Eesistuja Janar Jäätma, liikmed Monika Laatsit ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
9. september 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-18-1432
Haldusasi
XX kaebus Teedeinseneride kutsekomisjoni 13. juuni 2018. a protokollilise otsuse nr 1 ja kutsestandardi Diplomeeritud teedeinsener 7. taseme peale ning MTÜ Eesti Asfaldiliit kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 29. märtsi 2019. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja XX, esindaja vandeadvokaat Mari-Ann Veiermann Vastustajad MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit, esindajad advokaat Kadri Matteus ja Heiki Meos, MTÜ Eesti Asfaldiliit, esindaja vandeadvokaat Raul Talts ning SA Kutsekoda (Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu), esindajad Maaja-Katrin Kerem, Indrek Peterson ja vandeadvokaat Veiko Vaske
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 29. augustil 2019
RESOLUTSIOON
Jätta XX 26. augusti 2019. a vastuväide kohtu tegevusele seoses YY-le väljastatud haridust tõendava dokumendi väljanõudmisega rahuldamata. Jätta XX 6. juuni 2019. a seisukoha lisad 1–4 (III kd, tl-d 13–28) haldusasja materjalide juurde võtmata. Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata. Muuta Tallinna Halduskohtu 29. märtsi 2019. a otsuse asjas nr 3-18-1432 põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 9. oktoobril 2019 (halduskohtumenetluse seadustik (HKMS) § 212 lg 1).
3-18-1432 Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.XX lõpetas 25. veebruaril 1994 Tallinna Kõrgema Tehnikakooli (TKTK) (kuni 1992 Tallinna Ehitus- ja Mehaanikatehnikum ning alates 1999 Tallinna Tehnikakõrgkool) teedeehituse erialal ning talle omistati teedeehitustehniku kutse. XX õpingud algasid
1.septembril 1990 ja lõppesid 25. veebruaril 1994 (I kd tl 7).
2.XX esitas 7. märtsil 2018 sooviavalduse erijuhu alusel diplomeeritud teedeinseneri 7. taseme kutse saamiseks (taastõendamiseks) (I kd, tl 28).
3.Teedeinseneride Kutsekomisjon (TKK) jättis 13. juuni 2018. a protokollilise otsusega nr 1 (otsus nr 1) (I kd I, tl-d 51–52) XX taotluse rahuldamata. Otsuses märgiti kokkuvõtlikult järgmist: 1) XX-le pakuti teedeinseneri 6. taseme kutset, kuna taotleja haridus ei vasta 7. taseme nõuetele. XX lõpetas TKTK 25. veebruaril 1994; 2) Eesti Ehitusinseneride Liidu (EEL) 7. märtsi 2018. a e-kirjas märgiti, et taotleja lõpetas keskeriharidusel põhineva keskeriharidust andva kooli teedeehituse alase eriala ning tal on ette näidata pikaajaline töökogemus teedeehituse valdkonnas taotletaval erialal. Tehnikumi haridus ei ole võrdsustatud rakenduskõrgharidusega (Vabariigi Valitsuse 6. juuni 2005. a määrus nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus“) (määrus nr 120) § 10. Tehnikumi haridus ei ole automaatselt rakenduskõrgharidus, mida peab lugema sellega võrdsustatuks. Tehnikumi õpet on lubatud arvestada kõrghariduse esimese astme õppekava täitmisel ehk saamaks esimese astme kõrgharidust (6. taseme kutse).
4.XX palub kaebuses tuvastada TKK otsuse nr 1 ja kutsestandardi diplomeeritud teedeinsener 7. taseme tühisuse või õigusvastasuse või alternatiivselt tühistada otsus nr 1 ja tuvastada kutsestandardi diplomeeritud teedeinseneri 7. taseme õigusvastasuse ning kohustada TKK-d uuesti otsustama. Kaebaja märkis kokkuvõtlikult järgmist: 1) otsus nr 1 ja kutsestandard rikuvad kaebaja põhiseaduse (PS) §-s 29 sätestatud õigust valida endale tegevusala ja tegutseda täieõigusliku teedeinsenerina. Kaebaja on alates 2012. a-st teedeehitusettevõtja OÜ Viamer Grupp 50% osanik ning OÜ Viamer Grupp pädev isik ehitusseadustiku (EhS) § 23 jj mõttes. OÜ-lt Viamer Grupp saadav töötasu ja dividendid on kaebaja ainus sissetulekuallikas. Tulenevalt ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 16 lg 1 p-st 3 lõppes 30. juunil 2018 enne EhS ehituse tegevusalal tegutseda võinud isikute õigus jätkata oma majandus- ja kutsetegevust. XX-l on majandustegevusest tulenev vajadus omada kutset diplomeeritud teedeinsener 7. tasemel. Ilma
7.taset omava pädeva isikuta ei saa OÜ Viamer Grupp jätkata oma äritegevust teede jm
2(18)
3-18-1432 objektide ehitamisel (EhS § 21 lg 1 p 1), kuna ta ei ole hankijatele usaldusväärne ega pädev. OÜ Viamer Grupp äritegevuse katkemisel kahjustuvad kaebaja õigused; 2) kutseseaduse (KutS) § 1 lg 3 ja haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 5 alusel tuleb lähtuda taotluse esitamisel kehtinud kutsestandardist (s.o diplomeeritud teedeinsener 7. taseme versioonist nr 8). Kutsestandardi kehtestas Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu 23. jaanuari 2017. a protokollilise otsuse nr 6.1-7/5 p-ga 3.2, mis kehtis
23.jaanuarist 2017 kuni 4. juunini 2018. Versioon nr 9 jõustus 1. augustist 2018. SA-l Kutsekoda puudus pädevus kutsestandardite kehtivuse pikendamiseks; 3) pädevuse hindamise kriteeriumid peavad sisalduma seaduses, mitte madalamal seisvas õigusaktis. EhS kohaselt on kvalifikatsiooninõuete kehtestamise õigus majandus- ja taristuministril, kusjuures need nõuded on soovitusliku, mitte kohustusliku iseloomuga. Majandus- ja taristuminister ning ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister ei ole EhS § 23 lg 7 alusel kehtestanud soovituslikke kvalifikatsiooninõudeid. Seadusandja ei pidanud vajalikuks kehtestada erinormiga kohustusliku iseloomuga kvalifikatsiooninõudeid seaduse tasandil, vaid on selle delegeerinud vastutavale ministrile. EhS § 24 lg 4 alusel antud ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 23.11.2017 määrus nr 61 ei reguleeri isikulise pädevuse kvalifikatsiooninõudeid, vaid reguleerib üldisemalt ehituse kui tegevuse ning tegevusalade täpsemat jagunemist. Seda ei muuda ka asjaolu, et määruse nr 61 § 1 lg-d 1 ja 2 viitavad teeehituse kui ehitusloakohustusliku ehitise osas ehitamisega seonduvalt pädeva isiku kvalifikatsiooni osas kutsestandardile. Ka see määrus rikub seaduse reservatsiooni põhimõtet ja tuleb jätta kohaldamata; 5) kutsestandard on haldusakt (üldkorraldus) või alternatiivselt määrus. Kutsestandardit vaidlustati mh põhjusel, et see ei saanud seada kaebajale konkreetsel juhul kitsendusi haridusliku kvalifikatsiooniga seoses. Haridus- ja kogemusnõudeid ei saa otseselt või kaudselt delegeerida sihtasutustele, mittetulundusühingutele või kutsenõukogudele, sest seaduse reservatsioon välistab selle. Isegi kui kutsestandard on määrus, on see tühine, kuna EEL-l puudus pädevus kutsestandardit anda (HMS § 63 lg 2 p 3); 6) kutsestandard ja selle alusel antud kutse andmise kord ei ole avaldatud Riigi Teatajas, mistõttu puudub neil õiguslik tähendus ja nende alusel antud haldusakt on seadusvastane; 7) TKK otsus nr 1 on tühine HMS § 63 lg 2 p 3 mõttes, kuna seda ei ole andnud pädev haldusorgan. Kutsestandard reguleerib EhS §-s 23 ette nähtud pädeva isiku kvalifikatsiooninõudeid. Määrus nr 120 § 1 lg 2 p 1 on osas, mis näeb ette võimaluse kutse andjale kehtestada kutse andmise tingimused, vastuolus EhS § 23 lg-ga 7. Kutse andjal ei olnud pädevust kutsestandardit kehtestada; 8) kui TKK otsus nr 1 ei ole tühine, tuleb see tühistada. Kui puuduvad kaebajale laienevad õiguspärased kvalifikatsiooninõuded, tuleb need tuletada EhS-st ja majandustegevuse seadustiku üldosa seadusest (MSÜS). Kaebaja haridus koostoimes täiendõppe ja erialase kogemusega vastab 7. taseme minimaalsele haridusnõudele. Määrus nr 120 on vastuolus PSga. Määrus nr 120 võeti vastu aastaid pärast seda, kui kaebaja oli kooli lõpetanud. Kaebaja sai määrusest nr 120 teada alles 2018. a-l; 9) määruse nr 120 § 14 lg 3 kohaselt on üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse õppekava, mille nominaalkestus on vähemalt 2 aastat ja 6 kuud, läbinud isikul õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale. Seega tuleb sellist isikut lugeda põhimõtteliselt rakenduskõrgharidust omavaks. Kaebaja asus pärast põhikooli õppima Tallinna Kõrgemas Tehnikakoolis ja ta omandades samaaegselt nii üldkeskharidust kui ka eriharidust teedeehituses. Kaebaja nominaalõppeaeg oli 3,5 a. Kaebaja haridus vastas olemuslikult rakenduskõrgharidusele. Kaebajal on praktilised teadmised ja oskused, mis ei jää alla värskele kõrghariduse lõpetajale. Vaidlustatud kutsekomisjoni otsuses ei ole selgitatud, miks ei ole piisav kaebaja pikaajaline (25 a) erialane töökogemus ja täiendõpe, samuti kaebaja selgitused ja dokumendid. Kaebaja õppimise ajal reorganiseeriti õppeasutus rakenduskõrgkooliks.
