Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Janar Jäätma
Määruse tegemise aeg ja koht
15. veebruar 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-18-2196
Haldusasi
N.R. Energy OÜ kaebus Maa-ameti 19. oktoobri 2018. a teate nr 7-4/18/15359-2 tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks ja Maa-ameti keelamiseks sundvõõrandada kaebajale kuuluvaid kinnistuid
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 14. detsembri 2018. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – N.R. Energy OÜ, esindajad v.adv Piret Blankin ja adv Maiki Virks Vastustaja – Maa-amet, esindaja Toomas Kutti
Menetluse alus ringkonnakohtus
N.R. Energy OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta N.R. Energy OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
14.detsembri 2018. a määruse haldusasjas nr 3-18-2196 resolutsioon muutmata, kuid muuta halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
Tagastada N.R. Energy OÜ määruskaebuselt haldusasjas nr 3-18-2196 tasutud riigilõiv 15 (viisteist) eurot ja kanda see Piret Blankini (isikukood 47603240319) arveldusarvele nr EE172200221006429778 Luminor Bank AS-s.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
1.Maa-amet teavitas 19.10.2018 teatega nr 7-4/18/15359-2 N.R. Energy OÜ-d (NRE), et kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse (KAHOS) § 4 lg 1 p 4 ja Kiviõli Keemiatööstuse OÜ (KKT) 11.11.2009 taotluse alusel on algatatud Lüganuse vallas Satsu ja
3-18-2196 Ilmaste külades NRE-le kuuluva 24 kinnisasja omandamise menetlus. KKT esitas Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumile (MKM) 11.11.2009 taotluse Eesti põlevkivimaardla Põhja-Kiviõli uuringuväljal paikneva Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääri mäeeraldisel asuvatele kinnistutele sundvalduse seadmiseks ja kasutusvalduste sundvõõrandamiseks. Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjäärist põlevkivi kaevandamine toimub Keskkonnaministeeriumi kantsleri 27.01.2011 käskkirjaga nr 165 väljastatud kaevandamisloa nr KMIN-105 (kehtivusega kuni 27.01.2036) alusel. Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääri mäeeraldisel asub kaevandatavat põlevkivi 21,966 mln tonni, sellest ligi 8 mln tonni asub eraomandis olevatel kinnistutel. Maapõueseaduse (MaaPS) § 11 lg 1 p 1 ja lg 2 kohaselt kuulub põlevkivi kui aluspõhja maavara riigi omandisse ning kinnisomand sellele ei ulatu. MaaPS § 14 lg 1 järgi peab riik maapõue seisundit ja kasutamist mõjutava tegevuse korraldamisel tagama maavara kaevandamisväärsena säilimise, juurdepääsu maavarale ning maavara majanduslikult otstarbeka ja säästliku kasutamise. „Põlevkivi kasutamise riikliku arengukava 2016–2030“ kohaselt on põlevkivi valdkonna üldeesmärk riigi huvi elluviimine, mis seisneb põlevkivi kui rahvusliku rikkuse efektiivses ja säästlikus kasutamises ning põlevkivisektori jätkusuutliku arengu tagamises. MaaPS § 89 lg 3 alusel võib eraõiguslikule isikule kuuluval kinnisasjal maavara kaevandada kokkuleppel kinnisasja omanikuga. KKT ei ole maaomanike ja kasutusvaldajatega kokkulepet saavutanud. Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääri puhul on tegemist avamaakaevandusega ning põlevkivi maapealne kaevandamine on ekstensiivne protsess, mis muudab oluliselt maa omadusi. Kaevandamisloa kehtivuse ajal puudub kinnisasja omanikul kaevandamise alale juurdepääs ja selle kasutamise võimalus. Kuigi KKT on taotlenud eraomandis olevatele kinnisasjadele sundvalduse seadmist, siis maakasutuse pikaajalistest piirangutest tulenevalt on otstarbekas Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääri mäeeraldise territooriumile jäävad kinnisasjad riigile omandada. Kinnisasjade riigile omandamiseta ning maavara kaevandamiseta ei ole võimalik realiseerida riigi omandiõigust aluspõhja maavarale, maavara säästlikku ja tõhusat väärindamist, riigile tulude teenimist avalike ülesannete täitmiseks ning Ida-Viru maakonna sotsiaal-majanduslikku stabiilsust ja Kiviõli linna soojavarustust. Kinnisasi omandatakse õiglase ja kohese hüvitise eest kokkuleppel omanikuga või sundvõõrandatakse, kui omanikuga kokkulepet ei saavutata. Menetluse korraldajaks on MKM 16.10.2018 volituse nr 17-2/2018/8671 alusel Maa-amet. Terves ulatuses omandatakse riigile Haavikuemanda (registriosa nr 708708), Nurga (registriosa nr 3344208), Vihma (registriosa nr 3991908), Oru (registriosa nr 597308), Toomekivi (registriosa nr 4481708), Mesila (registriosa nr 1065508), Vainu (registriosa nr 8608), Toominga (registriosa nr 2722408), Pärna (registriosa nr 7408), Kukulinnu (registriosa nr 3329708), Sonda (registriosa nr 13008), Lilleste (registriosa nr 32408), Rohemetsa (registriosa nr 1363408), Turba (registriosa nr 3635808) ja Kendi (registriosa nr 278908) kinnisasjad ning kuna Võsavillemi (registriosa nr 884508), Kriimsilma (registriosa nr 708808), Laiamänni (registriosa nr 3715708), Saueaugu (registriosa nr 649308), Tennu (registriosa nr 42708), Soosilla (registriosa nr 4197408), Lepikpõllu (registriosa nr 453708), Mesikäpa (registriosa nr 785408) ja Lepiku (registriosa nr 319008) kinnisasjad jäävad mäeeraldisele osaliselt, siis on riik huvitatud nende omandamisest ainult mäeeraldisele jäävas ulatuses vastavalt kirjale lisatud asendiplaanidele. Maa-amet selgitas täiendavalt, et KAHOS § 8 lg-test 1 ja 2 tulenevalt võib pärast teate kättesaamist omandatava kinnisasja olulisi osi ja päraldisi kinnisasjalt eemaldada ainult menetleja loal ning pärast teate kättetoimetamist võetud kohustusi, nendest saamata jäävat tulu ega kinnisasjale tehtud parendusi ei hüvitata. Maa-amet esitab KAHOS § 9 alusel avalduse riigile omandatavate kinnisasjade kohta omandamise märke kinnistusraamatusse kandmiseks. KAHOS § 10 lg 4 alusel on Maa-ametil õigus teha kinnisasja omaniku eest kõiki osaliselt omandatavate kinnisasjade jagamisega seotud toiminguid ja esitada avaldusi. Kinnisasjade omandamise kulud kannab riik ning kinnisasjade omandamisel makstakse omanikule tasu, mis koosneb kinnisasja väärtusest ja hüvitisest kinnisasja omandamisega 2(12)
3-18-2196 otseselt kaasneva varalise kahju ja saamata jääva tulu eest. Kui kinnisasja omanikuga saavutatakse kinnisasja omandamise osas kokkulepe, siis makstakse omanikule KAHOS § 15 lg 1 kohaselt täiendavat motivatsioonitasu. Menetluses osalemisega kaasnevate asjaajamise kulude eest makstakse kinnisasja omanikule ühekordset täiendavat hüvitist lähtuvalt KAHOS §-st 17.
