Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-19 20. juuni 2023 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Nele Parrest X, Y, C, Z, W ja Q kaebus Pärnu Linnavalitsuse korralduse ja ehitusloa tühistamiseks Kaebajad X, Y, C, Z, W ja Q, esindaja vandeadvokaat Kelli Ristal Vastustaja Pärnu linn Kolmas isik Sisekaitseakadeemia, volitatud esindajad Gaili Parts, Kalvi Almosen ja Peeter Tambu Tallinna Ringkonnakohtu 15. detsembri 2021. a otsus X, Y, C, Z, W ja Q kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta asja materjalide juurde ehitusluba nr 1912271/36331.
2.Rahuldada kassatsioonkaebus.
3.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 15. detsembri 2021. a otsus ja Tallinna Halduskohtu
Tühistada Pärnu Linnavalitsuse 2. detsembri 2019. a korraldus nr 782 ning ehitusluba nr 1912271/36331.
6.Mõista Pärnu linnalt kaebajate kasuks solidaarselt välja menetluskulud 7140 eurot. Ülejäänud osas jätta menetluskulud poolte endi kanda.
7.Asendada avaldatavas otsuses kaebajate nimed tähemärgiga.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Paikuse Vallavolikogu kehtestas 19. veebruari 2001. a otsusega nr 6 detailplaneeringu Paikuse alevikus Politseikooli autoõppesõidu polügooni maa-alale, mis on osa praegusest Kooli tee 12 kinnistust. Detailplaneeringuga nähti mh ette autoõppesõidu polügooni ehitamine. Polügooni ehitamiseks anti 5. märtsil 2001 ehitusluba ja see on võetud kasutusse. Kooli tee 12 kinnistul asub ka 2003. a rajatud välilasketiir. Paikusel tegutsev õppeasutus kuulub Sisekaitseakadeemia (SKA) koosseisu.
2.Pärnu Linnavalitsus andis 1. märtsi 2018. a otsusega nr 3-5.4/87 projekteerimistingimused Kooli tee 12 kinnistul asuva autoõppesõiduraja laiendamiseks ja ümberehitamiseks ehitusseadustiku (EhS) § 26 lg 1 ja lg 2 p 2 alusel.
3-20-19
3.Pärnu Linnavalitsus andis 2. detsembri 2019. a korralduse nr 782 alusel ehitusloa nr 1912271/36331 Kooli tee 12 kinnistul asuva autoõppesõiduraja laiendamiseks koos ehitist teenindavate rajatiste (veevarustus, reoveekanalisatsioon, drenaaž, müratõkkesein, välisvalgustus) rajamisega. Korralduse põhjenduste kohaselt on ehitusprojekt kooskõlas projekteerimistingimustega ning Paikuse Vallavolikogu 15. juuni 2009. a määrusega nr 8 „Paikuse valla üldplaneering“. Paikuse valla üldplaneeringu järgi lähtutakse alevi keskuse kujundamisel väikelinlikust asulamiljööst, kuid selles nähakse ette ka keset alevit paiknev riigikaitsemaa, millele võib püstitada SKA õppetegevuseks vajalikke riigikaitselisi ehitisi. Arengustrateegias „Pärnumaa 2035+“ ja selle 2019-2023. a tegevuskavas on välja toodud SKA arendamine ja autodroomi rajamine. 2018. a-l kehtestatud Pärnu maakonnaplaneeringu strateegiaplaanil on SKA politseikooli asukoht kajastatud Kooli tee 12 kinnistul. 2001. a detailplaneeringu materjalide järgi kavandati II etapina juurdeehitust ehitusloaga hõlmatud alale. Autodroomi laiendamise võis otsustada projekteerimistingimuste menetluses (EhS § 26 lg 1 ja lg 2 p 2). Menetlusse kaasati kohalikud elanikud. Tehti täiendav müra modelleerimine, milles hinnati õppesõiduraja ja lasketiiru müra koosmõju. Müra piirväärtust õppekeskusest väljaspool ei ületata. Ehitusprojektis on kavandatud müra leviku tõkestamiseks 2 m kõrgused taimmaterjaliga haljastatud pinnasevallid Västriku tänava ning Kooli tee 6, 7 ja 11 kortermajade poolsele küljele, müratõkkesein Kalda tee poolsele küljele ja keevispaneelidest 2 m kõrgune piirdeaed kinnistu jõepoolsele piirile. Enne kasutusloa väljastamist tuleb mõõta müra. Autodroomi on lubatud peamiselt kasutada õppeotstarbel operatiivsõiduki juhtide koolitamiseks tööpäevadel 8-18. Täiendatud keskkonnamõjude eelhinnangu kohaselt ei ole vajalik algatada keskkonnamõjude hindamist.
