Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahendid
Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-16-1573 12. november 2019 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Heiki Loot MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts kaebused Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 26. aprilli 2016. a ja
30.märtsi 2017. a otsuste osaliseks tühistamiseks ja kohustamiseks uusi otsuseid tegema ning Veterinaar- ja Toiduameti
15.aprilli 2016. a ja 17. märtsi 2017. a kontrollaktide osaliselt õigusvastaseks tunnistamiseks ja kohustamiseks selles osas uut kontrolli läbi viima Kaebaja MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts, esindaja vandeadvokaat Margo Normann Vastustajad: Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet, esindaja Veiko Bergmann Veterinaar- ja Toiduamet, esindaja vandeadvokaat Jaanus Tehver Tartu Ringkonnakohtu 29. novembri 2018. a otsus haldusasjas nr 3-17-1877 ja 11. detsembri 2018. a otsus haldusasjas nr 3-16-1573 Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti ning Veterinaar- ja Toiduameti kassatsioonkaebused Kirjalik menetlus
Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 11. detsembri 2018. a otsus ja Tartu Halduskohtu 30. mai 2017. a otsus asjas nr 3-16-1573 osas, millega tühistati Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 26. aprilli 2016. a otsus eesti tõugu hobust Ralla (233002100872608) puudutavas osas. Teha selles osas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Ülejäänud osas jätta Tartu Ringkonnakohtu otsuse resolutsioon muutmata, muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3.Jätta Tartu Ringkonnakohtu 29. novembri 2018. a otsuse resolutsioon haldusasjas nr 3-17-1877 muutmata, muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
4.Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
3-16-1573
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
Haldusasi nr 3-16-1573
1.Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) 26. aprilli 2016. a otsuse nr 8-6/10 lisa 1 punktiga 1 määrati ja maksti MTÜ-le Eesti Hobusekasvatajate Selts osaliselt põllumajandusloomade aretustoetust 77 141 eurot ja 10 senti. Toetust vähendati, lähtudes Veterinaar- ja Toiduameti (VTA) kontrollitulemustest, mis olid fikseeritud 15. aprilli 2016. a kontrollaktis nr 16-407-16/006. MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts esitas PRIA otsuse peale vaide, mis jäeti 4. juuli 2016. a vaideotsusega nr 8-4/16/3-2 rahuldamata.
2.MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus PRIA
26.aprilli 2016. a otsuse tühistada osas, millega vähendati tema aretustoetust VTA kontrolli tulemuste põhjal, ning kohustada PRIA-t aretustoetuse taotlust uuesti läbi vaatama osas, milles toetust vähendati. Kaebuse kohaselt on haldusakt põhjendamata ja sellest ei selgu, millistele kriteeriumidele tuginedes on PRIA otsustanud, et toetust tuleb vähendada seetõttu, et tegelik põllumajandusloomade arv on väiksem taotluses esitatud põllumajandusloomade arvust. Otsuses on vaid umbmäärane viide VTA kontrolli tulemustele.
3.Tartu Halduskohus rahuldas 30. mai 2017. a otsusega haldusasjas nr 3-16-1573 kaebuse, tühistas PRIA 26. aprilli 2016. a otsuse, kohustas PRIA-t kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama ning mõistis PRIA-lt kaebaja kasuks välja menetluskulud 375 eurot. VTA tuvastas kontrollaktis, et osasid jõudluskatsetel osalenud loomi ei saa toetuse määramisel arvesse võtta. Kontrollaktist ei selgu, millised konkreetsed rikkumised on aset leidnud, ning arusaamatu on VTA otsus selle kohta, milliseid hobuseid ja mille alusel on peetud vastavaks aretustoetuse nõuetele ja milliseid mitte. Maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seaduse (MPKS) § 12 lg-st 1 järeldub, et PRIA-l on toetuse määramise otsustamisel kontrollikohustus. Otsuses on toetuse vähendamise õigusliku alusena märgitud põllumajandusministri
18.jaanuari 2005. a määruse nr 6 „Põllumajandusloomade aretustoetuse saamiseks esitatavad nõuded ning toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise kord“ § 7, täpsustamata, millises lõikes ja punktis kirjeldatud olukorraga on tegemist. Samuti puudub määruse nr 6 §-s 31 sätestatud korrast lähtuv arvutuskäik. Otsuses on viidatud VTA kontrolli tulemustele vaid üldsõnaliselt.
4.PRIA esitas apellatsioonkaebuse, milles palus kohtuotsuse tühistada ja kaebuse rahuldamata jätta. Apellatsioonkaebuse kohaselt on vaidlustatud haldusakt nõuetekohaselt põhjendatud. Toetust vähendati VTA kontrolli tulemuste põhjal, lähtudes 15. aprilli 2016. a kontrollaktis fikseeritust. Kuna aktis on põhjalikult aretusvaldkondade ja tõugude kaupa välja toodud, millised loomad ja miks aretustoetuse maksmise kriteeriumidele ei vasta, ei pidanud PRIA vajalikuks neid andmeid oma otsuses korrata. VTA kontrollakt on kaebajale kättesaadavaks tehtud. Vaideotsuses on põhjendused täpsemalt lahti kirjutatud. Põllumajandusloomade aretuse eest vastutab VTA, mistõttu ei pidanud PRIA kontrollaktis esitatut kontrollima.
5.Apellatsioonimenetluses andis Tartu Ringkonnakohus 30. novembri 2018. a määrusega kaebajale võimaluse kaebust täiendada. Kaebaja täiendas 6. detsembril 2018 oma nõuet ning palus tuvastada VTA 15. aprilli 2016. a kontrollakti õigusvastasuse osas, milles VTA leidis, et osad hobused ei vasta aretustoetuse nõuetele, ja kohustada VTA-d viima uuesti läbi kontrolli kaebaja 2016. a aretustoetuse taotluses toodud 36 eesti tõugu hobuse, 15 tori TB hobuse, 21 tori TA hobuse, üheksa eesti raskeveohobuse ja kahe trakeeni osas.
