Oliver Kask (eesistuja), Maret Altnurme ja Monika Laatsit
Määruse tegemise aeg ja koht
16. juuni 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-21-40
Haldusasi
XX kaebus Maanteeameti 20. oktoobri 2020. a teatise nr 18-3/20-0838/1020-6 ja 8. detsembri 2020. a vaideotsuse nr 2-3/20/53843-3 tühistamiseks ning Transpordiameti kohustamiseks jätkata Kolhoosi tee ehitamise üle riikliku järelevalvega
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – XX, esindaja advokaat Siiri Pajupuu Vastustaja – Transpordiamet, esindaja Eveli Altunbas
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 1. veebruari 2021. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta haldusasja juurde määruskaebuse lisad 1–7, määruskaebuse täienduse lisad 1 ja 2 ning Transpordiameti 5. mai 2021. a vastuse lisa 1.
2.Jätta rahuldamata Transpordiameti taotlus määruskaebuse läbi vaatamata jätmiseks.
3.Rahuldada XX määruskaebus ning tühistada Tallinna Halduskohtu 1. veebruari 2021. a määrus. Saata asi tagasi halduskohtule menetlusse võtmise uueks otsustamiseks.
Määruse punkti 3 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4 ja § 235 lg 1). Määruse punktid 1 ja 2 ei ole edasikaevatavad (HKMS § 235 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX pöördus 27.08.2020 Maanteeameti (alates 01.01.2021 Transpordiamet) poole taotlusega alustada Viimsi Vallavalitsuse 03.04.2019 ehitusloa nr 1912271/07286 (kaugküttetorustiku rajamine) alusel toimuvate taotlejale kuuluva Kaluri tee 10a kinnistuga (Kolhoosi tee) piirneva teekatte taastamistööde osas järelevalvemenetlust. Vallavalitsus andis loa Kolhoosi teel paikneva kaugküttetorustiku maa sisse viimiseks ning nende tööde raames avati Kolhoosi tee
3-21-40 pinnas, mille taastamisel on taotleja väidetel tee asukoht ja kõrgus muutunud, riivates sellega tema omandiõigust.
2.Maanteeamet alustas 08.10.2020 ehitusseadustiku (EhS) § 130 lg 7 alusel riikliku järelevalve menetlust avalikult kasutatava tee (Kolhoosi tee) ehitamise nõuetest kinnipidamise kontrollimiseks.
3.Maanteeamet lõpetas 20.10.2020 teatisega nr 18-3/20-0838/1020-6 järelevalvemenetluse. Viimsi Vallavalitsuse selgituste kohaselt ei ole Kolhoosi tee lõigul tehtud kaugküttetorustiku rajamisel toimunud tee-ehitustöid, vaid tööde käigus taastati Kolhoosi tee olukord vastavalt katete taastamisjoonistele, mis ei sisaldanud pindamistöid ega teede ehituslikke töid. Nimetatud tee-ehitamise osale ja katete taastamisele ei ole koostatud projekti ega väljastatud ehitusluba, kuna EhS-st tulenevalt puudus Kolhoosi tee pindamistööde teostamiseks ehitusloa vajadus. Kaugküttetorustiku rajamise tööd toimusid sõidutee kõrval asuval alal, kus maapealsed torud viidi maa alla.
4.XX esitas Maanteeametile vaide, milles taotles 20.10.2020 teatise kehtetuks tunnistamist ja Kolhoosi tee ehitamise nõuetest kinnipidamise osas järelevalvemenetluse uuesti teostamist. Maanteeamet jättis 08.12.2020 vaideotsusega nr 2-3/20/53843-3 vaide rahuldamata.