3(18)
3-18-1432 Haridus- ja teadusministeeriumi (HTM) e-kiri on põhjendamata ega sisalda pädeva isiku arvamust. Vabariigi Valitsuse 19. juuni 1992. a määrusega nr 190 „Tallinna Ehitus- ja Mehaanikatehnikumi reorganiseerimise kohta Tallinna Kõrgemaks Tehnikakooliks“ (määrus nr 190) määrati kindlaks, et vaidlusalune õppeasutus annab üksnes rakenduskõrgharidust. Kaebaja ei omandanud ainult keskharidust. Kohtupraktika (haldusasi nr 3-10-2184) tunnustab kutsete andmisel isiku varasemat eriharidust ning on pidanud seda piisavaks, et isik saab täita hilisemaid üksnes kõrgharidusel ja kutsetunnistusel põhinevaid ametiülesandeid; 10) kutsekomisjon ei seadnud kahtluse alla kaebaja sisulist erialast pädevust ja töökogemust. Vastustajal on lai diskretsiooni 7. taseme tuvastamisel. Soovija saab oma vastavust tõendada hariduse ja/või täiendõppe läbimisega ja/või eelneva töökogemusega. Kutsekomisjoni otsuses puuduvad nõuetekohasele diskretsiooniõiguse teostamisele viitavad põhjendused. Samuti ei ole kutsekomisjon selgitanud, miks ta ei nõustunud hindamiskomisjoni positiivse ettepanekuga. Kutsekomisjoni otsus ei vasta HMS § 56 lg-te 1-3 nõuetele; 11) kutsekomisjon koosneb suures osas kaebaja ettevõtte konkurentidest. Nii hindamis- kui ka kutsekomisjoni liikmed on kaebajale kutse andmisest/mitteandmisest isiklikul või äriühingute tasandil huvitatud. Kaebajal ei olnud võimalik läbida täiendusõpet ehk omandada täiendavat haridust, sest sellist võimalust õppeasutus perioodil 1. juuli 2015–30. juuni 2018 ei pakkunud; 12) hindamiskomisjoni otsus on KutS § 19 lg-t 6 arvestades eelhaldusakt, kuna sellega tuvastati EEL otsuse tegemiseks vajalik asjaolu ehk kaebaja kompetentsus (KutS § 3 p 5); 13) rikutud võib olla võrdse kohtlemise põhimõtet, sest vastustaja andis soovitud kutse YY-le, kes lõpetas Tallinna Tehnikakõrgkoolis tsiviilehituse eriala 19. juunil 2004.
5.MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit (EEL) palub vastuses jätta kaebus läbi vaatamata või alternatiivselt rahuldamata kokkuvõtlikult järmistel põhjustel: 1) kutsestandard ei ole vaidlustatav akt. Tegu on halduseeskirjaga, mis on suunatud haldusorganile endale, või eelhaldusaktiga, kuid sellisel juhul oleks kaebetähtaeg möödunud. Kui tegu on üldkorraldusega, pidanuks kaebaja tuvastusnõude esitama hiljemalt 6. aprillil 2018. EEL ei ole kutsestandardi osas õige vastustaja, kuna kutsestandardi kinnitas Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu kui iseseisva õigusvõimega haldusorgan. Kutsenõukogu vastav pädevus tuleneb KutS § 5 lg-st 2 ja § 9 lg 2 p-st 2. KutS § 9 lg 2 p 4 kohaselt on kutsenõukogu eesmärgiks ja ülesandeks kutse andmise korra kinnitamine. Samast allikast tuleneb ka kutsenõukogu pädevus kutsestandardi kinnitamiseks (KutS § 9 lg 2 p 2). Seega on nimetatud dokumendid õiguspärased ja kinnitatud pädevate organite poolt. Seaduses on kutsestandardite avaldamiseks ette nähtud erikord – see avaldatakse kutseregistris (KutS § 14 lg 1); 2) tuvastamiskaebus ei ole lubatud, kuna kaebaja ei ole põhjendanud, kuidas aitab otsuse tühisuse või õigusvastasuse tuvastamine kaitsta tema õigusi. Otsuse on vastu võtnud pädev isik ning otsus on antud kehtivaid reegleid järgides; 3) kutse andja on pädev hindama, millise haridusliku ja töökogemusliku taustaga isikud võiksid erinevatel ehitusvaldkonna tegevusaladel tegutseda. EEL on erialaorganisatsioon, kes omab põhjalikku ülevaadet valdkondlikest eripäradest ja spetsialistidest (vt ka õiguskantsleri 4. aprilli 2017. a arvamus); 4) EhS § 24 lg 4 alusel on ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister 23. novembril 2017 võtnud vastu määruse nr 61 „Kvalifikatsiooni tõendamise nõudega ehituse tegevusalade täpsem jagunemine ja nendele tegevusaladele vastavad täpsemad kvalifikatsiooninõuded“, mille § 1 kohaselt määratakse määruse §-des 2–9 nimetatud juhtudel isiku kvalifikatsiooni ulatus kindlaks kutse andmise aluseks olnud kutsestandardi alusel ning kutse peab vastama KutS §-s 4 nimetatud kvalifikatsiooniraamistikule; 5) õiguskantsler pidas oma 22. mai 2017. a arvamuses nr 6-1/170595/1702199 muudatust õigustatuks. Kutsetunnistuse süsteem on kehtestatud selleks, et oleks olemas objektiivsed
4(18)
3-18-1432 kriteeriumid, mille alusel oleks võimalik isikute pädevust ja oskusi hinnata. Vastustaja juhindub kutseseadusest, kutsestandardist ja kutse andmise korrast. Vajalik on kontrollida ka sisuliselt isiku kutsealase kompetentsuse vastavust kutsestandardis kirjeldatud nõuetele. Kutsestandard ja selle kohustuslik haridusnõue ei ole PS §-ga 29 vastuolus. 7. taseme nõue on legitiimne ja proportsionaalne. Kutsesüsteemile üleminek ei riivanud ka õigusliku ootuse printsiipi, sest üleminekutähtaeg võimaldas omandada vajaliku hariduse või läbida täiendõppe; 6) kaebaja ei erista kutsesüsteemi EhS alusel pädevuse tõendamise süsteemist. Kutsestandard on kehtestatud kutseseaduse alusel, mitte EhS alusel. Praeguse vaidluse küsimus ei ole see, milleks väljastatud kutset saab kasutada. Vastustaja ei vastuta EhS-s kehtestatud süsteemi väljatöötamise eest; 7) kaebajal puudub nõutav haridus. 7. taseme kutse taotlemise üheks eelduseks on haridusnõue – EKR (Eesti kvalifikatsiooniraamistik) tasemel 6 kas bakalaureus või rakenduskõrgharidus ja EKR tasemel 7 magister ehk 5-aastane inseneriõpe. Võimalus on taotleda kutset erijuhu järgi. Kuna kaebajal ei ole bakalaureuse ega rakenduskõrgharidust, ei ole kaebajal võimalik ühelgi juhul olemasoleva haridustasemega saada diplomeeritud teedeinsener 7. taseme kutset; 8) kutse andja ei kinnita kutsestandardeid. Kutse andmise korra teedeinseneride kutsetele kehtestas Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu. Asjaolu, et kaebaja ei nõustu kutsestandardiga, ei tähenda, et see oleks õigusvastane; 9) HTM-i hinnangul omab kaebaja keskeriharidust (I kd, tl 181). HTM viitas dokumendile „Eesti vabariigi ja endise NSVLiidu haridust tõendavad dokumendid. Kvalifikatsioonide vastavus.
JUHEND“
(http://adm.archimedes.ee/enic/wp-includes/msfiles.php?file=2012/07/Diplomite_juhend.pdf) ja märkis, et kaebaja diplom käib punkti/näidise nr 18 alla (diplom põhiharidusel põhineva keskerihariduse omandamise kohta). Kaebajal ei ole seega võimalik saada 7. taseme kutset. Kohaldatav ei ole Tallinna Ringkonnakohtu seisukoht haldusasjas nr 3-10-2184/21, mis viitab üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse õppekava lõpetanud isiku õigusele kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale, sest kaebaja haridus on põhiharidusel põhinev keskeriharidus, mida kaebaja asus omandama 16-aastaselt; 10) vastustaja ei rikkunud põhjendamiskohustust. Protokollis sisalduvad nii otsus kui selle põhjendused. Hariduse puudumine, millele protokollis tuginetakse, on objektiivne fakt, mitte kaalutlusotsustus. Kutsekomisjon ei ole seotud hindamiskomisjoni seisukohaga. KutS § 18 lg 2 p 6 kohaselt otsustab kutsekomisjon kutse andmise või andmata jätmise. Hindamiskomisjoni ekslikule otsusele mittetuginemist ei pidanud täiendavalt põhjendama, kuna hariduse puudumine on fakti tuvastamine. Hindamiskomisjoni ettepanek ei olnud eelhaldusakt. Kaebaja on nii kohtu- kui vaidemenetluse ajal saanud aru, mis põhjusel talle kutset ei anta, seega ei saa ette heita otsuse motiveerimatust; 11) EhS § 23 lg 2 sätestab, et isik on pädev, kui tal on töö eripärale vastav kvalifikatsioon ja isik ei või anda eksitavat teavet oma kvalifikatsiooni kohta ega tohi teha töid, milleks tal puudub kvalifikatsioon. Isiku kvalifikatsioon peab olema tõendatud, mida tehakse kutsetunnistusega. Asjaolu, et kaebajal on olnud võimalik teiste reeglite ja normide alusel kuni tänase päevani ilma kõrghariduseta pädeva isikuna tegutseda, ei tähenda, et kaebaja ei peaks hakkama täitma täna kehtivaid reegleid. Lisaks sellele on kaebajal võimalik omandada vajalik haridus ning kutse saada või siis rahulduda madalama taseme kutsega, mis võimaldab kaebajal samuti pädeva isikuna erialast tööd teha; 12) alates 5. detsembrist 2018 on kutse andja MTÜ Eest Asfaldiliit. EEL-l puudub seega pädevus teedeehituse valdkonnas kutse andmiseks. Ilma kohustamiskaebuseta ei aita ka tühistamiskaebuse menetlemine kaebaja õigustele kuidagi kaasa.