6.Tartu Ringkonnakohus võttis 11. detsembri 2018. a otsusega haldusasjas nr 3-16-1573 kaebuse täiendamise taotluse vastu ja luges kaebuse esitatuks ka eelviidatud taotlustega, luges VTA asjas vastustajaks, jättis PRIA apellatsioonkaebuse rahuldamata, muutis halduskohtu otsuse põhjendusi 2(12)
3-16-1573 vastavalt enda otsuse põhjendustele, täiendas halduskohtu otsuse resolutsiooni ja tunnistas VTA
15.aprilli 2016. a kontrollakti õigusvastaseks osas, millega VTA leidis, et osad hobused ei vasta aretustoetuse saamise nõuetele, ning kohustas VTA-d nende hobuste osas uut kontrolli läbi viima. Ringkonnakohus mõistis PRIA-lt ja VTA-lt kummaltki kaebaja kasuks välja menetluskulu 120 eurot (kokku 240 eurot). Kohtuotsust põhjendati järgmiselt: 1) ringkonnakohus andis kaebajale võimaluse kaebust täiendada põhjusel, et üksnes PRIA otsuse tühistamine ja tema kohustamine taotlust uuesti lahendama ei viiks kaebajat sihile, sest PRIA peaks ikkagi lähtuma VTA senistest kontrollitulemustest. Kaebuse muutmine on halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 49 lg-te 1 ja 2 järgi lubatav, sest see on otstarbekas kaebaja eesmärgi saavutamiseks ning ebaefektiivse nõude esitamise ja menetlemise põhjuseks saab pidada menetlusnormi rikkumist halduskohtu poolt (ei selgitatud täiendava nõude esitamise vajadust); 2) ehkki võib leida argumente, miks VTA kontrollakti saaks käsitada eelhaldusaktina, on muu hulgas vaidluse eripärasid arvestades põhjendatud pidada seda menetlustoiminguks. Õigusaktid ei ole kontrollakti olemust avanud. Menetlustoiminguna käsitamine tagab kaebajatele sellises olukorras ka tõhusama ja lihtsama õiguskaitse. Kui pidada kontrollakti eelhaldusaktiks, läheks eelhaldusakti ja lõpliku haldusakti vaidlustamine erinevat teed pidi, kui esimest tuleks vaidlustada kohe kohtus, teist vaidemenetluse korras. Samuti võiks tekitada segadust eelhaldusakti vaidlustamise tähtaeg; 3) kuna VTA on kaasatud haldusorganina olnud algusest peale menetlusosaline ja ta on kaebusele kogu aeg vastu vaielnud, on võimalik tema seniseid seisukohti arvestada ja uusi seisukohti pole muutunud menetluslikust staatusest hoolimata vaja esitada; 4) PRIA ei ole ka koostoimes VTA kontrollaktiga põhjendanud oma otsust viisil, mis võimaldaks haldusorgani kaalutlustest täielikult aru saada. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg 1 annab küll võimaluse esitada haldusakti põhjendus ka menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud, kuid PRIA otsuses pole VTA akti tuvastamiseks vajalikku infot (kuupäev, number). Konkreetse viite puudumine on oluline ka seetõttu, et VTA kontrollakti teatavakstegemise viis ja aeg ei ole selged: kontrollaktis on märgitud, et see edastati kaebajale e-kirjaga 18. aprillil 2016, kuid kaebaja väidab ja ka toimiku materjalidest nähtub, et allkirjastatult edastati see kaebajale alles
3.mail 2016. Sellises olukorras võis PRIA otsus kaebajale selle kättesaamisel arusaamatuks jääda, sest viidatud VTA kontrollakti tal veel ei olnud; 5) ebaselged on ka VTA kontrollakti põhjendused. Akti põhjendustest on võimalik järeldada, et VTA nägemuse kohaselt peab jõudluskontrolli korra järgi hindama vähemalt kolme hobust korraga. Seega leiab VTA, et nende hobuste puhul, keda hinnati ühe- või kahekaupa, pole jõudluskontroll nõuetekohane. Samas ei selgu, mida on VTA mõelnud etteheitega, et protokollidest ei selgu katse toimumiskoht ja kohapeal hinnatud loomade arv. Jõudluskatsete toimumiskoht on märgitud maakonna täpsusega – miks see on ebapiisav, kontrollaktist ei selgu. Piirkondlikku ülevaatust jõudluskontrolli juhendi mõttes võib määratleda ka maakondade tasandil toimuva ülevaatusena. Loomade arvu osas selgub aktis esitatud andmetest pigem, et VTA-le on olnud teada, mitut hobust hinnati, sest VTA on ette heitnud vähem kui kolme hobuse osalemist; 6) seega on VTA põhjendustest arusaadav vaid etteheide jõudluskatsetele, kus osales vähem kui kolm hobust. Selles küsimuses on ringkonnakohus samade poolte vahel vaidlust lahendanud ka varem (haldusasi nr 3-15-1691). Jõudluskontrolli hindamise juhendite lisas 1 on märgitud, et hobuste arv ülevaatusel ei ole piiratud ning piirkondliku ülevaatuse saab korraldada, kui on hinnata vähemalt kolm noorhobust. Viidatud asjas tehtud 24. mai 2018. a otsuses leidis ringkonnakohus, et seda reeglit tuleb tõlgendada selliselt, et see pole suunatud mitte määratlemisele, millal on lubatud või võimalik ülevaatust korraldada, vaid hoopis sellele, millal saab hobuse omanik taotleda ülevaatuse korraldamist. Kui hindamiseks on vähem kui kolm hobust, siis pole hobuste omanikul õigust nõuda ülevaatuse korraldamist. Seega ei ole ülevaatusi, kus osales vähem kui kolm hobust, alust pidada õigusvastaseks. Kaebaja võis hobuste omanikele vastu tulla. Ringkonnakohtu jaoks on usutav kaebaja kui jõudluskontrolli reaalse läbiviija selgitus, et ülevaatusel pole vaja hobuseid omavahel võrrelda, pikaajalise kogemusega hindajad ei vaja võrdluseks teisi hobuseid ning ülevaatusel ei seata hobuseid paremusjärjestusse. Seda kinnitab kaudselt ka asjaolu, et kolme hobuse olemasolu puudutavat reeglit ei ole 3(12)
3-16-1573 kõigi hobusetõugude puhul kehtestatud. Praeguseks on sellest reeglist loobutud ka mõne teise tõu puhul. Need seisukohad on asjakohased ka praeguses asjas; 7) täiesti arusaamatuks jääb, miks peeti kahte trakeeni tõugu hobust nõuetele mittevastavaks, sest esiteks on kontrollaktis nõuetele mittevastavate hobuste seas nimetatud vaid ühte trakeeni ja teiseks ei ole trakeeni tõugu hobuste puhul jõudluskontrolli korras märget vähemalt kolme hobuse hindamise kohta; 8) kaebaja on omaks võtnud, et märkis ühe eesti tõugu hobuse toetusetaotlusse ekslikult (hobune oli vanem kui kuus aastat). Halduskohus ei põhjendanud, miks rahuldati kaebus ka selles osas. Kuna PRIA ei ole seda asjaolu aga apellatsioonkaebuses eraldi vaidlustanud, eeldab ringkonnakohus, et halduskohtu otsust pole seda hobust puudutavas osas vaja tühistada. PRIA saab uut otsust tehes arvesse võtta, et selle hobuse osas oli otsus põhjendatud. Sellel ühel hobusel pole tähtsust ka menetluskulude seisukohast.
7.PRIA esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada haldus- ja ringkonnakohtu otsused ning teha uue otsuse, millega jätta kaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda.
8.VTA esitas kassatsioonkaebuse, milles palus tühistada ringkonnakohtu otsuse ning saata asja ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Haldusasi nr 3-17-1877
9.PRIA rahuldas 30. märtsi 2017. a otsusega nr 8-6/12 MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts põllumajandusloomade aretustoetuse taotluse osaliselt ning määras toetuseks 94 725 eurot ja 46 senti. Toetust vähendati, lähtudes VTA kontrollitulemustest, mis olid fikseeritud 17. märtsi 2017. a kontrollaktis nr 16-226-17/002. MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts esitas PRIA otsuse peale vaide, mis jäeti 15. augusti 2017. a vaideotsusega nr 8-4/17/4 rahuldamata.