5.XX esitas 07.01.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse Maanteeameti 20.10.2020 teatise nr 18-3/20-0838/1020-6 ja 08.12.2020 vaideotsuse nr 2-3/20/53843-3 tühistamiseks ning Transpordiameti kohustamiseks jätkama Kolhoosi tee üle riikliku järelevalve menetlusega. Vastustaja 20.10.2020 teatis ja 08.12.2020 vaideotsus rikuvad kaebaja subjektiivseid õigusi (Riigikohtu 22.10.2014 otsus asjas nr 3-3-1-42-14, p-d 12–15; 23.03.2016 otsus asjas nr 3-3-185-15, p-d 11 ja 13). Vastustajal on kaalutlusõigus järelevalvemenetluse algatamiseks Viimsi valla tegevuse üle Kolhoosi tee lõigul teostatud teetööde osas. Järelevalvemenetlust reguleerivad õigusaktid kaitsevad kaebaja õigushüve. Ehitamisel tuleb tagada tee ja sellega piirnevate rajatiste ohutus (EhS § 97), tee ehitamise vastavus ehitusprojektile (EhS § 99) ja rakendada ehitamisel abinõusid teiste isikute õiguste ülemäärase kahjustamise vastu (EhS § 12 lg 3). Ehitis või ehitamine on ohutu, kui see ei põhjusta ohtu inimesele, varale või keskkonnale (EhS § 8 teine lause). Ehitustegevuse üle järelevalve teostamine kaitseb nii avalikke huve kui ka naabrite õigusi. Kuna EhS § 130 lg 7 alusel teostab riiklikku järelevalvet avalikult kasutatava tee ehitamise üle Transpordiamet, lasus tal kohustus ilma kaalutlusvigadeta järelevalvemenetlust rakendada ning teha järelevalvemenetluse tulemusel otsus. Transpordiamet on seda kohustust rikkunud. Järelevalve käigus on asjaolud jäetud välja selgitamata. Vaatamata Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) juhisele, et üldjuhul on teekatte taastamise puhul tegemist tee ümberehitamisega, on Transpordiamet leidnud, et konkreetsel juhul on tehnovõrgu ja tee ehitamine (lammutamine ja rajamine) tee osa asendamine. See arusaam on vastuolus MKM selgituste ning majandus- ja taristuministri 03.08.2015 määruse nr 12 ,,Tee ehitamise ja korrashoiu terminid“ (määrus nr 12) § 6 lg-ga 1. Viimsi vald oleks pidanud koostama eraldi teeprojekti tee ümberehitamiseks. Kaebaja tugines 26.08.2020 taotluses mh asjaolule, et ehitaja lähtus Kolhoosi tee ehitustööde tegemisel kaugküttetorustike projekti lisast „Kaugküttetorustike rekonstrueerimine Viimsi ja Haabneeme alevikes – KATTETAASTUS“. Vastustaja oleks pidanud kontrollima, kas juhul, kui teelõigule ei tehtud eraldi ehitusprojekti, on kate taastatud vastavalt joonistele. Teed ei taastatud samas asukohas ja sama kõrgusega. Seetõttu on kaebaja aed ja aiapostid osaliselt tee pinnase sees ning väravad ei käi lahti. Juurde veetud pinnas on lükatud mõnes kohas vastu 2(8)
3-21-40 aiavõrku nii, et aiavõrk on sissepoole kaardus ega pea pingele vastu. Järelevalve käigus on asjaolud jäetud välja selgitamata. 20.10.2020 teatisest ei nähtu, et kontrollitud oleks faktilisi asjaolusid. Teatises tuginetakse Viimsi Vallavalitsuse õiguslikele väidetele ning on jäetud arvestamata kaebaja esitatud faktiliste asjaolude ja tõenditega. Näiteks väidab Viimsi Vallavalitsus, et kaugküttetorustiku rajamise tööd toimusid sõidutee kõrval asuval alal. See väide on vale. Kaebaja on 27.08.2020 taotluses esitanud tõendid, millest nähtub, et teed on tõstetud ning see on laiem kui enne ehitustöid. Seda kinnitab V.S 30.06.2020 e-kiri P.P. Samast e-kirjavahetusest nähtub, et vald oli vastutav pindamise eest. Kui see on nii, laiendati teed ebaseaduslikult ilma ehitusloata. Kaebajale teadaolevalt kaevati tee lahti selleks, et kaugküttetorustik viia maa alla. Teed on lammutatud ning pindamise käigus laiendatud, seega ümber ehitatud. Vaidlustatud teatisest ei ole võimalik aru saada, kas Viimsi valla väidete kohaselt teostati pindamistöid või mitte. Haldusorgani tuvastatud asjaolud, analüüs ega järeldused ei ole jälgitavad teatises esinevate vastuolude tõttu. Kaalutlusõiguse teostamata jätmine on haldusakti oluline puudus. Teatisel puudub resolutiivosa. Sellest ei selgu, kas ja millised õigused või kohustused kaebajale kaasnevad. Puudub viide õiguslikule alusele ja vaidlustamiskorrale. Ei ole jälgitav, millised faktilised asjaolud on tuvastatud.
