Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
316579 26. juuni 2018 Eesistuja Viive Ligi, liikmed Nele Parrest ja Jüri Põld TÜ Analan kaebus kohustamaks Narva-Jõesuu Linnavalitsust kooskõlastama eskiisprojekt ja pikendama ehitise kordategemiseks määratud tähtaega Kaebaja TÜ Analan, esindajad vandeadvokaadid Aivar Pilv ja Merilin Ojasaar Vastustaja Narva-Jõesuu linn, esindaja vandeadvokaat Enno Heringson Kaasatud haldusorgan Maa-amet, esindaja Toomas Kutti Tartu Ringkonnakohtu 23. jaanuari 2018. a otsus Narva-Jõesuu linna kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Narva-Jõesuu linna kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 23. jaanuari 2018. a kohtuotsus ja jätta jõusse Tartu Halduskohtu 2. detsembri 2016. a kohtuotsus, asendades viimase põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.
3.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
1.TÜ Analan (kaebaja) õiguseellane kommertsühistu Brothers Consulting ostis 25. augustil 1993 Narva-Jõesuu Linnavalitsuselt Narva-Jõesuus aadressil J. Poska 23 asunud kämpinguhooned. Ostja võttis lepingu pga 3.2.1 endale lisakohustuse ehitada tähtajaga hiljemalt 1. jaanuariks 1996 endise kämpingu territooriumile kaasaegne tööstuskaupade pood ja palgata vähemalt kümme Narva-Jõesuu töötut. 31. juulil 1996 muudeti lepingu punkte 3.2.1 ja 5.1 ning ostja kohustus ehitama kaasaegse kaupluse hiljemalt 1. augustiks 1998 ning maksma kohustuse täitmata jätmise korral trahvi 150 000 krooni. Ostja pidi vormistama maa ostmise ja taotlema ehitusloa. Kaebaja esitas 30. detsembril 1997 avalduse maa erastamiseks kämpinguhoonete juurde.
18.aprillil 2000 sõlmisid pooled uue kokkuleppe selle kohta, et kui TÜ Analan maksab ostumüügilepingu tingimuste täitmata jätmise eest trahvi 150 000 krooni osamaksetena hiljemalt
3-16-579
7.novembriks 2000, loevad kokkuleppe pooled ostu-müügilepingust tulenevad kohustused täidetuks. Trahvi ei tasutud. Narva-Jõesuu Linnavalitsus teatas vastuseks kaebaja 14. veebruari 2006. a pöördumisele, et NarvaJõesuus aadressil J. Poska 23 ei asu ehitisi, mille juurde saaks seaduse kohaselt maad erastada. J. Poska 23 maa-ala on hõlmatud koostamisel oleva detailplaneeringuga ja see lahendab selle maaala arendamise võimalused. Narva-Jõesuu Linnavalitsuse 4. septembri 2014. a korraldusega nr 320 määrati kaebajale kuuluvate ehitiste kordategemiseks tähtaeg kuni 1. märtsini 2016 ning teenindamiseks vajaliku maa suuruseks 6800 m2. Linnavalitsuse
16.septembri 2014. a korraldusega väljastati kaebajale projekteerimistingimused. Kaebaja esitas 3. märtsil 2015 Narva-Jõesuu Linnavalitsusele taotluse J. Poska 23 eskiisprojekti kooskõlastamiseks. Linnavalitsus tunnistas 13. mail 2015 korralduse nr 320 kehtetuks, kuid halduskohus tühistas selle korralduse 17. detsembri 2015. a otsusega. Kohtuotsus jõustus 18. jaanuaril 2016. Sama aasta
25.jaanuaril taotles kaebaja linnavalitsuselt ehitiste kordategemiseks antud tähtaja pikendamist 12 kuu võrra ja kordas oma taotlust eskiisprojekti kooskõlastamiseks.
22.veebruari 2016. a kirjaga jättis linnavalitsus eskiisprojekti kooskõlastamata, sest kooskõlastamistoiminguid võib teha maa omanik riik. Lisaks ei sisaldanud projekt kunagi olemas olnud hoone inventariseerimisjooniseid või esialgse projekti väljavõtet ning polnud võimalik kontrollida, kas eskiis vastab varem sellel maatükil seisnud hoonete mahule ja kujule.
23.veebruari 2016. a kirjaga jäeti ehitiste kordategemise tähtaeg pikendamata, sest kaebajal oli põhimõtteliselt 262 päeva aega, et vähemalt alustada ehitiste korrastamisega. Lisaks tuvastati
6.novembril 2015 tehtud vaatluse teel, et J. Poska 23 kinnistul pole ehitisi, mida saaks korda teha.