6.MTÜ Eesti Asfaldiliit (ESTAL) palub vastuses jätta kaebus rahuldamata kokkuvõtlikult järgmistel põhjustel:
5(18)
3-18-1432 1) EEL tuvastas kaebajal hariduse puudumise ega saanud asuda tuvastama faktilise kompetentsi olemasolu. Kutse andmise eeldused ja tingimused on kirjas seaduses, standardis ja kutse andmise korras. Kaebaja ei ole omandanud üldkeskharidusel põhinevat keskeriharidust. Kaebaja viited määruse seletuskirjale seonduvad keskharidusel põhineva keskerihariduse vastavusega tänase rakenduskõrgharidusega. Õppeasutuse praegune nimi ja antav haridus ei oma tähtsust kaebaja hariduse hindamisel; 2) ESTAL-ile teadaolevalt ei ole kedagi seni ebaõiglaselt koheldud seetõttu, et tal oleks isiklikul või ärilisel pinnal vaidlus mõne kutsekomisjoni liikmega. ESTAL kui teedeehituse insenere koondav katusorganisatsioon ja ka EEL kui ehitusinsenere koondav organisatsioon on ellu kutsutud ennekõike missioonitundest ja vajadusest omada valdkonnas praktiseerivate isikute ühiste huvide esindamiseks mõeldud asutust.
7.Tallinna Halduskohus jättis 29. märtsi 2019. a otsusega kaebuse nõuded tuvastada diplomeeritud teedeinseneri 7. taseme tühisus või õigusvastasus läbi vaatamata ning kaebuse ülejäänud nõuded rahuldamata. Halduskohus põhjendas oma seisukohti kokkuvõtlikult järgmiselt: 1) vaidlustatud kutsestandard sisaldab 7. taseme diplomeeritud teedeinseneri kutsekirjeldust ja -nõudeid. Selle A-osa „Kutsekirjeldus“ p-s A.6 on märgitud, et diplomeeritud teedeinseneril peab olema vähemalt magistrikraad või sellega võrdsustatud 5-aastanse integreeritud kõrghariduse diplom teedeehituse erialal. Teedeehituse erialal rakenduskõrghariduse omandanud kutse taotlejalt nõutakse täiendava ülikooliõppe ja täiendusõppe läbimist. Märgitud on, et kutse taotlemise ja taastõendamise eeldused sisalduvad lisas 7 ning kutse taotlemise erijuhud on kirjeldatud lisas 8; 2) kutsestandard on määrus HMS § 88 tähenduses, sest see ei reguleeri üksikjuhtumeid, vaid sisaldab üldisi nõudeid, mille täitmine on kohustuslik. Ehitusvaldkonnas saab teatud valdkondades oma kvalifikatsiooni tõendada üksnes kutsega (EhS § 23 ja § 24). Tegemist on kohustusliku kvalifikatsiooninõudega. Määrus on kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu kinnitas 23. jaanuari 2017. a protokollilise otsusega nr 6.1-7/5 diplomeeritud teedeinseneri 7. taseme kutsestandardi (I kd, tl-d 79-80). Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu kinnitatud 19. juuni 2017. a otsusega nr 7 kutse andmise korra. Kutsestandard kinnitati vastavalt EhS § 24 lg-s 1 ning KutS § 9 lg 2 p-des 2 ja 4 sätestatud volitusele. Kvalifikatsiooninõuded seonduvad selgelt teedeinseneri ülesannete täitmiseks ning vastaval kutsealal tegutsemiseks vajalike teadmiste, oskuste ja omadustega. Määruse vaidlustamist puudutavas osas tuleb kaebus jätta läbi vaatamata; 3) KutS näeb ette kutsestandardi avaldamise erikorra, mis tagab standardi kättesaadavuse. Kaebaja ei väida, et kutsestandard ei oleks olnud kutseregistris avaldatud või ta ei oleks saanud sellega tutvuda; 4) kutsestandardis kvalifikatsiooninõuete kehtestamine ei ole vastuolus PS §-ga 29. Kutse omamise nõue aitab varasemast usaldusväärsemalt ja tõhusamalt tagada, et pädevate isikute haridus, oskused ja töökogemus oleksid vastavuses nende teostatavate tööde keerukusega. See aitab ühtlasi kindlustada ehitustegevuse ohutust ja kvaliteeti. Teedeehituse valdkonnas tegutsevate isikute pädevusele täiendavate tingimuste seadmine ei ole seega iseenesest põhiseadusega vastuolus, kuna aja jooksul võivadki ka juba kutsealal tegutsevatele isikutele seatavad ootused muutuda. Üldreegli kohaselt eeldab 7. taseme kutse magistrikraadi või 5aastase integreeritud kõrghariduse omandamist. 7. taseme kutse erijuhu alusel taotlemise minimaalseks hariduslikuks eelduseks on bakalaureuseõppe või rakenduskõrgharidusõppe või sellega võrdsustatud õppe läbimine teedeehituse erialal. Kuivõrd teedeehituse valdkond on suures ulatuses õiguslikult reguleeritud ning sellega seonduv võimalik oht inimestele, keskkonnale ja varale ja vastava ohu realiseerumise tõenäosus on väga suur, ei saa 7. taseme
6(18)
3-18-1432 diplomeeritud teedeinseneri kutsestandardis vähemalt viidatud tasemel kohustusliku haridusnõude ettenägemist pidada ebaproportsionaalseks. Kohustusliku haridusnõude kehtestamine on sobiv, sest selle tulemusena ei saaks vajalikku teoreetilist ettevalmistust mitteomavad isikud teedeehituse valdkonnas pädeva isikuna tegutseda. See on ka vajalik, sest pädeva isiku erialase kompetentsuse taset ei ole vähemalt sama tõhusalt võimalik tagada muul viisil peale kohustuslike haridusnõuete kehtestamise. Samuti on haridusnõuete kehtestamine mõõdukas, sest taotletava eesmärgi tähtsus kaalub ebapädeva isiku poolt vastava ehitustegevuse juhtimise võimalike negatiivsete tagajärgede iseloomu ja ulatust arvestades üles ehitusvaldkonnas isiku vaba eneseteostuse mõningase kitsendamise kohustusliku haridusnõude kehtestamise kaudu. Seejuures on oluline, et kutse omistamine on piisava töökogemuse olemasolul võimalik ka ilma magistrikraadi või 5-aastase integreeritud kõrghariduse diplomit omamata; 5) vaidlustatud otsus pole tühine HMS § 63 lg 2 alusel; 6) kaebaja väide pole põhjendatud, et hindamis- ja kutsekomisjoni liikmed olid asjast huvitatud isikud; 7) kutsestandardi versioon
(kutsestandardi tähis: 22-23012017-3.5/8k, https://www.kutseregister.ee/ctrl/et/Standardid/vaata/10631073) kehtis 23. jaanuarist 2017 – 4. juunini 2018. Kutsestandardi versioon 9 (kutsestandardi tähis 22-22062018-2.11/9k, (https://www.kutseregister.ee/ctrl/et/Standardid/vaata/10699910) kehtis 1. augustist 2018 – 31. detsembrini 2018. SA Kutsekoda pikendas 29. mai 2018. a korraldusega nr 1.1-2/19 kutse andmise õigust kehtivuse kaotavate kutsestandardite alusel põhjusel, et kutse taotleja saaks kutse just selle kutsestandardi versiooni järgi, mis kehtis kutse taotlemise hetkel, seega võis 7. taseme kutsestandardi alusel kutse andmine jätkuda kuni 1. augustini 2018 (I kd, tl 141); 8) kutse andmise küsimus tuli otsustada menetluse alguses kehtinud õigusnormide alusel. Kaebaja esitas avalduse 7. märtsil 2018; 9) menetlusosalised ei vaidle selle üle, et kaebaja haridus ei vasta kutsestandardi lisas 7 sätestatud taotlemiseeldustele, mistõttu taotles kaebaja kutset erijuhu alusel. Menetlusosalised vaidlevad selle üle, kas kaebaja haridus vastas kutsestandardi lisa 8 märgitud tingimustele. Teise erijuhu alusel võib isikule omistada 7. taseme kutse, kui taotleja on lõpetanud bakalaureuseõppe või rakenduskõrgharidusõppe või sellega võrdsustatud õppe teedeehituse erialal. Vaidlusküsimus on, kas kaebaja omandatud haridus vastab rakenduskõrgharidusõppele või sellega võrdsustatud õppele teedeehituse erialal; 10) vastustajal polnud ulatuslikku kaalumisruumi kaebaja haridustaseme tuvastamisel. Lisa 8 teise erijuhu alusel ei saa anda 7. taseme kutset, kui isikul pole täitnud minimaalseid haridusnõudeid; 11) kaebaja omandatud TKTK kutsekeskharidus ei ole kutsekõrgharidusega võrdsustatav. Vastustaja hindas kaebaja haridusnõuet määruse nr 120 § 10 alusel. Määruse § 10 sätestab, et rakenduskõrgharidusele vastavaks loetakse Eesti Vabariigi haridussüsteemis omandatud kvalifikatsioon, mida tõendab kutsekõrghariduse diplom, diplomiõppe diplom või rakenduskõrgharidusõppe õppekava täitmist tõendav diplom. Määruse § 9 p-i 6 kohaselt loetakse keskharidusele vastavaks Eesti Vabariigi haridussüsteemis omandatud kvalifikatsioon, mida tõendab lõputunnistus või diplom põhiharidusel põhineva keskerihariduse omandamise kohta. Menetlusosaliste vahel puudub vaidlus, et kaebaja alustas õpinguid Tallinna Ehitus- ja Mehaanikatehnikumis 16-aastaselt põhikooli lõpetamise järel ning omandas seal keskerihariduse; 12) asjaolu, et samal õppekaval võisid koos põhihariduse omandanud õpilastega õppida ka keskhariduse juba omandanud õpilased, ei muuda omandatud haridust keskhariduse baasil omandatud hariduseks. Määruse nr 120 § 14 lg 3, millele kaebaja tugineb, räägib selgesõnaliselt üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse omandanud isiku kvalifikatsiooni vastavusest ja sellise isiku õigusest kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale. Seega
