Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
1. juuli 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-1360
Haldusasi
Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ kaebus Tallinna Linnavalitsuse 19. mai 2021. a korralduse nr 522 kui menetlustoimingu õigusvastasuse tuvastamiseks või alternatiivselt selle kui haldusakti tühistamiseks, ning Tallinna linna kohustamiseks algatada Ülemiste ühisterminali detailplaneeringu keskkonnamõju strateegiline hindamine
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 1. oktoobri 2021. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ, esindaja v.adv Maksim Greinoman Vastustaja – Tallinna linn, esindajad KM, AA ja IL
Menetluse alus ringkonnakohtus
Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 1. oktoobri 2021. a määruse haldusasjas nr 3-21-1360 resolutsioon muutmata, kuid täiendada halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).
Tallinna Linnavalitsus algatas 12.02.2014 korraldusega nr 199-k Ülemiste ühisterminali detailplaneeringu (DP) koostamise eesmärgiga moodustada planeeringualal (6,53 ha) vajalikud äri- ja transpordimaa krundid ning määrata ehitusõigus Ülemiste ühisterminali ehitamiseks. Lisaks antakse DP-s heakorrastuse, haljastuse, juurdepääsuteede, parkimise ja tehnovõrkudega varustamise põhimõtteline lahendus. Ühtlasi otsustati mitte algatada DP keskkonnamõju
3-21-1360 strateegilist hindamist (KSH), sest DP-s ei kavandata eeldatavalt olulise keskkonnamõjuga tegevust ja Rail Baltic raudteetrassi rajamise keskkonnamõju hinnatakse maakonnaplaneeringu koostamise käigus.
2.Tallinna Linnavalitsus otsustas 19.05.2021 korraldusega nr 522 mitte algatada Ülemiste ühisterminali DP keskkonnamõju strateegilist hindamist. KSH algatamise kaalumise aluseks on asjaolud, et DP koostamise käigus on suurenenud planeeringuala (11,4 ha) ning täpsustunud kavandatava tegevuse iseloom ja maht. DP koostamisel ei ole KSH korraldamine vajalik järgmistel põhjustel. 1)
Ülemiste raudteejaam on kasutuses transpordimaana ja selle sihtotstarve ei muutu, samuti on Rail Baltic raudteetrass kavandatud olemasoleva Ülemiste raudteejaama koosseisu ning Rail Baltic raudteeharud ja perroonid hõlmavad olemasolevat raudteekoridori ja osa olemasolevast teemaast. Seega ei kaasne looduslike või hoonestamata alade kasutusele võtmist ega kahjustata looduskeskkonna vastupanuvõimet.
2)
DP-s ei kavandata eeldatavalt olulise keskkonnamõjuga tegevust. Ülemiste raudteejaama laiendamisel / pikendamisel planeeritavad tegevused ei oma olulist mõju välisõhu kvaliteedile, maavaradele (maardlad), pinnasele, põhja- ja pinnaveele.
3)
Peterburi tee ja Suur-Sõjamäe tänava vahelisel raudteemaal ning ettevõtlusalal asuval planeeringualal ega lähialal ei paikne kaitstavaid loodusobjekte, Natura 2000 võrgustiku alasid ega teisi maastikuliselt ja ökoloogiliselt väärtuslikke või tundlikke alasid, mida planeeringus kavandatav tegevus võib mõjutada.
4)
DP elluviimine ei avalda olulist mõju kõrghaljastusele, sest planeeringuala on vähese kõrghaljastusega. Likvideeritav haljastus kompenseeritakse asendusistutusega. DP-s tuleb näha ette uushaljastust, sh tänavahaljastust.
5)
DP koostamisel arvestatakse tänavavalgustuse rajamisel ja töömaa valgustamisel ümbruses asuvate elamutega, välistades võimaliku valgusreostuse tekke elamualadel.
6)
DP käigus selgitatakse jääkreostuse esinemine planeeringualal. Kui võimalik reostus likvideeritakse enne ehitustööde algust nõuetekohaselt, ei kaasne planeeringu elluviimisel varasemast reostusest olulist mõju keskkonnale.
7)
DP koostamisel tehakse vibratsioonitasemete uuring, mille käigus hinnatakse raudtee liiklusest tingitud vibratsiooni ning selle levikut elamutes ja ühiskasutusega hoonetes.
8)
DP elluviimisel ning reisiterminali ja Rail Baltic raudteetrassi rajamisel suureneb piirkonna liikluskoormus (nii ühistranspordi- kui ka autoliiklus), millega kaasneb müra ja õhusaaste. Ehitusprojekti koostamise käigus tehakse müratasemete uuring. Vajadusel võetakse kasutusele müra leevendavad meetmed ning kajastatakse nende meetmete mõju mürahinnangus. Mürauuring esitatakse Terviseametile hindamiseks.
9)
Alajaama asukoha valikul tuleb arvestada kaitsevööndiga. Hoonesisese alajaama puhul tuleb tagada, et alajaamast lähtuvad müratasemed ei ületaks kehtestatud normtasemeid.