2.N.R. Energy OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 21.11.2018 kaebuse Maa-ameti 19.10.2018 teate nr 7-4/18/15359-2 tühistamiseks või selle õigusvastasuse tuvastamiseks ja Maa-ameti keelamiseks sundvõõrandada kaebajale kuuluvaid kinnistuid. NRE on Eestis arvestatava suurusega soojatootja, kes kasutab soojuse tootmisel taastuvaid energiaallikaid (nt hakkpuitu) ja tegutseb 23 soojatootmise piirkonnas ning kelle tegevus omab kaugkütte piirkondade kaudu üleriigilist sotsiaalset mõju. Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääri mäeeraldisel kuulub kaebajale kokku 28 kinnistut ja üks hoonestusõigus ning nimetatud kinnisasjadel asub kaevandatavat põlevkivi ligikaudu 7,11 mln tonni. Maa-ameti 19.10.2018 teade on eelhaldusakt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 52 lg 1 p 2 tähenduses, sest sellega määratakse õiguslikult siduvalt kindlaks kaebajale kuuluvate kinnisasjade avalikes huvides omandamise menetluse läbiviimine ja seega kinnistute riigile võõrandamine. Edasise menetluse esemeks on üksnes makstava hüvitise suurus. Kahtlust ei ole selles, et kinnisasja omandamise menetluse õigusvastane algatamine toob kaasa kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise. Kui tegemist on toiminguga HMS § 106 lg 1 tähenduses või menetlustoiminguga, tuleb see tunnistada õigusvastaseks. Kõige efektiivsemalt aitab kinnistute sundvõõrandamist vältida just keelamiskaebus. KAHOS § 2 lg 1 ja § 4 lg 1 p 4 kohaselt võib kinnisasja omandada maavara kaevandamiseks avalikes huvides õiglase ja kohese tasu eest. KAHOS on vastuolus põhiseadusega, sest see võimaldab esmalt võtta isikult üle tema omandi ja alles seejärel vaieldakse makstava hüvitise suuruse üle. Vastustaja ei ole põhjendanud, milliste avalike huvide realiseerimiseks vajab riik just kaebaja kinnisasjade alla jäävat põlevkivi ning miks just praegu. KKT on eraettevõte, kes teenib Põhja-Kiviõli II karjääris maavara kaevandamisest tulu. Riigi ega avalikkuse huvides ei ole aidata kaasa ühe eraettevõtte tulubaasi laiendamisele. Isegi kui energiatootmist saab pidada oluliseks avalikuks huviks, tegeleb KKT lisaks energia tootmisele ka kaubaõli ja peenpõlevkivi tootmisega, mis ei ole kuidagi seotud avaliku huvi edendamisega. Eksperthinnangu kohaselt on vaidlusaluste kinnistute väärtuseks 30.04.2018 seisuga 17 mln eurot eeldusel, et maatükid võõrandatakse koos kaevandusloaga nimetatud kinnistute osas või kaevandusluba omavale isikule (st KKT-le). KKT 11.11.2009 taotluse esitamise ajal oli samade kinnistute väärtuseks eksperthinnangu kohaselt kokku 780 mln krooni. Kinnistute sundvõõrandamisega kingiks riik KKT-le sisuliselt miljoneid eurosid. Seaduse eesmärgiks ei saa olla ühe ettevõtte eelistamine teisele riigi poolt konkurentsieelise ja/või majandusliku hüve andmisega, mida tal poleks turutingimustel võimalik saavutada. Sellist tegevust saab käsitada kas ebaseadusliku riigiabi andmisena või põhjendamatu turueelise loomisena. Kaebaja eesmärgiks on samuti kaevandada vaidlusalustel kinnistutel maavara ja teenida sellelt kasumit (mh on kaebaja taotlenud katastriüksuste sihtotsatarbe muutmist mäetööstusmaaks). KKT-le väljastatud kaevandamisluba on tähtajaline ja selle kehtivuse lõppedes saavad asjast huvitatud isikud (sh kaebaja) taotleda uut kaevandamisluba. Põlevkivi kaevandamise eesmärgil on kaebaja nõus vajadusel kas ootama või siis sõlmima KKT-ga kokkuleppe kaevandamisloast tulenevate õiguste jagamiseks. KAHOS § 4 lg 2 kohaselt ei ole kinnisasja omandamine lubatud, kui avalik eesmärk on saavutatav ilma teise isiku omandis oleva kinnisasja omandamiseta. KKT ei ole teinud kaebajale ühtegi ettepanekut MaaPS § 89 lg-s 3 toodud kokkuleppe sõlmimiseks või kinnistute võõrandamiseks. KKT-l puudub motivatsioon sõlmida kokkuleppe olukorras, kus riik on valmis kaebaja kinnistud KKT huvides sundvõõrandama, mille tulemusel saaks KKT 3(12)
3-18-2196 vaidlusalused kinnistud endale oluliselt soodsamalt. Põlevkivi arengukavas seatud eesmärke (sh energiasõltumatuse saavutamine, maksutulu saamine ja tööhõive tagamine) aitaks saavutada ka see, kui kaebaja saaks ise enda kinnistutel põlevkivi kaevandada. Võimaliku üldise huvi esinemine ei kaalu üles kaebaja erahuve. NRE kinnistud on koormatud 6,78 mln euro suuruse ühishüpoteegiga Versobank AS kasuks, kes teavitas 20.11.2018, et kinnistute riigi poolt omandamise korral peab kaebaja esitama laenulepingust tulenevate kohustuste tagamiseks Versobank AS-le vastuvõetavatel tingimustel samaväärsed täiendavad tagatised (s.o turuväärtusega vähemalt 6,8 mln eurot). Seega võib riigi poolt kinnistute omandamisega kaasneda kaebajale pöördumatu tagajärg, sõltumata KAHOS-e järgi makstavast tasust. Kuna kaebajale pole võimaldatud kinnistutel kaevandada, siis on kaebaja jätkanud kinnistutel asuva metsa majandamist (sh sõlminud TM Energy OÜ-ga lepingu kasvava metsa raieõiguse võõrandamiseks), mis on vajalik tema põhitegevuseks. Maa-amet ei ole kaebajat ära kuulanud ega arvestanud tema huvidega ja asjaoluga, et kaebaja tegevuse vastu esineb samuti kaalukas avalik huvi. Vastustaja ei ole kaalunud alternatiive ja sundvõõrandamise protsess on kestnud ebaproportsionaalselt kaua. Kaebaja palus esialgse õiguskaitse korras peatada Maaameti 19.10.2018 teate kehtivus ja keelata kinnisasjade omandamisele suunatud toimingute tegemine. Menetluse jätkumisel kaotab kaebaja kinnistute omandiõiguse ja saab edasises menetluses vaidlustada üksnes makstava hüvitise suurust, kuid mitte avaliku huvi puudumist.