4.Kooli tee 12 läheduses asuvate kinnisasjade omanikud X, Y, C, Z, W ja Q esitasid Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palusid tuvastada Pärnu Linnavalitsuse 1. märtsi 2018. a otsuse nr 3-5.4/87 õigusvastasus ning tühistada Pärnu Linnavalitsuse 2. detsembri 2019. a korraldus nr 782 ja selle alusel väljastatud ehitusluba nr 1912271/36331. Halduskohus tagastas 10. jaanuari 2020. a määrusega õigusvastasuse tuvastamise nõude. Tallinna Ringkonnakohus jättis halduskohtu määruse tuvastamisnõuet puudutavas osas muutmata ja Riigikohus ei võtnud kaebajate määruskaebust menetlusse. Selle tulemusel menetles halduskohus sisuliselt üksnes ehitusloa tühistamise nõuet, mille kohta esitasid kaebajad kokkuvõtlikult järgmised väited. Ehitusloa väljastamine rikub kaebajate omandiõigust. Müra taseme piirmäärad kaitsevad lisaks omandile kaebajate tervist ning eraelu puutumatust. Projekteerimistingimustega on võimalik suurendada ehitusalust pinda kuni 10%, kuid praegusel juhul on seda suurendatud kolm korda võrreldes Kooli 12 kinnistul kehtiva detailplaneeringuga. Läbi tuli viia planeerimismenetlus, sest tegemist on detailplaneeringu olulise muutmisega. Detailplaneeringu oleks pidanud koostama ka planeerimisseaduse (PlanS) § 125 lg 1 p 3 kohaselt. Eksitav on viide 2001. a detailplaneeringu esialgsele eskiisile, mille kohaselt on II etapina kavandamisel juurdeehitus. Paikuse valla üldplaneering ei sätesta riigikaitselisele alale spetsiifilisi maakasutus- ja ehitustingimusi. Autodroom ei sobi elamupiirkonda ega ühildu väljakujunenud elukeskkonnaga. Müra mõõtmise tulemusel ületab nii lasketiiru kui ka autodroomi kasutamisest tekkiv müra normtaset. Müra modelleerimine oli puudulik, kuna ei kajasta koosmõjusid teiste õppekeskuses korraldatavate tegevustega. Lähtuda tuleb tööstus-, mitte liiklusmüra normidest. Lasketiiru ja sõiduharjutuste koosmõjus ületab müra tööstusmüra sihtväärtust. Kadetid harjutavad ka häälkäsklusi ja alarmi kasutamist. Müra modelleerimisest ei nähtu, et oleks mõõdetud autodroomil kasutatavate sõidukite tekitatavat müra.
5.Tallinna Halduskohus jättis kaebuse 19. oktoobri 2020. a otsusega rahuldamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
2(11)
3-20-19 Projekteerimistingimustega otsustatud küsimusi ei saa ehitusloa menetluses enam kahtluse alla seada. Detailplaneeringu asemel projekteerimistingimuste andmine saab isiku õigusi rikkuda vaid siis, kui detailplaneering oleks andnud isikule täiendava kaitse. Puuduvad erisused detailplaneeringu menetlusega. Kaebajad olid projekteerimistingimuste menetlusse kaasatud. Abstraktselt projekteerimistingimuste ja detailplaneeringu regulatsiooni (PlanS § 126 lg 1, EhS § 26 lg 4 ja § 27 lg 4) võrreldes ei saa järeldada kaebajate õiguste rikkumist. Projekteerimistingimuste p 1 näeb ette autoõppesõiduraja laiendamise. Selles osas on ehitusluba projekteerimistingimustega kooskõlas. Aedlinliku elukeskkonna hindamisel tuleb arvestada Paikuse eripära. Paikuse valla üldplaneeringu seletuskirja järgi on aleviku tõmbefaktoriks koolid, sh SKA politseikool. Paikuse valla 2015.-2024. a arengukava kohaselt on vallas asuv politseikool üleriigilise tähtsusega ning valla arengutaseme tugev külg turvalisus ja politseikooli kadettide kaasatus avaliku korra tagamisse. Autodroom väiksemas mahus on Paikusel olnud juba 20 aastat. Politseikoolile on iseloomulik mh väljaõppeks vajalike sõiduharjutuste tegemine. Projekteerimistingimustes ja ehitusloas on seatud müra puudutavaid kõrvaltingimusi ehitise kasutamisele (projekteerimistingimuste p-d 2.5 ja 2.7 ning ehitusloa p-d 2 ja 3). Kaebajatel on õigus nõuda nende tingimuste järgimist. Kasutusluba ei saa anda, kui tingimusi ei täideta. See, kas seada ranged müra piirnormid juba ehitusloas või võimaldada mürauuringuid hiljem, on otstarbekuse küsimus. Ehitusprojektis on kirjeldatud müra leevendusmeetmeid (ehituskonstruktsioonide seletuskirja p 1.3.1 ja teede osa seletuskirja p 3.2.1). Riigikaitselise müra piirnorme ei ole kehtestatud. Autodroomist lähtuv müra on liiklusmüra. Asjakohane ei ole lähtuda müra sihtväärtusest. Rajatav autodroom ei asu uuel kavandataval müratundlikul alal. Ka ehitusloa tühistamisel ei oleks võimalik aluseks võtta sihtväärtust, kuna alates
13.juunist 2020 on tegemist suurima lubatud müratasemega uute üldplaneeringutega aladel. Müra modelleering on esitatud koos lasketiiru harjutustega. Lasketiirust tulenev müra on hiljemalt Västriku teele jõudmisel sümmeetriline ja jääb modelleerimise kohaselt alla piirväärtuse. Autodroom ei võimenda oluliselt lasketiirust tulenevat müra elumajade juures. Alarmi kasutamine ei ole väljaõppe osa ning autodroomil ei tehta relvade ja päris laskemoonaga harjutusi.
6.Kaebajad palusid Tallinna Ringkonnakohtule esitatud apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada.