2.Halduskohtule esitatud kaebuse lõplikuks nõudeks jäi kohustamisnõue linnavalitsuse vastu eskiisprojekti kooskõlastamiseks ja ehitise kordategemise tähtaja pikendamiseks. Kaebaja leidis, et eskiisprojekt vastas esitatud nõuetele, mistõttu polnud alust kooskõlastamisest keelduda. Ehitise kordategemiseks antud tähtaega tulnuks pikendada, sest ehitise kordategemine viibis korralduse nr 320 kehtetuks tunnistamise üle peetud vaidluse ja eskiisprojekti kooskõlastamata jätmise tõttu. Ehitise kordategemiseks antud tähtaeg ei tohi MaaRS § 6 lg 31 (kuni 13. juulini 2017 kehtinud redaktsioonis, edaspidi MaaRS v.r) kohaselt olla lühem kui üks aasta.
3.Tartu Halduskohtu 2. detsembri 2016. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Kohus leidis, et kinnistul asuvad kolm vundamenti, mis on kantud ehitusregistrisse. Eeltoodust ja korraldusest nr 320 tuleneb, et maatükile on kavandatud kolm hoonet. See on vastuolus NarvaJõesuu Linnavolikogu 3. oktoobri 2012. a otsusega nr 120 kehtestatud Narva-Jõesuu linna keskosa detailplaneeringuga, mis lubab sellel kinnistul vaid ühe kolmekorruselise hoone ning näeb erinevalt korraldusega nr 320 ette nähtud sihtotstarbest, milleks on 100% ärimaa, ette võrdses ulatuses elamuja ärimaa sihtotstarbe. Kuna reformimata maa kuulub riigile, on eskiisprojekt jäetud õigesti kooskõlastamata. MaaRS v.r § 6 lg 31 kohaselt peab omanik tegema lagunenud ehitised korda või kõrvaldama. Praegusel juhul on kaebaja ehitised lammutanud ja fotodel on näha vaid vaevumärgatavad vundamendi jäänused. 2(10)
3-16-579 Maaüksusel ei asu ehitisi, mille kordategemine oleks võimalik. Maareformi seaduses on ehitise kordategemise sätete puhul silmas peetud olukordi, kus ehitise kordategemine ei eelda projekteerimistingimuste, ehitusprojekti või ehitusloa olemasolu. Täiesti uue ehitise püstitamine ei ole maareformi seaduse tähenduses käsitatav ehitise kordategemisena. Maa ostueesõigusega erastamise vältimatuks eelduseks on maareformi seaduse (MaaRS) § 6 lgs 3 sätestatud tingimustele vastava ehitise olemasolu. Seepärast pole kaebajal võimalik saavutada kaebuse eesmärki maaüksuse erastamist – ja kaebuse rahuldamiseks pole alust.
4.Tartu Ringkonnakohtu 23. jaanuari 2018. a otsusega tühistati halduskohtu otsus ning kohustati linnavalitsust lahendama uuesti kaebaja taotlusi eskiisprojekti kooskõlastamiseks ja tähtaja pikendamiseks. Linnavalitsuselt mõisteti välja menetluskulud 3000 eurot. Ringkonnakohus leidis, et halduskohus on rikkunud kohtuotsuse põhjendamiskohustust, kui on kasutanud otsuses põhjendusena kohtule esitatud Maa-ameti vastuses toodud põhjendusi. Ühe menetlusosalise põhjenduste kopeerimine pole lubatav, sest loob näivuse, et kohus pole vaidlusaluseid küsimusi ise läbi kaalunud ja võib olla jõudnud valele tulemusele. Sellist menetlusviga ei saa apellatsioonimenetluses kõrvaldada ja see tingiks juba iseseisvalt asja saatmise tagasi uueks arutamiseks. Siiski võib apellatsioonikohus teatud erandlikel asjaoludel teha ise uue otsuse ja praegu need asjaolud esinevadki. Kohtuistungi korraldamata jätmine, millele kaebaja samuti viitab kui menetlusveale, ei tingi kohtuotsuse tühistamist, sest istungi korraldamise nõuet seadus ei sätesta. Halduskohus on põhjendanud, miks ta istungit ei korralda, ning tal on selles suhtes lai kaalutlusruum. Kohus ei ole kaebajat eksitanud sellega, et soovitas esitada kohustamisnõude. Kohustamisnõue ongi käesoleval juhul ilmselgelt kõige asjakohasem. Kaebuse rahuldamata jätmise põhjuseks ei olnud mitte kohustamisnõude asjakohatus, vaid nõude põhjendamatus. Välistatud ei ole, et ka ehitis, millest on säilinud ainult vundament, on käsitatav lagunenud ja kasutusest väljalangenud ehitisena. Eelkõige on see nii seetõttu, et ka juhul, kui hoone muid osi pole säilinud, vastab ta ikka ehitusseadustiku (EhS) § 3 lgs 1 toodud ehitise definitsioonile. Samuti