7(18)
3-18-1432 eristab määrus keskeriharidust vastavalt sellele, kas see omandati üldkeskhariduse või põhihariduse baasil. Kaebaja ei olnud enne keskerihariduse omandamist omandanud üldkeskharidust. Sellises olukorras ei olnud EEL-l kaalumisruumi lugeda kaebaja omandatud haridus üldkeskharidusel põhinevaks keskerihariduseks.; 12) hindamiskomisjoni otsus ei ole eelhaldusakt. Kuna kaebajal puudub kutsestandardis nõutav haridus, ei pidanud kutsekomisjon põhjendama hindamiskomisjoni ettepanekuga mittenõustumist; 13) praeguse vaidluse esemeks ei ole YY-le antud kutse ja see ei oma käesoleva vaidluse lahendamisel tähtsust. Asjaolu, et YY on omandanud hariduse kaebajaga samas õppeasutuses, ei tähenda, et ta oleks läbinud sama õppekava. Sama õppekava läbimist ei ole väitnud ka kaebaja, eriti arvestades, et kaebaja kinnitusel lõpetas YY õppeasutuse temast erineval ajal; 14) EEL-i 8775 euro ja ESTAL-i 1722 euro suurused õigusabikulud jäävad nende endi kanda, kuna nad pidid olema võimelised ise enda tegevust õigustama.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.XX palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja rahuldada kaebus. Apellant on kokkuvõtlikult järgmisel seisukohal: 1) halduskohus ei tuvastanud seda, kas kutsestandardi versioon nr 8 kehtis otsuse nr 1 tegemise ajal. Vaidlustatud otsus nr 1 tehti 13. juunil 2018 kutsestandardi versiooni nr 8 alusel, mis kehtis kuni 4. juunini 2018. Kutsestandardi versioon nr 9 hakkas kehtima 1. augustil 2018. Kuna otsuse tegemise ajal puudus kehtiv kutsestandard, ei saanud vastustaja kutsestandardi alusel kaebaja 7. tasemele mittevastavust tuvastada. Kuigi kutsestandard oli avaldatud, oli see kehtetu ja sellest ei saanud õigusi ega kohustusi tulla. Lähtuda oleks tulnud KutS lisast 1 „Kvalifikatsiooniraamistik“ ja määrata selle seitsmenda punkti alusel kaebaja kutse; 2) kui kohus peaks kohustamisnõude rahuldama, tuleb kohtul selgitada, millisest kutsestandardi versioonist tuleb lähtuda. Kutsenõukogu kinnitas 13. veebruaril 2019 uue kutsestandardi versiooni nr 11 ja karmistas haridusnõudeid. Samas ei saa menetluse ajal kaebaja olukord halveneda ning 13. veebruarist 2019 tuleneva haridusnõude piirangud tuleb jätta kohaldamata; 3) kutse andmise süsteem ja selle käigus õigusloome delegeerimine MTÜ-dele ja kutsenõukogule on väär. Kehtiv regulatsioon ei ole põhiseaduspärane ja rikub kaebaja PS §-st 29 tulenevat põhiõigust. Kutsestandardi saab vastu võtta üksnes minister, mitte kutsenõukogu (PS § 3). Kutsestandardit ei avaldatud Riigi Teatajas, vaid kutseregistris, millel puudub õiguslik tähendus. Kutsestandardit pole avaldatud viisil, et veenduda selle formaalses kehtivuses; 4) kaebaja on teedeehituse valdkonnas pädev isik ja tema kvalifikatsioon oli enne 30. juunit 2018 tõendatud, mida kinnitavad järgmised dokumendid: diplom, täiendusõppe koolituse tõendid, Maanteeameti tegutsemisload perioodist 2001–2016; majandustegevuse registri väljatrükk; OÜ Viamer Grupp teatmik.ee väljavõte; SA Kutsekoda väljastatud kutsetunnistus; täiendõppekoolituste läbimine 100 täiendusõppepunkti ulatuses; EEL hindamiskomisjoni protokolliline otsus. Samuti tegutses kaebaja OÜ Viamer Grupp ehitus- ja objektijuhina. EhSRS § 16 lg 1 p 2 kohaselt loeti kuni 30. juunini 2018. a kvalifikatsioon tõendatuks, kui isik vastas EhS jõustumisel teede ehitamise vastustava töötaja nõuetele. Kutsestandardis ettenähtud erijuhud oli mõeldud täiendama EhSRS sätestatud ehitus- (sh teedeehituse) valdkonnaga seonduvatelt lubadelt kutsetele ülemineku- ja rakendussätteid. EhSRS eesmärgiks oli tagada kaebajaga sarnases olukorras olevatele isikutele ka edaspidi oma valdkonnas tegutsemise õiguse jätmine. Kaebaja oli erijuhu alusel kutse saamiseks kõik vajalikud täiendkoolitused läbinud ja ta oli vajalikud teoreetilised teadmised omandanud; 5) kaebaja keskeriharidus tuli lugeda rakenduslikule kõrgharidusele vastavaks hariduseks. Kutsestandardi erijuhus kaks kasutatud mõiste „võrdsustatud“ tähendab sisuliselt vastavaks
8(18)
3-18-1432 lugemist. 1994. a-l ei antud teedeehituse valdkonnas magistrikraadile vastavat haridust. Tolle aja haridussüsteemis oli vastav ja levinud keskeriharidus. Kaebaja haridus tuli lugeda määruse nr 120 § 14 kohaselt kesk- ja kõrghariduse vahepealseks hariduseks. Määrus ei tee vahet, kas keskeriharidus omandati põhikooli või keskhariduse baasil. Kaebaja omandas keskhariduse ja erihariduse. Tegemist ei olnud põhikoolil põhineva kutseharidusega. Määruse nr 120 § 14 lg-st 3 tuleneb, et üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse õppekava, mille nominaalkestus on vähemalt 2 aastat ja 6 kuud, läbinud isikul on õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale. Kaebaja õppekavanominaalkestus oli 3 aastat ja 6 kuud. Määruse nr 120 eelnõu seletuskirja p-s 4 märgitakse järgmist:„ [---] Keskeriharidus on EV haridusseaduses defineeritud kui kesk- ja kõrghariduse vahepealset haridust [---] seega ei saa väita, et tegemist on keskharidusega [---]. Vastavuse määramisel arvestati asjaolu, et üldkeskhariduse baasil keskerihariduse omandanud inimesed õppisid haridussüsteemis, kus puudus rakenduskõrgharidus ning akadeemiline kõrgharidus oli elitaarne. Seega valmistati keskeriharidusega inimesi sisuliselt samu ülesandeid täitma, mida tänapäeval täidavad rakenduskõrgharidusega inimesed, st et õppekava eesmärk oli sama [---] Käesolevas määruses on sätestatud võimalus, et üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse omandanud isiku kvalifikatsiooni võib tööandja juhul, kui õppekava nominaalkestus on olnud vähemalt 2 aastat ja 6 kuud, lugeda rakenduskõrghariduseks [---].“; 6) TKTK oli rakenduskõrgkool ajal, mil kaebaja seal hariduse omandas ja selle lõpetas, mis kinnitab, et kaebaja omandas rakenduskõrghariduse; 7) kutsestandardi versiooni nr 11 haridusnõuded on paigutatud kutse andmise korda. Hindamise alused ei saa olla aga määratud korras. Versioon 11 välistab TKTK lõpetanutele 6. ja 7. taseme kutse andmise; 8) kutsenõukogus ja kutse andjas tegutsevad isiku on kaebaja konkurendid ja nad ei pruugi olla erapooletud; 9) kutsestandard ja kutse andmise kord kohtlevad erinevates õppeasutustes lõpetanuid ebavõrdselt; 10) vastustaja pidi põhjendama, miks ta ei nõustu hindamiskomisjoni ettepanekuga; 11) kohtuotsust pole põhjendatud ja kohus viitas üksnes ringkonnakohtu lahendile haldusasjas nr 3-19-655 ja õiguskantsleri arvamusele. Kohus pole kaebaja kõiki väiteid analüüsinud. Kohus pole analüüsinud kaebaja pädevust puudutavaid tõendeid: diplomit, täiendusõppe tõendit, Maanteeameti väljastatud tegevuslube, OÜ Viamer Grupp majandustegevuse registri väljatrükki ja tõendeid ehitus- ja objektijuhina tegutsemise kohta, täidetud riigihankelepinguid, SA Kutsekoda väljastatud kutsetunnistust, täiendkoolituse läbimist 100 täiendõppepunkti ulatuses, hindamiskomisjoni protokollilist otsust; 12) halduskohus ei kogunud YY kohta tehtud hindamiskomisjoni ja kutse andja otsuseid. YYle omistati 7. taseme kutse. YY omandas TKTK-s hariduse (mitte teedeehituse erialal) 19. juunil 2004 ehk enne määruse nr 120 andmist. Ta võis läbida sama õppekava, mis kaebaja. Kui YYle anti kutse olukorras, kus seda ei tohtinud teha, tõendab see ebavõrdset kohtlemist. Nimetatud tõend tuleb koguda ja võtta asja juurde.