7.Tallinna Ringkonnakohtu 15. detsembri 2021. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu otsus muutmata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. 2001. a-l kehtestatud detailplaneering võimaldab Kooli tee 12 kinnistu kirdenurgas paikneva autoõppesõiduraja ümberehitamist, kuid mitte selle laiendamist. Seega on ehitusprojekt detailplaneeringuga vastuolus. Ehitusloa tühistamist see ei tingi. Vastustaja andis autodroomi laiendamiseks projekteerimistingimused maa-ala osas, mis jääb 2001. a detailplaneeringu alalt väljapoole. Projekteerimistingimused on kehtiv ja täitmiseks kohustuslik haldusakt ning vastustajal tuli ehitusloa andmisel sellest (eelhaldusaktist) lähtuda. Kaebajad ei saa enam vaielda projekteerimistingimuste õiguspärasuse üle. Projekteerimistingimuste sisu kattub üldjoontes detailplaneeringuga antava krundi ehitusõiguse sisuga, kuid detailplaneeringuga lahendatavate ülesannete ring on laiem. Vastustaja viis projekteerimistingimuste vastuvõtmiseks läbi avatud menetluse. Paikuse valla üldplaneering näeb alevi keskuses ette nii aedlinliku keskkonna arendamise kui ka riigikaitsemaa sihtotstarbega Kooli tn 12 kinnistu, samuti politseikooli olemasolu. Üldplaneeringu kehtestamise ajal asus kinnistul mh autoõppesõidurada. Vastustaja hilisemates 3(11)
3-20-19 arengudokumentides on ette nähtud SKA juurde kuuluva autodroomi arendamine. Üldplaneering ei välista autoõppesõiduraja laiendamist. Ehitusloa menetluses tehti täiendav müra modelleerimine ning kavandati müratõkkeseinad ja -vallid. Kasutusloa väljastamise eelduseks on mürauuringud ning piirnormide ületamise korral kohustus kavandada täiendavaid ehituslikke või ehitise kasutamist piiravaid meetmeid müra vähendamiseks. Ehitusloas on seatud piirangud autodroomi kasutamisele. Välisõhus leviva müra hulka ei kuulu riigikaitselise tegevusega tekitatud müra (atmosfääriõhu kaitse seadus (AÕKS) § 55 lg 3 p 4). Seega ei ole SKA-l kohustust järgida autoõppesõiduraja kasutamisel välisõhus leviva müra normatiive. SKA-l on siiski üldine kohustus järgida ettevaatuspõhimõtet ja vähendada võimalikult suurel määral mürahäiringut (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 3 lg 1, § 4 ja § 11 lg 1; vrd kolleegiumi otsus nr 3-20-286/43, p 16). Keskkonnaministri
16.detsembri 2016. a määruses nr 71 ,,Välisõhus leviva müra normtasemed ja mürataseme mõõtmise, määramise ja hindamise meetodid“ (määrus nr 71) ettenähtud normtasemed võivad olla üheks indikaatoriks. Ülemäärane müra mõjutab nii kaebajate tervist kui ka nende kinnisasjade väärtust. Teisalt on alarmsõidukijuhtide taseme- ja täiendõppe vastu suur avalik huvi. Sobilik on võtta orientiiriks pigem liiklus-, mitte tööstusmüra ning piir-, mitte sihtväärtus. Autodroomi kasutamisel põhjustab müra eeskätt alarmsõidukite liiklus, mis on ajas muutuv, sõltuvalt polügooni kasutamise intensiivsusest. Täiendavalt tuleb arvestada Kooli tee 12 asuvast lasketiirust lähtuva n-ö impulssmüraga, kuid seda on OÜ Alkranel 23. mai 2019. a müra modelleerimise aruandes tehtud. Müra modelleerimise tulemuste järgi ei ületa ehitusprojektijärgse ehitise kasutamine (autodroomi ja lasketiiru koosmõjus) Kooli tee 12 kinnistul piirväärtusele vastavat päevase aja mürataset. Arvutused tehti lähtuvalt sõidukitest, mida reaalselt ülesannete täitmiseks kasutatakse. Rajal tehakse päevas maksimaalselt kaks sõiduharjutust, millest kummagi maksimaalne pikkus on 3,5 tundi. Alarmseadmete tekitatav müra on harv ja juhuslik. Isegi kui võtta aluseks tööstusmüra sihtväärtus, ületaks Kooli tee 12 kinnistult lähtuv müra seda üksnes siis, kui samal ajal toimuvad nii kombineeritud sõiduharjutused kui ka võistlused lasketiirus (võistlusi toimub 2-3 korda aastas). Laiendamise projekti järgi hajuvad harjutused suuremale maa-alale ning suurem osa nendest toimub elamutest kaugemal. Müra modelleerimine arvestab perspektiivset olukorda.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Kaebajad taotlevad kassatsioonkaebuses Tallinna Ringkonnakohtu otsuse tühistamist ja uue otsusega kaebuse rahuldamist. Tiheasustusalal saab olulise avaliku huviga ehitustegevuse aluseks olla üksnes detailplaneering. Kaebajatel oli ehitusloa vaidlustamisel õigus tugineda asjaolule, et projekteerimistingimuste asemel tulnuks väljastada detailplaneering, eriti olukorras, kus projekteerimistingimused on materiaalselt õigusvastased. Detailplaneeringu koostamise kohustus tulenes seadusest. Projekteerimistingimused on vastuolus kehtiva detailplaneeringuga ning muudavad seda olemuslikult. Paikuse valla üldplaneeringus on märgitud, et ehitamisel on oluline arvestada ümbritseva miljööga. Riigikaitsemaa sihtotstarve ei anna laiemaid õigusi. Autodroom ei ühildu väljakujunenud keskkonna ega ümbritseva miljööga. Üldplaneeringus ette nähtud ruumilise planeerimise eesmärgid ja üldised ehitustingimused ei soosi autodroomi laiendamist. Vastustaja hilisemates arengudokumentides ei ole ette nähtud autodroomi arendamist. Üldplaneering välistab sellise riigikaitselise tegevuse, mis ei sobitu aedlinlikku elukeskkonda, halvendab olulisel määral elanike elukvaliteeti ning on ohuks nende tervisele.