10.MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus PRIA
30.märtsi 2017. a otsuse kaebuses nimetatud hobuste osas tühistada ning kohustada PRIA-t aretustoetuse taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebuse kohaselt on haldusakt põhjendamata. PRIA pole põhjendanud, miks peab ülevaatusel osalema vähemalt kolm looma. Kaebaja nõustus otsusega osas, mis puudutas kaht tõuraamatusse kandmata hobust.
11.Tartu Halduskohus jättis 18. detsembri 2017. a otsusega haldusasjas nr 3-17-1877 kaebuse rahuldamata. PRIA otsuse aluseks on VTA 17. märtsi 2017. a kontrollakt, millele on vaidlustatud otsuses ka viidatud. Koostoimes kontrollaktiga on otsus HMS § 56 lg 1 järgi põhjendatud. Tunnustatud jõudluskontrolli läbiviimise korra järgi peab ülevaatusel osalema vähemalt kolm hobust. Kuna PRIA vähendas toetust VTA kontrollile tuginedes, polnud tal võimalik muid asjaolusid kaaluda. Kaebaja oli kontrollakti varem kätte saanud ja otsuse tegemise ajal kõigist asjaoludest teadlik.
12.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus kohtuotsuse tühistada ja uue otsusega kaebuse rahuldada.
13.Apellatsioonimenetluses andis Tartu Ringkonnakohus 21. novembri 2018. a määrusega kaebajale võimaluse kaebust täiendada. Kaebaja täiendas 27. novembril 2018 oma nõuet ning palus tuvastada VTA 17. märtsi 2017. a kontrollakti õigusvastasuse osas, milles VTA leidis, et osad hobused ei vasta aretustoetuse nõuetele, ja kohustada VTA-d viima uuesti läbi kontrolli kaebaja 2017. a aretustoetuse taotluses toodud viie eesti tõugu hobuse, ühe eesti raskeveo tõugu hobuse, ühe tori tõugu aretussuuna hobuse ning viie universaalse suuna hobuse osas.
4(12)
3-16-1573
14.Tartu Ringkonnakohus võttis 29. novembri 2018. a otsusega haldusasjas nr 3-17-1877 kaebuse täiendamise taotluse vastu ja luges kaebuse esitatuks ka eelviidatud taotlustega, luges VTA asjas vastustajaks, rahuldas apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ning tegi asjas uue otsuse, millega rahuldas kaebuse, tühistas PRIA 30. märtsi 2017. a otsuse osaliselt, kohustas PRIA-t tühistatud osas taotlust uuesti läbi vaatama vastavalt VTA uutele kontrollitulemustele, tunnistas VTA
17.märtsi 2017. a kontrollakti samade hobuste osas õigusvastaseks ning kohustas VTA-d nende hobuste osas uut kontrolli läbi viima. Ringkonnakohus võttis asja juurde kaebaja esitatud hobuste jõudluskontrollide läbiviimise korrad ning mõistis PRIA-lt ja VTA-lt kummaltki kaebaja kasuks välja menetluskulu 187 eurot ja 50 senti (kokku 375 eurot). Kohtuotsuse põhjendused kattuvad enamjaolt asjas nr 3-16-1573 tehtud otsuse põhjendustega. Lisaks märkis ringkonnakohus, et hobuste jõudluskontrolli korrad, mille tõlgendamise üle vaieldakse, on kaebaja ise kinnitanud. Halduskohtu otsusest ei ole aga arusaadav, milline on täpselt asjakohaste sätete sõnastus, kordasid ei olnud asja materjalide hulgas ning otsusest ei nähtu, et kohtunik oleks kordadega ka muul viisil tutvunud. Selles olukorras pole välistatud, et kohus kajastas otsuses sisuliselt üksnes PRIA või VTA poolt reeglitele omistatud tõlgendust ja lähtus sellest ka ise. Sel juhul on kaheldav, kas kohus on järginud uurimisprintsiipi, selgitanud välja asjas olulised asjaolud ning olnud seejuures erapooletu. Tegu võib olla halduskohtu otsuse tühistamise imperatiivse alusega (HKMS § 199 lg 2 p 3). Lähtudes vajadusest lahendada asi mõistliku aja jooksul ja arvestades, et sarnast vaidlust on ringkonnakohus varem juba lahendanud, pidas kohus võimalikuks asi siiski ise lahendada. Ringkonnakohtu nõudel on kaebaja jõudluskontrolli korrad esitanud.
15.PRIA esitas kassatsioonkaebuse, milles palus tühistada ringkonnakohtu otsuse ja jätta jõusse halduskohtu otsuse ning menetluskulud kaebaja kanda.
16.VTA esitas kassatsioonkaebuse, milles palus tühistada ringkonnakohtu otsuse ning saata asja ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks.
17.Riigikohtu halduskolleegium liitis 27. augusti 2019. a määrusega haldusasjad nr 3-16-1573 ja 3-17-1877 ühte menetlusse ning määras liidetud haldusasja numbriks 3-16-1573.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
18.PRIA kassatsioonkaebuste põhjendused on järgmised: 1) vaidlustatud otsustes on viidatud toetuse vähendamise õiguslikele alustele, aretustoetuse ühikumäärade võrdelise vähendamise põhjustele ning VTA kontrollide tulemustele. Kuna VTA kontrollaktid tehti kaebajale kättesaadavaks, ei pidanud PRIA vajalikuks neid andmeid oma otsustes korrata; 2) koostoimes VTA kontrollaktiga on otsused piisavalt põhjendatud. Kontrollaktides on üheselt arusaadavalt fikseeritud kaebaja poolt aretustoetuse saamiseks esitatud loomade arv ning VTA poolt toetuse saamise nõuetele vastavaks peetud loomade arv, samuti põhjus, miks osad loomad ei vasta nõuetele (osalemine jõudluskatsel, mis ei vasta jõudluskontrolli läbiviimise korrale); 3) põllumajandusloomade aretamise seaduse (PõLAS) § 30 kohaselt teostab valdkonna üle järelevalvet VTA. VTA pädevus tuleneb ka maaeluministri 15. detsembri 2016. a määruse nr 69 „Põllumajandusloomade aretustoetuse saamiseks esitatavad nõuded ning toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise kord“ § 7 lg-st 2. PRIA-l polnud alust VTA pädevuses kahelda; 4) ringkonnakohtul polnud õigust anda kaebajale võimalust kaebusi täiendada. VTA kontrollaktid on iseseisvad haldusaktid, mis pole mõeldud ainult PRIA menetluste tarbeks. Kontrollakte pole tähtaegselt vaidlustatud.
