Egon Tischleri kaebus Teedeinseneride kutsekomisjoni 13.06.2018 protokollilise otsuse nr 1 tühisuse tuvastamiseks ja kutsestandardi Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 tühisuse või õigusvastasuse tuvastamiseks; alternatiivselt 13.06.2018 protokollilise otsuse nr 1 tühistamiseks ja kutsestandardi Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 õigusvastasuse tuvastamiseks ja MTÜ Eesti Asfaldiliit kohustamiseks uue otsuse tegemiseks Egon Tischleri 01.03.2018 sooviavalduse osas
Menetlusosalised
Kaebaja – Egon Tischler, volitatud esindaja vandeadvokaat Mariann Veiermann Vastustajad – MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit, volitatud esindaja advokaat Kadri Matteus; MTÜ Eesti Asfaldiliit, volitatud esindaja vandeadvokaat Raul Talts
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta rahuldamata kaebaja taotlus nõuda välja Priit Viira poolt MTÜ-le Eesti Ehitusinseneride Liit esitatud avalduse ja selle lisade ärakirjad ja Priit Viira osas tehtud hindamis- ja kutsekomisjoni otsused. Võtta asja juurde ülejäänud kohtutoimikusse esitatud dokumendid.
2.Jätta kaebus läbi vaatamata kutsestandardi Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 tühisuse ja õigusvastasuse tuvastamise nõuetes.
3.Jätta MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks ülejäänud osas rahuldamata.
4.Jätta kaebus rahuldamata Teedeinseneride kutsekomisjoni 13.06.2018 protokollilise otsuse nr 1 tühisuse tuvastamise ja tühistamise ning MTÜ Eesti Asfaldiliit kohustamise nõuetes.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
3-18-1432
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 29.04.2019 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Egon Tischler lõpetas 25.02.1994 Tallinna Kõrgema Tehnikakooli (praegu Tallinna Tehnikakõrgkool) teedeehituse erialal ja sai teedeehitustehniku kutse. E. Tischler esitas 07.03.2018 sooviavalduse erijuhu alusel Diplomeeritud Teedeinsener, tase 7 kutse saamiseks (taastõendamiseks) (kd I, tl 28).
2.Teedeinseneride Kutsekomisjon jättis 13.06.2018 protokollilise otsusega nr 1 (kd I, tl 51-52) E. Tischleri taotluse rahuldamata. Otsuses on märgitud järgmist: „Komisjonis toimus põhjalik arutelu, mille tulemusena tehti ettepanek pakkuda teedeinsener tase 6 kutse, kuna taotleja haridus ei vasta kutsestandardi tase 7 nõuetele. Egon Tischler on lõpetanud Tallinna Kõrgema Tehnikakooli 25.02.1994.a, seega saaks taotleda teedeinsener tase 6 kutset kutsestandardi erijuhu alusel. Sellest oli ka taotlejale teada antud EEL e-kirjas 07.03.2018, kell 13.49.“ Samuti on otsuses viidatud kahele Eesti Ehitusinseneride Liidu (EEL) 07.03.2018 e-kirja tekstile (kell 13.49 ja kell 16.18). Otsusest nähtub, et kell 13.49 saadetud e-kirjas on seoses võimalusega taotleda 6. taseme kutset erijuhu alusel (viide lisa 8 1. erijuhule) selgitatud, et kutse taotleja on lõpetanud keskeriharidusel põhineva kesk-eriharidust andva kooli teedeehituse alase eriala ning tal on ette näidata pikaajaline töökogemus teedeehituse valdkonnas taotletaval erialal. Kell 16.18 saadetud e-kirjas on selgitatud, et tehnikumi haridus ei ole võrdsustatud rakenduskõrgharidusega, viidates määruse nr 120 §-le 10. Kirjas on leitud järgmist: „Seega ei ole tehnikumi haridus automaatselt rakenduskõrgharidus, mida peab lugema sellega võrdsustatuks. Tehnikumi õpet on lubatud arvestada kõrghariduse esimese astme õppekava täitmisel ehk saamaks esimese astme kõrgharidust.“
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
3.Egon Tischler esitas 18.07.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse Teedeinseneride kutsekomisjoni 13.06.2018 protokollilise otsuse nr 1 tühisuse tuvastamiseks ja kutsestandardi Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 tühisuse või õigusvastasuse tuvastamiseks; alternatiivselt 13.06.2018 protokollilise otsuse nr 1 tühistamiseks ja kutsestandardi Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 õigusvastasuse tuvastamiseks ja Teedeinseneride kutsekomisjoni kohustamiseks uue otsuse tegemiseks E. Tischleri 01.03.2018 sooviavalduse osas (täiendavad 2(15)
3-18-1432 seisukohad 31.12.2018, 26.02.2019 ja 08.03.2019). Kaebuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) Vaidlustatud kutsekomisjoni otsus ja kutsestandard rikuvad E. Tischleri põhiseaduse (PS) §-s 29 sätestatud õigust valida endale tegevusala – tegutseda täieõigusliku teedeinsenerina. Alates 2012. a on E. Tischler teedeehitusettevõtja OÜ Viamer Grupp 50% osanik ning OÜ Viamer Grupp pädev isik ehitusseadustiku (EhS) § 23 jj mõttes. OÜ-lt Viamer Grupp saadav töötasu ja dividendid on E. Tischleri ainus sissetulekuallikas. Tulenevalt ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 16 lg 1 p-st 3 lõppes 30.06.2018 enne EhS ehituse tegevusalal tegutseda võinud isikute õigus jätkata oma majandus- ja kutsetegevust. E. Tischleril on majandustegevusest tulenev vajadus omada kutset Diplomeeritud teedeinsener
7.tasemel. Ilma 7. taset omava pädeva isikuta ei saa OÜ Viamer Grupp jätkata oma äritegevust – teede jm objektide ehitamist (EhS § 21 lg 1 p 1), kuna ta ei ole hankijatele usaldusväärne ja pädev. OÜ Viamer Grupp äritegevuse katkemisel saavad kahjustada ka E. Tischleri kui selle osaniku ja juhatuse liikme huvid, kuna ta jääb ilma dividenditulust ja töötasust 2) Piirangud soovitud tegevusalal tegutsemiseks peavad olema sätestatud seadusega, neid ei saa delegeerida täidesaatvale võimule ega avalikke ülesandeid täitvale eraõiguslikule isikule. Ka pädevuse hindamise kriteeriumid peavad sisalduma seaduses, mitte madalamal seisvas õigusaktis. Isegi kui kutse andmise kriteeriumide kehtestamist saaks täitevvõimule delegeerida, tuleb arvestada, et kutsestandard reguleerib EhS §-s 23 ette nähtud pädeva isiku kvalifikatsiooninõudeid. EhS kohaselt on selle osa kvalifikatsiooninõuete kehtestamise õigus majandus- ja taristuministril, kusjuures need nõuded on soovitusliku, mitte kohustusliku iseloomuga. Majandus- ja taristuminister ning ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister ei ole EhS § 23 lg 7 alusel kehtestanud soovituslikke kvalifikatsiooninõudeid. Nõudeid ei ole kehtestatud ka EhS-s endas. Seega ei ole seadusandja pidanud vajalikuks kehtestada erinormiga kohustusliku iseloomuga kvalifikatsiooninõudeid seaduse tasandil, vaid on selle delegeerinud vastutavale ministrile. EhS § 24 lg 4 alusel antud ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 23.11.2017 määrus nr 61 ei reguleeri isikulise pädevuse kvalifikatsiooninõudeid, vaid reguleerib üldisemalt ehituse kui tegevuse ning tegevusalade täpsemat jagunemist. Seda ei muuda ka asjaolu, et määruse nr 61 § 1 lg-d 1 ja 2 viitavad tee-ehituse kui ehitusloakohustusliku ehitise osas ehitamisega seonduvalt pädeva isiku kvalifikatsiooni osas kutsestandardile. Ka see määrus rikub seaduse reservatsiooni põhimõtet ja tuleb jätta kohaldamata. 3) Kutseseaduse (KutS) § 1 lg 3 ja haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 5 alusel tuleb lähtuda taotluse esitamisel kehtinud kutsestandardist, st kutsestandardist Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 (versiooni number 8). Kutsestandardi kehtestas Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu 23.01.2017 protokollilise otsusega nr 6.1-7/5 p 3.2. Antud standardi versioon (Kutsestandardi tähis: 22-23012017-3.5/8k) kehtis alates 23.01.2017 kuni 04.06.2018. Versioon 9 jõustus alles 01.08.2018. Kutsestandard ei ole menetlusõigusnorm, kuid selle eri verisoone ei saa käsitada ka kehtiva materiaalõigusena, kuna vaidlustatud haldusakti andmise ajal ei kehtinud kumbki versioon. Järelikult ei saa kummagi verisooni alusel tuvastada, kas kutse andmisest keeldumine oli õigusvastane või mitte. SA-l Kutsekoda puudus pädevus kutsestandardite kehtivuse pikendamiseks. 4) Tuvastamiskaebuse esitamine on lubatav. Tühistamiskaebus hoomab haldusakti õigusvastasuse tuvastamise kaebust (Riigikohtu otsus nr 3-3-1-29-12, p 25), mistõttu tühistamiskaebuse lubatavus toob üldjuhul kaasa ka tühisuse ja õigusvastasuse tuvastamise kaebuse lubatavuse. Seega on tuvastamisnõue kaebaja õiguste kaitseks sobiv viis ja puudub muu tõhusam õiguskaitsevahend.