ei ole harv juhus, kui ehitise kordategemiseks tulebki see kuni vundamendini lammutada ja seejärel uuesti üles ehitada. Käesoleval juhul räägib sellise tõlgenduse kasuks ka see, et kaebaja kinnitusel lammutas ta soetatud hooned ise, sest võttis ostu-müügilepinguga kohustuse rajada nende asemele kauplus. Ebaselge on, miks kaupluse rajamine ebaõnnestus, kuid selle olemasolul oleks kaebajal olnud võimalik maad erastada. Õige ei saa olla tõlgendus, et ehitise kordategemisena saab käsitada üksnes tegevust, mis ei nõua ehitusluba, sest ehitusluba nõudvate toimingute ring on EhS § 4 järgi väga lai. Selline tõlgendus kitsendaks põhjendamatult ehitise omanike võimalusi erastada neile kuuluvate hoonete juurde maad. Seega tuleb ka vundamendi suhtes kohaldada MaaRS v.r § 6 lgt 31 ja määrata tähtaeg selle uuesti ülesehitamiseks. Ehitise kordategemine tähendab ehitise taastamist samade põhinäitajatega (välismõõtmed jne). Kui kohalik omavalitsus annab isikule ehitise kordategemiseks võimaluse ja isik soovib selle varjus ehitada hoopis teistsugust ehitist, on linnavalitsusel õigus keelduda maa ostueesõigusega erastamisest. Linnavalitsus on õigusvastaselt keeldunud eskiisprojekti kooskõlastamisest ettekäändel, et kooskõlastust oleks võinud taotleda vaid maa omanik riik. Projekteerimistingimuste pde 1.7 ja 1.8 kohaselt pidi eskiisprojekti kooskõlastamiseks esitama kaebaja. Keeldumine pole õige ka ettekäändel, et linnavalitsusele ei esitatud varem sellel maatükil asunud hoonete inventariseerimisjooniseid või esialgse projekti väljavõtteid, sest projekteerimistingimuste p 5.3 kohaselt tuleb need esitada alles koos projektiga. Samuti ei saa asuda seisukohale, et nõutud 3(10)
3-16-579 dokumentide esitamata jätmine välistab täielikult ehitusloa edasise menetluse. Sellist lahendust projekteerimistingimustest ei tulene ning haldusorgan peab küsimuse lahendamisel lähtuma uurimisprintsiibist ja kaaluma loa andmist näiteks olukorras, kus kaebajal asjaomased dokumendid puuduvad. Ringkonnakohus ei võta seisukohta, kas kavandatud ehitiste kordategemine on vastuolus kehtiva detailplaneeringuga, sest sellel alusel kooskõlastusest ei keeldutud. Õigusvastane on ka keeldumine ehitise kordategemiseks antud tähtaja pikendamisest, sest linnavalitsuse kehtiva korraldusega oli kaebajale pandud kohustus ehitised korda teha ja seega asutud seisukohale, et vundamendi kordategemine on põhimõtteliselt võimalik. Linnavalitsus on viivitanud kaebaja 1997. aastal esitatud maa ostueesõigusega erastamise taotluse lahendamisega ja andnud maa erastamise võimalikkuse kohta erinevaid signaale. Siiski tekkis kaebajal 2014. aastal antud korraldustest õiguspärane ootus, et ta saab ehitised korda teha ja maa erastada. Sellist õiguspärast ootust peab linnavalitsus arvesse võtma ka hilisemate otsustuste tegemisel. MaaRS § 6 lg 31 muudatus, mis jõustus 14. juulil 2017, sätestab, et lagunenud ja kasutusest välja langenud ehitisi ei käsitata ehitisena. Need peab omanik kõrvaldama kohaliku omavalitsuse antud tähtpäevaks, vastasel korral muutuvad ehitised maareformi käigus maatüki oluliseks osaks. Kuigi see muudatus teeb kohustamiskaebuse rahuldamise võimatuks, tuleb lähtuda Riigikohtu praktikast (vt nt haldusasjad nr 3313000, pd 3 ja 5; nr 3312101, p 2), et menetluse kestel taotlejale ebasoodsamaks muutunud normide asemel tuleb kohaldada soodsamat normi tulenevalt õiguspärase ootuse ja võrdse kohtlemise põhimõttest. Seadusemuudatus ei arvesta käesoleva olukorraga, kus ehitise kordategemine on takistatud haldusorgani tegevuse tõttu.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