VTA esitas kassatsioonkaebustes ning 17. septembri 2019. a avalduses järgmised seisukohad:
5(12)
3-16-1573 1) ringkonnakohus rikkus oluliselt menetlusõiguse norme sellega, et luges otsustega kaebused esitatuks ka VTA toimingute õigusvastasuse tuvastamise ja VTA kohustamise nõuetes, luues seeläbi olukorra, kus otsused tehti haldusorgani suhtes, kes enne otsuste tegemist ei olnud menetluse pool. Praegusel juhul ei esine erandlikke asjaolusid, mis õigustaks kaebuse muutmist apellatsioonimenetluses (HKMS § 49 lg 2). Mõjuvaks põhjuseks ei saa olla selgitamiskohustuse rikkumine halduskohtu poolt, sest kaebajat esindas alates kaebuste esitamisest vandeadvokaat, st tegemist polnud õiguslikult kogenematu menetlusosalisega (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-62-13, p-d 14–15). Isegi kui kaebuste muutmine oleks põhimõtteliselt lubatav, ei ole HKMS-ga kooskõlas muutmise vastuvõtmine ja muudetud kaebuste kohta otsuste tegemine, ilma et menetlusosalistele oleks antud võimalust oma seisukohti esitada (HKMS § 27 lg 1 p-d 5 ja 7). Rikutud on ka HKMS § 18 lg-t 3, mille järgi tuleb uue vastustaja kaasamisel tema taotluse korral asja algusest peale arutada. VTA-le ei antud võimalust sellist taotlust esitada. Rikkumisi ei kõrvalda asjaolu, et VTA oli varem menetlusosaline kaasatud haldusorganina. Rikutud on põhiseaduse (PS) § 24 lg-s 2 sätestatud õigust olla oma kohtuasja arutamise juures, samuti PS § 149 lg-d 1 ja 2 ning § 24 lg-t 5, kuna uusi nõudeid lahendas esimese kohtuastmena ringkonnakohus; 2) ringkonnakohus on ka otsuseid põhjendades oluliselt menetlusnorme rikkunud. Asjas nr 3-17-1877 tehtud otsusest ei selgu, milliseid vigu on halduskohus oma otsuses teinud, ning käsitletud pole kõiki menetlusosaliste väiteid. Otsuste põhjendamiseks ei piisa viitest teises haldusasjas tehtud otsusele (seejuures piiratud ulatuses); 3) ebaõigesti on kohaldatud materiaalõigust. Reegli tekst ega juhendid ja korrad tervikuna ei toeta ringkonnakohtu tõlgendust hobuste hindamise juhendites sätestatud reeglist kolme hobuse osalemise kohta hindamisel. Viidatud dokumendid ei näe ette loomapidaja subjektiivset õigust nõuda piirkondliku ülevaatuse korraldamist. Jõudluskontroll on meetod hobuse võimete väljaselgitamiseks ning tõu- ja aretusväärtuse määramiseks. Kontroll tuleb korraldada viisil, mis võimaldab loomade pädevat võrdlust. Üksikult ja erinevates piirkondades kogutud andmed pole võrreldavad ning nende analüüs ei anna sisendit geneetilise väärtuse hindamiseks. Osa hinnatavatest tunnustest ei ole mõõdetavad ning neid on parem hinnata võrdluses teiste loomadega. Hobuste liikumise hindamist mõjutab väljaku kvaliteet, mistõttu on oluline, et hinnatavad hobused oleksid ühel ajal samades tingimustes. Ka kaebaja ise ei ole kõnealust reeglit kunagi sellisel viisil tõlgendanud ning enne 2013. aastat oli reegel veel rangem (hinnata pidi olema vähemalt kahe omaniku vähemalt kuus hobust). Asjaolu, et osa hobusetõugude puhul ei ole minimaalset hobuste arvu nõutud, näitab lihtsalt erinevaid hindamise metoodikaid eri hobusetõugude puhul; 4) VTA kontrollaktid on menetlustoimingud HKMS § 45 lg 3 tähenduses (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-15-443/54, p 17). PRIA kontrollib toetuse saamise nõuete täidetust koostöös VTA-ga, kusjuures VTA panus seisneb selles, et ta tuvastab kontrollaktiga selliste hobuste arvu, kelle puhul on aretusühing toetatavad tegevused nõuetekohaselt ellu viinud (määruse nr 6 § 6 lg-d 1 ja 5, § 31 lg 1 p 10, § 5 lg 21; PõLAS § 30; määruse nr 69 § 7 lg 2); 5) jõudluskatse andmete kandmisel aretusühingu peetavasse elektroonilisse tõuraamatusse on toetuse määramisel selline tähendus, et prima facie on toetuse saamise aluseks nende hobuslaste arv, kelle jõudluskatse andmed on tõuraamatusse kantud. Tõuraamatusse kandmine ei ole siiski ainus ja määrav kriteerium selliste hobuste arvu kindlakstegemiseks, kelle jõudluskontrolli läbiviimine annab aretusühingule toetuse saamise õiguse. Vastasel korral poleks määruse nr 6 § 6 lg-s 1 ja määruse nr 69 § 7 lg-s 2 viidatud kontrollil sisulist tähendust. Toetuse taotleja on ise elektroonilise tõuraamatu pidaja ning peab olema võimalik kontrollida, kas tõuraamatusse kantud jõudluskatse andmed kajastavad ka tegelikult nõuetekohaselt läbi viidud jõudluskontrolli tulemusi.
20.Kaebaja vastas 23. septembril 2019 järgmist: 1) kaebuse muutmise tingimused olid täidetud. Lisaks ei riku kaebuse muutmine VTA ega PRIA õigusi, sest kaebaja ei tugine uutele faktilistele asjaoludele; 2) kontrollakt on haldusakt. Viide otsusele nr 3-15-443/54 ei ole asjakohane, sest seal käsitleti kontrollaktiga seotud lisalehti, mitte kontrollakti ennast. Juhul kui tegemist on menetlustoiminguga, 6(12)
3-16-1573 siis ei pidanud kaebaja ette nägema, et VTA kontrollakti õigusvastasus tingib vältimatult tema õigusi rikkuva haldusakti andmise ja et tal on vaja kontrollakt vaidlustada. Lisaks ei ole kontrollaktis viidatud korrakaitseseaduse sätted (§ 28 lg-d 1 ja 2) korrektne õiguslik alus kontrollakti koostamiseks. Jõudluskontrolli läbiviimine ei kujuta endast ohtu ega korrarikkumist. Jõudluskontrollil pole mingit seost avaliku korraga; 3) kuigi VTA on korduvalt rõhutanud VTA ja PRIA koostööd jõudluskontrolli teostamisel, on menetluse käigus selgunud, et koostöö sisuliselt puudub, sest kontrolli teostab üksnes VTA; 4) aretustoetust ei ole võimalik taotleda elektroonilisse tõuraamatusse kandmata hobuste eest. Jõudluskontrolli viib läbi aretusselts, kes kannab ka selle tulemused tõuraamatusse. VTA pädevuses ei ole hinnata jõudluskontrolli katsete kvaliteeti, vaid ainult jõudluskontrolli läbiviimist ja andmete kandmist tõuraamatusse.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
21.Kolleegium annab esmalt hinnangu ringkonnakohtus kaebuse muutmise lubamise õiguspärasusele ning võimaliku menetlusnormi rikkumise tagajärgedele nii kaebuse muutmist kui ka kohtuotsuse põhjendamist puudutavas osas (I). Seejärel analüüsib kolleegium VTA kontrollaktide õiguslikku iseloomu ja PRIA seotust VTA järeldustega (II). Järgmiseks käsitleb kolleegium vaidlusaluste aktide õiguspärasust (III) ning lõpetuseks lahendab kassatsioonkaebused ja menetluslikud küsimused
(IV).