4(11)
3-20-19 Ehitusloaga kavandatakse kehtiva detailplaneeringu alusel ehitatud ehitise (olulise avaliku huviga rajatise) laiendust enam kui 33% detailplaneeringu kohustusega alal. Laiendamine sai toimuda ainult detailplaneeringu menetluses. Ehitusluba on väljastatud olemasoleva detailplaneeringu alasse jääva autoõppesõiduraja laiendamiseks. Ehitusloa alusel ei ehitata uut ehitist uuele maa-alale. Riigikaitselise müra puhul puudub piirnorm, mille ületamine on keelatud. Hea tava kohaselt on põhjendatud lähtuda tööstusmüra piirnormidest. Tekkiv müra ei tohi ületada sihtväärtust. SKA kasutab autodroomi ja lasketiiru sageli samal ajal. Kaebajate kodud rajati enne olemasoleva alarmsõidukite õppesõiduraja ehitamist. Sellises olukorras ei ole piisav, et kolmandal isikul lasub üldine kohustus järgida ettevaatuspõhimõtet (KeÜS § 3 lg 1, § 4 ja § 11 lg 1). Suurem polügoon ei hajuta müra. Ehitatav osa tuleb nii kortermajadele kui ka eramutele võrreldes varasemaga lähemale. Pole võimalik kontrollida, kas müra modelleerimisel arvestati kasutusel olevatest sõidukitest lähtuva müraga. Müra modelleerimise tulemus on aasta keskmine müratase, mis põhineb vale metoodika kasutamisel.
Pärnu linn palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata.
Ehitusluba ei ole vastuolus üldplaneeringuga. Autodroom rajatakse Kooli tee 12 kinnistule, millel paiknevad Paikuse õppeüksuse õppehooned ja -rajatised, kinnistu on aastakümnete jooksul olnud kompleksseks õppekeskuseks ning selle elemendid, sh kavandatav rajatis, ühilduvad ja sobituvad väljakujunenud keskkonda. Ehitusprojektiga on ette nähtud müra leevendavad meetmed. Lisaks on kasutusloa väljastamise eelduseks täiendavad mürauuringud ning piirangud ehitise kasutamisel. Avatud menetluse tulemusel antud projekteerimistingimused asendavad detailplaneeringut. Rajatise laiendamine ei ole üldplaneeringu kohaselt detailplaneeringu koostamise kohustusega juht. Kui projekteerimistingimuste andmise menetlus kaitseb kaebajate õiguseid samaväärselt, ei saa nad tugineda sellele, et tuli algatada planeerimismenetlus. Riigikaitseline tegevus riigikaitsemaa sihtotstarbega Kooli tee 12 kinnistul toimub õiguslikel alustel. Seega laieneb Kooli tee 12 kinnistult tekkivale mürale AÕKS § 55 lg 3 p 4. Sobilik on orientiiriks võtta liiklusmüra piirväärtus.
Sisekaitseakadeemia kassatsioonkaebusele vastust ei esitanud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada. Kohtud on kohaldanud ebaõigesti materiaalõiguse normi (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1). Kolleegium tühistab ringkonnakohtu ja halduskohtu otsused tervikuna ning teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse (HKMS § 230 lg 5 p 5). I
12.Menetluse materjalide juurde ei ole lisatud ehitusluba. Haldusasja toimik peab sisaldama kõiki asja lahendamisel tähtsust omavaid dokumente, mille alusel teeb kohus kindlaks menetlusosaliste nõudeid ja vastuväiteid põhjendavad asjaolud või nende puudumise (vt ka kolleegiumi otsus nr 3 -17 -1276/35, p 20). Vajaduse korral tuleb halduskohtul eelmenetluse kestel nõuda vastustajalt vaidlusalune haldusakt välja (HKMS § 122 lg 2 p 5). Lisamata vaidlustatud haldusakti menetluse materjalide juurde, pole kohtul võimalik kontrollida selle õiguspärasust. Tegemist on menetlusõigusliku rikkumisega, kuid see ei tingi asja tagasisaatmist uueks lahendamiseks. Kolleegium kõrvaldab rikkumise kassatsioonimenetluses ning võtab ehitusloa nr 1912271/36331 asja materjalide juurde. 5(11)
3-20-19
13.Kaebajad said ehitusloa vaidlustamisel tugineda üksnes enda subjektiivsete õiguste rikkumisele (HKMS § 44 lg 1). Praegusel juhul pole tegemist avaliku huvi või pelgalt miljöö kaitsmiseks esitatud kaebusega, vaid kaebusega omandiõiguse, tervise ning eraelu kaitseks, samuti elukeskkonna kaitseks, millega kaebajatel on oluline puutumus (KeÜS § 23 lg 1; vrd nt kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-8-15, p 19 jj). Vaidlustatud ehitusluba riivab neid kaebajate õigusi.
14.EhS § 42 lg 1 kohaselt antakse ehitusluba, kui esitatud ehitusprojekt vastab õigusaktides sätestatud nõuetele, eelkõige detailplaneeringule või projekteerimistingimustele ning ehitisele ja ehitamisele esitatud nõuetele. Seaduses sätestatud juhul peab ehitis vastama riigi või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringule.
15.Ringkonnakohus leidis, et ehitusprojekt on detailplaneeringuga vastuolus, kuid ei pidanud seda piisavaks, et ehitusluba tühistada, sest autodroomi laiendamiseks antud projekteerimistingimused on kehtivad, täitmiseks kohustuslikud ning vastustajal tuli nendest lähtuda (eelhaldusakt).
16.Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et projekteerimistingimuste väljastamine on eelhaldusakt (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 52 lg 1 p 2), millega määratakse kindlaks osa ehitisele esitatavatest nõuetest (vt kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-25-02, p 16). Projekteerimistingimustest ei või haldusorgan ehitusloa väljastamisel meelevaldselt mööda minna (vt ka kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-48-02, p 8). HMS § 60 lg 2 kohaselt tuleb projekteerimistingimusi ehitusloa andmisel järgida, sõltumata nende võimalikust õigusvastasusest. Ehitusseadustiku eelnõu seletuskirja kohaselt on projekteerimistingimuste eesmärk mh ära hoida hilisemaid vaidlusi ehitusloa taotlemisel, kaasata puudutatud isikud ning anda siduvaid nõudeid ehitise projekteerimiseks (555 SE, lk-d 46 ja 49).