9.EEL taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjustel: 1) olukorras, kus kutsestandard kaotab pro forma kehtivuse kutse andmise menetluse ajal ja uut standardit ei ole kehtestatud, tuleb lähtuda viimati kehtinud kutsestandardist, s.o versioonist nr
8.Lähtuda ei saanud versioonist nr 9, kuna seda ei eksisteerinud kutse andmise ajal. Isiku õigust menetluse lõpuleviimisele avalduse esitamise ajal kehtinud seaduse alusel on rõhutatud ka kohtupraktikas (Riigikohtu 17. märtsi 1999. a otsus asjas nr 3-4-1-2-99; 20. juuni 2000. a otsus asjas nr 3-3-1-30-00; 5. aprilli 2006. a otsus asjas nr 3-3-1-15-06, p 9);
9(18)
3-18-1432 2) kutsestandardis märgitud haridusnõuded on PS §-ga 29 kooskõlas. Kaebajal oli põhiharidus ja selle baasilt omandas ta keskerihariduse. Tal puudub 7. taseme kõrgharidus. Kaebajal on võimalus oma haridusteed täiendada ja seejärel taotleda 7. taseme kutset. Kaebajal on võimalik läbida teede-ehituse rakenduskõrghariduse õpe Tallinna Tehnikakõrgkooli kaugõppes ja VÕTA süsteemi raames arvesse võtta varasemalt läbitud aineid ja töökogemust. Kaebajal on õigus tegutseda ehitusettevõtjana 6. taseme kutsega, millest kaebaja keeldus; 3) kutsenõukogu oli pädev kehtestama kutsestandardit kui määrust ja ta tegi seda kooskõlas volitusnormiga (KutS § 5 lg 2). Asjakohane pole EhS § 23 lg 7, sest selle alusel pole vaidlustatud otsust antud ega kutsestandardit kehtestatud. Kutsenõukogu pole eraõiguslik isik (KutS § 8 lg-d 1 ja 2), vaid selle moodustas minister oma käskkirjaga. Asjaolu, et kutsenõukogu tegutseb SA Kutsekoda juures, ei muuda tema staatust. Kõik piirangud ei pea sisalduma seaduses (Riigikohtu 3. detsembri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, p 22; 26. aprilli 2016. a otsus asjas nr 3-2-1-40-15, p 53); 4) kutsestandard kui määrus on avaldatud õiguspäraselt. Riigi Teataja seadus ei nõua kutsestandardi avaldamist Riigi Teatajas. Kutsestandard tuleb avaldada kutseregistris. Kaebaja viited AvTS § 436 lg-le 4 pole arusaadavad, sest need ei reguleeri määruste avaldamist; 5) kui kutsestandard pole määrus, võib seda käsitleda eelhaldusaktina (nt riigihanke alusdokumendid või Eesti Haigekassa otsused ravi rahastamise lepingute sõlmimisel). Kutsestandardiga määrati kindlaks asjaolud, millal kutse väljastatakse. Eelhaldusakti pole vaidlustatud 30 päeva jooksul; 6) kaebajal ei ole 7. tasemele vastavat haridust. Kaebajal on põhikooli baasil saadud keskharidus. Tema haridust ei saa rakenduskõrgharidusega võrdsustada määruse nr 120 § 14 lg 3 kohaselt. Säte reguleerib keskhariduse baasil põhinevaid keskeriharidusi. Tähendust ei oma asjaolu, et tema õpe kestis kauem kui 2 aastat ja 6 kuud. Põhikooli haridusel põhinevat keskeriharidust ei saa võrdsustada keskhariduse ja kõrghariduse vahepeale haridusega, kuna isik pole omandanud keskharidust. Määruse nr 120 § 14 lg 3 ei kohaldu, kuna see reguleerib tööle kandideerimist; 7) hindamiskomisjoni protokolliline ettepanek ei ole haldusakt ja vaidlustatud otsus nr 1 vastab kehtivale õigusele. Hindamiskomisjoni otsus ei ole kutsekomisjonile siduv. Tegemist on menetlustoiminguga. Kuna hindamiskomisjoni seisukoht kaebaja hariduse osas oli väär, ei lähtunud kutsekomisjon hindamiskomisjoni seisukohast. Kaebajale ei antud 7. taseme kutset, kuna tehnikumi haridus ei ole võrdsustatud rakenduskõrgharidusega. Vastustaja ei lähtunud otsuse tegemisel muudest kaalutlustest. Kaebajale oli arusaadav, miks talle 7. taseme kutset ei omistatud; 8) kui uue kutsestandardi erijuhu regulatsioon peaks olema menetlusnorm, tuleks uue otsuse tegemisel kohaldada menetluse alguses kehtinud erijuhu regulatsiooni. Väited osapoolte kallutatusest ei ole põhjendatud; 9) kui kutsestandardid kehtetuks tunnistada või tuvastada nende põhiseadusvastasus, puudub regulatsioon, mille alusel tasemeid määrata. KutS lisas 1 olev kvalifikatsiooniraamistik ei ole piisav, kuna see on liiga üldine; 10) taotlus tõendite kogumiseks tuleb jätta rahuldamata. Vaidluse all pole YY-le kutse andmine. YY-l on kutsekõrgharidus, mis on võrdne rakenduskõrgharidusega. Kuigi isik sai hariduse kaebajaga samas õppeasutuses, ei ole läbitud samu õppekavasid. Kaebaja kvalifikatsiooni ei muuda asjaolu, et õppeasutus muudeti rakenduslikuks kõrgkooliks. Määrav on läbitud õppekava ja väljastatud diplom; 11) halduskohus pole menetlusnorme rikkunud; 12) kuna kaebajal ei ole olnud diplomeeritud teedeehituse 7. taseme kutset, ei saa seda taastõendada.
10(18)
3-18-1432
10.ESTAL taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjustel: 1) ESTAL vastab apellatsioonkaebusele kohustamisnõuet puudutavas osas; 2) 7. taseme kutset saab taotleda isik, kellel on rakenduslik kõrghariduse või selle vastav haridustase. Kaebajal on keskharidus. Kaebaja lõpetas TKTK 25. veebruaril 1994 ja talle väljastati diplom/kutsetunnistus nr A 019870. Tehnikumi haridus ei ole võrdsustatud rakenduskõrgharidusega (määrus nr 120 § 10). Tehnikumi haridust ei saa arvestada esimese astme kõrgharidusena. Kaebaja ei saanud taotleda 7. taseme kutset teise erijuhu alusel, kuna tehnikumi haridust ei võrdsustatud rakenduskõrgharidusega. HTM-i 22. oktoobri 2018. a ekirjast nähtub, et kaebaja diplom on võrdsustatud keskharidusega (määrus nr 120 § 19 p 6). Kaebaja omandas põhiharidusel põhineva keskerihariduse (vt ka Tallinna Tehnikakõrgkooli 27. veebruari 2019. a vastus); 3) kaebaja hindab oma diplomit ekslikult, kui ta käsitleb seda kui keskeriharidusel põhinevat keskerihariduse omandamise diplomit. Kaebaja omandas diplomi põhihariduse baasilt ja ta läbis põhiharidusel põhineva keskerihariduse õppekava. Seetõttu ei kuulu kohaldamisele määruse nr 120 § 14 lg 1. Kohaldamisele kuulub määruse nr 120 § 9 p 6. Haridus sõltub õppekavast, mitte õppeasutusest; 4) ka alates 13. veebruarist 2019 kehtiv kutsestandardi punkt A.6 on kooskõlas KutS § 15 lgga 2. Viidatud punkt näeb ette haridusliku kvalifikatsiooni teedeinseneri 7. taseme kutse taotlemisel: EKR 7. taseme diplomeeritud teedeinseneril on üldjuhul magistrikraad või sellega võrdsustatud 5-aastase integreeritud kõrghariduse diplom teedeehituse erialal; 5) kuna teedeinsenere on õpetatud erinevatel aegadel ja kohtades, tuli ette näha erijuhud, mis on reguleeritud kutse andmise korras, millel on samaväärne õigusjõud kui punktil A.6.; 6) kaebaja ringkonnakohtule esitatud taotlus nõuda välja YY avaldus ja sellele lisatud ärakirjad tuleb jätta rahuldamata. Kuigi YY omandas samas õppeasutuses hariduse, ei tähenda see, et ta läbis sama õppekava. YY lõpetas õppeasutuse hiljem kui kaebaja.