10)
Koostatava DP lahendus on kooskõlas Tallinna Linnavolikogu 01.10.2015 otsusega nr 153 kehtestatud Lasnamäe tööstusalade üldplaneeringu maakasutuse juhtotstarvetega.
3.Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ esitas Tallinna Halduskohtule 18.06.2021 kaebuse Tallinna Linnavalitsuse 19.05.2021 korralduse nr 522 õigusvastasuse tuvastamiseks või alternatiivselt selle tühistamiseks ning Tallinna linna kohustamiseks algatada Ülemiste ühisterminali DP KSH või alternatiivselt kaaluma seda uuesti 180 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates, v.a juhul, kui Tallinna linn peaks sama tähtaja jooksul otsustama lõpetada 2(9)
3-21-1360 Ülemiste ühisterminali DP menetluse ilma seda kehtestamata. Vaidlustatud korraldus nr 522 on menetlustoiming, mida saab iseseisvalt vaidlustada, sest seaduse järgi kohustusliku KSH korraldamata jätmisel oleks õigusvastane ka DP kehtestamine kui lõpphaldusakt (vt Riigikohtu 30.05.2019 otsus nr 3-17-563, p 11.1; 15.10.2013 otsus nr 3-3-1-35-13, p 28). Seega on kaebajal HKMS § 45 lg 3 kohaselt õigus korraldust vaidlustada. Kaebajal on kaebeõigus valitsusvälise keskkonnaorganisatsioonina, sest tema põhikirjaliseks eesmärgiks on Sikupilli-Majaka asumi elamualade paranemine ning elamualade arendamisel asumi elanike huvide ja õiguste kaitse. Sikupilli-Majaka asum asub Ülemiste ühisterminali DP mõjualal. DP mõjutaks negatiivselt Sikupilli-Majaka keskkonda (sh elukeskkonda), sest tõusevad transpordikoormus, õhusaaste, müra- ja valgusreostus, samuti piirkonna riskitase. KSH-d tegemata ei ole võimalik negatiivset mõju tuvastada, täpselt hinnata ega minimeerida. Korraldus on vastuolus seadusega ja riivab avalikku huvi, mille kaitseks on kaebaja loodud ja tegutseb. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 6 lg 1 p-st 14 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13.12.2011 direktiivi 2011/92/EL (KMH direktiiv) art 4 lg 1 ja lisa I art 7 punktist a tulenevalt oli KSH algatamine kohustuslik.
4.Tallinna Halduskohus võttis 11.08.2021 määrusega kaebuse menetlusse, kuid kohustas kaebajat oma kaebeõigust täiendavalt põhjendama. Vaidlustatud korraldus on menetlustoiming ja kohtule ei ole äratuntav, et kaebajal oleks HKMS § 45 lg-st 3 tulenevalt õigus seda iseseisvalt vaidlustada. Piisavalt põhistatud ei ole ka kaebaja kaebeõigus keskkonnaorganisatsioonina keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 31 lg 1 p 1 tähenduses, sest kaebuse esitamise ajal ei olnud kaebaja põhikirjaliseks eesmärgiks keskkonnakaitse. Kaebaja muutis 02.07.2021 põhikirja ja lisas sellesse keskkonnakaitse, kuid kaebeõigust tuleb hinnata kaebuse esitamise seisuga. Kaebajal tuleb välja tuua, milliseid keskkonnakaitselisi tegevusi on tehtud varasema põhikirja redaktsiooni kehtivuse ajal.
5.Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ leidis 30.08.2021 seisukohas, et looduskeskkond eksisteerib ka linnas ja kaebaja tegevus linnalooduse edendamisel (nt võitlus õhusaaste, müraja valgusreostuse suurenemise vastu) on samuti keskkonnakaitse KeÜS-i tähenduses (viidatud mõjud kahjustavad nt lindude ja putukate mitmekesisust). Kaebaja kanti registrisse 10.02.2021 ning lühikese aja jooksul enne kaebuse esitamist on ta ressursside (palgalised töötajad, raha) puudusele vaatamata teinud mh järgmist: 1)
juhtinud linna tähelepanu lumekoristuse probleemidele;
2)
saatnud linnale päringu Rail Balticu terminali arutelu teemal, et veenduda linnaloodusega arvestamises otsuste tegemisel;
3)
valmistanud ette pöördumise keskkonnaministrile Pae tn 1 staadionil kasvavate puude ohtliku seisukorra pärast;
4)
tutvustanud oma jälgijatele loodusvaatluse maratoni;
5)
käivitas avalike peenarde projekti aadressil Tuha tn 3, et tutvustada keskkonnasõbralikku eluviisi ja selle tulemusel korraldati juulis Tomatipäev;
6)
tegeles alates märtsist mesilasmaja projektiga, mille eesmärk on suurendada tolmeldajate arvu Sikupilli-Majaka piirkonnas ja mesilasteraapia kaudu tutvustada elanikele mesilaste kaitse vajadust (projekti elluviimine on kavandatud 2022. a-sse, sest mesilaspere ümberpaigutamine on võimalik ainult veebruari lõpus või märtsi alguses).