17.Projekteerimistingimused pole siiski samastatavad detailplaneeringuga, sõltumata sellest, kas nende väljastamiseks viiakse läbi avatud menetlus või mitte. PlanS § 124 lg 2 kohaselt on detailplaneeringu eesmärk eelkõige üldplaneeringu elluviimine ja planeeringualale ruumilise terviklahenduse loomine. Detailplaneering on lähiaastate ehitustegevuse alus. Detailplaneeringu alusel tehakse põhimõtteline otsus, milliseks kujuneb planeeringuala lähiaastate kasutus ning milliseid ehitusõiguslikke objekte võib tulevikus planeeringualale rajada (vt ka PlanS § 3 lg 1). Detailplaneering koostatakse kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumi osa kohta (PlanS § 124 lg 1) ning selle koostamisel võetakse arvesse planeeringuala ning selle lähiala tervikuna. Detailplaneering ei ammendu ehitusloa realiseerimisel, vaid planeeringuga hõlmatud alal on võimalik ehitusõigust realiseerida korduvalt (nt lammutades varasema ehitise ja ehitades uue). Seega pole detailplaneering üksnes konkreetse ehitusloa menetluses antav eelhaldusakt, vaid hõlmab kinnistu lähiaastate ehitustegevust ja maakasutust loamenetluste üleselt.
18.Projekteerimistingimuste õiguslik tähendus ei ole samaväärne. Projekteerimistingimused on võimalik väljastada nii detailplaneeringu kohustuse puudumisel kui ka detailplaneeringu olemasolul üksnes konkreetse ehitusloakohustusliku hoone või olulise (avaliku huviga) rajatise ehitusprojekti koostamiseks (vt EhS § 26 lg 1 ja § 27 lg 1). Projekteerimistingimuste andmine on üks osa ehitusloa menetlusest, sest nende väljastamine on seotud konkreetse ehitusloa ning selle alusel rajatava ehitisega. Ehitusloa andmisega projekteerimistingimuste õiguslik tähendus ammendub. Projekteerimistingimustega ei lahendata ruumilise planeerimise küsimusi nii laialt kui detailplaneeringuga (vrd EhS §-d 26 ja 27 ning PlanS § 126 lg 1).
19.Lisaks tuleb projekteerimistingimuste õigusliku tähenduse kindlakstegemisel arvestada EhS erinormidega. Kui projekteerimistingimustes on detailplaneeringut täpsustatud ulatuses, mille puhul seaduse kohaselt piisab projekteerimistingimustest, tuleb EhS § 42 lg 1 esimese lause rakendamisel 6(11)
3-20-19 detailplaneeringu täpsustatud tingimuste asemel kohaldada vastavas osas projekteerimistingimusi. Kui aga tegemist on ehitustegevusega, mis seaduse kohaselt nõuab detailplaneeringut, ei asenda kehtivad projekteerimistingimused puuduolevat planeeringut. See põhimõte kehtib nii uue ehitise püstitamisel kui ka olemasoleva ehitise laiendamisel. See kehtib muu hulgas ka olukorras, kus ehitist soovitakse laiendada suuremas ulatuses, kui seadus võimaldab detailplaneeringut projekteerimistingimustega täpsustada (vt EhS § 27 lg 4). Tähele tuleb panna ka seda, et kehtivaid, aga õigusvastaseid projekteerimistingimusi on ehitusloa menetluses võimalik muuta, kui sellega ei kahjustata ülemääraselt ehitusloa taotleja või muu isiku usaldust (HMS § 66 lg 1 ja § 67). Ehitusloa taotlejal ei saa siiski üldjuhul tekkida kaalukat õiguspärast ootust seoses ehitise või selle kasutamise mõjudega, mida projekteerimistingimuste andmisel piisaval määral ei uuritud. Kui ehitusloa andmise otsustamisel ilmneb, et projekteerimistingimused on õigusvastased ja ehitusloa andmine kahjustaks üleliia selle mõjuväljas olevaid isikuid, tuleb projekteerimistingimused tunnistada kehtetuks või neid muuta ning ehitusloa andmisest keelduda. Niisuguse olukorraga võib näiteks tegemist olla, kui projekteerimistingimuste väljastamisel ei uuritud ehitisest endast lähtuvat või selle kasutamisega kaasnevat võimalikku müra ning ehitusloa andmise otsustamisel selgub, et ehitise kasutamine tooks kaasa otseselt lubamatu või ülemäärase müra.
20.Vastustaja hinnangul polnud detailplaneeringu koostamine vajalik, sest Kooli tee 12 kinnistu ei asunud detailplaneeringu koostamise kohustusega alal. Kolleegium sellega ei nõustu.
21.PlanS § 125 lg 1 kohaselt on detailplaneeringu koostamine nõutav linnades kui asustusüksustes, alevites ja alevikes ning nendega piirnevas avalikus veekogus ehitusloakohustusliku: 1) hoone püstitamiseks; 2) olemasoleva hoone laiendamiseks üle 33 protsendi selle esialgu kavandatud mahust; 3) olulise avaliku huviga rajatise, näiteks staadioni, golfiväljaku, laululava, motoringraja või muu olulise avaliku huviga rajatise püstitamiseks; 4) olulise ruumilise mõjuga ehitise ehitamiseks, kui olulise ruumilise mõjuga ehitise asukoht on valitud üldplaneeringuga. Vaidlusalune kinnistu asub Paikuse alevis. Ehitusluba anti olemasoleva õppesõiduraja laiendamiseks, mitte uue rajatise ehitamiseks. Seega ei tulenenud detailplaneeringu koostamise kohustust PlanS § 125 lg 1 p-st 3.