6.Tallinna Halduskohtu 01.02.2021 määrusega tagastati kaebus. Transpordiameti teatis on menetlustoiming, mis ei ole suunatud kaebaja õiguste ja kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda riikliku järelevalve alustamist ega selle raames kindlate meetmete rakendamist. Isegi kui riikliku järelevalve organ on alustanud järelevalvet isiku taotluse alusel, ei teki isikule subjektiivset õigust, et järelevalveorgan viiks järelevalvemenetluse sisuliselt läbi ja seda taotlejale meelepärasel viisil. Kolhoosi teel ei teostatud kaugküttetorustiku rajamise raames tee-ehitustöid, st tegemist ei olnud Transpordiameti järelevalve objektiks oleva tegevusega. Seega puudus alus menetluse jätkamiseks. Kaebaja ei ole esitanud tee ehitamiseks väljastatud ehitusluba. Ükski kirjavahetusse kaasatud haldusorgan ei ole sellise loa olemasolu tuvastanud. Kaebaja esitatud fotode ja katastriüksuse plaani kohaselt ning lähtuvalt väitest, et varem avanenud värav pärast teekatte taastamist enam korralikult ei avane, saab järeldada, et teekatet pole taastatud varasemaga samas mahus või kõrgusel. Võimalik, et sellele on kaasa aidanud maapinna vajumine. Asja materjalidest ei nähtu, et selliseks tegevuseks oleks mõni haldusorgan tööde teostajale väljastanud loa. Seega võib olla tegemist tööde tegija mittenõuetekohase tööga, mis tuleb parandada tööde teostajal koos kinnistuomanikele tekitatud kahju hüvitamisega. See, kas kohalik omavalitsus oleks pidanud keelduma selliste tööde vastuvõtmisest ja laskma vead kõrvaldada, pole Transpordiameti järelevalve objektiks (EhS § 130 lg 7). Isegi kui kaebajal oleks kaebeõigus, ei saaks kaebuse rahuldamisel kohustada vastustajat kohaldama konkreetseid meetmeid, millega oleks tagatud kaebuses välja toodud omandiõigust kahjustavate tagajärgede kõrvaldamine või heastamine. Järelevalveks puudus pädevus. Seega lõpetas vastustaja järelevalvemenetluse õiguspäraselt. Omandiõiguse rikkumise lõpetamist, kinnistul endise olukorra taastamist ja vajadusel tekitatud kahju hüvitamist on võimalik nõuda hagi esitamisega maakohtule.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
3(8)
3-21-40
7.XX palub 17.02.2021 määruskaebuses (täiendatud 01.04.2021) tühistada Tallinna Halduskohtu 01.02.2021 määrus ja teha uus määrus, millega saata asi tagasi halduskohtule. Kaebaja on 20.10.2020 teatise lisaadressaat ja seetõttu tuleb eeldada tema subjektiivsete õiguste rikkumise võimalikkust. Kaebaja kinnistu piirneb Kolhoosi teega ning jaatada tuleb naaberkinnistu omaniku puutumust ja õiguste riivamise võimalikkust seoses tee-ehitusega. Seega on kaebajal kaebeõigus. Kuigi isikul puudub subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist kolmanda isiku suhtes, näevad pädevus- ja volitusnorm järelevalveorganile ette kaalutlusõiguse nii järelevalvemenetluse algatamiseks kui ka järelevalvemeetme rakendamiseks. Puudutatud isik võib nõuda, et järelevalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise küsimuse kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve (vt Riigikohtu 13.10.2010 otsus nr 3-3-1-44-10, p 15; 23.10.2013 määrus nr 3-3-1-29-13, p 17; 22.10.2014 otsus nr 3‐3‐1‐42‐14, p 12; 23.03.2016 otsus nr 3-3-1-85-15, p 13). Riigikohus on leidnud, et kui haldusorgan on algatanud järelevalvemenetluse ja otsustab selle lõpetada sisulistel põhjustel, on selline teatis käsitatav haldusaktina ja isikul on selle vaidlustamise õigus (Riigikohtu 23.03.2016 otsus nr 3-3-1-85-15, p 11). Eeltoodust tulenevalt on halduskohus ebaõigesti määratlenud 20.10.2020 teatise kui menetlustoimingu. Isegi kui ringkonnakohus peaks leidma, et järelevalvemenetlus lõpetati toiminguga haldusmenetluse