3(15)
3-18-1432 5) Kutsestandard on haldusakt (üldkorraldus) või alternatiivselt määrus. Tuvastamisnõue on esitatud ka preventiivsel eesmärgil – selle tühisuse tuvastamisel ei omaks see enam õiguslikku mõju kaebaja taotluse uuel läbivaatamisel. Vastasel juhul võib MTÜ Eesti Asfaldiliit asja uuel läbivaatamisel rikkuda kaebaja õigusi ja kohaldada olemuslikult tühist haldusakti. Kui kohus leiab, et kutsestandardi mingi versioon kehtis seisuga 13.06.2018 ja kutsestandard vastab HMS § 88 mõttes määruse tunnustele, kuid ei ole õiguspärane või on kaebajaga seonduvas osas tühine, jätab kohus asja lahendamisel standardi kui määruse kohaldamata. Kutsestandardit vaidlustati mh põhjusel, et see ei saanud seada kaebajale konkreetsel juhul kitsendusi haridusliku kvalifikatsiooniga seoses. Haridus- ja kogemusnõudeid ei saa otseselt või kaudselt delegeerida sihtasutustele, mittetulundusühingutele või kutsenõukogudele, sest seaduse reservatsioon välistab selle. Isegi kui kutsestandard on määrus, on see tühine, kuna EEL-l puudus pädevus kutsestandardit anda (HMS § 63 lg 2 p 3). Kutsestandard ja selle alusel antud kutse andmise kord ei ole avaldatud Riigi Teatajas, seega ei ole neil õiguslikku tähendust ja nende alusel antud haldusakt on seadusvastane. Kutsestandardi avaldamise erikorda ja –viisi ei saa lugeda võrdseks õigusloomega seaduse tasemel ning see võib olla vastuolus õigusselguse nõudega. Ka praegusel juhul oli taotluse esitamise ajal kutseregistris avaldatud kehtetu kutsestandard. EEL ei teadnud ka ise, et vaidlustatud haldusakti andmise ajal kutsestandard versioonis 8 ei kehti. SA Kutsekoda veebilehel puudub teave, millisel ajahetkel tuleb teatud kutsestandardi versioonist lähtuda. KutS regulatsioon on tekitanud olukorra, kus „õigusloome“ on antud reguleerida iga konkursi tulemusena kutse andjaks nimetatud MTÜ-le, kelle liikmed võivad küll olla professionaalid, kuid kel ei pruugi olla piisavat haldussuutlikkust. Seaduse tasandil on reguleeritud vaid kutsestandardite kinnitamise, registrisse kandmise ja avalikustamise protsess, kuid mitte selle sisuline külg. Seega ei saa selles sisalduvat hariduslikku piirangut käsitada põhiseadusega lubatavaks ja kooskõlas olevaks. 6) Teedeinseneride kutsekomisjoni 13.06.2018 protokolliline otsus nr 1 on tühine HMS § 63 lg 2 p 3 järgi, kuna seda ei ole andnud pädev haldusorgan. Kutsestandard reguleerib EhS §-s 23 ette nähtud pädeva isiku kvalifikatsiooninõudeid. Vabariigi Valitsuse määruse „Kutsetegevuse valdkondade loetelu, kutsenõukogude nimetused, moodustamise ja lõpetamise kord, töökorraldus ning kutsenõukogusse institutsioonide esindajate nimetamise kord ja nende volituste kestus“ § 1 lg 2 on p 1 osas, mis näeb ette võimaluse kutse andjale kehtestada kutse andmise tingimused, samuti on kutsestandard kui õigustloov akt (alternatiivselt üldkorraldus) vastuolus EhS § 23 lg-ga 7. Kutse andjal ei olnud pädevust kutsestandardit kehtestada. Vaidlustatud otsus anti olukorras, kus puudus põhiseaduslikele põhimõtetele vastav õiguslik regulatsioon EhSRS § 16 rakendamiseks kaebaja kvalifikatsiooni kindlaks tegemiseks. Kohtul tuleb kontrollida, kas Kutsenõukogu moodustamine ja kutse andmise korra vastuvõtmine on toimunud kooskõlas seadusega. 7) Kui 13.06.2018 protokolliline otsus nr 1 ei ole tühine, tuleb see tühistada. Olukorras, kus puuduvad kaebajale laienevad õiguspärased kvalifikatsiooninõuded, on need võimalik tuletada EhS ja MSÜS sätetest – hoolsus-, pädevus-, kvaliteedi- ja ohutusnõuded, mis on mh kooskõlas ka KutS § 3 p-dega 1 ja 5. Vaidlustatud otsuse ainsa põhjendusena on märgitud, et E. Tischleri poolt Tallinnas Kõrgemas Tehnikakoolis omandatud haridus (kutsekeskharidus) ei vasta kutsestandardi nõuetele. Kaebaja haridus koostoimes täiendõppe ja erialase kogemusega vastab taseme 7 minimaalsele haridusnõude tasemele. Kaebaja hariduse vastavust kaasajal antavale haridusele reguleerib Vabariigi Valitsuse määrus nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus“. Vastuolu tõttu PS-ga (õigus valida vabalt tegevusala, elukutset ja töökohta) tuleb see aga jätta kohaldamata. Vastavuskriteeriumid pidid olema kehtestatud seadusega. See määrus võeti vastu mitmeid 4(15)
3-18-1432 aastaid pärast seda, kui kaebaja õppe Tallinna Kõrgemas Tehnikakõrgkoolis lõpetas. Kaebaja sai sellest määrusest ja selle mõjust kutse taotlemisel teada alles 2018 kirjavahetusest EEL-ga. Ka selle määruse põhiseaduspärasuse jaatamisel tuleb arvestada, et määruse § 14 lg 3 kohaselt on üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse õppekava, mille nominaalkestus on vähemalt 2 aastat ja 6 kuud, läbinud isikul õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale, seega tuleb sellist isikut lugeda põhimõtteliselt rakenduskõrgharidust omavaks. Kaebaja asus Tallinna Kõrgemas Tehnikakoolis õppima põhikooli järgselt, omandades samaaegselt üldkeskharidust kui ka eriharidust teedeehituses. E. Tischleri nominaalõppeaeg Tallinna Kõrgemas Tehnikakoolis oli 3,5 a. Kaebaja haridus vastas olemuslikult rakenduskõrgharidusele ja määruse § 14 lg 3 annab talle sõnaselge õiguse tegutseda tegevusaladel, mis nõuavad kõrgharidust. Kaebajal on praktilised teadmised ja oskused, mis ei jää alla värskele kõrghariduse lõpetajale. Vaidlustatud kutsekomisjoni otsuses ei ole selgitatud, miks ei ole piisav kaebaja pikaajaline (25 a) erialane töökogemus ja täiendõpe, samuti kaebaja poolt täiendavalt antud selgitused ja esitatud dokumendid. EEL tõlgendas määrust nr 120 vääralt ja jõudis järeldusele, mis ei olnud vastavuses määruse eesmärgiga. Vastustaja ei ole norme tõlgendanud viisil, mis täidavad kõige paremini kaebaja suhtes kehtiva erinormi ehk EhS eesmärke – anda õigus ja võimalus tegutseda ehitusvaldkonnas pädeval ja kompetentsel isikul kutsetunnistuse alusel, läbides selleks kutse taotlemise erijuhu alusel menetluse. Nii seaduse tasandil kui vastustajate üldaktides on ette nähtud regulatsioon kutse taotlemiseks kaebaja poolt soovitud valdkonnas eeskätt hariduse (selle võrdsustamine uute kvalifikatsioonidega) ja seniste kogemuste (mitte õppeasutuse järgi, milles haridus omandati, kutse