22.Senine õppesõidurada ehitati 2001. a detailplaneeringu alusel. EhS § 27 lg 1 kohaselt võib detailplaneeringu olemasolu korral põhjendatud juhul anda ehitusloakohustusliku hoone või olulise rajatise ehitusprojekti koostamiseks projekteerimistingimusi sama sätte lõike 1 punktides 1-3 sätestatud juhtudel. PlanS § 125 lg-st 1 ei tulene siiski luba ehitada või laiendada ehitist vastuolus kehtiva detailplaneeringuga. Detailplaneeringu alusel püstitatud ehitise laiendamisel tuleb sõltumata PlanS § 125 lg-s 1 sätestatust arvestada EhS § 27 lg-s 4 ettenähtud piirangutega, sh viidatud lõike p-ga 2. Selle sätte järgi võib hoonestusala tingimusi projekteerimistingimustega muuta mitte rohkem kui 10% ulatuses esialgsest lahendusest. Krundi hoonestusala on planeeringus määratud krundi piiritletud osa, kuhu võib püstitada ehitusõigusega lubatud hooneid ja rajatisi (PlanS § 6 p 5). Käesolevas asjas ei ole projekteerimistingimustes piiritletud, kui suurele alale võib ümberehitatav polügoon laieneda (vt projekteerimistingimuste p 2.3). Ka ehitusluba nr 1912271/36331 ei sisalda selles osas täiendavaid tingimusi. Järelikult ei ole EhS § 27 lg 4 p-s 2 sätestatud piirangu järgimine praegusel juhul tagatud, mistõttu vastustaja ei oleks saanud ehitusloa andmisel EhS § 27 lg-le 1 tugineda. Kolleegium märgib, et uus detailplaneering oleks tulnud kehtestada või senist muuta ka siis, kui käsitada vaidlusalust õppesõidurada uue rajatisena. Rajatavast autodroomist lähtuvad negatiivsed mõjutused (eelkõige müra) naaberkinnistutele ning sellel on oluline mõju piirkonnale. Sellisel juhul
7(11)
3-20-19 oleks vastustaja pidanud lähtuma PlanS § 125 lg 1 p-st 3, mille järgi on detailplaneeringu koostamine nõutav mh alevites olulise avaliku huviga rajatise püstitamiseks.
23.PlanS § 125 lg 5 sätestab, et kohaliku omavalitsuse üksus võib lubada detailplaneeringu koostamise kohustuse korral detailplaneeringut koostamata püstitada või laiendada projekteerimistingimuste alusel olemasoleva hoonestuse vahele jäävale kinnisasjale ühe hoone ja seda teenindavad rajatised, kui: 1) ehitis sobitub mahuliselt ja otstarbelt piirkonna väljakujunenud keskkonda, arvestades sealhulgas piirkonna hoonestuslaadi; 2) üldplaneeringus on määratud vastava ala üldised kasutus- ja ehitustingimused, sealhulgas projekteerimistingimuste andmise aluseks olevad tingimused, ning ehitise püstitamine või laiendamine ei ole vastuolus ka üldplaneeringus määratud muude tingimustega.
24.Esiteks tuleb märkida, et ka see lõige ei anna alust ignoreerida asjaomase ehitise kohta käivat kehtivat planeeringut, isegi kui see ei hõlma tervet ehituskrunti. Lisaks on PlanS § 125 lg 5 p-des 1 ja 2 tegemist kumulatiivsete tingimustega, st need peavad olema täidetud samaaegselt. On tõsi, et omaaegne Paikuse valla üldplaneering autodroomi rajamist ei välista. Haldus- ning ringkonnakohus on Paikuse valla üldplaneeringus sätestatud ehituslikke tingimusi, sh aedlinliku elukeskkonna olemasolu ja selle sobituvust autodroomi laiendamisega põhjalikult analüüsinud (halduskohtu otsuse p 9 ning ringkonnakohtu otsuse p 19). Kolleegium nõustub nende põhjendustega ega korda neid (HKMS § 231 lg 6). Eelnev ei tähenda siiski, et PlanS § 125 lg 5 p-des 1 ja 2 sätestatud ülejäänud kumulatiivsed tingimused olid täidetud. Autodroomi ei rajatud olemasolevate sarnaste objektide vahele ning üldplaneeringus pole autodroomi üldisi ehitus- ja kasutustingimusi kindlaks määratud. Riigikaitsemaale rajatiste või olulise avaliku huviga rajatiste püstitamise ehituslikke tingimusi Paikuse valla üldplaneering samuti ei sätesta (vt ka PlanS § 74 lg 5). Seega polnud PlanS § 125 lg 5 p-des 1 ja 2 sätestatud kumulatiivsed tingimused täidetud ning vastustajal tuli enne ehitusloa väljastamist viia läbi kohane detailplaneeringumenetlus või varasema planeeringu muutmine.
25.Kolleegium ei muuda otsuses nr 3-17-2023/83 väljendatud seisukohta, et PlanS § 125 lg 5 ei anna isikule eraldiseisvat subjektiivset õigust nõuda detailplaneeringu koostamist (viidatud otsuse p 22; vt ka p 23). See seisukoht on endiselt asjakohane. Kolleegium ei välistanud samas muude subjektiivsete õiguste (sh oluliste menetluslike õiguste) kaitset, toetudes PlanS § 125 lg-le 5 (viidatud otsuse p 24). Ilma nõutava planeeringuta antud ja seetõttu õigusvastane ehitusluba rikub praegusel juhul kaebajate omandiõigust, õigust tervise ning eraelu kaitsele ning õigust tervise ja heaolu vajadustele vastavale keskkonnale. Sellest tulenevalt tuleb ehitusluba tühistada (riigivastutuse seaduse § 3 lg 1). II
26.Kuigi väljastatud ehitusluba on ainuüksi eelneva tõttu õigusvastane, peab kolleegium täiendavalt vajalikuks selgitada müra normtasemega seonduvat. Vastustaja ei tohtinud jätta müra normtasemete võimaliku ületamise ja tegeliku müra suuruse küsimuse lahendamist üksnes kasutusloa menetlusse. Haldusorganil tuleb ehitusluba andes arvestada lisaks ehitisest endast lähtuvale mõjule ka selle kasutamisega kaasnevat mõju, kui müra ei hinnatud piisaval määral juba planeeringu kehtestamisel või projekteerimistingimuste väljastamisel (kolleegiumi otsus nr 3-15-2232/93, p 8.1). Rajatavast objektist tekkivast mürast sõltub ehitusloa sisuline õiguspärasus. Ehitamisel tuleb arvestada ehitamisest mõjutatud isikute õigusi ning rakendada abinõusid nende õiguste ülemäärase kahjustamise vastu (EhS § 12 lg 3). Kui ehitusloa menetluses selgub, et autodroomist tulenev müra ületab seaduses sätestatud müranorme ning kohaseid leevendusmeetmeid pole võimalik rakendada, tuleb pädeval asutusel kaaluda projekteerimistingimuste muutmist ja üldjuhul keelduda ehitusloa andmisest.
