatud. Ringkonnakohtus taotles kaebaja, et talle hüvitataks menetluskuluna kohtuistungil osalemisega seotud sõidukulu. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et menetluskulu ei ole võimalik välja mõista, kuna kaebaja ei ole esitanud kuludokumente kasutatud kütuse maksumuse kohta (HKMS § 109 lg 1). Seega ei muuda kolleegium menetluskulude jaotust ja menetluskulud jäävad poolte endi kanda. Tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 alusel tagastada. (allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.