seaduse (HMS) § 106 lg 1 tähenduses, on kaebajal kaebeõigus ja õiguslik huvi 20.10.2020 teatise õiguspärasuse ja vastustaja diskretsiooniõiguse teostamise kontrollimiseks (HMS § 109). Transpordiamet ei ole ühtegi asjaolu tuvastanud ja on 20.10.2020 teatises üksnes viidanud Viimsi Vallavalitsuse 09.10.2020 selgitusele, et tee-ehituslikke töid ei tehtud. Viimsi Vallavalitsuse 09.10.2020 teatis on tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks ning kaebajal puudub teave selle tervikliku sisu kohta. Viimsi Vallavalitsus märkis 10.08.2020 kirjas, et vastustaja on pädev teostama riiklikku järelevalvet. Kolhoosi tee kaugküttetrasside rekonstrueerimise käigus avati teekatte kõik kihid ning hiljem tehtud kattetaaste käigus asendati teekonstruktsiooni alumisi kihte, st tehti ehitusloakohustusega töid. Kolhoosi tn 3 ja Kaluri tee 10a kinnistute piiri juurest on 27.10.2019 kell 15.28 tehtud foto, mis tõendab Kolhoosi tee aluskihtide avamist. Maa-ameti kaardirakenduse ajaloolistelt väljatrükkidelt on visuaalselt tuvastatav tee asukoha muutus ja see, et pärast kaugküttetrasside ehitustöid on eemaldatud kaebaja kinnistu äärest avaliku tee servalt hekk (haljastus), mis tagas sõidutee piisava kauguse kinnistust. Kattetaastuse asendiplaani SV-43/2017 tingmärkide kohaselt on Kolhoosi tee kruusatee (tingmärk „kr“ tee peal), Kaluri tee 10 a kinnistu ääres on kuuserivi ja Kolhoosi tee ääres on hekk. Seega on asendiplaanil märgitud kruusakattega avalik tee asendatud freeskattega teega, mida võib samuti pidada oluliseks muudatuseks, st ehitusloakohustuslikuks tegevuseks. Vastustajale esitati haldusmenetluses vastuoluline informatsioon. Kaugküttetorustiku ja kaebaja kinnistu vahel on sõidutee. Kaebaja on 27.08.2020 taotluses esitanud foto, et pärast rekonstrueerimist ehitatud tee takistab värava avanemist ja on kinnistule lähemal. Ehitamise ajal on 27.10.2019 jäädvustatud teekonstruktsiooni kihtide avamine. Kolhoosi teel tehti ehitustöid, mille käigus avati teekonstruktsioone ja muudeti teekatet. Teekatte kõrgust ja laiust muudeti kogu tee ulatuses ning seetõttu ei ole määrav, kas ehitustööde käigus eemaldati kogu teekate või mitte. Kaugküttetorustiku renoveerimistööde käigus avati teekatte alumised kihid vähemalt osaliselt.
4(8)
3-21-40 Kuna kaugküttetorustike rekonstrueerimisele on praeguseks väljastatud kasutusluba ja kaebaja õigusi riivab ilma ehitusloata toimunud tee-ehitus, on kaebaja õiguste kaitseks kõige kohasem taotleda riiklikku järelevalvet seoses Kolhoosi tn avalikult kasutatava tee ümberehitamisega (vt Riigikohtu 04.12.2017 otsus nr 3-15-873, p 33). Kaebaja huvi on selgitada välja tee-ehituse vastavus nõuetele. Kaebeõigust ja huvi õiguspärase järelevalvemenetluse läbiviimise vastu ei välista see, kui isikul on võimalik esitada kolmanda isiku vastu tsiviilõiguslik kahju hüvitamise nõue. On tõenäoline, et järelevalvemenetluse tulemusena tehakse ehitajale või kohalikule omavalitsusele ettekirjutus kaebaja kinnistule kaasnevate negatiivsete mõjude vähendamiseks või leevendamiseks. Õiguspäraselt läbi viidud järelevalvemenetluse tulemusena saab võimalikuks pidada EhS § 132 lg 3 p 2 alusel ettekirjutuse tegemist tee osaliseks lammutamiseks. Kolhoosi tee teekate ulatub paigaldatud tänavavalgustuspostideni ning peaaegu määruskaebuse esitaja kinnistu piirdeaiani. On ilmne, et kõvakattega teed on laiendatud Kaluri tn 10a kinnistu poole ja seda tehtud teega piirneva haljasala arvelt. Asjaolu, et kõvakattega tee ei ulatunud varem nii lähedale kaebaja piirdeaiast, kinnitab tõendina esitatud foto. Teekatte ümberehitamine sellises ulatuses avaldab vahetut negatiivset mõju XX omandile.