8(11)
3-20-19 Eelnevast on võimalik teha erand, kui puudutatud isikutele langev koormus pole ülemäärane või kui ehitusloa taotlejal on tekkinud ülekaalukas õigustatud ootus.
27.Kohtud on leidnud, et autodroomilt tulenev müra (alarmsõidukite harjutused autodroomil ning poolkinnise lasketiiru kasutamine) on käsitatav riigikaitselise mürana. AÕKS § 55 lg 3 p 4 kohaselt ei kuulu välisõhus leviva müra hulka riigikaitselise tegevusega tekitatud müra. Seega puuduvad riigikaitselisele mürale kehtestatud piirnormid. Kohtud on siiski hinnanud liiklusmüra piirnormide järgimist autodroomi kasutamisel.
28.Riigikohtu halduskolleegium leiab, et autodroomilt leviva müra näol ei ole tegemist riigikaitselise müraga AÕKS § 55 lg 3 p 4 mõttes. AÕKS-s sätestatud müra normtasemete regulatsiooni eesmärgiks on kaitsta inimeste tervist välisõhus leviva soovimatu ja kahjuliku heli eest. Selleks on AÕKS §-s 56 sätestatud müra normtasemed. Riigikaitselisele mürale pole normväärtusi kehtestatud. Üldiste müra normtasemete alla mitteliigituvaid müra liike, sh riigikaitselise müra mõistet, tuleb seetõttu tõlgendada kitsalt. Selle all tuleb mõista vaid riigikaitseliste põhifunktsioonidele vastavat tegevust, ennekõike Kaitseväe, Kaitseliidu ja liitlasüksuste tegevust, nt õppusi Kaitseväe harjutusväljakul. Selle alla ei liigitu igasugune tegevus kogu ühiskonda haarava laiapindse riigikaitse raames, nt sisejulgeoleku tagamist.
29.Riigikaitselise müra liigitamisel pole määrav Kooli tee 12 kinnistu sihtotstarve (milleks on riigikaitseline maa). Maakatastriseaduse § 181 lg 7 p 2 kohaselt on riigikaitsemaa riigikaitse, piirivalve ja päästeteenistuse otstarbel kasutatav maa, sealhulgas sisekaitse- ja kaitseväerajatiste maa. Kinnistu sihtotstarve ei tähenda siiski, et igasugune riigikaitselise maa sihtotstarbega kinnistul toimuv tegevus on riigikaitseline. Müra liigitamisel tuleb hinnata vaidlusaluse tegevuse iseloomu. SKA on selgitanud, et autodroomi laiendamise eesmärgiks on, et nii politsei kui ka päästeteenistuse ja kiirabiautode juhid saaksid harjutada enda sõiduoskusi mh suuremal kiirusel ja libedusega. Seega pole autodroomi kasutamine mõeldud riigikaitseliseks tegevuseks kitsamas mõttes (vrd kolleegiumi otsus nr 3-20-286/43, p 16.2), vaid siseturvalisuse ning avaliku korra kaitse valmisoleku tagamiseks.
30.Autodroomilt ja lasketiirust lähtuv müra pole ka liiklusmüra. Määruse nr 71 § 3 kohaselt on liiklusmüra selle määruse tähenduses müra, mida põhjustavad regulaarne auto-, raudtee- ja lennuliiklus ning veesõidukite liiklus, mille puhul on arvestatud aastaringse keskmise liiklussagedusega (auto-, raudtee- ja lennuliiklus) või regulaarse liiklusega perioodi vältel. Autodroomil ei toimu regulaarset autoliiklust, vaid selle kasutamine on ette nähtud konkreetsete harjutuste korraldamiseks konkreetse ajaraami piires. Seega on tegemist paikse müraallikaga, hoolimata õppesõiduautode liikumisest õppesõiduraja piires. Lisaks tuleb arvestada lasketiirust tuleneva müraga, mis samuti liiklusmüra alla ei liigitu. Seega vastab müra tööstusmüra mõistele määruse nr 71 § 4 mõttes (,,Tööstusmüra käesoleva määruse tähenduses on müra, mida põhjustavad paiksed müraallikad, sealhulgas elektrituulikud ja sadamad“).
31.Ehitusloa väljastamise ajal kehtinud AÕKS § 56 lg 2 (v.r) kohaselt on välisõhus leviva müra normtasemed: 1) müra piirväärtus – suurim lubatud müratase, mille ületamine põhjustab olulist keskkonnahäiringut ja mille ületamisel tuleb rakendada müra vähendamise abinõusid; 2) müra sihtväärtus – suurim lubatud müratase uute planeeringutega aladel. Määruse nr 71 § 5 v.r kohaselt on uue planeeringuga ala määruse tähenduses uue planeeringuga kavandatav uus müratundlik ala.