3.Maa-amet palus 30.11.2018 seisukohas jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata ja tagastada kaebus kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Avalikku huvi kaebajale kuuluvatel kinnistutel asuva maavara kaevandamise vastu on riik väljendanud juba kaevandamisloa väljastamisega. Enne sundvõõrandamisele asumist tuleb riigil selgitada välja kõik võimalused kinnistute võõrandamiseks kokkuleppel, mille sõlmimisega kaasnevad omanikule täiendavad hüvitised. Alles pärast läbirääkimiste nurjumist saab riik asuda kinnistut sundvõõrandama. Kaebaja subjektiivseid õigusi saab rikkuda sundvõõrandamise otsus, mida on tal võimalik igakülgselt vaidlustada. Maa-ameti 19.10.2018 teade ei ole eelhaldusakt, vaid KAHOS § 7 lgtes 1 ja 2 sätestatud menetlustoiming, millega ei määrata õiguslikult siduvalt kindlaks ühtegi asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavat asjaolu. Kinnistuomaniku teavitamisega täideti puudutatud isiku menetlusse kaasamise kohustus ja sellel puudub reguleeriv iseloom. Menetlustoiminguid on võimalik vaidlustada üksnes piiratud juhtudel ja kuna praegusel juhul võib menetlus lõppeda ka poolte kokkuleppel, siis kaebaja õiguste riivet ei esine. Kaebaja on sisuliselt vaidlustanud vastustaja seadusest tulenevat teavitamis- ja kaasamiskohustuse täitmist. KAHOS § 8 lg-st 1 tulenevate piirangute eesmärk on tagada kinnistute väärtuse säilimine. Vastustaja ei ole neid piiranguid seadnud, vaid üksnes teavitas kaebajat seadusest tulenevate piirangute olemasolust. Kui kaebajal esineb vajadus raiuda omandatavatel kinnistutel kasvavat metsa, siis tuleb tal see vastustajaga kooskõlastada. Maa-ameti eesmärk ei ole takistada metsa majandamist, vaid selgitada välja kinnisasjade õiglane ja tegelikkusele vastav väärtus.
4.Tallinna Halduskohus tagastas 14.12.2018 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse puudumise tõttu ja jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Maaameti 19.10.2018 teade on toiming HMS § 106 lg 1 tähenduses, millega teavitati kaebajat menetluse algatamisest, selgitati tema õigusi ja kohustusi ning anti võimalus esitada omapoolne seisukoht (KAHOS § 7). Kuigi menetlus on suunatud kinnistute omandamisele, ei ole teatega veel kinnistute omandamist otsustatud. Üksnes riigi soov omandada kaebaja kinnistud ei riku eraldiseisvalt tema õigusi, vaid õigusi saab rikkuda üksnes omandamise otsus ise. KAHOS §dest 26 ja 27 nähtuvalt toimuvad kinnisasja omandamise menetluses riigi ja omaniku vahel läbirääkimised, mille käigus selgitatakse välja kinnisasja omaniku soov ja riigi võimalused pakkuda alternatiive. Kui saavutatakse kokkulepe, siis võõrandatakse kinnistud kokkulepitud tingimustel, ja kui kokkulepet ei saavutata, siis otsustab riik kinnisasja sundvõõrandamise. 4(12)
3-18-2196 Menetluse algatamine ei saa veel kuidagi rikkuda kaebaja õigusi, sest sellega ei ole vältimatult kindlaks määratud kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmine. Samuti ei riku kaebaja õigusi menetluse läbiviimine iseseivalt. Kokkuleppe saavutamisel puudub riive kaebaja õigustele ning välistatud ei ole seegi, et riik loobub kaalumise tulemusena kinnistute omandamisest. KAHOS § 4 lg 2 keelab üksnes kinnistu omandamise, kuid mitte omandamisele suunatud menetluse algatamise. Kuna menetluse lõpptulemus ei ole teada, ei saa menetluse algatamine rikkuda kaebaja õigusi ja seega puudub tal teate vaidlustamiseks HKMS § 45 lg 3 kohaselt kaebeõigus (vrd detailplaneeringu algatamist puudutav kohtupraktika). Samadel põhjustel puudub kaebajal õigus esitada keelamiskaebust (HKMS § 45 lg 1). Kaebajal on võimalik kasutada tõhusamat õiguskaitsevahendit ehk vaidlustada sundvõõrandamise otsust. Kaebaja on pöördunud kohtusse ennatlikult ja kaebuse menetlemist ei tingi ka kaebaja soov vältida tulevasi kohtuvaidlusi ega KAHOS-e osas kohtupraktika puudumine. Väited kaebaja ärakuulamata jätmisest on asjakohatud, sest ärakuulamine toimub menetluse käigus, mitte enne menetluse algatamist. Vastustaja on menetluse algatamist piisavalt põhjendanud ja HMS § 108 võimaldab toimingut põhjendada ka tagantjärele. Kaebaja huvide kaalumine ja avaliku huvi täpsem selgitamine toimub sundvõõrandamise otsuses ning KAHOS-est ei nähtu, et seda saaks vaidlustada üksnes tasu suuruse osas. KAHOS ei ole põhiseadusega vastuolus. KAHOS § 30 lg 1 näeb ette, et hüvitised ja tasu makstakse omanikule viivitamata pärast sundvõõrandamise otsuse tegemist, ning KAHOS § 31 lg 1 kohaselt võetakse kinnisasja valdus üle alles pärast tasu ja hüvitise maksmist. Ka kinnistusraamatu kanded tehakse alles pärast tasu ja hüvitise maksmist (KAHOS § 35 lg-d 1 ja 2). Sundvõõrandamise otsuse vaidlustamisel on kinnisasja omanikul võimalik taotleda esialgset õiguskaitset. Kuna praeguses menetlusetapis pole selge, millise hinnapakkumise riik kaebajale teeb ja milles kokku lepitakse või millise suurusega tasu sundvõõrandamisel määratakse, siis puudub ka võimalus hinnata, kas hüpoteegi kustutamisega kaasnevad tagajärjed saavad riivata kaebaja õigusi. Kuna hüpoteegi suurus on alla 7 mln euro, ei saa ka tagatav nõue olla sellest suurem. Kaebusest nähtuvalt on kinnistute väärtuseks 17 mln eurot ja seega võib saadava hüvitise arvel olla võimalik täita hüpoteegiga tagatavad nõuded vähemasti osaliselt. Kuna hüpoteegiga on koormatud 48 kinnistut ja riik soovib endale üksnes 24 kinnistut, siis on vajadusel võimalik jätta hüpoteek ülejäänud kinnistutele alles. Puudub põhjus arvata, et riigi poolt kinnistute eest makstav hüvitis erineks sedavõrd, et kaebaja jääks kinnistute võõrandamise ja hüpoteegi kustutamise tagajärjel raskesse olukorda. Metsaraie keeld ei tulene vastustaja otsusest, vaid KAHOS § 8 lg-st 1. See piirang riivab küll omaniku vaba kasutusõigust, kuid ei ole hetkel piisav kaebeõiguse tuvastamiseks. Kinnistu kasutamine (sh metsa raiumine) ei ole absoluutselt välistatud, vaid see on lubatud riigi loal, mida kaebaja ei ole seni taotlenud. Kuna riik soovib kinnistuid omandada avamaakaevanduse tarbeks, ei ole usutav, et kaebajal keelataks metsa raiuda ja seda võõrandada. Loa mitteandmist on võimalik vaidlustada. Raieõiguse võõrandamise lepingute mittetäitmisest tekkiva kahju peab riik KAHOS § 12 lg-te 1 ja 3 kohaselt hüvitama. Metsakinnistute võõrandamine ei takista kaebajal hakkpuidul põhineva soojusenergia tootmist, sest kaebajal on võimalik soetada uued metsakinnistud või osta hakkpuitu mujalt. KAHOS § 9 alusel kinnistusraamatusse omandamise märkuse kandmine ei piira iseenesest kaebaja käsutusõigust. Käsutamise keelumärge seatakse KAHOS § 28 alusel alles pärast seda, kui kokkulepet kinnistute võõrandamiseks ei saavutata. Kaebaja õigusi ei riku iseenesest see, kui tema kinnistud jagatakse juba enne kokkuleppe saavutamist või sundvõõrandamise otsust. Kui kinnistu kasutamine ei ole pärast selle osadeks jagamist enam otstarbekas või kui kinnistu on seeläbi kaotanud väärtuse, saab kaebaja nõuda kahju hüvitamist (KAHOS § 13 lg 1) või kogu kinnisasja omandamist (KAHOS § 10 lg 1).