11.SA Kutsekoda (Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu) on seisukohal, et apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata kokkuvõtlikult järgmistel põhjustel: 1) kutsestandard on üldakt. Tegemist pole üldkorraldusega, kuna isikute ringi pole kindlaksmääratud objektiivse tunnuse alusel. Kutsenõukogul pole võimalik määratleda huvitatud isikute ringi. Kutset võib taotleda isik, kes on hariduse omandanud; 2) tegemist oli kehtiva kutsestandardiga ja see on põhiseaduspärane. Kutsestandardis kirjeldatakse kutsetegevuse ja kompetentsinõudeid ning määratakse kutsetase. Kutsestandard on kooskõlas HMS §-dega 89 ja 90. Järgitud on haridus- ja teadusministri 28. novembri 2008. a määruses nr 69 sätestatud vorminõudeid. Kutsestandard avaldati kutseregistris (KutS § 15 ja kutseregistri põhimäärus § 5). Määruse tühisuse alused puuduvad (HMS § 94 lg 2). Määrus on õigusselge; 3) riive kaebaja PS §-st 29 tulenevale õigusele on formaalselt põhiseaduspärane. Kaebaja seisukoht pole õige, et määrust saab anda üksnes Vabariigi Valitsus või minister. Seadusandja võib määruseandmise õiguse anda ka vastustajale (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. veebruari 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-16-06, p 21; 22. juuni 2000. a otsus asja nr 3-4-1-7-00, p-d 11–12; üldkogu 26. aprilli 2016. a otsus asjas nr 3-2-1-40-15, p 52); 4) riive legitiimseks eesmärgiks on ehitustegevuse ohutuse ja kvaliteedi tagamine varasemaga võrreldes usaldusväärsemalt ja tõhusamalt. EhSRS-ga anti varem tegevusõigust omanud isikutele teedeehituse valdkonnas kutse omandamiseks kolmeaastane üleminekuperiood (1. juuli 2015 – 30. juuni 2018). Selle perioodi jooksul oli võimalik vastav kvalifikatsioon omandada. Ehitustegevuse ohutuse eest vastutaval spetsialistil ei ole õigustatud ootust, et tema tegevusalal ei muudeta tegutsemisnõudeid täpsemaks või rangemaks;
11(18)
3-18-1432 5) lähtuda tuli kutsestandardi versioonist nr 8, kuna seda oli pikendatud. Kui kehtiv kutsestandard peaks puuduma, ei saaks kaebaja taotlust rahuldada. Kaebaja taotlust ei saaks rahuldada vahetult PS § 29 alusel.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
12.Kaebaja taotles nii haldus- kui ka ringkonnakohtult, et kohus tuvastaks YY haridusliku kvalifikatsiooni, s.o koguks tõendeid. Kaebaja on seisukohal, et Tallinna Tehnikakõrgkool väljastas YY-le diplomi 19. juunil 2004 ning vastustaja väljastas diplomeeritud teedenseneri 7. taseme kutse. Kaebaja on kokkuvõtlikult seisukohal, et vastustaja kohtles kaebajat ebavõrdselt, sest YY omandas rakenduskõrghariduse ja talle väljastati erijuhu alusel 7. taseme kutse. Ringkonnakohus jättis protokollilise määrusega kaebaja taotluse rahuldamata (protokoll 00:06:52), mille peale esitas kaebaja kohtuistungil vastuväite (protokoll 00:08:24). Ringkonnakohtu hinnangul pole vastuväide põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohus jääb protokollilises määruses esitatud põhjenduste juurde, s.t, et: 1) praeguse vaidluse esemeks pole YY-le väljastatud kutse õiguspärasus; 2) kaebaja pole YY-ga sarnases positsioonis, kuna YY omandas Tallinna Tehnikakõrgkoolis rakenduskõrghariduse, kuid kaebaja omandas TKTK-s keskerihariduse; 3) määrusega nr 190 reorganiseeriti Tallinna Ehitusja Mehaanikatehnikum ning selle õigusjärglaseks sai TKTK. Määrusega nr 190 ei võrdsustatud kaebaja omandatud haridust rakenduskõrgharidusega.
13.Kaebaja taotleb apellatsiooniastmes, et kohus võtaks asja juurde uue tõendina: 1) kaebaja õppeedukuse raamatu, milles on kajastatud kaebaja läbitud õppeained (nt kirjandus, geograafia, füüsika, vene keel, kehaline kasvatus, matemaatika, inglise keel, keemia, ajalugu, joonestamine, informaatika, geodeesia, teede mat., bioloogia, tehniline meh., autod trakt., riigikaitse, liiklus, teede projekt., teede materjal, elektro. tehn., teedemasin., ühiskonnaõpetus, ehit. staatika, teedeehitus, liiklus, sillad, karjäärid, esteetika, teede remont, ökonoomika, normeerimine) õppetunnid, hinded, praktika, laboratoorsed tööd, kursusetööd ning diplomiprojekti koostamine ja kaitsmine perioodil 1990–1994 (6. juuni 2019. a seisukoha lisa 1; III kd, tl-d 13–24); 2) Tallinna Tehnikakõrgkooli 29. aprilli 2019. a e-kirja, milles selgitatakse, et hinnetelehel kajastatud õppeaine võis koosneda erinevatest õppeainetest ja mis märgiti hinnetelehele ühe nimetuse all koondhindena (lisa 2; III kd, tl 25); 3) Tallinna Tehnikakõrgkooli 15. aprilli 2019. a vastus ja HTM-i 22. ja 26. aprilli 2019 vastused, milles selgitatakse, et õppekavad pole säilinud (lisad 3 ja 4; III kd, tl-d 26–28). Ringkonnakohus jätab eelnimetatud dokumendid HKMS § 62 lg 2 ja § 198 lg 3 alusel haldusasja nr 3-18-1432 juurde võtmata, sest need ei oma praeguse vaidluse lahendamisel tähtsust. Praeguses asjas pole vaidluse all see, millised õppeained ja kui edukalt kaebaja läbis. Vaidluse all on, kas kaebaja omandas TKTK-s kõrghariduse või kas TKTK-s omandatud keskeriharidust saab võrdsustada kõrgharidusega. Õppeedukuse raamat ja meilivahetus ei tõenda kõrghariduse omandamist ega ka asjaolu, mis võimaldaks järeldada, et kaebaja omandatud keskeriharidus tuleb võrdsustada kõrgharidusega. Tegemist on õigusliku küsimusega, kuidas tuleb kaebaja omandatud haridus kvalifitseerida. Sellel ajal, kui kaebaja asus õppima ja kui ta oma õpingud lõpetas, ei näinud kehtiv õigus ette võimalust, et kõrgharidust saab omandada kohe pärast põhikooli lõpetamist. Viimati märgitut ei näe ette ka vaidluse lahendamise ajal kehtiv õigus.
12(18)
3-18-1432 II
14.Kaebaja hinnangul on vaidlustatud otsus õigusvastane põhjusel, et selle andmise hetkel puudus kehtiv kutsestandard: versioon nr 8 kehtis 23. jaanuarist 2018 – 4. juunini 2018 ja versioon nr 9 kehtis 1. augustist 2018 – 31. detsembrini 2018, kuid vaidlustatud otsus nr 1 anti
13.juunil 2018.
14.1.Ringkonnakohus ei jaga halduskohtu seisukohta, et versioonist nr 8 tuli juhinduda põhjusel, et kutsestandard on menetlusnorm ja kui menetlusnorm muutub, tuli kohaldada menetluse alguses kehtinud normi (HMS § 5 lg 5). Kutsestandard sisaldab materiaalseid eeldusi ehk kompetentsusnõudeid, mille puhul on võimalik isikule vastava taseme kutse omistada (KutS § 3 p 2, § 5 lg 1, § 15 lg 1). Tegemist oli seega materiaalõigusega.
14.2.Ringkonnakohtu hinnangul on halduskohus õigesti märkinud, et kohaldamisele kuulus kutsestandardi versioon nr 8, kuna SA Kutsekoda pikendas 29. mai 2018. a korralduse nr 1.12/19 p-ga 16 diplomeeritud teedeinseneri 7. taseme kutse andmist versiooni nr 8 alusel kuni 1. augustini 2018 (I kd, tl 141). Eespool viidatud korraldusega omistas vastustaja versioonile nr 8 kehtivuse ka selleks perioodiks, millal otsustati kaebaja kutse andmise küsimuse üle.
15.Menetlusosaliste vahel pole vaidlust selle üle, et pärast põhikooli lõpetamist jätkas kaebaja õpinguid TKTK-s 1. septembrist 1990 kuni 25. veebruarini 1994 ning kaebajale omistati teedeehitustehniku kutse. Kaebajal puudub kõrgharidus ja selle kohta väljastatud diplom. Vaidluse all on küsimus, kas kaebajale sai kutsestandardi alusel omistada 7. taseme kutse.
16.Kutsestandardi versiooni nr 8 A-osa punktis A.6 kirjeldatakse tingimusi, millele isik peab vastama, et talle saaks omistada diplomeeritud teedeinseneri 7. taseme kutse: „Diplomeeritud teedeinseneril peab olema vähemalt magistrikraad või sellega võrdsustatud 5-aastase integreeritud kõrgharidusediplom2 teedeehituse erialal. Teedeehituse erialal rakenduskõrghariduse omandanud kutse taotlejalt nõutakse täiendava ülikooliõppe ja täiendusõppe läbimist, mida võib sooritada VÕTA3 kaudu. Teadmiste ja oskuste miinimumnõudeid vt lisast 5. Kutse taotlemisel on nõutav ka taotletavale kutsetasemele vastava eri- ja ametialase töö kogemus. Töökogemuse miinimumnõudeid vt lisast 6. Kutse taotlemise ja taastõendamise eeldusi vt lisast 7. Kutse taotlemise erijuhte on kirjeldatud lisas 8.“
17.Eesti kõrghariduse kvalifikatsiooniraamistiku kohaselt eristatakse kõrghariduses kolme
astet.