32.Rajatava autodroomi lähedale jäävatel elamualadel tuleb müra suurima lubatud normtasemena käesoleval juhul kohaldada müra piirväärtust. Ümberkaudsed kinnistud ei asu uue planeeringuga alal AÕKS § 56 lg 2 p 2 v.r mõttes. Rajatava autodroomi naabruses asuvatele kinnistutele ei kavandata uut müratundlikku ala, vaid tegemist on olemasolevate elamualadega.
9(11)
3-20-19
33.Eelnev ei tähenda, et olemasolevatel aladel oleks müra sihtväärtus asjakohatu. Vastavalt PlanS §-le 8 tuleb planeerimismenetluses olemasolevaid keskkonnaväärtusi põhimõtteliselt säilitada. Ruumilisel planeerimisel ei tule lähtuda üksnes õigusnormidega seatud piiridest, vaid leida optimaalne tasakaal kõigi puudutatud isikute huvide vahel (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-88-15, p 25). Müraolukorra olulist halvendamist tuleb järelikult püüda vältida ka allpool müra piirväärtust, kui see on mõistlikult võimalik (vt ka KeÜS § 14). Müra sihtväärtused on kehtestatud terviseriskide ennetamiseks. Risk ei sõltu seejuures asjaolust, kas tegemist on uue planeeringu alaga või muu alaga. Seega ei saa sihtväärtust ületavat müra ka väljaspool uute planeeringutega alasid lugeda inimese tervise seisukohast ebaoluliseks. Väljaspool AÕKS § 56 lg 2 p-s 2 v.r nimetatud alasid tuleb haldusorganil müra sihtväärtust arvestada avalikku huvi väljendava eesmärgina koos muude oluliste asjaolude ja huvidega (HMS § 4 lg 2, PlanS § 10 lg 1). Selliselt tuleb sihtväärtusi arvesse võtta ka projekteerimistingimuste kehtestamisel ja ehitusloa andmisel, kui müraga seonduvat pole piisavalt hinnatud ja kaalutud varasemates menetlustes.
34.Eelnevast tulenevalt ei ole väljaspool uute planeeringutega alasid uute müraallikate kavandamisel või seniste müraallikate muutmisel müra sihtväärtusest lähtumine välistatud ja seda tuleb konkreetse juhtumi asjaoludest lähtuvalt kaalumisel arvesse võtta. Sihtväärtus on oluline, kui olemasolev müraolukord võib uue müraallika lisandumise või senise allika laiendamise tõttu inimese jaoks tajutaval määral halveneda.
35.Ei vaielda selle üle, et kaebajatele kuuluvad eramud asuvad elamu maa-aladel, s.o nendele kohaldub II mürakategooria (AÕKS § 57 p 2). Vastustajal tuleb ehitus- ning kasutusloa väljastamise menetlustes tagada, et müra piirväärtust ei ületataks ühelgi juhul (vt ka KeÜS § 3 lg 2 p 1 ja KeÜS § 10 teine lause), ning kaaluda, kas on küllaldaselt tungiv põhjus lubada ületada sihtväärtust. Müra modelleerimisel tuleb arvestada selle kumuleeruva mõjuga. III
36.Eeltoodust tulenevalt tühistab kolleegium haldus- ning ringkonnakohtu otsused materiaalõiguse normi väära kohaldamise tõttu, rahuldab uue otsusega kassatsioonkaebuse ja tühistab Pärnu Linnavalitsuse 2. detsembri 2019. a korralduse nr 782 ning ehitusloa nr 1912271/36331.
37.Kuna kolleegium tühistab haldus- ja ringkonnakohtu otsused, tuleb muuta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Kaebajad taotlesid halduskohtus 5526 euro (õigusabikulud 5436 eurot (koos käibemaksuga) ja riigilõiv 90 eurot) ning ringkonnakohtus 594 euro (õigusabikulud 504 eurot (koos käibemaksuga) ja riigilõiv 90 eurot) väljamõistmist. Kassatsioonimenetluses esitasid kaebajad taotluse 1020 euro väljamõistmiseks (õigusabikulud 720 eurot (koos käibemaksuga) ja riigilõiv 300 eurot).
38.Vastustaja hinnangul pole halduskohtus kantud menetluskulud tervikuna põhjendatud. Apellatsiooni- ja kassatsioonimenetluses kantud menetluskuludele vastustaja vastuväiteid ei esitanud.
39.HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud õigusabikulud. Menetluskulude põhjendatuse hindamisel tuleb arvesse võtta nii õigusküsimuste keerukust kui ka faktiliste asjaolude mahukust (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-80-16, p 35). Kolleegiumi hinnangul vastab taotletav õigusabikulude maht asja keerukusele ning tehtud menetlustoimingutele. Kuigi kolleegiumi pikaajalise praktika kohaselt ei saa menetluskulud kõrgemas kohtuastmes olla üldjuhul suuremad kui eelmises kohtuastmes (nt kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-73-16, p 47), ei pea kolleegium praeguses asjas vajalikuks kassatsioonimenetluses väljamõistetavate õigusabikulude suurust vähendada. Eelnevat arvestades peab kolleegium põhjendatud õigusabikulude suuruseks 6660 eurot. 10(11)
3-20-19
40.On usutav, et kaebajatel pole võimalik tasutud menetluskuludelt käibemaksu tagasi nõuda, mistõttu mõistab kolleegium põhjendatud menetluskulud välja koos käibemaksuga (kolleegiumi otsus nr 3-20-663/23, p 23). Lisaks tuleb vastustajal kaebajatele hüvitada kohtumenetluses kantud riigilõivu katteks kokku 480 eurot. Tervikuna tuleb Pärnu linnalt kaebajate kasuks solidaarselt välja mõista menetluskulu 7140 eurot.
Pärnu linna ning SKA menetluskulud jäävad nende endi kanda (HKMS § 108 lg-d 1 ja 8).
Kaebajate nimed tuleb avaldatavas kohtuotsuses asendada tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3).
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.