andmine) tähtsustamine ning väärtustamine. Sel eesmärgil ongi kehtestatud nn erijuhtude alusel kutsete andmine. Lisaks tuleb arvestada, et õppeasutus reorganiseeriti ajal, mil kaebaja seal õppis, rakenduskõrgkooliks, mis tõendab kaebaja poolt rakendusliku kõrghariduse omandamist. EEL esitatud HTM e-kiri on põhjendamata ega sisalda pädeva isiku arvamust. Vabariigi Valitsuse 19.06.1992 määrusega nr 190 määrati kindlaks, et TKTK annab üksnes ja ainult rakenduskõrgharidust. Seega ei saa väita, et kaebaja omandas ainult keskharidust. Ka kohtupraktika (haldusasi nr 3-10-2184/21 p 8 ja 3-10-2184/31 p 9-10) tunnustab kutsete andmisel isiku varasemat eriharidust ning on pidanud seda piisavaks, et isik saab täita hilisemaid üksnes kõrgharidusel ja kutsetunnistusel põhinevaid ametiülesandeid. Tulenevalt Tallinna Ringkonnakohtu seisukohast selles asjas ei pea praeguse asja lahendamisel lähtuma kutsestandardist. Kaebajaga koos läbisid teedeehituse eriala ka isikud, kes olid juba keskkooli lõpetanud, et saada samuti teedeehituses keskeriharidus. Kutsekomisjon ei ole seadnud kahtluse alla kaebaja sisulist erialast pädevust ja töökogemust. Korra p 2.3 alapunktid b)-d), p-d 2.7, 2.9 ja Kutsestandardi lisa 8, mis on omavahel sisuliselt vastuolus, võimaldavad laia diskretsiooni tasemele 7 vastavuse tuvastamisel. Soovija saab oma vastavust tõendada hariduse ja/või täiendõppe läbimisega ja/või eelneva töökogemusega. Kutsekomisjoni otsuses puuduvad nõuetekohasele diskretsiooniõiguse teostamisele viitavad põhjendused. Samuti ei ole kutsekomisjon selgitanud, miks ta ei nõustunud hindamiskomisjoni positiivse ettepanekuga. Kohus peab kontrollima, kas protokollilises otsuses on kajastatud haldusaktile kehtestatud kohustuslikud komponendid. Haldusorganil lasub (negatiivse) otsuse põhjendamise kohustus. Need põhimõtted kehtivad ka kutsekomisjoni suhtes, kes otsustab kutse andmise või mitteandmise üle (Tallinna Halduskohtu otsus nr 3-17-2268/24, lk 6). Kutsekomisjoni otsus ei vasta HMS § 56 lg-te 1-3 nõuetele. Kuna kutsekomisjon ei seadnud kahtluse alla kaebaja esitatud andmeid, ei saanud nende põhjal olla mõistlikku kahtlust, et kaebajal on arvestatav haridus ja pikaajaline töökogemus, mis eelduslikult vastab tasemele 7. Ka EEL ei vaidle menetlusdokumentides vastu sellele, et kaebaja omab teedeehituses vajalikku pädevust ja kogemust. Kaebajal ei olnud kohustust võtta vastu madalamat kutse taset, kui on
5(15)
3-18-1432 tema kompetents ja haridustase. 7. taseme kutse andmine ei eelda magistri- või akadeemilise kraadi olemasolu. Vastav teave SA Kutsekoda kodulehel on eksitav. Kutsekomisjon koosneb suures osas kaebaja ettevõtte konkurentidest. Nii hindamis- kui ka kutsekomisjoni liikmed on kaebajale kutse andmisest/mitteandmisest isiklikul või äriühingute tasandil huvitatud. Kaebajal ei olnud 2 a ja 8 kuu jooksul võimalik läbida EEL poolt silmas peetud täiendusõpet ehk omandada täiendavat haridust, sest sellist võimalust TTLL perioodil 01.07.2015-30.06.2018 ei pakkunud ning vastavas osas väidetavalt peetakse läbirääkimisi alles praegu. 8) Erinevalt vastustaja arvamusest oli vastustajal kaebaja esitatud avalduse läbivaatamisel kaalutlusõigus, mida toetab ka KutS § 18 lg 2 p 6. Otsus on ilmselge kaalutlusveaga. 9) Vastustaja ei ole kohtule tõendina esitanud õiguskantsleri 22.05.2017 seisukohta asjas nr 6-1/170595/1702199, mistõttu on sellele tuginevad väited sisutud. Õige ei ole õiguskantsleri seisukoht, et vastustaja pädevuses on kutsestandardite ja nendega määratud kutsepädevuste üle otsustamine ning sellele seisukohale ei saa asja lahendamisel tugineda. 10) Hindamiskomisjoni otsus on KutS § 19 lg-t 6 arvestades eelhaldusakt, kuna sellega tuvastati EEL otsuse tegemiseks vajalik asjaolu ehk kaebaja kompetentsus (KutS § 3 p 5). On väär väita, et see ei ole kutsekomisjonile siduv. Hindamiskomisjon tuvastas kaebaja faktilise kompetentsuse. Kutsekomisjon ei ole sellele otsusele esitanud ühtegi sisulist etteheidet. 11) Ka Tallinna Ringkonnakohus on lahendis nr 3-10-2184 sedastanud, et kaebajaga sarnases olukorras kaebuse esitanud isiku kaebuse lahendamisel ei ole tähtsust standardid ka KutS sätted, kuivõrd vaidluse all ei ole küsimus, kas kutse saamiseks on vaja kõrgharidust, vaid asjaolu, et vaidluse lahendamisel tuleb kohaldada õigeid erinorme (p 9), mille alusel isikutele antakse ka erijuhtude alusel kutseid ning nende omaaegsed hariduslikud kvalifikatsioonid seotakse EhSRS § 16 alusel kutsete taotlemise hetkel kehtivate hariduskvalifikatsioonidega. 12) Rikutud võib olla võrdse kohtlemise põhimõtet, sest kaebajale teadaolevalt on vastustaja samal päeval kaebajale kutse andmise keeldumise otsustamisega otsustanud anda kaebaja soovitud kutse Priit Viirale, kes lõpetas Tallinna Tehnikakõrgkoolis tsiviilehituse eriala 19.06.2004. Seega on P. Viira omandanud sama haridusliku kvalifikatsiooni ja lõpetanud sama õppeasutuse, mille kaebaja lõpetas 1994. a.
4.MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit (EEL) palub 30.10.2018 vastuses (täiendavad seisukohad 14.12.2018, 28.02.2019 ja 08.03.2019) jätta kaebus läbi vaatamata või alternatiivselt rahuldamata, leides järgmist. 1) Kutsestandard ei ole vaidlustatav akt. Tegu on halduseeskirjaga, mis on suunatud haldusorganile endale, või eelhaldusaktiga, kuid sellisel juhul oleks kaebetähtaeg möödunud. Ka juhul, kui tegu on üldkorraldusega, pidanuks kaebaja tuvastusnõude esitama hiljemalt 06.04.2018. Kutsestandardi õiguspärasuse osas esitatud kaebuses ei ole EEL ka õige vastustaja, kuna kutsestandardi on kinnitanud Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu kui iseseisva õigusvõimega haldusorgan. Kutsenõukogu vastav pädevus tuleneb KutS § 5 lg-st 2 ja § 9 lg 2 p-st 2. KutS § 9 lg 2 p 4 kohaselt on kutsenõukogu eesmärgiks ja ülesandeks kutse andmise korra kinnitamine. Samast allikast tuleneb ka kutsenõukogu pädevus kutsestandardi kinnitamiseks (KutS § 9 lg 2 p 2). Seega on nimetatud dokumendid õiguspärased ja kinnitatud pädevate organite poolt. Seaduses on kutsestandardite avaldamiseks ette nähtud erikord – see avaldatakse kutseregistris (KutS § 14 lg 1).