I
22.Kaebaja vaidlustas halduskohtus algselt üksnes PRIA otsused osas, millega kaebajale antavat toetust VTA kontrollaktidest lähtudes vähendati. Ringkonnakohus selgitas, et kaebaja peaks oma nõuet muutma selliselt, et ta taotleb ka VTA kontrollakti õigusvastasuse tuvastamist ning VTA kohustamist kontrolli uuesti läbi viima. Samas märkis ringkonnakohus, et teised menetlusosalised ei pea sellega seoses täiendavaid seisukohti väljendama. VTA on menetluses osalenud algusest peale ja saanud oma vastuväited kaebusele esitada. Ringkonnakohtu hinnangul on VTA senised seisukohad piisavad ka juhul, kui tema protsessuaalne staatus muutub vastustajaks. Kaebuse muutmise avalduste esitamise ja kohtuotsuste tegemise vahele jäi lühike ajavahemik, mille jooksul ei antud teistele menetlusosalistele võimalust avaldustele vastata. Kaebuste täiendused võttis ringkonnakohus vastu otsustega.
23.HKMS § 49 lg 1 kohaselt võib kaebaja kaebuse nõuet või alust muuta kuni kohtuvaidluseni halduskohtus või kirjalikus menetluses taotluste esitamise tähtaja möödumiseni, kui see on kohtu hinnangul otstarbekas kaebuse eesmärgi saavutamiseks ning kaebuse esitamine muudetud kujul oleks HKMS kohaselt lubatav. HKMS § 49 lg 2 võimaldab pärast eeltoodud tähtaega, sh apellatsioonimenetluses, kaebuse nõuet või alust muuta üksnes mõjuval põhjusel, eelkõige kui seda tingib asjaolu, mida kõrgema astme kohus peab HKMS kohaselt arvestama, või menetlusnormi rikkumisel madalama astme kohtu poolt.
24.Ringkonnakohus on piisavalt põhjendanud, miks praegusel juhul oli mõjuv põhjus kaebuse muutmiseks apellatsioonimenetluses olemas. Kohtul on selle hindamisel lai otsustusruum. Kuna polnud selge, milline on VTA kontrollaktide õiguslik iseloom ja kas neid on vaja vaidlustada, ei saa kaebajale ette heita kaebuste muutmisega hilinemist. Muu hulgas tuleb arvesse võtta asjaolu, et kaebaja avaldas asjas nr 3-16-1573 juba halduskohtus soovi kaebust täiendada, kuid kohus leidis
27.jaanuari 2017. a määruses, et VTA kontrollakti pole võimalik ega ka vaja eraldi vaidlustada.
25.Ringkonnakohus rikkus aga menetlusnorme, jättes pärast kaebuse muutmise avalduste saamist teistele menetlusosalistele andmata võimaluse oma seisukohad esitada. HKMS § 2 lg 6 sätestab, et 7(12)
3-16-1573 kohus tagab kõigis asja lahendamiseks olulistes küsimustes menetlusosalistele tõhusa ja võrdse võimaluse esitada ja põhjendada oma seisukohti ning vaielda vastu teiste menetlusosaliste seisukohtadele või toetada neid. HKMS § 27 lg 1 p 7 järgi on menetlusosalistel mh õigus vaielda vastu teiste menetlusosaliste taotlustele ja põhjendustele. Kaebuse täiendamine uute nõuetega on kahtlemata asja lahendamiseks oluline küsimus – seda isegi juhul, kui menetlusosalised jäävad samaks.
26.Rikkumised ei ole siiski sedavõrd olulised, et viiks vältimatult kohtuotsuste tühistamiseni. Rikkumised on võimalik kõrvaldada kassatsioonimenetluses. Tegu ei ole HKMS § 199 lg 1 p-s 2 käsitletud olukorraga, kus kohtulahend on tehtud isiku suhtes, keda seaduse nõuete kohaselt kohtusse ei kutsutud. Juba halduskohus kaasas VTA menetlusse arvamuse andmiseks ning tal on olnud võimalus kaebaja väidetele vastu vaielda ja oma seisukohad esitada. Seda võimalust on VTA ka kasutanud, esitades sisulised põhjendused oma kontrollaktide õiguspärasuse kohta. Kassatsioonkaebustes on vastustajad saanud esitada oma vastuväited kaebuste muutmisele. Sõltumata HKMS § 18 lg-s 3 sätestatust ei ole VTA kassatsioonkaebustes taotlenud, et asju arutataks algusest peale. Kolleegium märgib ka, et VTA ei saa tugineda PS § 24 lg-s 2 sätestatud põhiõigusele, sest riigiasutus ei ole põhiõiguste kandja.
27.VTA hinnangul on ringkonnakohus rikkunud menetlusnorme ka sellega, et ei vastanud kõigile menetlusosaliste väidetele ning kohtuotsuste põhjendused olid esitatud suures osas viidetena varem asjas nr 3-15-1691 tehtud otsusele. Kolleegium nende etteheidetega ei nõustu. Olukorras, kus sama ringkonnakohus oli varem lahendanud samade poolte vahel samasisulise vaidluse, kus kesksel kohal oli samade õigusnormide tõlgendamine, ei pidanud kohus kõiki vaidluse aspekte täies ulatuses uuesti analüüsima. Viitest varasemale otsusele, mis on kõigile menetlusosalistele kätte toimetatud, koos kokkuvõttega selle otsuse olulisematest põhjendustest piisas. VTA on kassatsioonkaebuses esile toonud ühe uue argumendi, mida asjas nr 3-15-1691 apellatsioonimenetluses ei esitatud ja mis peaks tema hinnangul kinnitama tema tõlgenduse õigsust. Kuigi sellele väitele ei ole ringkonnakohus oma otsuses tõepoolest vastanud, ei saa ainuüksi see tuua kaasa ringkonnakohtu otsuse tühistamist. Kolleegium saab sellele väitele vastata enda otsuses. II
28.VTA 15. aprilli 2016. a kontrollaktis on lahtris „Tuvastatud asjaolud ehk faktiline alus, õiguslik alus. Kontrollitava isiku arvamus ja vastuväited“ käsitletud esmalt tõuraamatu pidamist, mille puhul nõuetele mittevastavaid loomi ei tuvastatud ning tuvastati eri tõugu hobuste arv, kes vastavad toetuse saamise nõuetele määruse nr 6 § 5 lg 1 kohaselt. Teiseks on põhjalikumalt käsitletud jõudluskontrolli läbiviimise eest toetuse maksmisega seonduvat (määruse nr 6 § 5 lg 21) ning märgitud, et andmeid kontrollides leiti, et toetuse nõuetele ei vasta 36 eesti tõugu hobust, 15 tori TB hobust, 21 tori TA hobust, üheksa eesti raskeveohobust ja kaks trakeeni, kes on osalenud jõudluskatsel, mis ei vasta jõudluskontrolli läbiviimise korrale, ning üks eesti tõugu hobune, kes on vanem kui kuus aastat. Tuvastatud on ka eri tõugu hobuste arv, kes vastavad toetuse saamise nõuetele. Esitatud on üksikasjalik loetelu ülevaatustest ja hobustest, kelle puhul jõudluskatse ei vastanud nõuetele. Lahter „Ettekirjutused“ on tühi. VTA 17. märtsi 2017. a kontrollaktis on samuti kontrollitud nii tõuraamatu pidamist, mille osas rikkumisi ei tuvastatud, kui ka jõudluskontrolli läbiviimist, mille puhul on loetletud hobused, kes nõuetele ei vasta, ja seejärel esitatud selliste hobuste arvud, kes vastavad nõuetele. Lahter „Ettekirjutused“ on tühi.