6.Tallinna linn palus 13.09.2021 vastuses jätta kaebus läbi vaatamata või alternatiivselt jätta see rahuldamata. Kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus. Kaebaja ei ole põhistanud, et ta tegutses kaebuse esitamise seisuga keskkonnaorganisatsioonina KeÜS § 31 lg 1 tähenduses, 3(9)
3-21-1360 sest sel ajal ei olnud keskkonnakaitse kaebaja põhikirjaliseks eesmärgiks ja tema tegevus enne kaebuse esitamist ei olnud seotud keskkonnakaitse edendamisega. Linnale heakorratööde kohta märgukirjade saatmist, protokolliga tutvuda soovimist ega puude raie taotlemist ei saa lugeda keskkonnakaitse edendamiseks. Loodusvaatluste maratoni ei korraldanud kaebaja, vaid Eesti Looduskaitse Selts. Teise organisatsiooni korraldatud ürituse jagamine sotsiaalmeedias ei ole käsitatav keskkonnakaitselise tegevusena. Kaebajal puudub seega kaebeõigus KeÜS § 30 lg 2 alusel ja kaebusest ei nähtu ka muid kaebeõiguse aluseid. Kaebeõiguse välistab ka HKMS § 45 lg 3, sest olukorras, kus haldusorganil on DP menetlemisel hindamisruum kavandatava tegevuse eeldatava keskkonnamõju olulisuse küsimuses, ei ole KSH algatamata jätmise kui menetlustoimingu vaidlustamise võimaldamine põhjendatud, sest KSH algatamata jätmine ei oleks ilmseks menetlusveaks (nt Riigikohtu 17.11.2011 määrus nr 3-3-1-64-11, p-d 15 ja 17). Vastustaja on praegusel juhul hinnanud KSH tegemise vajalikkust KeHJS § 6 lg 2 p 10 ning § 33 lg 2 p-de 1 ja 4 ning Vabariigi Valitsuse 29.08.2005 määruse nr 224 „Tegevusvaldkondade, mille korral tuleb anda keskkonnamõju hindamise vajalikkuse eelhinnang, täpsustatud loetelu” (määrus nr 224) § 13 p-de 2 ja 3 alusel. Seega oli tegemist olukorraga, kus haldusorganil oli KSH vajalikkuse üle otsustamisel hindamisruum. Eksitav on väide, et KSH tegemine on KMH direktiivi art 4 lg 1 ja lisa I art 7 punkti a järgi igal juhul kohustuslik, sest viidatud säte näeb ette KSH kohustuslikkuse kaugveoks vajalike raudteede, mitte jaamahoonete rajamisel. DP-ga ei planeerita raudteerajatisi (terminalihoone ei ole kehtiva õiguse järgi käsitatav raudteerajatisena). Lisaks tuleb arvestada, et Ülemiste ühisterminali DP aluseks on olnud riigihalduse ministri 13.02.2018 käskkirjaga nr 1.1-4/41 kehtestatud Harju maakonnaplaneering „Rail Baltic raudtee trassi koridori asukoha määramine“, mille raames korraldati KSH mh Ülemiste ühisterminali DP alal ja laiemalt Ülemiste raudteejaama alal. Vastustaja hinnanguga, et KSH tegemine ei ole kohustuslik, on nõustunud ka Terviseamet ning Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet.
7.Tallinna Halduskohus jättis 01.10.2021 määrusega Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ kaebuse HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata. Kaebaja tugineb keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigusele (KeÜS § 30 lg 2), mis on üksnes organisatsioonidel, kes vastavad KeÜS § 31 tähenduses valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooni tunnustele. KeÜS § 31 lg 1 p-st 1 tulenevalt peaks kaebaja põhikirjaline eesmärk seega olema keskkonnakaitse ja ta peaks ka oma tegevusega edendama keskkonnakaitset. Organisatsioon peab esmalt olema keskkonnakaitse sätestanud oma põhikirjalise eesmärgina. Kuigi kaebuses toodud negatiivsete mõjutuste (suurenev transpordikoormus, õhusaaste, müra- ja valgusreostus, piirkonna riskitase) vastu võitlemine võib olla kantud mh keskkonnakaitse eesmärgist, ei olnud keskkonnakaitse kaebuse esitamise ajal kaebaja põhikirjaliseks eesmärgiks. Kaebaja põhikirjaline eesmärk (s.o Sikupilli-Majaka asumi elamualade parenemine ning elamualade arendamisel asumi elanike huvide ja õiguste kaitse) ei kvalifitseeru keskkonnakaitseliseks tegevuseks KeÜS tähenduses. Kaebaja on põhikirja küll 02.07.2021 täiendanud keskkonnakaitseliste eesmärkidega, kuid see toimus alles pärast kaebuse esitamist ega anna alust jaatada kaebeõiguse olemasolu kaebuse esitamise seisuga. Pigem kinnitab see seisukohta, et keskkonnakaitse ei olnud varem kaebaja põhikirjaliseks eesmärgiks. Kaebuse 30.08.2021 täiendustes loetletud tegevusi ei saa pidada keskkonnakaitselisteks ning neist ei saa tuletada kaebaja staatust keskkonnaorganisatsioonina ja need ei anna alust tõlgendada kaebuse esitamse ajal kehtinud kaebaja põhikirja viisil, et selle eesmärgid hõlmavad ka keskkonnakaitse. Kuna kaebaja ei ole keskkonnaorganisatsioon KeÜS § 31 lg 1 p 1 tähenduses, siis puudub tal praeguses asjas kaebeõigus KeÜS § 30 g 2 ja HKMS § 44 lg 2 järgi. Kaebajal ei ole samas takistusi vaidlustada lõplikku haldusakti ehk Ülemiste ühisterminali DP-d, sest seda saab vaidlustada mh avalikes huvides.