6(15)
3-18-1432 2) Vaidlustatud otsuse osas on tuvastamiskaebus lubamatu, kuna kaebaja ei ole põhjendanud, kuidas aitab otsuse tühisuse või õigusvastasuse tuvastamine tema õigustele kaasa. Otsuse on võtnud vastu pädev isik ning otsus on tehtud järgides kehtivaid reegleid ning norme. 3) Kutseandjad on pädevad hindama, millise haridusliku ja töökogemusliku taustaga isikud võiksid erinevatel ehitusvaldkonna tegevusaladel tegutseda. Ehitusinseneride kutsestandardite väljatöötamisega tegeleb kutseandja ehk EEL. Tegemist on erialaorganisatsiooniga, kes omab põhjalikku ülevaadet valdkondlikest eripäradest ja spetsialistidest, seega pole põhjust kahelda EEL pädevuses kutsestandardite ja nendega määratud kutsepädevuste üle otsustamisel, nagu on leidnud ka õiguskantsler 04.04.2017 arvamuses. 4) EhS § 24 lg 4 alusel on ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister 23.11.2017 võtnud vastu määruse nr 61 „Kvalifikatsiooni tõendamise nõudega ehituse tegevusalade täpsem jagunemine ja nendele tegevusaladele vastavad täpsemad kvalifikatsiooninõuded“, mille § 1 kohaselt määruse §-tes 2–9 nimetatud juhtudel määratakse isiku kvalifikatsiooni ulatus kindlaks kutse andmise aluseks olnud kutsestandardi alusel ning lõikes 1 nimetatud juhtudel peab kutse vastama kutseseaduse §-s 4 nimetatud kvalifikatsiooniraamistikule, kui ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 16 ei sätesta teisiti. Nimetatud määruse § 2 loetleb muuhulgas ka teedeehitusprojekti jms. 5) Loodud süsteem on õiguspärane ja põhjendatud. Ka õiguskantsler juhtis 22.05.2017 arvamuses nr 6-1/170595/1702199 tähelepanu asjaolule, et: „Väga üksikutel juhtudel osutus tõepoolest vajalikuks ka täiendava hariduse omandamine, kuid arvestades üleminekutähtaja pikkust ning korra muutmise eesmärki – tagada spetsialistide kõrgem kvalifitseeritus ning parem ohutus – oli selline muudatus õigustatud ning põhimõtteliselt on võimalik selle aja jooksul ka täiendava hariduse omandamine.“ Kutsetunnistuse süsteem on kehtestatud selleks, et oleks olemas objektiivsed kriteeriumid, mille alusel on võimalik isikute pädevust ja oskusi hinnata. Juhul kui isikud nendele kriteeriumitele ei vasta, ei saa neile kutset anda. Vastustaja kui kutse andja peab kutse andmisel juhinduma kutseseadusest, kutsestandardist ja kutse andmise korrast. Vajalik on kontrollida ka sisuliselt isiku kutsealase kompetentsuse vastavust kutsestandardis kirjeldatud nõuetele. Kutsestandard ja selle kohustuslik haridusnõue ei ole PS §-ga 29 vastuolus. Teedeinsener tase 7 nõue on legitiimne ja proportsionaalne. Kuna EhS näeb ette, et ettevõtja ja pädev isik võib ehitusalal majandustegevuse korras pakkuda oma teenuseid ning tegutseda, kui ettevõtja vastutusel ja heaks tegutseva pädeva isiku kvalifikatsiooni tõendab haridusel ja töökogemusel põhinev KutS kohane kutse vm õigusakti kohane pädevustunnistus, siis on põhimõte, et tegevusala sisulised nõuded tulenevad kutsestandardist, õigusaktidega kooskõlas. Kutsesüsteemile üleminek ei riivanud ka õigusliku ootuse printsiipi, sest üleminekutähtaeg võimaldas omandada vajaliku hariduse või läbida täiendõppe. 6) Kaebaja ei erista kutsesüsteemi, mis kehtestab kutsestandardi, ja EhS alusel pädevuse tõendamise süsteemi. Kutsestandard on kehtestatud kutseseaduse alusel, mitte EhS alusel. Praegusesse vaidlusesse ei puutu küsimus, milleks väljastatud kutset kasutada saab või ei saa. Vastustaja on pelgalt kutse andja ning saab täitsa KutS alusel kehtestatud kutsestandardist tulenevaid nõudeid, mitte vastutada EhS-s kehtestatud süsteemi väljatöötamise eest. 7) Kaebajal puudub vajalik haridus. Kutsekomisjon peab juhinduma KutS § 15 lg-test 1-4. Diplomeeritud teedeinseneri, tase 7 kutse taotlemise üheks eelduseks on haridusnõue – EKR (Eesti kvalifikatsiooniraamistik) tasemel 6 kas bakalaureus või rakenduskõrgharidus ja EKR tasemel 7 magister ehk 5-aastane inseneriõpe. Võimalus on taotleda kutset erijuhu järgi. Kuna kaebajal ei ole bakalaureuse ega rakenduskõrgharidust, ei ole kaebajal võimalik ühelgi juhul olemasoleva haridustasemega saada Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 kutset.
7(15)
3-18-1432 8) Kutsestandardite ja kutse andmise korra kinnitamine kuulub Kutsekoja juures tegutseva vastava valdkonna kutsenõukogu pädevusse. Kutse andja neid dokumente ei kinnita. Kutse andmise korra teedeinseneride kutsetele on kehtestanud Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu. Asjaolu, et kaebajale ei sobi kutsestandardis ja kutse andmise korras sätestatud tingimused ei tähenda veel, et tegemist oleks õigusvastaste tingimustega – tegemist on objektiivsete kriteeriumitega, mille täitmist on peetud vajalikuks, et isikule saaks kutse anda. 9) Kutse andja on lähtunud kaebaja poolt avalduse esitamise ajal kehtinud nõuetest ja kaebaja õiguste üle on otsustatud avalduse esitamise ajal kehtinud standardi alusel. Kaebaja viited sellele, et otsuse tegemisel viidatud kutsestandard formaalselt ei kehtinud, ei ole asjakohased. Lisaks on kutsenõukogu pikendanud kutse andmise perioodi (vastustaja 28.08.2018 dokumendi lisa 1). 10) Vastustaja on palunud kaebaja haridustaseme osas anda seisukoht Haridus- ja Teadusministeeriumil (kd I, tl 181), kelle hinnangul on tegemist kaebaja hariduse puhul tegemist keskeriharidusega. Lisaks sellele on Haridus- ja Teadusministeerium viidanud dokumendile „Eesti vabariigi ja endise NSVLiidu haridust tõendavad dokumendid. Kvalifikatsioonide vastavus. JUHEND“ (http://adm.archimedes.ee/enic/wp-includes/msfiles.php?file=2012/07/Diplomite_juhend.pdf) ja asunud seisukohale, et kaebaja diplom käib punkti/näidise nr 18 alla – diplom põhiharidusel põhineva keskerihariduse omandamise kohta. Kaebajal ei ole seega võimalik ühelgi juhul saada 7. taseme kutset. Vabariigi Valitsuse 06.06.2015 määrus nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. a antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus“ aitab tagada ülemineku varasemalt välja antud diplomitelt ja kvalifikatsioonidelt täna kehtivatele. Praegusel juhul ei ole kohaldatav Tallinna Ringkonnakohtu seisukoht haldusasjas nr 3-10-2184/21, mis viitab üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse õppekava lõpetanud isiku õigusele kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale, sest kaebaja haridus on põhiharidusel põhinev keskeriharidus, mida kaebaja asus omandama 16-aastaselt. 11) Vastustaja ei ole rikkunud põhjendamiskohustust. Protokollis sisalduvad nii otsus kui selle põhjendused. Hariduse puudumine, millele protokollis tuginetakse, on objektiivne fakt, mitte kaalutlusotsustus. Kutsekomisjon ei ole seotud hindamiskomisjoni seisukohaga – vastavalt KutS § 18 lg 2 p-le 6 otsustab kutsekomisjon kutse andmise või andmata jätmise. Hindamiskomisjoni ekslikule otsusele mittetuginemist ei pidanud täiendavalt põhjendama, kuna hariduse puudumine on objektiivse fakti tuvastamine. Hindamiskomisjoni ettepanek ei olnud eelhaldusakt. Kaebaja on nii kohtu- kui vaidemenetluse ajal saanud aru, mis põhjusel talle kutset ei anta, seega ei saa ette heita otsuse motiveerimatust. 12) PS §-st 29 tuleneb õiguse elukutset valida, kuid see ei saa toimuda reegleid järgimata. EhS § 23 lg 2 sätestab, et isik on pädev, kui tal on töö eripärale vastav kvalifikatsioon ja isik ei või anda eksitavat teavet oma kvalifikatsiooni kohta ega tohi teha töid, milleks tal puudub kvalifikatsioon. Isiku kvalifikatsioon peab olema tõendatud ning käesoleval juhul on selle tõenduseks kutsetunnistus, mis kuulub vastavalt KutS § 5 lg-le 2 ja § 9 lg 2 p-dele 2 ja 4 Kutsekoja juures tegutseva vastava valdkonna kutsenõukogu pädevusse. Nimetatud reeglite järgimine on kohustuslik nii kaebajale kui ka vastustajale. Asjaolu, et kaebajal on olnud võimalik teiste reeglite ja normide alusel kuni tänase päevani ilma kõrghariduseta pädeva isikuna tegutseda, ei tähenda seda, et kaebaja ei peaks hakkama täitma täna kehtivaid reegleid. Lisaks sellele on kaebajal võimalik omandada vajalik haridus ning kutse saada või siis rahulduda madalama taseme kutsega, mis võimaldab kaebajal samuti pädeva isikuna erialast tööd teha.