29.Kuni 19. detsembrini 2016 kehtinud määruse nr 6 § 6 lg 1 kohaselt vaatas PRIA taotluse läbi ja kontrollis, koostöös VTA-ga, esitatud andmete õigsust ja taotleja vastavust toetuse saamiseks kehtestatud nõuetele. PRIA arvutas taotlejale makstava toetuse suuruse, arvestades määruse §-s 31 8(12)
3-16-1573 sätestatud toetuse ühikumäära ja põllumajandusloomade arvu (määruse nr 6 § 6 lg 5). 20. detsembril 2016 jõustunud määruse nr 69 § 7 lg 1 järgi vaatab PRIA taotluse läbi ning kontrollib esitatud andmete õigsust ja taotleja vastavust toetuse saamise nõuetele. PRIA esitab taotluse ärakirja VTA-le, kes kontrollib taotleja vastavust määruse § 3 lg-tes 1 ja 2 sätestatud nõuetele ning taotleja esitatud andmete õigsust tõuraamatusse või aretusregistrisse kantud loomade ja jõudluskontrolli all olevate loomade arvu kohta (määruse nr 69 § 7 lg 2). PRIA otsustab toetuse määramise või taotluse rahuldamata jätmise 30 tööpäeva jooksul taotluste esitamise tähtpäevast arvates (määruse nr 69 § 7 lg 3). Määrused nr 6 ja nr 69 on kehtestatud MPKS § 11 lg 1 alusel. MPKS § 12 lg 1 kohaselt kontrollib taotleja vastavust toetuse saamiseks esitatud nõuetele Maaeluministeerium või PRIA taotluse, muude dokumentide ja nendes toodud andmeid tõendavate dokumentide ja andmekogude alusel ning kohapealse kontrolli käigus. MPKS § 13 sätestab, et kui see on MPKS § 11 lg 1 alusel kehtestatud õigusaktis ette nähtud, võib Maaeluministeerium või PRIA esitada toetuse määramise või taotluse rahuldamata jätmise otsustamiseks taotluse ärakirja või taotlejate nimekirja haldusorganile, kelle pädevuses on anda kooskõlastus või arvamus ning teha selleks vajalikke haldustoiminguid. PõLAS (siin ja edaspidi on käsitletud vaidlusaluste kontrollide toimumise ajal kehtinud redaktsiooni) § 30 järgi teostas riiklikku järelevalvet PõLAS ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete ning tegevusluba omavate isikute poolt PõLAS alusel kehtestatud nõuete täitmise üle VTA. PõLAS reguleeris mh tõuraamatu pidamist ning jõudluskontrolli läbiviimist, nähes ette nõude, et jõudluskontrolli läbiviimiseks tegevusloa taotleja peab esitama jõudluskontrolli läbiviimise korrad (§ 9 lg 6, § 10 lg 3). VTA hindas vaidlusalustes kontrollaktides kaebaja tegevuse vastavust tema kui jõudluskontrolli läbiviija kehtestatud jõudluskontrolli kordadele.
30.Ringkonnakohus on mõlemas asjas asunud seisukohale, et kirjeldatud kontrollaktid on menetlustoimingud. Kolleegium nõustub selle seisukohaga. Vaidlusalustest kontrollaktidest nähtuvalt on kontrolli ainus eesmärk olnud põllumajandusloomade aretustoetuse maksmise eelduste kontrollimine ning sellele on suunatud ka kontrollaktide järeldused. VTA ise on samuti pidanud oma kontrollakte menetlustoiminguteks toetustaotluse menetluses.
31.Eelhaldusaktiga võib haldusorgan HMS § 52 lg 1 p 2 kohaselt enne asja lõplikku lahendamist teha õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu. Ei 2016. ega 2017. aastal toimunud menetlusi reguleerinud õigusaktid ei näinud VTA-le ette pädevust anda eelhaldusakti, millega rikkumiste tuvastamine oleks PRIA-le toetustaotluse lahendamisel siduv. Nii MPKS-st, määrusest nr 6 kui ka määrusest nr 69 nähtub selgelt, et otsustuspädevus toetustaotluse nõuetelevastavuse üle on PRIA-l ning VTA-l on menetluses üksnes abistav roll. MPKS §-st 13 lähtudes on tegemist arvamuse andmisega. Kontrollaktid sisaldavad PRIA jaoks tõenduslikku teavet, kuid toetuse taotlejal on võimalik nii tuvastatud asjaolusid kui ka neile antud õiguslikke hinnanguid PRIA menetluses ümber lükata (vrd ka kolleegiumi otsus nr 3-15-443/54, p 17). Samuti ei vasta vaidlusalused kontrollaktid haldusakti üldmääratlusele, kuna need ei ole suunatud isikule õiguste või kohustuste tekitamisele (HMS § 51 lg 1). Iseenesest oli VTA-l PõLAS alusel pädevus teha järelevalve raames ka ettekirjutusi rikkumise lõpetamiseks (PõLAS § 32 lg 1). Aga isegi juhul, kui VTA kontroll oleks päädinud ettekirjutusega, st haldusaktiga, ei muudaks see VTA poolt ettekirjutuse aluseks olevate rikkumiste tuvastamist PRIA-le siduvaks. Täitmiseks kohustuslik on üksnes haldusakti resolutiivosa ning haldusakti muudel osadel, sh põhjenduses tuvastatud asjaoludel, on iseseisev õiguslik tähendus ainult seaduses sätestatud juhtudel (HMS § 60 lg 2).