4(9)
3-21-1360
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ palub 20.10.2021 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 01.10.2021 määrus ja saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks. Kaebaja pöördus 18.06.2021 halduskohtusse linnaloodust kaitsva keskkonnaorganisatsioonina. Määrusest nähtuvalt on halduskohus nõustunud kaebaja selgitustega linnalooduse kaitsmisest ja KSH algatamata jätmise kui menetlustoimingu iseseisva vaidlustamise lubatavusest. Samas ei ole halduskohus põhjendanud, miks ei saa kaebaja senist tegevust käsitada keskkonnakaitse edendamisena KeÜS § 31 lg 2 tähenduses. See hõlmab mh keskkonnaelementide kaitset inimese tervise ja heaolu tagamise eesmärgil, samuti looduse ja loodusliku kultuuripärandi uurimist ja tutvustamist. Põhikirja tõlgendamisel saab lähtuda võlaõigusseaduse (VÕS) §-s 29 sätestatud lepingu tõlgendamise reeglitest ehk lähtuda poolte ühisest tegelikust tahtest või kui seda ei saa kindlaks teha, siis mõistliku isiku positsioonist (vt Riigikohtu 04.02.2010 otsus nr 3-2-1-166-09, p 11). Kuigi algse põhikirja p 1.3 sõnastus on mõnevõrra laialivalguv, nähtub kaebaja kirjeldatud tegevustest, et kaebaja liikmed ja juhatus mõistsid, et põhikirjaline eesmärk on peamiselt suunatud just keskkonnakaitsele ja selle edendamisele. Keskkonnakaitse osaks on ka keskkonnainfo kogumine (Tallinna Ringkonnakohtu 19.08.2021 määrus nr 3-21-1303, p 10). Kaebaja tegevus vastab mh Tallinna keskkonnahoiu arengukava 2022–2030 lähteülesandele ning lühikest tegutsemisaega arvestades ei saanudki see olla väga suuremahuline. Kaebaja oli seega keskkonnaorganisatsiooniks juba kaebuse esitamise ajal. Isegi kui ringkonnakohus leiab, et kaebaja omandas kaebeõiguse alles pärast kaebuse esitamist, ei takista see kaebuse menetlemist. HKMS § 283 lg 1 ei välista ega piira kaebuse lubatavust, kui kaebus oli küll esitatud ennatlikult, kuid kaebeõigus tekkis enne selle menetlusse võtmist. Sama tõlgendust toetab HKMS § 49 lg 1, mis võimaldab kaebust pärast selle esitamist muuta, et saavutada kaebuse lubatavus, kusjuures kaebetähtaega arvutatakse algse kaebuse esitamise ajast. Halduskohus järeldas, et vastustaja 19.05.2021 korraldus nr 522 on menetlustoiming. HKMS § 46 ei reguleeri eraldi menetlustoimingute vaidlustamise tähtaega. HKMS § 46 lg 5 kohaselt võib kaebuse toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks esitada kolme aasta jooksul toimingu tegemisest arvates. Kuna vaidlusalust korraldust ei antud vastuseks kaebaja taotlusele, siis rakendub kohustamisnõude puhul HKMS § 46 lg 2 teises lauses sätestatud tähtaeg (1 aasta). Seega ei ole kaebetähtaeg möödunud isegi määruskaebuse esitamise aja seisuga. Kui lugeda, et kaebaja muutus keskkonnaorganisatsiooniks alles 02.07.2021, siis hakkas korralduse nr 522 vaidlustamise tähtaeg tema jaoks kulgema 03.07.2021 ja kuna kaebus oli kohtule juba esitatud, ei olnud kaebetähtaja möödalaskmine võimalik. HKMS § 43 lg 2 kohaselt ei võta kaebuse läbi vaatamata jätmine õigust pöörduda uuesti kohtusse. Pidades silmas, et korralduses puudub vaidlustamisviide ja selle vaidlustamise tähtaja määratlemine on komplitseeritud, siis esineks alus kaebetähtaeg ennistada, kui kaebajal tuleb samasisuline kaebus hiljem uuesti esitada. Seega oleks kaebuse läbi vaatamata jätmine vastuolus ka menetlusökonoomia põhimõttega (HKMS § 2 lg 2).