5(12)
3-18-2196 Põhjendamatu on kaebaja soov, et kohus hindaks juba praeguses menetlusetapis, kas riigil on tema kinnistute omandamiseks kaalukas avalik huvi või mitte. KAHOS § 15 lg 1 kohaselt on motivatsioonitasu eesmärgiks motiveerida kaebajat kokkulepet sõlmima. Seetõttu on kaebaja soov vastupidine hüvitise eesmärgile, sest ta soovib vaidlustada kinnistute võõrandamist ja isegi vaidluse kaotamisel taotleda veel motivatsioonitasu. Kaebaja peab valima, kas võõrandada kinnistud kokkuleppel ja saada motivatsioonitasu või leppida sellega, et kaebuse rahuldamata jätmise korral tema kinnistud sundvõõrandatakse ja ta jääb motivatsioonitasust ilma. Kuna kaebus tagastatakse kaebeõiguse puudumise tõttu, ei ole alust kohaldada esialgset õiguskaitset. Igal juhul on kaebajal võimalik kaitsta oma õigusi ka hilisemas menetlusetapis.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.N.R. Energy OÜ palub 26.12.2018 määruskaebuses (täiendatud 15.01.2019) tühistada halduskohtu määrus ja teha uus määrus, millega kohaldada esialgset õiguskaitset ja saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks. Kuna kaebeõiguse puudumine ei ole ilmselge, tulnuks kaebust menetleda (nt Riigikohtu 08.06.2016 määrus nr 3-3-1-12-16, p 8; 12.12.2018 määrus nr 3-17-981, p 11). Halduskohus on ekslikult leidnud, et kaebaja õigusi ei riku ainuüksi riigi soov tema kinnistud omandada, sest riigi eesmärk on viia sundvõõrandamise menetlus lõpuni ja kinnistud sundvõõrandada. Vabariigi Valitsus eraldas 10.01.2019 korraldusega nr 14 kokku 1 mln eurot Põhja-Kiviõli II karjääri mäeeraldise territooriumil asuvate maade omandamiseks (sh kinnistute väärtus 746 000 eurot vastavalt Domus Kinnisvara 25.10.2017 hindamisaktile). Kuigi hüvitise suurusjärk võib uuel hindamisel muutuda, ei ole isegi selle ligikaudne suurusjärk kaebajale vastuvõetav. Kinnisasjade jagamisega kaasneb kaebajale otsene negatiivne mõju. Kaebaja leiab jätkuvalt, et vaidlustatud teade on eelhaldusakt, mis määrab lõplikult kindlaks kaebaja kinnistute võõrandamise riigile. Avalik huvi peab esinema nii kinnistute omandamiseks kokkuleppel kui ka nende sundvõõrandamiseks, mistõttu on põhjendamatu halduskohtu viide, et vastustaja võib menetluse käigus oma seisukohti ka muuta (sh avaliku huvi osas). Kaebaja subjektiivseid õigusi rikuvad ka metsaraie piirangud. Maa-amet teavitas 21.12.2018 vastuses, et kaebaja peab seadusest tulenevate piirangutega arvestama ja vastustaja ei saa anda üldist nõusolekut metsaraie teostamiseks ilma ajalise ja ruumilise piiranguta. Uue metsamaa omandamise võimalus ei muuda kaebaja õiguste riivet olematuks. Kaebajal on kaebeõigus ka juhul, kui lugeda vaidlusalune teade menetlustoiminguks (nt Riigikohtu 07.06.2018 otsus nr 316-586, p 11; 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8). Esialgse õiguskaitse kohaldamine on kaebaja õiguste kaitseks vältimatult vajalik. Kuna kaebaja ei soovi temale kuuluvaid kinnistuid riigile võõrandada, tuleb juba enne kinnistute omandamise menetlusega jätkamist teha kindlaks, kas asjas üldse esineb avalik huvi või mitte. Vastustajaga läbirääkimistesse astumisel saab kaebaja edaspidiselt vaidlustada ainult tasumisele kuuluvat hinda. Avaliku huvi olemasolu või selle puudumise tuvastamine praeguses menetlusstaadiumis annab kaebajale võimaluse teha kindlaks, kas tal on üldse vaja läbirääkimistesse asuda. Asjas puudub avalik huvi kinnisasjade omandamise menetlusega kiirustamiseks, sest MKM pole pidanud vajalikuks küsimust senise ca 10 aasta jooksul lahendada. Esialgne õiguskaitse on vajalik ka raiepiirangute mõju peatamiseks, sest vastustaja on teatanud, et ei luba kaebajal metsa raiuda. Esialgse õiguskaitse kohaldamine ei riiva ebaproportsionaalselt avalikke huve.