17.1.Esimene aste hõlmab nii bakalaureuse (nominaalkestus on 3–4 aastat ja maht ainepunktides on 180–240) kui ka rakenduskõrghariduse õppe (nominaalkestus on 3–4 või 5 aastat ja maht ainepunktides on 180–270). Õppekava lõpetamisel saavutatavad õpiväljundid on kooskõlas kvalifikatsiooniraamistiku 6. tasemel kirjeldatud üldnõuetega. Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku kohaselt tähistatakse seda tasemega 6.
Vabariigi Valitsuse 18. detsembri 2008. a määrus nr 178 „Kõrgharidusstandard“ ja selle lisa 1“ „Kõrgharidustaseme astmete õpiväljundid ning nende seos kvalifikatsiooniraamistikuga“; vt ka Eesti ENIC/NARIC keskuse kodulehekülg, kättesaadav arvutivõrgus: http://adm.archimedes.ee/enic/haridussusteem/eestikorghariduse-kvalifikatsiooniraamistik/tabel/.
13(18)
3-18-1432
17.2.Teine aste hõlmab magistriõppe (nominaalkestus on 1–2 aastat ja maht ainepunktides on 60–120) ja integreeritud bakalaureuse- ja magistriõppe (nominaalkestus on 5–6 aastat ja maht ainepunktides on 300–360). Õppekava lõpetamisel saavutatavad õpiväljundid on kooskõlas kvalifikatsiooniraamistiku
7.tasemel kirjeldatud üldnõuetega. Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku kohaselt tähistatakse seda tasemega
7.Viidatud kvalifikatsiooniraamistiku tase vastab kutsestandardi vaidlusalusele 7. tasemele.
17.3.Kolmas aste hõlmab doktoriõppe (nominaalkestus 3–4 aastat ja maht ainepunktides on 180–240). Õppekava lõpetamisel saavutatavad õpiväljundid on kooskõlas kvalifikatsiooniraamistiku
8.tasemel kirjeldatud üldnõuetega. Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku kohaselt tähistatakse seda tasemega 8.
18.Kaebajale ei saanud kutset omistada üldjuhu ehk kutsestandardi A-osa punkti A.6 alusel, kuna tema hariduslik ettevalmistus ei vastanud kutsestandardis kirjeldatud nõuetele. Kaebajal puudub magistrikraad ja tal pole sellega võrdsustatud 5-aastase integreeritud kõrghariduse diplomit teedeehituse erialal. Samuti pole kaebaja omandanud rakenduskõrgharidust. Seetõttu tuleb analüüsida, kas kaebajal oli õigus taotleda 7. taseme kutset kutsestandardi nn erijuhu alusel.
19.Vaidluse all on, kas kaebajale saab kutse omistada kutsestandardi versiooni nr 8 lisas 8 märgitud teise erijuhu alusel: „Kutse taotleja on lõpetanud bakalaureuseõppe või rakenduskõrgharidusõppe või sellega võrdsustatud õppe teedeehituse erialal. Mõlemal erijuhul võib diplomeeritud ehitusinseneri kutset taotleda siis, kui on täidetud järgmised tingimused: - Taotlejal on vahetult kutse taotlemisele eelnev vähemalt 10 aastane töökogemus teedeehituse erialal, millest vahetult kutse taotlemisele eelnev vähemalt 5 aastane pidev töökogemus kutset taotletaval allerialal ja ametialal. - Taotleja on viimase 5 aasta jooksul täienduskoolitusel saanud 100 täiendusõppe punkti erialal, millel kutset taotletakse, või kõrvalerialal (vt lisa 9).“ Teise erandi alusel oleks seega isikule 7. taseme kutse omistamise üheks eelduseks mh see, et ta on läbinud kõrghariduse esimese astme õppe (vt käesolev otsus, p 17.1). Kvalifikatsiooniraamistiku mõttega poleks kooskõlas, kui 7. taseme kutse tähenduses saaks omandatud kesk(eri)haridust võrdsustada kõrgharidusega. 7. taseme erijuhu alusel saab seega rakenduskõrgharidusõppega võrdsustada haridust, mis oma olemuselt vastab kõrghariduse esimese astme õppele.
20.Ringkonnakohtu hinnangul pole kaebaja suhtes kohaldatav kutsestandardi lisa 8 nimetatud teine erand. Kaebaja pole esitanud tõendit selle kohta, et ta oleks läbinud nõutava bakalaureuse- või rakenduskõrghariduseõppe.
20.1.Eesti Vabariigis on haridus liigitatud järgmiste tasemete alusel: 1) alusharidus (HaS § 14); põhiharidus (HaS § 15); keskharidus (HaS § 16); kõrgharidus (HaS § 17; kõrghariduse tasemete kohta vt ka käesolev otsus, p 17); täiendusharidus (HaS § 18). Haridust, mis põhineb üldkeskharidusel, kuid mida riiklikult ei tunnustata kõrgharidusena, loetakse kesk- ja kõrghariduse vahepealseks hariduseks ja seda nimetatakse keskerihariduseks (HaS § 17 lg 3).
20.2.Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 1991. aasta 20. augustit endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus on kehtestatud määrusega nr 120 (HaS § 28 lg 22). Kui isikule on omistatud lõputunnistus või diplom põhiharidusel põhineva keskerihariduse omandamise kohta,
14(18)
3-18-1432 loetakse see vastavaks keskharidusele (määrus nr 120 § 9 p 6). Keskeriharidust ei saa lugeda rakenduskõrgharidusele vastavaks, kuna see pole kutsekõrgharidus, diplomiõpe ega rakenduskõrgharidusõpe (vt määrus nr 120 § 10). Keskeriharidus ei ole kõrghariduse esimese astme õpe.
20.3.Kaebajale 25. veebruaril 1994 väljastatud diplom ei tõenda kõrghariduse omandamist. Kaebaja asus õppima TKTK-sse pärast põhikooli lõppu, kuid kõrgharidust saab omandada keskhariduse baasil (vt HaS § 16 lg-d 2 ja 3). Kaebajale väljastatud diplom tõendab seda, et kaebajal on põhiharidusel põhinev keskeriharidus, mis vastab keskharidusele. Kuna kaebaja pole läbinud vähemalt kõrghariduse õppe esimest astet, ei saa tema haridust võrdsustada rakenduskõrgharidusega. Keskerihariduse võrdsustamine rakenduskõrgharidusega ei vastaks kvalifikatsiooniraamistiku mõttele ega eesmärgile ehk sellele, et kõrgema hariduse omandanud inimene paikneb kvalifikatsiooniraamistiku kõrgemal tasemel (vt ka KutS § 4). Asjaolu, et määrusega nr 190 reorganiseeriti üks õppeasutus ümber teiseks ning märgiti, et edaspidi toimub õppeasutuses rakenduskõrghariduse õpe, ei järeldu, et kaebaja oleks omandanud rakenduskõrghariduse. Kaebaja omandas õppeasutuse reorganiseerimise üleminekuperioodil endiselt selle hariduse (s.o keskerihariduse), mida ta kooli astudes õppima asus.
21.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole praegusel juhul asjakohane määruse nr 120 § 14 lg 1, mille kohaselt loetakse üldkeskharidusel põhinev keskeriharidus kesk- ja kõrghariduse vahepealseks hariduseks. Kaebaja pole olukorras, kus tema haridus oleks põhinenud üldkeskharidusel, vaid see omandati põhihariduse baasilt. Teiseks ei reguleeri määruse nr 14 lg 1 keskerihariduse võrdsustamist kõrghariduse esimese astme õppega. Sama paragrahvi teine lõige lubab õppeasutusel üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse omandamisel saavutatud õpitulemusi arvestada kõrghariduse esimese astme õppekava täitmisel. Viidatud paragrahvi kolmas lõige reguleerib töö- või ametikohale kandideerimise õigust olukorras, kui isikul on üldkeskharidusel põhinev keskeriharidus. Kaebaja pole üheski eespool viidatud olukorras, s.t vaidluse all pole õpitulemuste arvestamine ega tööle- või ametikohale kandideerimine. Seetõttu ei saaks kaebaja omandatud haridust arvestada ka kõrghariduse esimese astme õppekava täitmisena määruse nr 120 § 14 lg 2 mõttes. Eeltoodust tulenevalt ei ole asjakohane kaebaja viide ka Tallinna Ringkonnakohtu 17. märtsi 2011. a otsusele asjas nr 3-10-2184.
22.Ringkonnakohus ei jaga kaebaja seisukohta, et vaidlustatud otsus on õigusvastane põhjusel, et kutse andja ei lähtunud hindamiskomisjoni hinnangust. Hindamiskomisjon hindab kutse taotleja kompetentsust ehk teadmisi, oskusi, kogemusi ja hoiakuid (KutS § 3 p 1 ja § 19 lg 1). Hindamiskomisjon esitab oma protokolli kutsekomisjonil, kes seejärel otsustab, kas kutse anda või jätta andmata (KutS § 18 lg 2 p 6 ja § 19 lg 6 p 2). Hindamiskomisjoni protokoll pole kutsekomisjonile siduv. Seejuures kutsekomisjon põhjendas, miks ta ei pea võimalikuks lähtuda hindamiskomisjoni otsusest (vt käesolev otsus, p 3).
23.Asjaolu, et kutsekomisjoni liikmed töötavad väidetavalt kaebaja ettevõttega konkureerivas ettevõttes, ei anna automaatselt alust kahelda nende erapooletuses (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 17. aprilli 2019. a otsus asjas nr 3-17-1994, p 24). Praeguses asjas pole esitatud konkreetseid asjaolusid, mis annaksid aluse järeldada vastupidist. Seejuures ei väida kaebaja, et esinenud oleks KutS § 18 lg-s 3 sätestatud asjaolu.