9.Tallinna linn palub 09.11.2021 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Vastustaja jääb oma varasemate seisukohtade juurde. Kaebeõiguse olemasolu peab tõendama kaebaja. Halduskohus järeldas õigesti, et kaebaja viidatud tegevused ei seostu keskkonnakaitsega, vaid pigem on tegemist olme korraldamist iseloomustava tegevusega. Kaebaja ei ole seni vastupidist tõendanud. Põhikirja muutmine pärast kaebuse esitamist viitab selgelt, et enne muudatuse tegemist ei olnud keskkonnakaitse kaebaja põhikirjaliseks eesmärgiks. Ka hilisem muudatus on näiline ja otsitud. Viide ringkonnakohtu määrusele nr 3-21-1303 on arusaamatu ja eksitav, sest sellest lahendist ei tulene seda, mida kaebaja väidab. Kaebuse läbi vaatamata jätmist ei välista ka asjaolu, et kaebaja on väidetavalt omandanud kaebeõiguse pärast kaebuse esitamist. HKMS § 45 lg 3 järgi on menetlustoimingu vaidlustamine lubatud vaid erandjuhtudel ning kaebajal 5(9)
3-21-1360 puuduks õigus KSH algatamata jätmist vaidlustada ka juhul, kui tegemist oleks kaebeõigusliku isikuga. Kaebuse läbi vaatamata jätmisest ei teki kaebajale negatiivseid tagajärgi, sest tal on võimalik KSH algatamata jätmist vaidlustada koos lõpliku haldusaktiga. Kaebajal ei ole õigus, et kaebuse läbi vaatamata jätmist ei saa pidada põhjendatuks, sest ta saaks esitada sama kaebuse uuesti. Isegi kui kaebaja esitaks uuesti tuvastamisnõude, oleks kohustamiskaebus HKMS § 46 lg 2 esimese lause järgi mittetähtaegne ja kaebajal ei oleks seega võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Samuti peavad keskkonnaorganisatsiooni kaebeõiguse jaatamiseks KeÜS § 31 lg 1 p 1 kohaselt olema kumulatiivselt täidetud nii põhikirjalise eesmärgi kui ka keskkonnakaitset edendava tegevuse kriteeriumid (vt ka Riigikohtu 08.08.2018 otsus nr 3-16-1472, p 17). Kokkuvõttes puudub kaebajal kaebeõigus nii KeÜS § 30 lg 2 kui ka HKMS § 45 lg 3 järgi.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Ringkonnakohus märgib esmalt, et määruskaebemenetluse ajal on asjaolud mõnevõrra muutunud, sest Tallinna Linnavalitsus võttis 13.04.2022 korraldusega nr 355 Ülemiste ühisterminali DP (DP038610) vastu ja planeeringu avalik väljapanek toimus 05.–19.05.2022 ning selle tulemuste arutelu 14.06.2022. DP avaliku väljapaneku käigus esitas 19.05.2022 oma vastuväited mh Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ, millele Tallinna Linnaplaneerimise Amet vastas 31.05.2022 kirjaga nr 3-2/3644-32. Tallinna Linnavalitsus esitas 20.06.2022 kirjaga nr 1-12/1253-1 DP järelevalveks ja heakskiitmiseks Rahandusministeeriumile. Kuivõrd Ülemiste ühisterminali DP-d ei ole siiski seni kehtestatud, ei mõjuta see määruskaebuse lahendamist.
11.Halduskohus keskendus 01.10.2021 määruses üksnes küsimusele, kas Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ vastas kaebuse esitamise aja seisuga KeÜS §-s 31 sätestatud valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooni kriteeriumitele ning kas kaebaja saab seetõttu kaebeõiguse alusena tugineda KeÜS § 30 lg-le 2. Kaebuse menetlusse võtmise kohta tehtud 11.08.2021 määruses (põhjenduste p 4) pidas halduskohus samas küsitavaks ka seda, kas KSH algatamata jätmist kui menetlustoimingut on HKMS § 45 lg-st 3 tulenevalt üldse võimalik eraldiseisvalt vaidlustada. Seda, et Tallinna Linnavalitsuse 19.05.2021 korralduse nr 522 vaidlustamine halduskohtus ei ole HKMS § 45 lg 3 järgi üldse lubatav, on rõhutanud ka vastustaja. Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et kuna halduskohus ei ole 01.10.2021 määruses KSH algatamata jätmise korralduse vaidlustatavust käsitlenud, siis nõustus ta selles osas järelikult kaebaja selgitustega. Halduskohtu määrusest tuleb pigem järeldada seda, et olukorras, kus kohus tuvastas, et kaebaja ei vasta KeÜS § 31 lg 1 p-s 1 sätestatud keskkonnaorganisatsiooni tunnustele, puudus vajadus täiendavalt käsitleda KSH algatamata jätmise peale halduskohtusse pöördumise lubatavust. Igal juhul ei takista asjaolu, et halduskohus ei ole määruses KSH algatamata jätmise vaidlustatavust käsitlenud, ringkonnakohtul selle küsimuse hindamist. Kui kaebus menetlustoimingu peale ei ole HKMS § 45 lg 3 kohaselt lubatav, siis ei ole alust seda ka menetleda, olenemata sellest, kas kaebaja puhul tuleks tunnustada keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigust või mitte (nt Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 9; 21.11.2011 määrus nr 3-3-1-48-11, p-d 11 ja 14). Kui HKMS § 45 lg 3 järgi ei saa menetlustoimingut vaidlustada eraldiseisvalt, siis tuleb kaebajal oodata ära planeeringumenetluse lõpptulemus ja vajaduse korral seda vaidlustada. Seetõttu analüüsib ringkonnakohus esiteks küsimust, kas Tallinna Linnavalitsuse 19.05.2021 korralduse nr 522 vaidlustamine on HKMS § 45 lg 3 järgi üldse lubatav, ning hindab küsimust, kas kaebaja vastas kaebuse esitamise seisuga KeÜS §-s 31 sätestatud keskkonnaorganisatsiooni tunnustele, üksnes juhul, kui KSH algatamata jätmise vaidlustamiseks on täidetud HKMS § 45 lg-s 3 seatud eeldused.