6.Maa-amet palub 14.01.2019 seisukohas (täiendatud 16.01.2019) jätta määruskaebus rahuldamata. KKT-l puudub praeguseks võimalus temale väljastatud kaevandamisluba realiseerida selles nimetatud kinnistute osas ning seega võib tekkida olukord, kus osa PõhjaKiviõli II põlevkivikarjääris asuvast põlevkivist jääb kaevandamata. Kaebaja on jätkuvalt ekslikul seisukohal, et vaidlusalune teade on eelhaldusakt. KAHOS § 3 lg 1 p 3 järgi otsustab 6(12)
3-18-2196 kinnisasja sundvõõrandamise valdkonna eest vastutav minister (majandus- ja taristuminister), mitte Maa-amet. KAHOS § 26 lg 7 näeb ette, et kui kinnisasja omanik nõustub võõrandamisega, kuid ei nõustu pakutava tasuga, siis võib ta teha võrdleva hindamisaruande ja esitada omapoolse hinnapakkumise. Kaebaja on ajakirjanduses ise väljendanud nõusolekut kinnistute võõrandamiseks, kaheldes üksnes riigi poolt pakutava tasu piisavuses. Kaebajale kuuluvate kinnistute väärtust ei ole veel välja selgitatud, mistõttu ei ole riigi pakutava tasu suurus veel selge ning kaebaja seisukoht tasu ebapiisavuse osas seega ennatlik. Kinnistute hindamist korraldab Domus Kinnisvara OÜ. Arvestades NRE valmisolekut kinnistud võõrandada, on tõenäoline, et pooled jõuavad kokkuleppele ja kaebaja õigusi rikkuvat sundvõõrandamist üldse ei toimu. Hetkel ei ole menetlus jõudnud veel isegi läbirääkimiste etappi. Kaebajal puudub teate kui menetlustoimingu vaidlustamiseks kaebeõigus, sest sellega ei rikuta tema mittemenetluslikke õigusi ega tingi see vältimatult isiku õigusi rikkuva haldusakti andmist. Esialgse õiguskaitse kohaldamiseks ei ole alust. Esiteks on kaebus perspektiivitu ja teiseks välistaks see kõik edasised menetlustoimingud (sh kinnisasjade väärtuse väljaselgitamiseks vajalikud toimingud ja kinnistute kokkuleppel omandamiseks pakkumuse esitamise). Juhul, kui riik peaks langetama sundvõõrandamise otsuse, saab kaebaja oma õiguste kaitseks selle vaidlustada. Kui kohus peaks avaliku huvi olemasolu hindama juba enne menetluse läbiviimist, ei oleks ühtegi kinnisasja avalikes huvides omandamise menetlust võimalik lõpule viia enne kohtuvaidluse lõppu, mis pikendaks põhjendamatult haldusmenetlust. Asjas esineb ka oluline avalik huvi menetluse lõpule viimiseks. Eestis on aktiivse tarbevaruna põlevkivi 991 mln tonni. Maavara kuulub riigile, kes annab seda kasutada kaevandamislubade alusel. KKT-le väljastatud kaevandamisloa õiguspärasus on leidnud kinnitust haldusasjas nr 3-11-496. Põlevkivi kaevandamise üheks eesmärgiks on muuta põlevkivi kasutamine keskkonnasäästlikumaks, mille all peetakse silmas kadude vältimist (st efektiivset ja säästlikku kaevandamist) ning kaevandusalade rekultiveerimist. Kaevandamisloa väljastamise seisuga oli Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääris põlevkivi 21,966 mln tonni (aktiivne tarbevaru 19,844 mln tonni ja reservvaru 2,122 mln tonni), millest on tänaseks järgi 12,79 mln tonni ja sellest omakorda ligi 8 mln tonni kaebaja kinnistutel. Kuna KKT ja kaebaja vahelised läbirääkimised ei ole olnud tulemuslikud, võib maakasutuse kokkuleppe saavutamata jätmisel jääda ligi 8 mln tonni põlevkivi efektiivselt ja keskkonnasäästlikult kaevandamata ning karjääri võivad tekkida kaevandamata alad ehk n-ö saared. Kaevandamisvaldkonna ekspertide sõnul on põlevkivi karjääripõhine väljamine ja n-ö saarte tekkimise vältimine väga oluline. OÜ Inseneribüroo Steiger 10.05.2010 arvamuse nr 3-047 kohaselt võib kaevandamine Põhja-Kiviõli II karjääris muutuda komplitseerituks ja majanduslikult ebaotstarbekaks. Maavara kaevandamata jätmisel ei saa ka riik õiglast tulu temale kuuluv vara eest (st riigil jääks saamata maksutulu ligi 55 mln eurot).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus leiab, et N.R. Energy OÜ määruskaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.
8.Maa-ameti 19.10.2018 teatega nr 7-4/18/15359-2 teavitati KAHOS § 7 alusel kaebajat, et temale kuuluva 24 kinnistu suhtes on algatatud kinnisasjade omandamise menetlus. Tegemist on haldusmenetlust alustava menetlustoiminguga (HMS § 35 lg 1 p 2), mitte eelhaldusakti (HMS § 52 lg 1 p 2) ega toiminguga (HMS § 106 lg 1). Edastatud teatega ei ole määratud õiguslikult siduvalt kindlaks ühtegi asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavat asjaolu. Muu hulgas võib menetluse läbiviija pidada algselt küll vajalikuks omandada mingid konkreetsed kinnisasjad või nende osad, kuid menetluse käigus jõuda äratundmisele, et tegelikult on 7(12)
3-18-2196 avalikes huvides vajalik või põhjendatud omandada üksnes osa neist kinnisasjadest või hoopis laiendada omandatavate kinnisasjade ringi. Kinnisasja omandamise menetluse algatamisega ei ole veel lõplikult otsustatud ka teates märgitud kinnistute sundvõõrandamist, kui kokkulepet ei saavutata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kinnistute omandamise menetlus võib riigi poolse kaalumise tulemusena (nt uute asjaolude ilmnemisel) lõppeda ka (osade) kinnistute riigile omandamiseta ja menetluse lõpetamisega. Haldusorgani tegevuse liigitamise seisukohalt ei oma tähtsust see, kui suur on riigi huvi konkreetsete kinnistute omandamise suhtes või kui tõenäoliseks saab kinnistute omandamist hinnata. Oluline on vaid see, et menetluse algatamine ei määra lõplikult ega siduvalt kindlaks menetluse lõpptulemust. Seejuures võib menetlus lõppeda ka kinnisasja omandamisega kokkuleppel või kinnisasjade vahetamisega, mida ei saa käsitada omandi sunniviisilise ülevõtmisena (vt ka Riigikogu XIII kooseisu 598 SE seletuskirja lk-d 3 ja 28), mistõttu saaks kinnisasja omaniku õigusi rikkuda võivaks lõpptulemuseks eelduslikult olla üksnes kinnisasja sundvõõrandamise otsus.
9.Kuna Maa-ameti 19.10.2018 teade on menetlustoiming, laienevad selle suhtes ka menetlustoimingute vaidlustamisele ettenähtud piirangud. HKMS § 45 lg 3 kohaselt võib menetlustoimingut vaidlustada eraldiseisvalt, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Viimati nimetatud alternatiiv hõlmab ka juhtumid, kus haldusmenetluse läbiviimine ei ole üldse lubatav. Haldusmenetluse alustamise kui menetlustoimingu vaidlustamist oleks põhjust aktsepteerida siis, kui esineb põhjendatud kahtlus, et rikutud on selget keelunormi või menetluse alustamise eesmärk ei saa olla õiguspärane (nt Riigikohtu 28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86-06, p 25). Praegusel juhul puudub seaduses selge keelunorm, mis välistaks kaebaja kinnistute suhtes kinnisasja omandamise menetluse algatamise. KAHOS § 4 lg 2 keelab küll kinnisasja omandamise, kui avalik eesmärk on saavutatav ilma teise isiku omandis oleva kinnisasja omandamiseta või avaliku eesmärgi saavutamiseks on otstarbekam seada sundvaldus, kuid sellest ei tulene keeldu kinnisasja omandamise menetluse läbiviimiseks, mille tulemusel alles saabki üldjuhul selguda, kas avaliku eesmärgi saavutamiseks on kinnisasja omandamine vältimatult vajalik või mitte.