II
15(18)
3-18-1432
24.Kaebaja on seisukohal, et kutsestandard on kehtiva õigusega vastuolus. Kuna kutsestandardi annab kutsenõukogu, kes on haldusorgan, ning kutse andja otsustab selle alusel ilma kaalutlusõiguseta kutse andmise küsimuse üle (KutS § 8 lg 1, § 15 lg 1), on sisuliselt tegemist materiaalses mõttes õigustloova aktiga. Kutsestandardist tulenevad need materiaalsed tingimused, mille alusel otsustatakse kutse taseme küsimus.
25.Halduskohtu hinnangul on kutsestandard määrus (õigustloov üldakt), sest see ei reguleeri üksikjuhtumeid, vaid sisaldab üldiseid nõudeid, mille täitmine on seaduses ette nähtud juhul kohustuslik.
25.1.Riigikohus on oma praktikas liigitanud õigustloovaid akte sõltumata selle formaalsest määratlusest nii üldaktist üksikaktiks kui ka üksikaktist üldaktiks (vt Riigikohtu üldkogu 31. mai 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-85-10; halduskolleegiumi 14. novembri 2018. a otsus asjas nr 3-162290; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. aprilli 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-4-02). Samas ei ole Riigikohtu praktika kohaselt täitevvõimu üld- ja üksikaktide vahel selget piiri ning õigustloova akti õigusliku olemuse hindamine on õiguslikele kriteeriumitele tuginedes keeruline (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. novembri 2010. a määrus asjas nr 3-4-1-6-10, p 45 ja seal viidatud kohtupraktika). Siiski lähtub Riigikohtu praktika aktide liigitamisel nn materiaalsest teooriast ja ta on õigustloovaid üld- ja üksikakti piiritlenud järgmiste tunnuste alusel: abstraktsus ja konkreetsus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. novembri 2010. a määrus asjas nr 3-4-1-6-10, p 47); piiritlemata arv juhtumeid ja üksikjuhtum (Riigikohtu halduskolleegiumi 7. mai 2003. a määrus asjas nr 3-3-1-31-03, p 12; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. novembri 2010. a määrus asjas nr 3-4-1-6-10, p 47); üldkohustuslikkus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. aprilli 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-4-02, p 13); akti vaidlustamisvõimalus (Riigikohtu üldkogu 11. mai 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-85-10, p 23). Kuna teoreetiliselt on õiguse üld- ja üksikakti eristamine ning nende seos õigustloova aktiga vaieldav (vt R. Maruste, E.-J. Truuväli. Teooria ja praktika probleeme seonduvalt põhiseadusliku järelevalvega. – Juridica 1995, lk 306), on liigitamise näol enamjaolt tegemist õiguspoliitilise valikuküsimusega. Selle tegemisel saab arvestada mh seda, millise valiku korral on isiku õiguste kaitse kõige efektiivsemalt tagatud.
25.2.Ringkonnakohtu hinnangul ei pea õigustloova akti üld- või üksikaktiks liigitamisel alati ja esmalt lähtuma nn materiaalsest teooriast. Määruse ja haldusakti (üldkorralduse) eristamisel saab arvesse võtta ka seadusandja tahet. Ringkonnakohtu hinnangul ei võimalda KutS järeldada, et kutsestandard tuleks liigitada määruseks. KutS § 5 lg 1 kohaselt on kutsestandard dokument, milles kirjeldatakse kutsetegevust ning esitatakse kompetentsusnõuded. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt kinnitab kutsestandardi kutsenõukogu. Eespool viidatud normidest ei nähtu, et seadusandja tahe oleks olnud põhiseaduse alusel vastu võetud seadusega volitada kutsenõukogu määrusi andma, sh ei menetleta kutsestandardit kui määrust ning seda ei vormistata määrusena (vt HMS § 92). Õigusriigi põhimõtte kohaselt ei saa viidatud norme käsitada määruse andmise volitusena, kuna nendest ei nähtu mh volituse piirid, mõte ja eesmärk (HMS § 90 lg 1). Ringkonnakohtu hinnangul ei saa kohus ise seadusandja asemel omistada haldusorganile määrusandluse õigust. Põhiseaduse kohaselt on määrusandluse õiguse volitamise pädevus seadusandjal (PS § 3, § 87 p 6, § 94 lg 2).
25.3.Kuna materiaalses mõttes tuleb kutsestandardit käsitada õigustloova aktina, kuid KutSst ei nähtu seadusandja selgesõnaline tahet omistada kutsenõukogule määrusandluse õigust, analüüsib ringkonnakohus järgmisena küsimust, kas tegemist võib olla haldusaktiga HMS § 51 mõttes. Haldusakti alaliigiks on üldkorraldus, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele (HMS § 51 lg 2).
16(18)
3-18-1432 Kutsestandardit on võimalik käsitada ka määratletavate isikute ringile (s.o isikud, kes on läbinud vastava taseme õppe ja kes taotlevad sellele õppele vastava taseme kutset) suunatud üldkorraldusena, millega on reguleeritud nende õigusi ja kohustusi (s.o eeldusi, mille esinemisel konkreetse tasemega kutse isikule omistatakse). Halduskohtumenetluses tuleb kutsestandardile kohaldada HMS § 51 lg 2 tähenduses üldkorralduse kohta käivaid sätteid (HKMS § 6 lg 1).
26.Ringkonnakohtu hinnangul puuduvad vaidlusalusel kutsestandardil HMS § 63 lg-s 2 sätestatud haldusakti tühisuse tunnused, sh on selle andnud KutS § 5 lg-s 2 ja § 9 lg 2 p-s 2 nimetatud kutsenõukogu ehk pädev haldusorgan.
27.Vaidlusaluse kutsestandardi 7. taseme saamiseks seatud tingimust, kas kõrghariduse esimese või teise õppe läbimist, ei saa pidada ülemääraseks tingimuseks. Kutsestandard lähtub haridustasemetest ning kvalifikatsiooniraamistikust (vt käesolev otsus, p-d 17 ja 20.1). Asjaolu, et ehitusvaldkonnas tegutsevatele isikute pädevusele sätestati EhS §-des 23 ja 24 täiendavad tingimused, ei muuda kutsestandardit õigusvastaseks. Kutsestandardis kirjeldatakse kutsetegevust ning esitatakse kompetentsusnõuded (s.o edukaks kutsetegevuseks vajalikud teadmised, oskused, kogemused ja hoiakud) (KutS § 3 p 1 ja § 5 lg 1). Seejuures peavad kutsetasemed olema võrreldavad haridustasemetega, kutsesüsteem ja haridussüsteem on ühtes ning rahvusvaheliselt võrreldavas kvalifikatsiooniraamistikus (KutS § 4 lg 3). Vaidlusalune kutsestandard vastab eespool nimetatud tingimustele.
28.Ringkonnakohus märgib, et EhSRS § 16 lg 1 sätestas üleminekuaja, milleks p 3 kohaselt oli ehituse tegevuse ajal 30. juuni 2018. Ehitamise erialal nelja aastast üleminekuaega ei tule pidada ebamõistlikult lühikeseks ajaks (vt ka õiguskantsleri 22. mai 2017. a kiri nr 61/170595/1702199). Isikul oleks olnud võimalus selle perioodi jooksul astuda samme, et omandada vähemalt kõrghariduse esimene aste ja täita kutse saamise teised tingimused. Praegune kaasus ei tingi seega ringkonnakohtu hinnangul põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist.
Eeltoodust tulenevalt jääb apellatsioonkaebus rahuldamata.
30.Kaebaja menetluskulud jäävad tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustajate kui haldusorganite esindajakulud jäävad nende endi kanda (HKMS § 109 lg 6; vt Riigikohtu 21. juuni 2012. a otsus asjas nr 3-3-1-26-12, p 30). Vastustajad täidavad nii kutse andmise otsustamisel kui ka kutsestandardi kinnitamisel avaliku ülesannet, mistõttu ei välju see nende igapäevase põhitegevuse raamidest (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 17. aprilli 2019. a otsus asjas nr 3-17-1994, p 27).
(allkirjastatud digitaalselt)
17(18)
3-18-1432 Tühistatud osaliselt Riigikohtu 17.05.2021 otsusega
RESOLUTSIOON
1.Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ehitusseadustiku § 24 lg-s 4 nimetatud kvalifikatsiooninõuete ministri määrusega kehtestamata jätmine.
2.Rahuldada XX kassatsioonkaebus osaliselt.
3.Tühistada Tallinna Halduskohtu 29. märtsi 2019. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 9. septembri 2019. a otsus osas, milles kohtud jätsid kaebuse MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liidu teedeinseneride kutsekomisjoni 13. juuni 2018. a istungi nr 3/1/2018 protokollilise otsuse punkti 1 peale esitatud tühistamisnõude ning kohustamisnõude osas rahuldamata. Ülejäänud osas jätta haldus- ja ringkonnakohtu otsused muutmata.
4.Rahuldada XX kaebus osaliselt. Tühistada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liidu teedeinseneride kutsekomisjoni 13. juuni 2018. a istungi nr 3/1/2018 protokollilise otsuse punkt 1 ja kohustada MTÜ-d Eesti Asfaldiliit XX 1. märtsi 2018. a kutse andmise taotlust uuesti läbi vaatama. Jätta kaebus ülejäänud osas rahuldamata.
5.Jätta rahuldamata XX taotlus kohaldada esialgset õiguskaitset kuni põhiseaduspärase regulatsiooni kehtestamiseni.
6.Mõista menetluskulude katteks XX kasuks välja MTÜ-lt Eesti Ehitusinseneride Liit 5400 eurot ja MTÜ-lt Eesti Asfaldiliit 2700 eurot. Jätta ülejäänud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
7.Tagastada kautsjon.
18(18)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.