8.Transpordiamet palub jätta määruskaebuse halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 151 lg 1 p 1 alusel läbi vaatamata, alternatiivselt rahuldamata. Vastustaja teatis on menetlustoiming, mis ei ole suunatud kaebaja õiguste ja kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Järelevalvemenetluse lõpetamise teatis ei ole regulatiivse toimega (HMS § 51 lg 1). Kaugküttetorustiku rajamise tööd ei toimunud sõiduteel, vaid selle kõrval asuval alal. Kaugküttetorustik viidi maa alla ja töö käigus avati tee osaliselt. Tööde järgselt Kolhoosi tee olukord taastati vastavalt katete taastamisjoonistele, mis ei sisaldanud pindamistöid ega teede ehituslikke töid. Kaugküttetorustiku maa alla viimise järel taastati tee ja asendati samaväärsega. Nimetatud tee-ehitamise osale ja katete taastamisele ei ole koostatud projekti ega väljastatud ehitusluba, kuna EhS-st tulenevalt puudus selleks vajadus. Tegemist ei ole objektiga, mille üle vastustaja oleks kohustatud tegema järelevalvet. EhS ei reguleeri, millise otsusega tuleb järelevalvemenetlus lõpetada. Menetluse lõpetamise viisi valik on vastustaja valida (HMS § 4). Vastustaja otsus on kaalutusvigadeta. Seetõttu puudub kaebajal ilmselgelt kaebeõigus. Kolhoosi tee taastamise järel tekitatud kahjude kirjeldusest ja esitatud fotodest võib järeldada, et teed ei ole taastatud samas mahus ja kõrgusel. See ei tähenda, et tegemist oli õigusvastase tee-ehitustööga, milleks oli vaja ehitusluba. Kaebajale kahju tekkimise põhjus saab olla mittenõuetekohane töö. EhS § 132 lg 3 p 2 kohaselt lammutatakse ehitis juhul, kui ebaseadusliku ehitamisega on kinnisasjaga piirnevate kinnisasjade omanikele kaasnenud püsiv negatiivne mõju, mis on üleliia koormav ja mida pole võimalik vähendada ega leevendada. Praegusel juhul on kahjulike tagajärgede kõrvaldamine ja heastamine võimalik. Viimsi vald on proovinud jõuda kaebajaga kokkuleppele tekitatud kahju heastamise osas, kuid osapooled ei jõudnud kokkuleppele. Kaebajal on võimalik pöörduda maakohtusse omandiõiguse rikkumise lõpetamiseks ja võimaliku kahjuhüvitise nõudmiseks. Kaebajal ei ole õigustatud ootust järelevalvemenetluse läbiviimiseks, kui vastustajal puudub pädevus. Isegi kui kohus kohustaks vastustajat jätkama järelevalvemenetlusega, ei tähenda see, et menetluse läbiviimise tulemuseks on kaebajale sobilik otsus. Samuti ei lahenda 5(8)
3-21-40 järelevalvemenetlus kaebaja omandile tekitatud kahju küsimust. Seega ei ole kaebuse rahuldamisega võimalik saavutada selle eesmärki.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
9.Kaebaja on määruskaebusele lisanud seitse ning määruskaebuse täiendusele kaks lisa. Vastustaja on 05.05.2021 vastusele lisanud ühe lisa. Ringkonnakohus järeldab, et menetlusosalised soovivad lisatud dokumentide asja materjalide juurde võtmist. Ringkonnakohus võtab need dokumendid tõendina haldusasja juurde. HKMS § 203 lg 2, § 185 lg 1 ja § 62 lg 2 kohaselt võtab kohus vastu ainult sellise tõendi ja korraldab selliste tõendite kogumise ning arvestab asja lahendamisel ainult sellist tõendit, millel on asjas tähtsust. Tõendid omavad haldusasja lahendamise seisukohast tähtsust. Nende esitamine määruskaebuse menetluses on lubatav ega põhjusta haldusasja lahendamise venimist.