10.Menetluse algatamise eesmärgi õiguspärasust on senises praktikas käsitletud näiteks seonduvalt tagastamisele kuuluva maa munitsipaalomandisse andmise menetlusega, leides, et kohaliku omavalitsuse üksuse otsust esitada taotlus teatud maaüksuse munitsipaalomandisse andmiseks, mis peatab selle maa tagastamise menetluse, on võimalik erandina vaidlustada siis, kui on kahtlus, et kõnealune maa ei saa põhimõtteliselt kuuluda munitsipaliseerimisele (vt Riigikohtu 13.10.2005 otsus nr 3-3-1-44-05, p 14; 06.03.2007 otsus nr 3-3-1-94-06, p-d 11-12). Kinnisasja avalikes huvides omandamise menetluse algatamine saaks õigusvastane olla eeskätt juhul, kui menetluse esemeks olevate kinnisasjade omandamine ei saaks ilmselgelt olla õiguspärane, kuna kinnisasjade omandamiseks puudub üldse äratuntav avalik huvi või on välja toodud avalik huvi sedavõrd väheoluline, et ei kaaluks konkreetsel juhul ilmselgelt üles eraomaniku huve. Isikul saab olla kohustus taluda üksnes sellise tema õigusi puudutava haldusmenetluse läbiviimist, mille tulemusel antava haldusakti või tehtava toimingu õiguspärasus ei ole ilmselgelt välistatud. Sarnaselt olukorrale, kus maa munitsipaalomandisse taotlemine peatab sama maa tagastamise menetluse, toob ka kinnisasja omandamise menetluse algatamine juba iseenesest kaasa kinnistuomaniku õiguste riive. Eelkõige võib omanik pärast kinnisasja omandamise menetluse teate kättetoimetamist eemaldada omandatava kinnisasja olulisi osi ja päraldisi kinnisasjalt ainult menetluse läbiviija loal (KAHOS § 8 lg 1) ning omanik peab arvestama, et pärast teate kättetoimetamist võetud kohustusi, nendest saamata jäävat tulu ega kinnisasjale tehtud parendusi ei hüvitata talle ka kinnisasja võimaliku sundvõõrandamise korral (KAHOS § 8 lg 2). 8(12)
3-18-2196
11.Kui isik vaidlustab kinnisasja omandamise menetluse algatamise, peab halduskohus seega HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud erandi kohaldatavuse kontrolli käigus hindama, kas menetluse esemeks olevate kinnisasjade omandamiseks ja seega ka asjaomase menetluse algatamiseks võib esineda küllaldane avalik huvi või mitte. Kui esineb põhjendatud kahtlus, et kinnisasja omandamiseks puudub üldse KAHOS § 4 lg 1 kohane avalik huvi või see oleks ilmselgelt ebapiisav, tuleb kaebus võtta menetlusse. Kui menetluse algatamisel on avalik huvi välja toodud ja see võib olla kinnisasja omandamiseks piisav, tuleb puudutatud isikul taluda menetluse läbiviimist ja tal on võimalik halduskohtus hiljem vaidlustada üksnes menetluse lõpptulemust. Seejuures on oluline rõhutada, et kinnisasja omandamise menetluse algatamise vaidlustamise korral tuleb halduskohtul avaliku huvi olemasolu ja piisavust kontrollida üksnes sellest aspektist, kas menetluse tulemusel oleks õiguspäraselt võimalik kaebajale kuuluvat (või tema õigustega muul viisil seotud) kinnisasja sundvõõrandada. Olenemata sellest, et menetlus võib lõppeda ka kinnisasja kokkuleppel omandamise või vahetamisega, eeldab KAHOS-s sätestatud kinnisasja omandamise menetluse algatamine siiski, et kokkuleppe mittesaavutamise korral peab lõppastmes olema võimalik menetluse esemeks olev kinnisasi sundvõõrandada (vt KAHOS § 27 lg-d 5 ja 7). Kui selleks ei esine piisavat avalikku huvi, siis peab isikul olema võimalik sellise eesmärgipäratu menetluse läbiviimist ka kohtulikult tõrjuda.
12.KAHOS § 7 lg 2 p 3 kohaselt peab menetluse algatamise teade sisaldama kinnisasja omandamise algatamise alust. KAHOS-e eelnõu seletuskirjas ei ole konkretiseeritud, mida on menetluse algatamise alusena täpsemalt silmas peetud, vaid üksnes märgitud (lk 16), et teates esitatavad andmed peavad olema piisavad, et isik saaks soovi korral realiseerida oma õigust olla ära kuulatud. Sellest lähtudes tuleb ringkonnakohtu hinnangul menetluse algatamise teates tuua välja kinnisasja omandamise esialgne põhjendus (nt Riigikohtu 14.01.2014 otsus nr 3-31-82-03, p 17). Muu hulgas peab menetluse algatamise teatest selguma, millisel KAHOS § 4 lg-s 1 nimetatud eesmärgil kinnisasja omandamist kavandatakse ning milles täpsemalt seisneb avalik huvi kinnisasja omandamiseks. Nende põhjenduste ja argumentidega, mis menetluse algatamisel esitatakse, peab iseenesest olema võimalik põhjendada ka kinnisasja hilisemat sundvõõrandamist, kuigi menetluse algatamisel ei saa ega pea need põhjendused olema veel lõplikud ja täielikud. Olenemata sellest, et KAHOS § 4 lg-s 1 sätestatud eesmärkidel kinnisasja omandamiseks saab avaliku huvi olemasolu iseenesest eeldada, ei tähenda see, et igal konkreetsel juhul esineks tingimata piisavalt tungiv avalik huvi, mis saaks õigustada kinnisasja riigile omandamist ka vastu omaniku tahtmist. Sellel põhjusel ei piisa kinnisasja omandamise menetluse algatamise teates pelgalt viitest mõnele KAHOS § 4 lg-s 1 sätestatud alusele, vaid avaliku huvi olemasolu ja kinnisasja omandamise olulisust tuleb igal konkreetsel juhtumil ka eraldi põhjendada. Kuivõrd menetluse algatamise teade ei ole siiski haldusakt, vaid menetlustoiming, on seda puudutatud isiku nõudel lubatud põhjendada või selle põhjendusi täiendada ka tagantjärele (nt Riigikohtu 31.01.2017 otsus nr 3-3-1-69-16, p 46).
13.Praegusel juhul on menetluse algatamisel tuginetud KAHOS § 4 lg 1 p-le 4 (kinnisasja omandamine maavara kaevandamiseks) ning Maa-ameti 19.10.2018 teates on see seostatud ka konkreetsete asjaolude ja põhjendustega (s.o KKT 11.11.2009 taotlus ja KKT-le väljastatud kaevandamisluba nr KMIN-105, regionaalne ja riiklik vajadus põlevkivi kaevandamiseks ja KKT tegevuse jätkusuutlikkuse tagamiseks). Kohtumenetluse käigus on vastustaja viidanud ka sellele, et kujunenud olukorras, kus enamus järelejäänud aktiivsest tarbevarust paikneb kaebaja kinnistutel, võiks osa Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääris asuvast põlevkivist jääda üldse kaevandamata (sh võivad kaevandamata aladest tekkida n-ö saared) ning takistada maavara keskkonnasäästlikku kasutamist ja kaevandusalade rekultiveerimist.