32.Eeltoodut arvestades ei olnud kaebajal tingimata vaja esitada PRIA otsuste vaidlustamise eesmärgil eraldi nõudeid kontrollaktide õigusvastasuse tuvastamiseks ja VTA kohustamiseks kontrolli uuesti läbi viima. Kuna VTA järeldused ei olnud PRIA-le siduvad, saanuks kohus PRIA otsuste õiguspärasust hinnata ja kohustada PRIA-t toetustaotlusi uuesti lahendama ka ilma, et kaebaja pidanuks 9(12)
3-16-1573 VTA kontrollakte eraldi vaidlustama. Haldusakti tühistamiseks esitatud kaebuse lahendamisel tehtava kohtuotsuse põhjendustes saab kaudselt anda hinnangu ka teise haldusorgani poolt haldusakti andmise menetluses tehtud menetlustoimingu õiguspärasusele (vt ka kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-61-07, p 24). See ei tähenda siiski, et kaebuste täiendamine vastavate nõuetega olnuks lubamatu. Olukorras, kus isik soovib ümber lükata teise haldusorgani antud hinnangud, võib olla mõistlik kaasata ka see haldusorgan vastustajana. Kaebuse muutmise lubatavus sõltub HKMS § 49 lg 1 kohaselt mh sellest, kas see on kohtu hinnangul otstarbekas, ja otstarbekuse üle otsustamisel on kohtul lai kaalutlusruum. Lisaks, nagu märgitud eespool (otsuse p 24), õigustas kaebuse muutmise võimaldamist ebaselge õiguslik olukord VTA kontrollaktide õigusliku iseloomu ja siduvuse küsimustes. III
33.Kolleegium nõustub haldus- ja ringkonnakohtu poolt asjas nr 3-16-1573 esitatud seisukohtadega PRIA 2016. a otsuse ja selle aluseks olnud VTA kontrollakti põhjendamispuuduste kohta ega pea vajalikuks sellekohaseid põhjendusi korrata. Koosmõjus VTA kontrollakti ja PRIA vaideotsusega saab PRIA otsuse põhjendusi siiski pidada piisavaks, et ainuüksi põhjendamispuudused ei too kaasa selle tühistamist (HMS § 58). Sisuliseks vaidlusküsimuseks on mõlemas kohtuasjas jäänud see, kas jõudluskontroll, mis on läbi viidud vähem kui kolme hobusega, on nõuetekohane.
34.Vaidlus on põllumajandusloomade aretustoetuse üle, mille maksmise riigiabina näeb ette MPKS § 7 lg 1 p 3. Määruse nr 6 § 2 järgi oli toetust õigus taotleda aretusühingul ja jõudluskontrolli läbiviijal, kellele on PõLAS alusel antud tegevusluba. Konkreetselt on praeguses asjas vaidluse all toetus jõudluskontrolli läbiviimise või geneetilise väärtuse hindamise eest (määruse nr 6 § 3 lg 1 p 2). Samad alused toetuse maksmiseks näevad ette määruse nr 69 § 3 lg 1 ja lg 2 p 2. Toetust makstakse ühikumäärade alusel loomade arvust ja hobusetõust lähtudes (määruse nr 6 § 31 lg 1 p-d 9 ja 10, määruse nr 69 § 5 lg 4 p-d 5 ja 6). Määruse nr 6 § 5 lg 21 kohaselt maksti hobuslaste jõudluskontrolli läbiviimise eest toetust üksnes ühe jõudluskatse kohta taotluse esitamisele eelnenud aasta jooksul Eestis läbi viidud jõudluskatsel osalenud nende kahe- kuni kuueaastaste hobuslaste arvu järgi, kelle jõudluskatse andmed on kantud VTA poolt antud tegevusloaga aretusühingu peetavasse elektroonilisse tõuraamatusse. Ka määruse nr 69 § 5 lg 5 sätestab, et hobuslaste jõudluskontrolli läbiviimise või geneetilise väärtuse hindamise kulude hüvitamiseks ühele taotlejale antava toetuse maksimaalse suuruse arvutamisel arvestatakse taotluse esitamise aastale eelnenud aasta jooksul Eestis läbi viidud jõudluskatsel osalenud kahe- kuni kuueaastaste hobuslaste arvu ning asjakohast ühikumäära. Nimetatud maksimaalse suuruse arvutamise aluseks oleva jõudluskatse andmed on kantud VTA antud tegevusloaga aretusühingu peetavasse elektroonilisse tõuraamatusse ning iga looma puhul võetakse arvesse üksnes ühel jõudluskatsel osalemine.
35.Kolleegium järeldab eeltoodust, et PRIA poolt toetuse maksmise üle otsustamisel ei ole oluline, kas jõudluskatse on läbi viidud vastavalt jõudluskontrolli korra nõuetele. Toetuse maksmise eelduseks on nii määruse nr 6 kui ka määruse nr 69 järgi jõudluskontrolli läbiviimise fakt ja jõudluskatse tulemuste kajastamine elektroonilises tõuraamatus. Seetõttu ei olnud PRIA-l alust jätta toetustaotlusi rahuldamata nende hobuste osas, kelle puhul VTA tuvastas jõudluskontrolli korra rikkumise, kuid kelle jõudluskatsed olid läbi viidud ja jõudluskatse andmed jäid tõuraamatusse. Vaidlust ei ole selle üle, et 2016. aastal jäeti toetustaotlus õigesti rahuldamata ühe eesti tõugu hobuse osas, kes oli vanem kui kuus aastat: määruste nr 6 ja nr 69 alusel maksti toetust üksnes kahe- kuni kuueaastaste hobuslaste jõudluskontrolli läbiviimise eest. Kuna PRIA on haldus- ja ringkonnakohtu otsused asjas vaidlustanud täies ulatuses, ei pea Riigikohus erinevalt ringkonnakohtust võimalikuks jätta selles osas halduskohtu otsust asjas nr 3-16-1573 jõusse. Apellatsioon- või kassatsioonkaebuse õiguslikud väited ei piira selle läbivaatamise ulatust (vt ka kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-46-13,
10(12)
3-16-1573 p 24). Hobust Ralla puudutavas osas on PRIA 2016. a otsus tühistatud alusetult. Ülejäänud osas on halduskohus PRIA otsuse õigesti tühistanud.
36.Eeltoodu ei tähenda, et VTA-l ei olnuks õigust teostada järelevalvet selle üle, kas kaebaja on viinud jõudluskontrollid nõuetekohaselt läbi. PõLAS §-st 30 tulenes VTA-le pädevus teostada riiklikku järelevalvet mitte ainult PõLAS ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete täitmise üle, vaid ka tegevusluba omavate isikute poolt PõLAS alusel kehtestatud nõuete täitmise üle. Jõudluskontrolli korra kehtestamine jõudluskontrolli läbiviijate poolt oli ette nähtud PõLAS § 9 lg 6 p-s 1. VTA järelevalve on seejuures piiratud PõLAS eesmärkidega tagada põllumajandusloomade jõudlusvõime ja geneetilise väärtuse suurenemine ning genofondi säilimine (PõLAS § 1 lg 1).
37.2016. a kontrollaktis pidas VTA nõuetele mittevastavaks 36 eesti tõugu hobuse, 15 tori TB hobuse (s.o tori tõu aretussuund), 21 tori TA hobuse (s.o tori tõu universaalne suund), üheksa eesti raskeveohobuse ja kahe trakeeni jõudluskontrolli, kuna neil osales vähem kui kolm vastavat tõugu hobust. 2017. a kontrollaktis nimetas VTA samal põhjusel nõuetele mittevastavaks viis eesti tõugu hobust, ühe eesti raskeveo tõugu hobuse, ühe tori tõugu aretussuuna hobuse ja viis tori tõugu universaalse suuna hobust.