10.Transpordiamet taotles määruskaebuse läbi vaatamata jätmist põhjusel, et kaebajal puudub kaebeõigus. Taotlus jääb rahuldamata. HKMS § 151 lg 1 p-s 1 märgitud aluseid praegusel juhul ei esine. Määruskaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu. Kaebajal kaebeõiguse olemasolu kindlakstegemiseks tuleb asi sisuliselt lahendada. II
11.Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtuga, et vaidlusalune Transpordiameti otsus on menetlustoiming. Riigikohus pidas haldusasjades nr 3-3-1-85-15, 3-3-1-42-14 ja 3-3-1-29-13 järelevalvemenetluse lõpetamise otsuse vaidlustamisel lubatavaks tühistamiskaebuse esitamist, seega käsitas lõpetamise otsust haldusaktina. Üksnes haldusasjas nr 3-3-1-44-10 selgitas Riigikohus, et vastus, millega teavitati isikut järelevalvest ja järelevalveakti koostamisest, ei ole haldusakt, vaid toiming, sest teavitus ei oma iseseisvat reguleerivat toimet, kuna see ei ole suunatud õiguste ja kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele (Riigikohtu 13.10.2010 otsus, p-d 12 ja 13). Samas selgitas Riigikohus haldusasjas nr 3-3-1-85-15, et HMS § 43 lg 2 järgi on haldusaktina käsitatav sisuline keeldumine taotletud haldusakti andmisest. Haldusmenetluse lõpetamine sisulisel põhjusel on võrdväärne haldusakti andmisest keeldumisega (Riigikohtu 23.03.2016 otsus asjas nr 3-3-1-85-15, p 11). Transpordiamet lõpetas 20.10.2020 teatise nr 18-3/20-0838/1020-6 alusel järelevalvemenetluse. Muu hulgas hindas vastustaja enda pädevust järelevalvemenetluse läbiviimiseks ja seda, kas teostatud tööde näol oli tegemist loakohustuslike töödega. Seega keeldus vastustaja järelevalve teostamisest ning selle lõpptulemusena haldusakti (ettekirjutuse) väljastamisest. Seetõttu on ringkonnakohtu hinnangul tegemist haldusaktiga, mida oli halduskohtus võimalik vaidlustada tühistamiskaebusega.
12.Eraldi küsimus on kaebajal kaebeõiguse olemasolu. Kohtupraktikas on selgitatud, et isikul puudub subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist kolmanda isiku suhtes, kui pädevus- ja volitusnorm näevad järelevalveorganile ette kaalutlusõiguse nii järelevalvemenetluse algatamiseks kui ka järelevalvemeetme rakendamiseks. Puudutatud isik (isik, kelle õigusi võib kolmanda isiku õigusvastane tegevus rikkuda) võib aga nõuda, et järelevalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise küsimuse kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve (Riigikohtu 22.10.2014 otsus asjas nr 3-3-1-42-14, p 12 ja seal viidatud kohtupraktika). Ringkonnakohtu hinnangul kaitsevad tee-ehituse järelevalvet 6(8)
3-21-40 reguleerivad normid ka kaebaja kui tee asukoha naaberkinnistu omaniku õigusi ega ole suunatud üksnes avalike huvide kaitsele. Isikul on õigus taotleda, et vastav haldusorgan teostaks järelevalvet ehitusloakohustuslike tegevuste üle ning kontrolliks mh seda, et nende tegevuste käigus ei saa kahjustatud kolmandate isikute (nt kaebaja) subjektiivsed õigused (Riigikohtu 13.12.2018 otsus asjas nr 3-16-1050, p 12). EhS § 12 lg 3 näeb ette ehitamisel abinõude rakendamise kohustuse kolmandate isikute õiguste ülemäärase kahjustamise vastu. See kohustus ei ole seatud üksnes avalike huvide kaitseks, vaid ka naaberkinnisasjade omanike õiguste kaitseks. Kaebajal ei ole küll subjektiivset õigust nõuda järelevalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist, ent tal on õigus nõuda, et menetluse käigus, sh selle lõpetamisel, järgitakse kaalutlusõigust. Kuna kaebaja väidab, et ehitamise tulemusel said kahjustada piirdeaed ja kaebaja kinnistu värav enam ei avane, on kaebaja nõue järelevalve teostamiseks seotud tema enda õiguste kaitsega. Kaalutlusõiguse teostamise nõuetekohasust saab kohus hinnata tõendeid sisuliselt hinnates, st asja sisuliselt lahendades.