9(12)
3-18-2196
14.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole praeguses menetlusetapis võimalik väita, et vastustaja toodud argumendid oleksid ilmselgelt ebapiisavad, et õigustada vähemasti osa asjassepuutuvate kinnistute või nende osade riigile omandamist ka omaniku nõusolekuta (st sundvõõrandamist). Nagu eelnevalt märgitud, saab halduskohus menetluse algatamise vaidlustamisel kontrollida üksnes seda, et menetluse algatamine ei oleks toimunud meelevaldselt, kuid küsimus sellest, kas asjas esineb tegelikult piisavalt tungiv avalik huvi kaebajale kuuluvate kinnistute täielikuks või osaliseks sundvõõrandamiseks, puudutab juba sundvõõrandamise otsuse materiaalset õiguspärasust, mida halduskohus saab kontrollida alles sundvõõrandamise otsuse peale esitatud kaebuse lahendamisel. Avalike ja erahuvide üksikasjalikum kaalumine leiabki aset kinnisasja omandamise menetluse käigus, mille raames saab omanik esitada omapoolseid seisukohti ja vastuväiteid ning haldusorganil on kohustus neid arvestada ja võimalikku sundvõõrandamise otsust HMS § 56 nõuete kohaselt põhjendada. Kuna põhjalikum avalike ja erahuvide kaalumine toimub alles menetluse käigus (mh tuleb selle raames hinnata, kas kinnisasja omandamine on lubatud KAHOS § 4 lg 2 alusel), siis isegi juhul, kui menetluse algatamise staadiumis võib avalik huvi kinnisasja omandamiseks olla äratuntav ja näida sundvõõrandamise õigustamiseks piisavalt oluline, ei tähenda see tingimata, et menetluse käigus ei võiks selguda asjaolusid ja vastanduvaid huvisid, mis muudaksid kinnisasja sundvõõrandamise ikkagi õigusvastaseks.
15.Ringkonnakohus rõhutab, et kuigi huvide põhjalikum kaalumine ja motiveerimine on seaduse järgi nõutav üksnes sundvõõrandamise otsuse tegemisel (vt KAHOS § 29 lg 1), kuid mitte kinnisasja kokkuleppel omandamisel, mis ei ole haldusakt ega haldusleping, vaid tsiviilõiguslik tehing, ei tohi riik või kohaliku omavalitsuse üksus kinnisasja omandamise menetlust algatada ega kinnisasja ka kokkuleppel omandada, ilma et täidetud oleks KAHOS §s 4 sätestatud nõuded. Sellele viitavad muu hulgas KAHOS §-des 36–38 sisalduvad kinnisasja tagastamise sätted, mille kohaselt saab kinnisasja endine omanik nõuda talle kuulunud kinnisasja tagastamist, kui kinnisasja ei kasuta selle omandamise eesmärgi kohaselt. Seega on kaaluka avaliku huvi olemasolu väljatoomine menetluse algfaasis vajalik juba ainuüksi põhjusel, et menetluse esemeks oleva kinnisasja omanik saaks veenduda, et tema kinnisasja sundvõõrandamine ei oleks ilmselgelt välistatud, ning arvestada seda ka kinnisasja omandajaga läbirääkimiste pidamisel. Kinnisasja omandamise kokkuleppe saavutamise eest KAHOS §-s 15 sätestatud täiendava hüvitise ehk motivatsioonitasu maksmise eesmärk ei saa olla suunata kinnisasja omanikku kokkulepet sõlmima olukorras, kus kinnisasja omandamiseks puudub tegelikkuses piisav avalik huvi, vaid selle legitiimseks eesmärgiks on üksnes vähendada halduskoormust. Seetõttu ei ole põhjendatud halduskohtu lähenemine, et kaebaja ei saa nõuda ennetavalt kohtu seisukohta võimaliku sundvõõrandamise õiguspärasuse küsimuses ning kaebuse rahuldamata jätmise korral nõuda ikkagi ka motivatsioonitasu.
16.Kaebaja hinnangul on avaliku huvi esinemine praeguses asjas välistatud juba ainuüksi põhjusel, et riik soovib kaebajale kuuluvaid kinnistuid omandada eraettevõtja (KKT) huvides. Sellega ei saa nõustuda. Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on 21.02.1986 otsuses nr 8793/79: James vs. Ühendkuningriik (p-d 39–45) leidnud, et kinnisasja sundvõõrandamine võib teatud juhtudel olla avalikes huvides isegi siis, kui sellest saadavad eelised langevad konkreetsete eraõiguslike isikute kasuks. Avaliku huvi olemasolu tuvastamiseks on piisav, kui võõrandamine toimub mingi eesmärgi saavutamiseks, mis on mõeldud sotsiaalse õigluse tugevdamiseks. Küll aga ei saa sundvõõrandamine olla avalikes huvides juhul, kui selle ainsaks eesmärgiks on ühele eraõiguslikule isikule mingi hüve andmine. Seega ei saa avaliku huvi ilmselget puudumist tuletada üksnes asjaolust, et kinnisasjade omandamise menetlus on algatatud KKT taotluse alusel ja omandatavad kinnisasjad on kavas anda KKT kasutusse. Avalik huvi saaks ilmselgelt ja äratuntavalt puududa üksnes juhul, kui kinnisasjade omandamine ei aitaks saavutada ühtegi sotsiaalset või muud avalikku eesmärki või meedet.
10(12)
3-18-2196
17.Praegusel juhul on üheks oluliseks põhjenduseks toodud riigi huvi aluspõhja maavara säästlikuks ja tõhusaks (sh majanduslikult otstarbekaks) kaevandamiseks ja väärindamiseks. Tuleb arvestada, et tegemist on avamaakaevandusega ning vastustaja on sellega seonduvalt viidanud OÜ Inseneribüroo Steiger 10.05.2010 kirjale nr 3-047 (II kd, tl 182-185), milles on muu hulgas märgitud, et kaevandamisloa KMIN-105 keskkonnamõju hindamise aruande p 6.4 kohaselt on Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääris ebasoovitav mäeeraldisel nn „kaevandamata saarte“ tekkimine, sest kui osa mäeeraldisest jääb kaevandamata, ei ole enamasti kaevekoha geoloogiliste ja hüdroloogiliste tingimuste või põlevkivi kaevandamise tehnoloogiliste eripärade tõttu võimalik seda varu ka hiljem väljata ning see osa ressursist tuleb lugeda kaoks. Osade alade juhuslik kaevandamisalast väljajäämine suurendaks märkimisväärselt ülejäänud varu väljamise kulu (st killustab ülejäänud kaevanduse tööd, vähendab masinapargi tootlikkust ja toob kaasa täiendava ajakulu) ning mahajäetud varu taasavamine eeldab suuremahulisi investeeringuid karjääri uuesti avamiseks, kuna mäetööde lõpetamisel tuleks varasem karjäär korrastada ja tehnorajatised (nt juurdepääsu- ja veoteed, elektrivarustus, veekõrvaldussüsteem) likvideerida. Põlevkivi pealmaakaevandamine nõuab suuremahulisi katenditöid ning seetõttu on mäetööde kompleksseks ja optimaalseks korraldamiseks vajalik teada kogu maa-ala kasutamisvõimalusi. Sellel põhjusel antakse kaevandamisluba ja koostatakse kaevandamise projekt mäeeraldise kui terviku suhtes. Kokkuvõttes on OÜ Inseneribüroo Steiger hinnangul Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääris paikneva varu optimaalseks väljamiseks ja põlevkivi arengukava (II kd, tl 30-99) põhimõtetest kinnipidamiseks vajalik kõigi mäeeraldise alale jäävate kinnistute kasutusele võtmine.