8(15)
3-18-1432 13) Kutse andja on alates 05.12.2018 muutunud – selleks on MTÜ Eest Asfaldiliit. EEL-l puudub seega pädevus teedeehituse valdkonnas kutse andmiseks. Ilma kohustamiskaebuseta ei aita ka tühistamiskaebuse menetlemine kaebaja õigustele kuidagi kaasa.
5.MTÜ Eesti Asfaldiliit (ESTAL), kellel kohus lubas 04.01.2019 määruse p-ga 1 astuda kohustamisnõude osas menetlusse EEL õigusjärglasena, palub 27.02.2019 vastuses jätta kaebus rahuldamata (täiendavad seisukohad 08.03.2019), leides kokkuvõtvalt järgmist. 1) EEL tuvastas kaebajal hariduse puudumise ega saanud asuda tuvastama faktilise kompetentsi olemasolu. Kutse andmise eeldused ja tingimused on kirjas seaduses, standardis ja kutse andmise korras. Kaebaja ei ole omandanud üldkeskharidusel põhinevat keskeriharidust. Kaebaja viited määruse seletuskirjale seonduvad keskharidusel põhineva keskerihariduse vastavusega tänase rakenduskõrgharidusega. Õppeasutuse praegune nimi ja antav haridus ei oma tähtsust kaebaja hariduse hindamisel. 2) ESTAL-ile teadaolevalt ei ole kedagi seni ebaõiglaselt koheldud seetõttu, et tal oleks isiklikul või ärilisel pinnal vaidlus mõne kutsekomisjoni liikmega. ESTAL kui teedeehituse insenere koondav katusorganisatsioon ja ka EEL kui ehitusinsenere koondav organisatsioon on ellu kutsutud ennekõike missioonitundest ja vajadusest omada valdkonnas praktiseerivate isikute ühiste huvide esindamiseks mõeldud asutust.
KOHTU PÕHJENDUSED
Kaebaja on esitanud liitkaebuse, milles on esitanud järgmised nõuded:
- tuvastada Teedeinseneride kutsekomisjoni 13.06.2018 protokollilise otsuse nr 1 tühisus ja kutsestandardi Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 tühisus või õigusvastasus; - alternatiivselt tühistada 13.06.2018 protokolliline otsus nr 1 ja tuvastada kutsestandardi Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 õigusvastasus; - kohustada Teedeinseneride kutsekomisjoni, kelle osas lubas kohus 04.01.2019 määruse p-ga 1 astuda kohustamisnõudes menetlusse EEL õigusjärglasena ESTAL-il, uue otsuse tegemiseks kaebaja 01.03.2018 sooviavalduse osas. Vaidlustatud kutsestandard sisaldab 7. taseme diplomeeritud teedeinseneri kutsekirjeldust ja – nõudeid. Selle A-osa „Kutsekirjeldus“ p-s A.6 on sätestatud, et diplomeeritud teedeinseneril peab olema vähemalt magistrikraad või sellega võrdsustatud 5-aastanse integreeritud kõrghariduse diplom teedeehituse erialal. Teedeehituse erialal rakenduskõrghariduse omandanud kutse taotlejalt nõutakse täiendava ülikooliõppe ja täiendusõppe läbimist. Märgitud on, et kutse taotlemise ja taastõendamise eeldused sisalduvad lisas 7 ning kutse taotlemise erijuhud on kirjeldatud lisas 8.
7.Kohus võttis 04.09.2018 määrusega kaebuse menetlusse, leides, et see vastab HKMS §-des 38 ja 39 sätestatud põhilistele nõuetele, ning tunnistas vastustajaks EEL-i. EEL esitas 30.10.2018 ja 14.12.2018 taotlused jätta kaebus läbi vaatamata. EEL asus seisukohale, et tuvastamiskaebus on lubamatu, kuna kaebaja ei ole põhjendanud, kuidas aitab tühisuse tuvastamine tema õigustele kaasa. Samuti tõi EEL välja, et ta ei saaks ka kaebuse rahuldamise korral pädevuse puudumise tõttu enam kutset anda, sest alates 06.12.2018 on Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 kutse väljaandja MTÜ Eesti Asfaldiliit. EEL leidis, et ilma kohustamiskaebuseta tühistamiskaebuse menetlemine ei aita kaasa kaebaja õiguste kaitsele, sest üksnes vaidlustatud otsuse tühistamine ei eviks kaebaja jaoks positiivseid tagajärgi, kuna soovitud kutset ta ei saaks.
9(15)
3-18-1432
8.Kohus märkis 23.11.2018 määruses, et lahendab vastustaja 30.10.2018 taotluse kohtuotsuses, tuues ühtlasi välja, et kutsestandardi näol võib olla tegemist määrusega HMS § 88 tähenduses, kuna see ei reguleeri üksikjuhtumeid, vaid sisaldab üldiseid nõudeid. Kohus selgitas 04.01.2019 määruses, et lahendab ka vastustaja 14.12.2018 esitatud kaebuse läbi vaatamata jätmise taotlus kohtuotsuses.
9.Kaebuse sisulise lahendamise eelduseks on asjaolu, et kaebus on lubatav. HKMS § 37 lg 3 kohaselt kontrollib kohus liitkaebuse lubatavust iga nõude osas eraldi. Lubatav on vaid selline kaebus, mille nõue vastab seaduses sätestatud halduskohtu volitustele (HKMS § 5 lg-d 1 ja 2, § 37 lg-d 2 ja 4). Seega tuleb esmalt anda hinnang kutsestandardi õiguslikule olemusele ja selle vaidlustamise võimalikkusele.
10.Kaebaja leiab kaebuses, et kutsestandard on õigustloov akt või alternatiivselt üldkorraldus, mis on vastuolus EhS § 23 lg-ga 7, sest kutse andjal ei olnud pädevust kutsestandardit kehtestada. Vastustaja on 30.10.2018 vastuses leidnud, et kutsestandardi näol on tegemist kas halduseeskirjaga, mis on siduv haldusorganile, või alternatiivselt eelhaldusaktiga, ent viimasel juhul tulnuks seda vaidlustada 30 päeva jooksul sellest teada saamisest. Vastustaja leiab, et isegi juhul, kui tegemist on üldkorraldusega, oleks kaebaja pidanud tuvastusnõude esitama 30 päeva jooksul sellest teada saamisest, st 30 päeva jooksul alates hiljemalt 07.03.2018.
11.Kohtu hinnangul on kutsestandardi näol tegemist määrusega HMS § 88 tähenduses. Kutsestandard ei reguleeri üksikjuhtumeid, vaid sisaldab üldiseid nõudeid, mille täitmine on seaduses ette nähtud juhul kohustuslik (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 11.11.2009 otsus haldusasjas nr 3-19-655, p 16 ja seal viidatud kohtupraktika). Nii sätestab EhS § 24 lg 1, et isik võib teatud, sama sätte teises lõikes loetletud ehitamisega seotud tegevusaladel tegutseda pädeva isikuna üksnes siis, kui tema kvalifikatsiooni tõendab haridusel ja töökogemusel põhinev KutS kohane kutse või muu õigusakt. Nende tegevusalade täpsema jagunemise ja neile vastavad täpsemad kvalifikatsiooninõuded on EhS § 24 lg 4 alusel kehtestatud ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 23.11.2017 määrusega nr 61, millest tuleneb mh, et ka teede ehituse ja teeehitusprojektide tegemise osas määratakse isiku kvalifikatsiooni ulatus kindlaks kutse andmise aluseks olnud standardi alusel ning kutse peab vastama KutS §-s 4 nimetatud kvalifikatsiooniraamistikule. KutS § 15 lg 1 kohaselt on kutse andmine taotleja kompetentsuse kutsestandardis nimetatud nõuetele vastavuse hindamine, mille tulemusena väljastatakse taotlejale kutsetunnistust. Seega ei ole ehitusvaldkonnas teatud tegevusaladel, sh avalikult kasutatavate teede osas, EhS järgi enam võimalik oma kvalifikatsiooni tõendada ainuüksi hariduse ja töökogemuse pinnalt ning ilma KutS kohaselt antud kutseta. Tuleb märkida, et praegusel juhul ei ole seega tegemist EhS § 23 lg-s 7 sätestatud olukorraga ehk ehitusala tegevusalale vastavate soovituslike kvalifikatsiooninõuete kehtestamisega, vaid seaduses ettenähtud kohustuslike kvalifikatsiooninõuete kehtestamisega.