12.Seejuures ei saa kaebajaga nõustuda, et kui planeerimisseaduse (PlanS) § 141 annab igaühele õiguse pöörduda halduskohtusse DP kehtestamise otsuse vaidlustamiseks (sh avalike 6(9)
3-21-1360 huvides), siis tuleb igaühe kaebeõigust jaatada ka HKMS § 45 lg 3 tingimustele vastavate menetlustoimingute vaidlustamise suhtes. PlanS § 141 kujutab endast erandit kaebeõiguse üldisest regulatsioonist (HKMS § 44 lg 1), mida tuleb kohaldada vastavalt seadusandja selgele tahtele (nt Riigikohtu 28.05.2020 määrus nr 3-19-1627, p 11; 08.08.2018 otsus nr 3-16-1472, p 15). PlanS §-st 141 ei tulene seadusandja soovi võimaldada populaarkaebuse esitamist muude DP menetluses tehtavate otsustuste peale kui DP kehtestamise otsus, sõltumata nende mõjust menetluse lõpptulemusele. Kuna Ülemiste ühisterminali DP-d ei ole seni kehtestatud, ei saa kaebaja kaebeõigus tuleneda PlanS §-st 141.
13.KSH algatamata jätmise otsus on menetlustoiming detailplaneeringu menetluses, mida saab üldjuhul halduskohtus vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga (s.o detailplaneeringu kehtestamise otsusega). Detailplaneeringu menetluses KSH algatamata jätmise vaidlustamise võimalikkus sõltub sellest, kas KSH korraldamine on kohustuslik (nt Riigikohtu 17.11.2011 määrus nr 3-3-1-64-11, p-d 8–11). Kui konkreetse menetluse raames on KSH korraldamine õigusaktidest tulenevalt kohustuslik, siis oleks KSH algatamata jätmise otsuse vaidlustamiseks täidetud HKMS § 45 lg 3 toodud teise alternatiivi tingimused (s.o KSH õigusvastane algatamata jätmine oleks ilmne ja oluline menetlusviga, mis tingiks vältimatult selle, et kehtestatav DP ei saaks enam olla õiguspärane). KSH korraldamine on ilma haldusorganile kaalutlusruumi jätmata kohustuslik siis, kui planeeringuga kavandatakse KeHJS § 6 lg-s 1 loetletud olulise keskkonnamõjuga tegevusi. Kui haldusorganil on DP menetlemisel hindamisruum kavandatava tegevuse eeldatava keskkonnamõju olulisuse küsimuses (KeHJS § 6 lg-d 2–4), siis ei ole KSH algatamata jätmine eraldiseisva vaidlustamise võimaldamine põhjendatud (nt Riigikohtu 17.11.2011 määrus nr 3-3-1-64-11, p-d 13–15). Seega oleks korraldus nr 522 vaidlustatav üksnes juhul, kui vastustaja oli KeHJS § 6 lg 1 ja § 33 lg 1 p 3 järgi kohustatud KSH korraldama ja tal puudus selles osas kaalutlusõigus.
14.Kaebaja on seisukohal, et praegusel juhul oli KSH korraldamine kohustuslik tulenevalt KeHJS § 6 lg 1 p-st 14 ja § 33 lg 1 p-st 3, sest DP põhijoonise kohaselt on Ülemiste ühisterminali nähtud ette kuus jaamateed (praeguse kahe asemel), ning KMH direktiivi art 4 lg-st 1 ja lisa I punkti 7 alap-st a, sest kavandatav Ülemiste ühisterminal on peamiselt kaugvedudeks mõeldud raudteejaam. Kaebaja viidatud Riigikohtu 08.08.2016 otsus nr 3-3-1-88-15 ei ole asjakohane juba ainuüksi põhjusel, et selles asjas vaidlustati DP kehtestamise otsust, mitte KSH algatamata jätmist. Sellest, et KSH algatamata jätmine võib hiljem DP kehtestamise otsuse vaidlustamisel osutuda õigusvastaseks ja tingida DP kehtestamise otsuse tühistamise, ei tulene veel õigust KSH algatamata jätmise eraldiseisvaks vaidlustamiseks. Samuti ei võta kohtumäärus, millega kaebus KSH algatamata jätmise peale tagastatakse või jäetakse läbi vaatamata, kaebajalt õigust esitada DP kehtestamise otsuse vaidlustamisel vastuväiteid mh KSH algatamata jätmisele, sest kaebuse tagastamisel või läbi vaatamata jätmisel ei lahendata lõplikult ega siduvalt küsimust, kas KSH algatamata jätmine oli õiguspärane või mitte. Otsus nr 3-3-1-88-15 ei ole ka sisuliselt asjasse puutuv, sest DP lähistel ei paikne Natura 2000 alasid, mida kavandatav tegevus võiks mõjutada.