13.Transpordiamet lõpetas järelevalvemenetluse seetõttu, et tegemist ei olnud tee ehitamisega ning selleks ei olnud väljastatud ehitusluba, mistõttu ei olnud järelevalve vastustaja pädevuses. Ehitamise käigus asendati tee osa samaväärsega. Seega tuleb kontrollida, kas vastustaja on järelevalvemenetluse lõpetamisel teinud kaalutlusvigu, sh välja selgitanud kõik menetluses tähtsust omavad asjaolud.
14.EhS § 130 lg 7 kuni 31.12.2020 kehtinud redaktsiooni kohaselt teostab Maanteeamet riiklikku järelevalvet avalikult kasutatava tee ehitamise, kohaliku omavalitsuse teede seisundinõuete ja riigiteede kaitsevööndi, kasutamise ja kaitsenõuete täitmise ning teeehitamisega seotud ettevõtjale ning pädevale isikule esitatud nõuete täitmise üle (kehtiva EhS redaktsiooni § 130 lg 6 p 1).
15.Viimsi Vallavalitsus väljastas 03.04.2019 ehitusloa kaugküttetorustiku rekonstrueerimiseks (määruskaebuse lisa 1). Tööde tegemiseks koostatud tööprojektis on antud juhised torustiku rajamisega rikutud ja/või lõhutud katendite taastamiseks (määruskaebuse lisa 2). Tööprojekti p-s 4 on märgitud, et pärast tööde lõpetamist tuleb taastada ehitustööde käigus rikutud või eemaldatud katted (mh asfalt) enne ehitustööde alustamist pindalaliselt olemas olnud mahus. Taastada tuleb piirkonna endine välisilme ja kvaliteet. Enne katete taastamist tuleb kohale kutsuda Viimsi valla esindaja ning kooskõlastada täpsed katte taastamise mahud ja lõiked vastavalt valla esindaja nõuetele, arvestades ka tööde käigus mehhanismide poolt tekitatud kahjustuste likvideerimist. Tööprojekti p 4.1 kohaselt tuleb asfaltkatte taastamisel lähtuda seadusandlusest tulenevatest ja/või Maanteeameti ning kohaliku omavalitsuse poolt kinnitatud normidest ja nõuetest (haljastuse taastamise kohta vt p 4.2). Viidatud kaugkütterajatisele on 24.07.2020 väljastatud kasutusluba (määruskaebuse lisa 4). Majandus- ja taristuministri 03.08.2015 määruse nr 102 ,,Tee ehitamise ja korrashoiu terminid“ (määrus nr 102) § 6 lg 1 kohaselt on tee osa asendamine samaväärsega tegevus, mille käigus tee kahjustused kõrvaldatakse ja kulunud või kahjustatud osa asendatakse. Tee osa samaväärsega asendamisena käsitatakse mh kattega teele ühe- ja kahekihilise ülekatte tegemist, kui alumisi kihte ei asendata (p 1); pindamist (p 3); kruusateede remontimist (p 5) ja teepeenarde remontimist (p 6). Määruse nr 102 § 6 lg 2 kohaselt on tee osa asendamine samaväärsega ka ehitustöö, mida ei käsitata rajamise, ümberehitamise, laiendamise või lammutamisena ja mis ei avalda olulist mõju ümbritsevale keskkonnale ja oluliselt ei muuda tee omadusi. Tee-ehitusluba ei ole praegusel juhul väljastatud (vt ka EhS § 101 lg 3).