12.HMS § 89 lg 1 kohaselt on määrus õiguspärane, kui see on kooskõlas kehtiva õigusega, vastab vorminõuetele ja kui selle on seaduses ettenähtud korras volitusnormi alusel andnud volitusnormis nimetatud haldusorgan. HMS § 90 lg 1 näeb ette, et määruse võib anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Määruse tühisuse alused on loetletud HMS § 94 lg-s 2.
13.KutS § 5 lg 2 kohaselt kinnitab kutsestandardi kutsenõukogu. Kutsenõukogu on kutseasutuse juures tegutsev, võrdsetel alustel sama kutsetegevuse valdkonna töötajate, tööandjate, kutse- ja erialaühenduste ning riigi esindajatest koosnev haldusorgan (KutS § 8 lg 1). Kutsenõukogud moodustab ja nende tegevuse lõpetab ning institutsionaalse koosseisu määrab valdkonna eest vastutav minister käskkirjaga (KutS § 8 lg-d 2 ja 3). Kutsenõukogude isikkoosseisu kinnitab kutseasutus (KutS § 8 lg 4). Kutsetegevuse valdkondade loetelu,
10(15)
3-18-1432 kutsenõukogude nimetused, moodustamise ja lõpetamise kord, töökorraldus ja institutsioonide esindajate nimetamise kord on KutS § 8 lg 6 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 11.12.2008 määrusega nr 165 „Kutsetegevuse valdkondade loetelu, kutsenõukogude nimetused, kutsenõukogude moodustamise ja lõpetamise kord ning töökorraldus ja kutsenõukogusse institutsioonide esindajate nimetamise kord“.
14.Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu, mis on moodustatud ja mille institutsionaalne koosseis on kinnitatud haridus- ja teadusministri 18.11.2015 käskkirjaga nr 435 ning mille isikkoosseis on kinnitatud ja seda muudetud SA Kutsekoda juhatuse liikme korraldustega, kinnitas 23.01.2017 protokollilise otsusega nr 6.1-7/5 kutsestandardi Diplomeeritud teedeinsener, tase 7, tuginedes KutS § 9 lg 2 p-dele 2 ja 4 ning haridus- ja teadusministri määruse nr 69 „Kutsestandardite koostamise, muutmise ja vormistamise kord“ § 7 lg-le 2 ja § 8 lg-le 1 (p 3.2, kd I, tl 79-80). KutS § 9 lg 2 p-de 2 ja 4 kohaselt ongi kutsenõukogu ülesandeks kutsestandardite kinnitamine ja kutse andmise korra kinnitamine. Kutse andmise kord teedeinseneride kutsetele on kinnitatud Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu 19.06.2017 otsusega nr 7.
15.Seega on kutsestandardi Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 (kutsestandardi tähis: 2223012017-3.5/8k) kinnitanud pädeva haldusorganina Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu. Kutsestandard on kinnitatud vastavalt EhS § 24 lg-s 1 ning KutS § 9 lg 2 p-des 2 ja 4 sisalduvale volitusele. Kohtu hinnangul on kutsestandardi puhul arvestatud volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Standardis sätestatud kvalifikatsiooninõuded seonduvad selgelt teedeinseneri ülesannete täitmiseks ning vastaval kutsealal tegutsemiseks vajalike teadmiste, oskuste ja omadustega. Standard vastab ka määruses nr 69 „Kutsestandardite koostamise, muutmise ja vormistamise kord“ ja HMS §-s 92 sätestatud vorminõuetele.
16.KutS § 14 lg-st 1 tulenevalt kogutakse, säilitatakse ja süstematiseeritakse teavet mh kutsestandardite kohta kutseregistris. Ka määruse nr 69 § 6 lg 3 näeb ette, et kinnitatud kutsestandard kantakse kutseregistrisse. KutS § 14 lg 2 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 28.05.2009 määruse nr 79 „Kutseregistri põhimäärus“ § 2 kohaselt on registri pidamise eesmärk kutsesüsteemi kohta andmete kogumine, süstematiseerimine ja säilitamine kutseseadusest ning teistest Eesti ja Euroopa Liidu õigusaktidest tulenevate ülesannete täitmiseks. Registrisse kantakse andmed kutsestandardite kohta (määruse nr 79 § 5), andmed on avalikud ja nii veebilehe kaudu kui volitatud töötleja asukohas juurdepääsetavad (määruse nr 79 § 15 lg-d 1 ja 2). Registrisse kantud andmeid väljastatakse registrist tasuta (määruse nr 79 § 16 lg 4). Kohus on seisukohal, et seega näeb KutS ette kutsestandardi avaldamiseks erikorra, mis tagab standardi kättesaadavuse. Kaebaja ei väida, et kutsestandard ei oleks olnud kutseregistris avaldatud või ta ei oleks saanud sellega tutvuda. Kaebaja etteheited seonduvad eelkõige kutsestandardi konkreetse versiooni kehtivusega. Kuna standardi on kinnitanud pädev haldusorgan ning see on avaldatud seadusega sätestatud korras, ei esine selle osas HMS § 94 lg-s 2 loetletud tühisuse aluseid.
17.Kutsestandardis kvalifikatsiooninõuete kehtestamine ei ole kohtu hinnangul vastuolus põhiseadusega. PS § 29 lg 1 teise lause kohaselt võib seadus sätestada tegevusala, elukutse ja töökoha vaba valiku õiguse kasutamise tingimused ja korra. Seega on tegemist lihtsa seaduse reservatsiooniga põhiõigusega, mida võib piirata legitiimsel eesmärgil, kui piirangud ei ole ülemäärased. Ehkki on selge, et teedeehituse valdkonnas tegutsemiseks kutsetunnistuse nõudmine, sh kohustuslike kvalifikatsiooninõuete ja haridusnõuete kehtestamine, riivab isiku PS §-s 29 sätestatud õigust valida elukutset ja tegevusala, võib selline riive olla avalike huvide tõttu põhjendatud ja seega põhiseaduspärane. Ka enne uue EhS jõustumist kehtis teedeehituse valdkonnas eriregulatsioon, mis nägi ette vajaduse taotleda pädevustunnistust. Kutse omamise nõude põhiseaduslikku õigustatust on põhjalikult käsitanud õiguskantsler 07.07.2016 kirjas nr 11(15)
3-18-1432 6-1/160801/1602915 (avaldatud õiguskantsleri veebilehel) ning kohus nõustub selle järeldusega, et kutse omamise nõue aitab varasemast usaldusväärsemalt ja tõhusamalt tagada, et pädevate isikute haridus, oskused ja töökogemus oleksid vastavuses nende teostatavate tööde keerukusega. See aitab ühtlasi kindlustada ehitustegevuse ohutust ja kvaliteeti. Teedeehituse valdkonnas tegutsevate isikute pädevusele täiendavate tingimuste seadmine ei ole seega iseenesest põhiseadusega vastuolus, kuna aja jooksul võivadki ka juba kutsealal tegutsevatele isikutele seatavad ootused muutuda.