15.Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et Ülemiste ühisterminalihoone, bussijaamahoone ja büroohoonete ehitamine ning DP alal olemasoleva raudteeinfrastruktuuri rekonstrueerimine ja rajamine ei ole selline olulise keskkonnamõjuga tegevus KeHJS § 6 lg 1 p 14 tähenduses, mille puhul oleks KSH algatamine KeHJS § 33 lg 1 p-st 3 tulenevalt kohustuslik. Eelkõige on oluline, et erinevalt kaebaja väidetust ei näe DP ette Ülemiste jaamas kahe rööbastee asendamist kuue rööbasteega, vaid lammutatakse kolm olemasolevat 1520 mm rööbasteed ja ehitatakse kolm 1435 mm rööbasteed (vt ka vastuvõetud DP seletuskirja p 6.3; Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti 01.11.2019 otsus nr 1-10/19-369; Keskkonnaameti 29.04.2021 kiri nr 65/21/6987-2). Seega oli vastustajal KSH algatamise otsustamisel KeHJS § 6 lg 2 p-st 10 ning § 7(9)
3-21-1360 33 lg 2 p-dest 1 ja 4 ning Vabariigi Valitsuse 29.08.2005 määruse nr 224 „Tegevusvaldkondade, mille korral tuleb anda keskkonnamõju hindamise vajalikkuse eelhinnang, täpsustatud loetelu“ § 13 p-st 3 tulenevalt kaalutlusõigus. KSH kohustuslikkust ei tulene ka KMH direktiivi art 4 lg-st 1 ja lisa I p 7 alap-st a, sest praegusel juhul ei kavandata raudtee ehitamist, vaid üksnes raudteejaama ehitamist, mis eeldab KMH direktiivi art 4 lg 2 ja lisa II p 10 alap c kohaselt KSH eelhinnangut, mida vastustaja on ka teinud. Rajatava Rail Baltic raudtee keskkonnamõjusid on juba hinnatud riigihalduse ministri 13.02.2018 käskkirjaga nr 1.1-4/41 kehtestatud Harju maakonnaplaneeringu „Rail Baltic raudtee trassi koridori asukoha määramine“ raames tehtud KSH aruandes. Eeltoodust tulenevalt ei saa KSH algatamata jätmisest automaatselt järeldada, et kehtestatav DP ei saaks kuidagi olla õiguspärane ning HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud nõuded menetlustoimingu eraldiseisvaks vaidlustamiseks ei ole täidetud.
16.Isegi juhul, kui Tallinna Linnavalitsuse 19.05.2021 korraldus nr 522 oleks HKMS § 45 lg 3 kohaselt eraldiseisvalt vaidlustatav, nõustub ringkonnakohus halduskohtu järeldustega, et kaebaja ei saa tugineda KeÜS § 30 lg-st 2 tulenevale keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigusele, sest Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ ei vastanud kaebuse esitamise (18.06.2021) seisuga KeÜS §-s 31 sätestatud kriteeriumitele. Halduskohus jättis seejuures õigesti kõrvale kaebaja põhikirjas 02.07.2021 tehtud muudatused (st ühingu eesmärgiks lisati selgelt Sikupilli-Majaka asumi keskkonna- ning keskkonnaelementide kaitse elanike tervise ja heaolu tagamiseks), sest kaebeõiguse olemasolu või puudumist kontrollitakse kaebuse esitamise seisuga (nt Riigikohtu 21.06.2022 määrus nr 3-21-2230, p 13), mitte kaebuse menetlusse võtmise otsustamise seisuga. Kaebaja eksib, et pärast 02.07.2021 oli tal igal juhul õigus KSH algatamata jätmist vaidlustada, sest keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigus ei saa laieneda selliste aktide või toimingute vaidlustamisele, mille vaidlustamistähtaeg oli selleks ajaks juba möödunud (vrd Riigikohtu 28.11.2006 otsus nr 3-3-1-43-06, p 28). Nõude kohustada Tallinna linna korraldama KSH võis HKMS § 46 lg-st 2 tulenevalt esitada 30 päeva jooksul korralduse nr 522 teatavaks tegemisest, millega keelduti vastava toimingu tegemisest. Toiminguks tuleb halduskohtumenetluses lugeda ka menetlustoimingud (vt HKMS § 6 lg 2).