18.Sotsiaal-majanduslikku ja fiskaalset huvi kinnisasjade omandamiseks on põhjalikumalt käsitletud Vabariigi Valitsuse 10.01.2019 korralduse nr 14 seletuskirjas (III kd, tl 13-15), mille kohaselt oli Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääris 2017. a-l aktiivset tarbevaru 13,8 mln tonni, millest 5,8 mln tonni paikneb KKT maakasutusõiguse alal ja 8 mln tonni omandatavatel kinnistutel. Senise keskmise kaevemahu jätkudes ammenduks KKT maakasutusõiguse alal põlevkivivaru 4,9 aastaga ning see võiks tingida ettevõtte sulgemise 2022. või 2023. a-l, millega kaasneksid negatiivsed sotsiaal-majanduslikud tagajärjed Kiviõli linnale. KKT on Kiviõli linna suurim soojusenergiaga varustaja (80% tarbitud soojusest) ja piirkonna suurimaid tööandjaid (2017. a töötas KKT-s keskmiselt 592 inimest, lisaks ca 350 kaudset töökohta). KKT-le on väljastatud kaevandamisluba nr KMIN-105 kehtivusega kuni 27.01.2036 ning arvestades, et kinnisasjade kasutusse andmise leping sõlmitakse kaevandamisloa kehtivuse ajaks ning kinnisasja kasutusse andmisel on aastatasuks 5% kinnisasja omandamisel välja selgitatud kinnisasja väärtusest, siis teeniks riik järelejäänud 17 aastaga tasa 85% kinnisasjade riigile omandamise ostuhinnast (motivatsioonitasu ja muid kulusid arvestamata). Samuti on riigil võimalik saada Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääris eraomandis olevatelt maadelt põlevkivi kaevandamise pealt maksutulu (sh aktsiisid ja tööjõumaksud) ca 55 mln eurot.
19.Eeltoodut arvestades esinevad kaebaja kinnisasjade riigile omandamiseks asjaomase menetluse algatamiseks piisavalt äratuntavad ja kaalukad avalikud huvid. Vaidlusalused 24 kinnistut paiknevad Põhja-Kiviõli II põlevkivikarjääri mäeeraldise alal killustatult ning ei moodusta ühtset tervikut (III kd, tl 9). Kaardi põhjal on ilmne, et osa kaebajale kuuluvatest kinnistutest (nt Nurga, Mesila, Lilleste, Rohemetsa, Kendi, Oru, Vihma, Soosilla, Laiamänni) moodustaksid mäetööde senistes piirides jätkamisel tõepoolest nn saari või poolsaari, mille hilisema kaevandamise otstarbekus oleks majanduslikel ja/või keskkonnasäästlikel põhjustel küsitav. Samuti on usutav OÜ Inseneribüroo Steiger selgitus, et juhuslike kaevandamata alade teke võib oluliselt raskendada kaevandamistöid ka ülejäänud karjääris. Olgugi, et vastustaja on esitanud kaalukaid põhjendusi, miks tuleks lähtuda mäeeraldise alast kui tervikust, ei saa praeguses menetlusetapis pidada siiski ilmselgeks, et OÜ Inseneribüroo Steiger 2010. a arvamuses toodud argumendid kehtiksid võrdselt kõigi vaidlusaluste kinnistute kohta. Osa neist 11(12)
3-18-2196 paiknevad kõrvuti mäeeraldise äärealal, moodustades eriti koos teiste KKT maakasutusõiguse alalt välja jäävate kinnistutega küllaltki suure (ca 154 ha) ja kompaktse ala (nt kaebajale kuuluvad Kriimsilma, Oru, Haavikuemanda, Võsavillemi kokku 76,19 ha + Pärna, Vainu, Toominga, Turba kokku 48,53 ha ning nende vahele jäävad Viirpuu ja Neljaristi kinnistud kokku 29,11 ha), mille eraldiseisev kaevandamine tulevikus (nt pärast KKT kaevandamisloa kehtivuse lõppemist) ei pruugi tingimata olla ebamõistlik ega tähendada sellel paikneva maavaravaru ja sellelt teenitavate maksutulude kaotsiminekut. Neid asjaolusid saab ja tuleb siiski täpsemalt hinnata alles menetluse järgnevates etappides. Seejuures juhul, kui põlevkivi majanduslikult otstarbekas ja keskkonnasäästlik kaevandamine on võimalik ka tulevikus ja teiste isikute poolt, siis ei saa ainuüksi riigi üldist fiskaalset huvi (st mida pole seostatud mingi konkreetse vajadusega) pidada piisavalt tungivaks, et õigustada kinnistute sundvõõrandamist. Riigi eesmärk ei saa olla pelgalt tulu teenimise eesmärgil kogu põlevkivivaru kui taastumatu loodusvara võimalikult kiire ja ammendav väljamine.
20.Muude argumentide kõrval on kindlasti oluline arvestada ka põlevkivi kaevandamise sotsiaalset mõõdet. Seetõttu saab avaliku huvi olemasolu seni esitatud põhjenduste alusel eeldada ka seoses KKT kui Kiviõli linna peamise soojatootja varustuskindluse ja ettevõtte majandustegevuse jätkusuutlikkusega. Menetluse algatamise staadiumis ei pea lõplikult olema selge seegi, kas riigi omandatavate kinnisasjade KKT-le kasutada andmine võiks osutuda ebaseaduslikuks riigiabiks või mitte. Asjas esitatud materjalidest nähtuvalt ei ole nimetatud aspekti jäetud ka tähelepanuta, vaid MKM ja Rahandusministeerium on seda analüüsinud ning jõudnud järeldusele, et riigiabi reegleid ei rikuta.
21.Kokkuvõttes ei ole põhjust asuda seisukohale, et algatatud kinnisasjade omandamise menetlus oleks ilmselgelt eesmärgipäratu ega saaks viia õiguspärasele lõpptulemusele. Sellises olukorras ei ole Maa-ameti 19.10.2018 teate vaidlustamine HKMS § 45 lg 3 kohaselt lubatud ning halduskohus on N.R. Energy OÜ kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel lõppastmes õigesti tagastanud. Kuna ringkonnakohus ei nõustu samas halduskohtu seisukohaga, et menetluse algatamist ei ole üldse võimalik vaidlustada, siis tuleb halduskohtu määruse põhjendusi muuta vastavalt käesoleva määruse põhjendustele. Kuna kaebuse tagastamine oli õiguspärane, siis puudus alus ka asjas esialgse õiguskaitse kohaldamiseks.
22.Haldusasjas määruskaebuse esitamine on alates 01.01.2018 lõivuvaba (vt HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse (RLS) § 22 lg 1 p 9). Kuna N.R. Energy OÜ määruskaebuselt on tasutud 26.12.2018 riigilõivu 15 eurot, siis tuleb nimetatud summa HKMS § 104 lg 5 p 1 ja lg 8 ning RLS § 15 lg 1 p 1 alusel maksjale tagastada.
(allkirjastatud digitaalselt)
12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.