18.Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 kutsestandardist nähtuvalt on 7. taseme kutse erijuhu alusel taotlemise minimaalseks hariduslikuks eelduseks bakalaureuseõppe või rakenduskõrgharidusõppe või sellega võrdsustatud õppe läbimine teedeehituse erialal, ehkki üldjuhul eeldab selle taseme taotlemine magistrikraadi või 5-aastase integreeritud kõrghariduse omandamist. Sarnaselt Tallinna Ringkonnakohtu 11.11.2009 otsuse nr 3-09-655 p-s 14 avaldatud seisukohale leiab kohus, et kuivõrd teedeehituse valdkond on suures ulatuses õiguslikult reguleeritud ning sellega seonduv võimalik oht inimestele, keskkonnale ja varale ja vastava ohu realiseerumise tõenäosus on väga suur, ei saa 7. taseme diplomeeritud teedeinseneri kutsestandardis vähemalt viidatud tasemel kohustusliku haridusnõude ettenägemist pidada ebaproportsionaalseks. Kohustusliku haridusnõude kehtestamine on sobiv, sest selle tulemusena ei saaks vajalikku teoreetilist ettevalmistust mitteomavad isikud teedeehituse valdkonnas pädeva isikuna tegutseda. See on ka vajalik, sest pädeva isiku erialase kompetentsuse taset ei ole vähemalt sama tõhusalt võimalik tagada muul viisil peale kohustuslike haridusnõuete kehtestamise. Samuti on haridusnõuete kehtestamine mõõdukas, sest taotletava eesmärgi tähtsus kaalub ebapädeva isiku poolt vastava ehitustegevuse juhtimise võimalike negatiivsete tagajärgede iseloomu ja ulatust arvestades üles ehitusvaldkonnas isiku vaba eneseteostuse mõningase kitsendamise kohustusliku haridusnõude kehtestamise kaudu. Seejuures on oluline, et kutse omistamine on piisava töökogemuse olemasolul võimalik ka ilma magistrikraadi või 5-aastase integreeritud kõrghariduse diplomit omamata.
19.Kohus leiab eelnevast tulenevalt, et kaebus tuleb HKMS § 151 lg 1 p 1 ja § 121 lg 1 p 2 alusel jätta läbi vaatamata osas, mis puudutab kaebaja nõuet tuvastada kutsestandardi Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 kui määruse tühisus või õigusvastasus, sest selline nõue ei vasta seaduses sätestatud halduskohtu volitustele. Kohus ei saa kohtuotsuse resolutsioonis tuvastada kutsestandardi kui määruse tühisust või õigusvastasust. Kaebaja saab oma õigusi kaitsta teda vahetult mõjutanud haldusakti – teedeinseneride kutsekomisjoni protokollilise otsuse vaidlustamisega ning kaebaja on seda ka teinud. Seetõttu puudus alus määrata kaebajale selles osas tähtaeg puuduste kõrvaldamiseks. Kaebaja väited määruse tühisusest ja õigusvastasusest omavad siiski tähtsust tühistamisnõude lahendamisel, mistõttu analüüsis kohus neid eelnevalt ning lähtub ka tühistamisnõude lahendamisel eelnevast käsitusest. Kaebaja väiteid määruse võimalikust põhiseadusvastasusest hindas kohus samuti ülal.
20.Ülejäänud EEL taotluse osas ei ole kaebuse läbi vaatamata jätmiseks seevastu alust. Kaebaja taotletud kutse uueks andjaks on kohtumenetluse ajal ning kaebaja tegevusest sõltumata määratud ESTAL. EEL leiab õigesti, et seega poleks kohtul võimalik kaebuse rahuldamisel või ka osalisel rahuldamisel ettekirjutust taotluse uueks läbi vaatamiseks EEL-le. Samas ei tohi pädevuse üleminek halvendada kaebaja õiguspositsiooni, mistõttu tuleks tühistamisnõude rahuldamisel kaebaja taotlus läbi vaadata ESTAL-il. Pädevuse üleminek ei muuda seega ka tühistamisnõuet sisutuks. Vaidlustatud otsuse tühisuse saab kohus kohtuotsuse resolutsioonis kindlaks teha (HKMS § 5 lg 1 p 6).
21.Kaebaja leiab, et vaidlustatud otsus on tühine, kuna seda ei ole andnud pädev haldusorgan. Kaebaja vastavad etteheited seonduvad eelkõige siiski kutsestandardi andnud haldusorgani pädevuse ja kutsestandardi avaldamisega, mida kohus käsitas eelnevalt. Kohus on seisukohal, 12(15)
3-18-1432 et vaidlustatud otsuse osas ei esine HMS § 63 lg-s 2 loetletud tühisuse aluseid. Küsimust kutsenõukogu moodustamisest ning regulatsiooni väidetavast vastuolust EhS § 23 lg-ga 7 käsitas kohus samuti ülal. Kohtu hinnangul on põhjendamata ning paljasõnaline kaebaja väide, et nii hindamis- kui kutsekomisjoni liikmed on kaebajale kutse andmisest või mitteandmisest kas isiklikult või äriühingute tasandil huvitatud.
22.Praeguse vaidluse tuumaks jääb seega küsimus, kas teedeinseneride kutsekomisjon jättis 13.06.2018 protokollilise otsusega nr 1 õiguspäraselt rahuldamata kaebaja 07.03.2018 taotluse.
23.Kaebaja leiab esmalt, et otsus on õigusvastane, sest otsuse tegemise ajal ei olnud kehtivat kutsestandardit. Nimelt kehtis kutsestandardi versioon 8 (kutsestandardi tähis: 22-230120173.5/8k, https://www.kutseregister.ee/ctrl/et/Standardid/vaata/10631073) alates 23.01.2017 kuni 04.06.2018. Kutsestandardi versioon 9 (kutsestandardi tähis 22-22062018-2.11/9k, (https://www.kutseregister.ee/ctrl/et/Standardid/vaata/10699910) kehtis kutseregistrist nähtuvalt alates 01.08.2018 kuni 31.12.2018. EEL viitab, et SA Kutsekoda pikendas 29.05.2018 korraldusega nr 1.1-2/19 kutse andmise õigust kehtivuse kaotavate kutsestandardite alusel põhjusel, et on oluline, et kutse taotleja saaks kutse just selle kutsestandardi versiooni järgi, mis kehtis kutse taotlemise hetkel, seega võib Diplomeeritud teedeinsener, tase 7 kutsestandardi alusel kutse andmine jätkuda kuni 01.08.2018 (kd I, tl 141).
24.Kohus leiab, et EEL-l tuli vaidlustatud otsust tehes tugineda menetluse alguses kehtinud õigusnormidele (HMS § 5 lg 5, vt ka Riigikohtu 15.12.2014 otsus nr 3-3-1-67-14, p 19). Praeguses asjas algas haldusmenetlus kaebaja sooviavalduse esitamisega 07.03.2018. Kutsestandardis on kehtestatud kompetentsusnõuded taotlejatele ning on nimetatud dokumendid, mille alusel toimub taotleja kompetentsuse hindamine. Seega tuli EEL-l kaebaja vastavuse hindamisel kohaldada avalduse esitamise ajal kehtinud õigusnorme. See võimaldab taotlejatel juba menetluse alguses kindlaks määrata, millised menetlusreeglid menetluses kehtivad ning millistele nõuetele taotlejad vastama peavad. Taotlejad ei pea sellises olukorras arvestama, et nende taotlemise menetlemise ajal võivad menetlusreeglid ja kompetentsusnõuded ootamatus suunas muutud. Vastupidine seisukoht oleks vastuolus ka õiguspärase ootuse põhimõttega. Seetõttu ei ole vaidlustatud otsus sel põhjusel materiaalselt õigusvastane.
25.Kaebaja on teiseks seisukohal, et ka sisuliselt on taotluse rahuldamata jätmine õigusvastane, sest kaebaja haridus koostoimes täiendõppe ja erialase töökogemusega vastab taseme 7 minimaalsele haridusnõude tasemele.
26.Kutse andmisest on praegusel juhul keeldutud põhjendusega, et kaebaja haridus ei vasta kutsestandardi tase 7 nõuetele. Menetlusosalised ei vaidle sisuliselt selle üle, et kaebaja haridus ei vasta kutsestandardi lisas 7 sätestatud taotlemiseeldustele. Kaebaja taotleski kutset erijuhu alusel. Ehkki kaebaja on tuginenud väitele, et tema haridus koostoimes täiendõppe ja töökogemusega vastab 7. taseme haridusnõudele, ei väida kaebaja samas üheski menetlusdokumendis enda haridusliku ettevalmistuse vastavust kogumis magistriõppele või 5aastasele inseneriõppele. Menetlusosalised on seega eri seisukohal küsimuses, kas kaebaja haridus vastas lisas 8 sätestatud kutse taotlemise teisele erijuhule. Kutsestandardi lisa 8 kohaselt on erijuhud rakendatavad, kui kutsetaotleja hariduslik ettevalmistus ei vasta kutsestandardis kirjeldatud nõuetele. 2. erijuht on rakendatav juhul, kui taotleja on lõpetanud bakalaureuseõppe või rakenduskõrgharidusõppe või sellega võrdsustatud õppe teedeehituse erialal. Järelikult on menetlusosaliste vaheliseks vaidlusküsimuseks see, kas kaebaja omandatud haridus vastab rakenduskõrgharidusõppele või sellega võrdsustatud õppele teedeehituse erialal.