38.Vaidlusaluste kontrollide ajal kehtinud eesti raskeveo tõugu hobuste jõudluskontrolli korras on piirkondlik ülevaatus defineeritud kui aretajate poolt eri piirkondades organiseeritud noorhobuste jõudluskontroll. Korra lisaks 1 on eesti raskeveohobuste hindamise juhend, milles on muu hulgas märgitud: „Hobuste arv ülevaatusel ei ole piiratud. Piirkondliku ülevaatuse saab korraldada, kui on hinnata vähemalt kolm noorhobust.“ Juhendi kohaselt hinnatakse hobuseid kümnepunktisüsteemis erinevate tunnuste alusel. Samasisulised sätted on ka eesti tõugu hobuste jõudluskontrolli korras ja tori tõugu hobuste jõudluskontrolli korras. Trakeeni tõugu hobuste jõudluskontrolli läbiviimise korras vähemalt kolme noorhobuse osalemist ülevaatusel käsitletud ei ole.
39.Ringkonnakohtu tõlgenduse kohaselt ei ole jõudluskontrolli kordades sisalduv kolme hobust puudutav lause suunatud mitte sellele, millal on lubatud või võimalik ülevaatust korraldada, nagu leidis VTA, vaid hoopis sellele, millal saab hobuse omanik taotleda ülevaatuse korraldamist.
40.Kolleegium ei nõustu selle tõlgendusega. Jõudluskontrolli kordade eelviidatud lausetest ei tulene hobuseomanikele õigust nõuda jõudluskontrolli korraldamist vähemalt kolme hobuse olemasolu korral. Tõlgendust ei toeta sätte sõnastus ning sellele räägib vastu ka kaebaja enda kui kordade koostaja algne seisukoht asjas nr 3-15-1691, et loomaomanikel pole subjektiivset õigust nõuda piirkondliku ülevaatuse korraldamist.
41.Samuti ei saa sellest sättest järeldada, et kui piirkondlikul ülevaatusel osaleb vähem kui kolm sama tõugu hobust, siis ei ole seal toimunud jõudluskontroll nõuetekohane. Lisaks sisulistele ja menetluslikele nõuetele, mis loovad eeldused jõudluskatse tulemuste õigsuseks ja kontrollitavuseks ning mille järgimist VTA saab PõLAS § 30 alusel kontrollida, sisaldavad jõudluskontrolli korrad ka programmilisi sätteid, millel ei ole jõudluskontrolli nõuetelevastavuse seisukohast tähtsust. Viidatud lause peamine eesmärk saab olla kavandada kaebaja enda tööd piirkondlike ülevaatuste korraldamisel. See ei tähenda, et erandlikest asjaoludest lähtudes ei saaks kaebaja mõnikord oma tööplaanides muudatusi teha. Selle plaani järgimata jätmine ei muuda toimunud jõudluskontrolli nõuetele mittevastavaks. Kolleegiumi hinnangul pidas ringkonnakohus põhjendatult veenvaks kaebaja selgitusi, mille kohaselt jõudluskontrolli käigus ei ole vaja kohapeal olevaid hobuseid omavahel võrrelda ning pikaajalise kogemusega hindajad ei vaja võrdluseks teisi hobuseid. Muuhulgas ei lükka ringkonnakohtu põhjendusi ümber VTA kassatsioonkaebuses viidatud ringkonnakohtu poolt käsitlemata väide, mille 11(12)
3-16-1573 kohaselt on tori tõugu hobuste aretusprogrammis nimetatud piirkondlike ülevaatuste eesmärgina muu hulgas võrdlusmomendi saamist teiste loomadega. Võrdlusmoment teiste loomadega on võimalik saada ka jõudluskatse tulemuste põhjal, mis on esitatud kümnepunktisüsteemis, kõrvutades saadud tulemusi tõuraamatus teiste sama tõu esindajate tulemustega.
42.Seetõttu on VTA vaidlusalustes kontrollaktides asunud ekslikule seisukohale, et nendes nimetatud eesti tõugu hobuste, tori tõugu hobuste ja eesti raskeveohobuste jõudluskatsed ei vastanud jõudluskontrolli nõuetele. Samuti, nagu ringkonnakohus õigesti märkis, on 2016. a kontrollaktis ekslikult peetud nõuetele mittevastavaks kahe trakeeni jõudluskatseid, sest seda tõugu hobuste jõudluskontrolli kord ei sisaldagi kolme hobust käsitlevat sätet. Ringkonnakohtu otsuste resolutsioonid on VTA kontrollakte puudutavas osas seega õiged, kuid otsuste põhjendusi tuleb muuta vastavalt eeltoodud põhjendustele.
43.Kolleegium peab vajalikuks selgitada, et juhul kui VTA tuvastab, et jõudluskontrolli korras sisalduvaid nõudeid on rikutud, siis on tal esmalt võimalus juhtida rikkumisele tähelepanu ja selgitada, kuidas tulevikus rikkumisi vältida (vt ka kolleegiumi otsus nr 3-15-443/54, p 15). Tõsisemale rikkumisele saab VTA reageerida ettekirjutusega rikkumise lõpetamiseks või sellest hoidumiseks tulevikus, juhul kui täidetud on PõLAS-s ja korrakaitseseaduse §-s 28 sätestatud eeldused. Selleks et välistada PRIA poolt toetuse maksmine nõuetele mittevastava jõudluskontrolli läbiviimise eest, on VTA-l võimalik teha ettekirjutus sellise jõudluskontrolli tulemuste eemaldamiseks elektroonilisest tõuraamatust. Nagu eespool (otsuse p-s 35) selgitatud, on toetuse saamise eelduseks jõudluskontrolli läbiviimine ja selle tulemuste kandmine tõuraamatusse. Seega, kui jõudluskontrolli tulemusi ei ole kantud tõuraamatusse, ei ole aretusühingul ka õigust selle eest toetust saada. Seejuures tuleb VTA-l hinnata, kas ettekirjutus on proportsionaalne meede: selline protseduuriline viga, mis jõudluskontrolli tulemust ei mõjuta, ei anna alust teha ettekirjutust tõuraamatu kannete parandamiseks. IV
44.Eeltoodud põhjustel tuleb kassatsioonkaebused osaliselt rahuldada. Haldus- ja ringkonnakohtu otsuseid asjas nr 3-16-1573 tuleb muuta osas, millega rahuldati kaebus PRIA otsuse peale eesti tõugu hobust Ralla puudutavas osas. Selles osas jääb kaebus rahuldamata. Ülejäänud osas jätab Riigikohus ringkonnakohtu otsused muutmata, muutes nende põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Muu hulgas jäävad kohtuotsused muutmata menetluskulude jaotust puudutavas osas, sest osa, milles kaebus jääb rahuldamata, on kohtuasja raames marginaalne, selle üle pole toimunud sisulist vaidlust ja see ei mõjuta seetõttu menetluskulude jaotust.
45.Riigikohtule ei ole menetlusosalised menetluskulude nimekirju ega kuludokumente esitanud. Seetõttu jäävad kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (HKMS § 109 lg 1 neljas lause).
(allkirjastatud digitaalselt)
12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.