16.Eelviidatud tööprojektis kirjeldatud tööd viitavad sellele, et küttetorustiku rajamise käigus teostatavad tee-ehitustööd hõlmavad üksnes üles kaevatud tee osa asendamist samaväärsega, st 7(8)
3-21-40 tegevusega, mis ei ole käsitatav loakohustusliku tegevusena. Samas nähtub kaebaja väidetest, et pärast küttetorustiku rekonstrueerimistööde lõppu ei taastatud teekatet samas mahus – tee on ehitatud laiemaks, tee kõrgus ei ole sama ning juurde veetud pinnase tõttu on kaebaja aiavõrk sissepoole kaldus. Kaebaja aed ja aiapostid on osaliselt pinnase sees ning väravad ei käi lahti. Tee on taastatud varasemast laiemana. Säilitatud ei ole teeäärt (vrdl ka MKM 05.02.2018 seisukoht, lk 2 (kaebuse lisa 7)). TREV-2 Grupp OÜ selgitustest nähtub, et nii freesipuru laius kui ka kõrgus olid vallaga kooskõlastatud ning vald korraldas seejärel pindamise. Infragate AS esindaja on märkinud, et teepind tundub olevat kõrgem ning laiem (kaebuse lisa 1.1).
17.Kuni 31.12.2020 kehtinud EhS § 130 lg-t 7 ei saa mõista nii, et Transpordiameti järelevalvepädevus on tee-ehituslike nõuete kontrollimisega hõlmatud üksnes juhul, kui tee ehitamiseks on väljastatud ehitusluba. Tee seisundinõuetele mittevastavust tuleb Transpordiametil kontrollida ka siis, kui tehtud on loakohustuslikke teetöid, ent ehitusluba ei ole antud. Sellises olukorras on Transpordiametil võimalik nõuda loakohustuslike tööde seadustamist, sh ehitusloa väljastamist või kohustada loata tehtud töid muutma või lammutama. Seega on Transpordiameti pädevuse hindamisel määrav tehtud tööde iseloom. Transpordiametil tuli järelevalvemenetluse käigus välja selgitada, kas kaugküttetorustiku rekonstrueerimistööde käigus on tehtud töid, mille jaoks oli nõutav ehitusluba. Järelevalvemenetluse lõpetamise teates on Transpordiamet tuginenud Viimsi valla selgitusele, et ehitusluba ei ole teetööde tegemiseks väljastatud, ning katete taastamisjoonisele, kuid tehtud tööde iseloomu ega mahtu ei ole Transpordiamet välja selgitanud. Kaebaja esitatud väited viitavad sellele, et tee osa ei asendanud samaväärsega. Selge ei ole ka see, kas ehitustööde käigus avati ja muudeti tee alumisi kihte. Juhul, kui avaliku tee omadused muutusid tee pindamise tõttu, mis on määruse nr 102 § 6 lg 1 p 3 kohaselt käsitatav tee osa asendamisega samaväärsega, ei pruugi järelevalvemenetluse jätkamiseks olla vajadust, ent need asjaolud on kaebuse lahendamisel olulised. Kohus saab faktilisi asjaolusid tuvastada asja sisulise läbivaatamise käigus, mitte eelmenetluse käigus kaebeõigust kontrollides.
20.Transpordiameti väide, et kaugküttetorustiku rekonstrueerimistöid teostati üksnes sõidutee kõrval, ei ole asja lahendamisel määrav. Ka juhul, kui töid teostati üksnes seal, kuid selle tagajärjel on avaliku tee laius ning kõrgus muutunud, võib olla tegemist olukorraga, kus teeehitustöid teostati osaliselt ka avaliku tee osas, kuid ilma ehitusloata, kuigi see oli nõutav. Samas nähtub määruskaebusele lisatud fotodelt, et osaliselt puudutasid teostatud tööd ka Kolhoosi tee alust osa (vt nt lisa 5). Eelnevast erinevale seisukohale asumiseks ei anna alust ka asjaolu, et kaugküttetrassile on väljastatud kasutusluba. See asjaolu ei takista Transpordiametil hindamast avaliku tee osas võimalike ehitusloakohustuslike tööde tegemist ilma luba väljastamata. Kaugküttetrassi ehitus- ja kasutusloa ning tee-ehituse loa esemed on erinevad.
21.Eelnevast tulenevalt rahuldab ringkonnakohus XX määruskaebuse ning tühistab halduskohtu 01.02.2021 määruse. Asi tuleb saata tagasi halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise uueks otsustamiseks. Menetluskulude jaotuse otsustab halduskohus pärast asja sisulist lahendamist.
(allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.