13(15)
3-18-1432
27.Kohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et vastustajal oli ulatuslik kaalutlusruum kaebaja haridustaseme tuvastamiseks koosmõjus tema pikaajalise töökogemusega. Kaebaja märgib iseenesest õigesti, et vastustaja pole kahtluse alla seadnud kaebaja erialast pädevust ja töökogemust. Samas tuleb arvestada, et ehkki lisas 8 sätestatud erijuhud ongi nähtud ette olukordadeks, kus kutsetaotleja hariduslik ettevalmistus ei vasta kutsestandardis kirjeldatud nõuetele, sätestavad ka need erijuhud teatud minimaalsed haridusnõuded, mille olemasolu on erijuhu alusel kutse taotlemiseks nõutav. Kutse taotlemiseks lisas 8 toodud 2. erijuhu alusel on nõutav bakalaureuseõppe või rakenduskõrgharidusõppe või sellega võrdsustatud õppe läbimine teedeehituse erialal. Sellest tulenevalt puudub kutse andjal võimalus anda erijuhu alusel kutset isikutele, kellel nõutaval tasemel haridust omandatud ei ole ning seda sõltumata täiendkoolituste läbimisest ning erialase töökogemuse kestusest.
28.Kohus ei nõustu kaebajaga, et vastustaja hinnang, et kaebaja poolt Tallinna Kõrgemas Tehnikakõrgkoolis omandatud kutsekeskharidus ei ole kutsekõrgharidusega võrdsustatav, on sisuliselt vale. Vaidlustatud protokollilises otsuses on kajastatud EEL e-kirja, milles on tuginetud määruse nr 120 §-le 10. Seega on vastustaja kaebaja hariduse vastavuse hindamisel tuginenud määrusele nr 120. Määrus aitab tagada ülemineku varem välja antud diplomitelt ja kvalifikatsioonidelt täna kehtivatele ning kohtu hinnangul puudub alus pidada seda iseenesest PS §-ga 29 vastuolus olevaks.
29.Määruse nr 120 3. peatükk reguleerib Eesti Vabariigis omandatud kvalifikatsioonide vastavust. Määruse § 10 sätestab, et rakenduskõrgharidusele vastavaks loetakse Eesti Vabariigi haridussüsteemis omandatud kvalifikatsioon, mida tõendab kutsekõrghariduse diplom, diplomiõppe diplom või rakenduskõrgharidusõppe õppekava täitmist tõendav diplom. Määruse § 9 p-i 6 kohaselt loetakse keskharidusele vastavaks Eesti Vabariigi haridussüsteemis omandatud kvalifikatsioon, mida tõendab lõputunnistus või diplom põhiharidusel põhineva keskerihariduse omandamise kohta. Menetlusosaliste vahel puudub vaidlus, et kaebaja alustas õpinguid Tallinna Ehitus- ja Mehaanikatehnikumis 16-aastaselt põhikooli lõpetamise järel ning omandas seal keskerihariduse. Üksnes asjaolu, et samal õppekaval võisid koos põhihariduse omandanud õpilastega õppida ka keskhariduse juba omandanud õpilased, ei saaks muuta omandatavat haridust keskhariduse baasil omandatavaks hariduseks. Määruse nr 120 § 14 lg 3, millele kaebaja tugineb, räägib selgesõnaliselt üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse omandanud isiku kvalifikatsiooni vastavusest ja sellise isiku õigusest kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale. Seega eristab määrus keskeriharidust vastavalt sellele, kas see omandati üldkeskhariduse või põhihariduse baasil. Puudub vaidlus, et kaebaja ei olnud enne keskerihariduse omandamist omandanud üldkeskharidust. Sellises olukorras ei olnud EEL-l kaalumisruumi lugeda kaebaja omandatud haridus üldkeskharidusel põhinevaks keskerihariduseks.
30.Kohtu hinnangul ei ole vastustaja rikkunud põhjendamiskohustust, jättes põhjendamata hindamiskomisjoni otsusega mittenõustumist. Hindamiskomisjoni otsus ei ole eelhaldusakt kutsekomisjoni otsuse suhtes. KutS § 18 lg 2 p 6 kohaselt otsustab kutsekomisjon kutse andmise või andmata jätmise. Leides, et kaebajal puudub kutsestandardis nõutav haridus, ei pidanud kutsekomisjon seega asuma täiendavalt põhjendama hindamiskomisjoni ettepanekuga mittenõustumist.
31.Kohus jätab rahuldamata kaebaja 26.02.2019 taotluse nõuda välja Priit Viira poolt EEL-le esitatud avalduse ja selle lisade ärakirjad ja P. Viira osas tehtud hindamis- ja kutsekomisjoni otsused. Kaebaja tugineb taotluse esitamisel asjaolule, et P. Viira on lõpetanud kaebajaga sama kooli ning talle on väljastatud kaebaja taotletud kutse. HKMS § 62 lg 2 sätestab, et kohus võtab vastu ainult sellise tõendi ja korraldab selliste tõendite kogumise ning arvestab asja lahendamisel ainult sellist tõendit, millel on asjas tähtsust. Praeguse vaidluse esemeks ei ole 14(15)
3-18-1432 P. Viirale antud kutse ja see ei oma käesoleva vaidluse lahendamisel tähtsust. Asjaolu, et P. Viira on omandanud hariduse kaebajaga samas õppeasutuses, ei tähenda, et ta oleks läbinud sama õppekava. Sama õppekava läbimist ei ole väitnud ka kaebaja, eriti arvestades, et kaebaja kinnitusel lõpetas P. Viira õppeasutuse temast erineval ajal. Määrus nr 120 reguleerib konkreetsete kvalifikatsioonide vastavust, st vastavust väljastatud diplomite, mitte lõpetatud õppeasutuste kontekstis. Seega jätab kohus kaebaja taotluse HKMS § 62 lg 2 alusel rahuldamata. Ülejäänud kohtutoimikusse esitatud tõendid võtab kohus asja juurde. Ehkki EEL esitas Haridus- ja Teadusministeeriumi juhtivspetsialisti selgituse kohtu määratud menetlustähtaegu rikkudes alles 08.03.2019, ei saa kohus vastavalt HKMS § 51 lg-le 4 ja § 61 lg-le 1 keelduda selle vastuvõtmisest, kuna selle menetlemine ei põhjusta asja lahendamise viibimist. Kaebaja on 11.03.2019 esitanud seisukoha EEL 08.03.2019 seisukoha ja lisade osas, seega ei ole dokumendi hilinenult esitamine ohustanud menetluse sujuvat ja stabiilset läbiviimist.
32.Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et EEL teedeinseneride kutsekomisjon on põhjendatult jätnud kaebaja taotluse rahuldamata. Vaidlustatud otsus on kohtu hinnangul materiaalselt õiguspärane. Otsusest on mõistetavad õiguslikud ja faktilised asjaolud ning põhjendused, miks vastustaja on taotluse rahuldamisest keeldunud. Kaebajale on olnud tagatud võimalus esitada haldusmenetluses oma seisukohti (kd I, tl 53). Kohtu hinnangul ei esine ka muid vormi- ega menetlusnõuete rikkumisi, mis võiks tingida vaidlustatud otsuse tühistamise.
33.Kohtu hinnangul puuduvad alused vaidlustatud otsuse tühistamiseks ja kaebuse rahuldamiseks otsuse tühistamise nõude osas. Kuna kohustamisnõude rahuldamine oleks võimalik üksnes juhul, kui vaidlustatud haldusakt osutunuks õigusvastaseks ja kohus selle tühistaks, puudub alus ka kohustamisnõude rahuldamiseks (riigivastutuse seadus § 6 lg 1).
34.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda. EEL taotleb 8775 ja ESTAL 1722 euro suuruse õigusabikulu hüvitamist. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on haldusorgani kasuks välise õigusabi kulude hüvitamine õigustatud juhul, kui kohtuasi väljub tema igapäevase põhitegevuse raamidest. Kohus leiab, et kui isik vaidlustab kutse andja keelduvat otsustust, peab kutse andja olema üldjuhul ise suuteline kohtus oma tegevust õigustama. Praegune vaidlus ei välju EEL ja ESTAL põhitegevuse raamidest ning kohtumenetluse asjaolud ei ole sedavõrd erilised, et oleks põhjendatud mõista kaebajalt välja vastustajate õigusabikulud. Seetõttu jäävad vastustajate menetluskulud nende endi kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/
OSALISELT TÜHISTATUD RIIGIKOHTU 17.05.2021 KOHTUOTSUSEGA
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.