17.KeÜS § 31 lg 1 p 1 kohaselt on valitsusväline keskkonnaorganisatsioon mh MTÜ, kelle põhikirjaline eesmärk on keskkonnakaitse ning kes oma tegevusega edendab keskkonnakaitset. Keskkonnakaitse edendamiseks peetakse seejuures ka keskkonnaelementide (nt õhk, atmosfäär, vesi, pinnas – vt KeÜS § 24 lg 2 p 1) kaitset inimese tervise ja heaolu tagamise eesmärgil, samuti looduse ja loodusliku kultuuripärandi uurimist ja tutvustamist (KeÜS § 31 lg 2). Keskkonnakaitse edendamise hindamisel tuleb arvesse võtta ühenduse võimet oma põhikirjalisi eesmärke ellu viia, arvestades ühenduse senist tegevust ning selle puudumise korral organisatsioonilist ülesehitust, liikmete arvu ja liikmeks saamise põhikirjalisi eeldusi (KeÜS § 31 lg 3). Keskkonnakaitse ei pea tingimata olema organisatsiooni ainsaks eesmärgiks, kuid organisatsioonil ei tohiks olla konkureerivaid, eelkõige majanduslikke eesmärke (vt K. Relve. KeÜS § 31 kommentaar. – E. Lopman, K. Vaarmari (toim). Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse kommentaarid, 2. vlj. Tartu 2015, lk 180–181).
18.Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ eesmärk oli enne 02.07.2021 muudatusi kehtinud põhikirja p-s 1.3 sõnastatud järgmiselt: „Sikupilli-Majaka asumi elamualade paranemine, elamualade arendamisel asumi elanike huvide ja õiguste kaitse.“ Ringkonnakohus nõustub halduskohtu ja vastustajaga, et selliselt määratletud eesmärk ei hõlmanud keskkonnakaitset ning vastupidist ei kinnita ka kaebaja viidatud tegevused. Põhikirja p-st 1.3 saab järeldada, et ühingu tegelik eesmärk oli linnakeskkonnas elavate isikute subjektiivsete õiguste ja huvide kaitse seoses linnaasumis (s.o tehiskeskkonnas) teostatava ehitus- ja planeerimistegevusega (s.o arendustegevusega). Sellisele liikmete subjektiivsete õiguste kaitsest, mitte keskkonnakaitsest lähtuvale eesmärgile vastavad kaebaja poolt välja toodud tegevused (12.02.2021 pöördumine 8(9)
3-21-1360 seoses Punase tänava sõidutee lumest puhastamisega; 27.04.2021 avaldus saada 08.04.2021 toimunud Rail Baltic terminali ehituse arutelu protokoll). Keskkonnakaitse edendamiseks KeÜS § 31 lg 2 tähenduses ei saa pidada ka ühingu Facebooki seinal info jagamist teiste isikute poolt korraldatava ürituse toimumise kohta. Loodusvaatluste maratonide peakorraldajateks on olnud Tartu Ülikooli loodusmuuseum ja botaanikaaed ning pelgalt info jagamine ei muutnud kaebajat ürituse kaaskorraldajaks. Ülejäänud pöördumised ja tegevused on toimunud pärast 18.06.2021 kaebuse esitamist, mistõttu ei ole need asjassepuutuvad. Asjaolu, et kaebaja pidas vajalikuks lisada 02.07.2021 põhikirja p-le 1.3 teise lause („Ühingu eesmärgiks on samuti Sikupilli-Majaka asumi keskkonna- ning keskkonnaelementide kaitse elanike tervise ja heaolu tagamise eesmärgil.“), viitab samuti pigem sellele, et eesmärgi varasem määratlus ei hõlmanud keskkonnakaitset ning kaebaja soovis sellega kindlustada endale KeÜS § 30 lg-s 2 sätestatud keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigust.
19.HKMS § 283 lg-le 1 ei ole asjassepuutuv, sest tegemist oli üleminekusättega ja praegusel juhul ei ole asjakohased normid pärast kaebuse esitamist muutunud. Asjakohatu on ka viide HKMS § 49 lg-le 1, sest kaebaja ei ole praeguses asjas soovinud muuta kaebuse nõuet ega alust. Kaebuse muutmine eeldab HKMS § 49 lg 1 kohaselt samuti, et kaebuse esitamine muudetud kujul oleks HKMS-i kohaselt lubatav.
20.Eelneva põhjal jääb Sikupilli-Majaka asumi arengu MTÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 01.10.2021 määruse resolutsioon muutmata, kuid ringkonnakohus täiendab halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele. (allkirjastatud digitaalselt) Jõustunud Riigikohtu 13.02.2023 määruses toodud muudatustega
RESOLUTSIOON
1.Võtta asja juurde kaebaja 3. jaanuari 2023. a seisukoha lisa 1. Tagastada ülejäänud Riigikohtule esitatud dokumentaalsed tõendid need esitanud menetlusosalistele. 2. Jätta määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 1. juuli 2022. a määruse resolutsioon muutmata, muutes selle põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.