5.Narva-Jõesuu linn taotleb kassatsioonkaebuses kohtuotsuse tühistamist ja halduskohtu otsuse jõusse jätmist või asja saatmist uueks arutamiseks halduskohtule. Narva-Jõesuu Linnavalitsus ei nõustu ringkonnakohtuga, et halduskohtu otsus on põhjendamispuudega, ning leiab, et ühe menetlusosalise seisukohtadega nõustumise korral on lubatud kanda need sõnasõnaliselt otsusesse üle. Kui asja menetlusse on arvamuse andmiseks kaasatud haldusorgan, kelle seisukohad õigusspetsiifilises küsimuses on asjatundlikud ja lühidalt, selgelt ja professionaalselt kirja pandud, pole mingit mõistlikku põhjust, et kohus peab asuma otsima teisi sõnu ja kasutama teistsugust süntaksit, et rüütada menetlusosalise väljendatu lihtsalt teise vormi. Ringkonnakohus ise on käesolevat otsust põhjendades kasutanud sõnasõnalisi lõike teises kohtuasjas varem tehtud kohtuotsusest, mistõttu võiks erapooletuse näivuse põhimõtte rikkumist ka talle ette heita. Arvestades ringkonnakohtu etteheidet halduskohtule ja võetud seisukohta menetlusnormi rikkumise olulisuse kohta, oleks tulnud asi saata tagasi halduskohtule arutamiseks. Seda nõuab menetlusökonoomia, kui asjas tuleks koguda uusi tõendeid ja teha kindlaks faktilisi asjaolusid. MaaRS § 6 lg 31 praegu kehtiv redaktsioon ei võimalda pikendada kaebajale antud tähtaega ehitiste kordategemiseks. Kaebajal on olnud selleks piisavalt aega ning avalik huvi maareformi lõpetamiseks kaalub üle omandiõiguse riive, mis tekib, kui lagunenud ja kasutusest välja langenud ehitis muutub maatüki oluliseks osaks. Praeguse asja asjaolud näitavad ilmekalt normi põhjendatust, sest kaebaja õiguseellane omandas ehitised 21 aastat tagasi ja kaebaja pole neid praeguseni korda teinud. Ka siis, kui selleks anti tähtaeg, koostas kaebaja eskiisi uute ehitiste rajamiseks, mitte vanade taastamiseks. Haldusorgan pole kuidagi takistanud ehitiste kordategemist. Ringkonnakohus on 4(10)
3-16-579 kaalumisel eksinud: kaaluma pidanuks ühest küljest avalikku huvi ja teisest küljest kaebaja omandiõiguse riivet olukorras, kus kunagistest hoonetest pole säilinud sisuliselt midagi, mida võiks vundamendiks lugeda. Lisaks eeltoodule ei võimaldanud ka MaaRS v.r 6 lg 31 teha korda mitteeksisteerivat ehitist. Käesoleva asja asjaolud on sootuks teised kui viidatud Riigikohtu otsuse aluseks olnud asjas nr 3318207, kus kõne all oli kaebaja vanavanematele kuulunud elamu, mis oli hävinud tulekahjus. Siis oli tegemist perekonna kunagise koduga, mitte sooviga erastada ärilistel kaalutlustel maa, nagu praegusel juhul. Kui asuda seisukohale, et praegu maatükil olevad vundamendi jäänused kujutavad endast lagunenud ehitist, muutuks lagunenud ehitise mõiste liiga laiaks, samal ajal ei pea uute hoonete ehitamist maa erastamisõiguse saamiseks võimalikuks ka ringkonnakohus. Ringkonnakohtu seisukoht, et kaebaja ei pidanud eskiisile lisama varasema ehitise jooniseid või projekti väljavõtet, on arusaamatu. Linnavalitsus ei saa eskiisi kooskõlastada, ilma et ta kontrolliks, kas tegemist on varem sellel maatükil olnud hoone taastamisega. See on võimalik ainult juhul, kui esitatakse võrdlusmaterjal. Kaebaja eskiis ei vasta ilmselt omaaegsete hoonete mahule ja iseloomule ning ta pole ka kohtumenetluses esitanud dokumente, kust nähtuks, millised hooned maatükil seisid. Kuna tähtaja pikendamise taotluse lahendamisel pidi linnavalitsus lähtuma muutunud asjaoludest, mitte vundamendi olukorrast 2014. aastal, mil tehti korraldus lagunenud ehitised korda teha, ei olnud enam võimalik anda tähtaega ehitiste kordategemiseks, sest nüüd oleks saanud vaid püstitada uued ehitised. Uued hooned poleks aga andnud alust maa ostueesõigusega erastamiseks.
6.TÜ Analan leiab vastuses kassatsioonkaebusele, et ringkonnakohus on õigesti tuvastanud menetlusnormi rikkumise ja põhjendanud piisavalt ise asjas uue otsuse tegemist. Asjaolu, et maatükil on säilinud kaebajale kuuluvad lagunenud ja kasutusest välja langenud ehitised, tuvastati juba haldusasjas nr 3151621 ning uute tõendite kogumine pole vajalik. Vaidlus käib üksnes õigusküsimuste üle. Ringkonnakohus pole eksinud ka materiaalõiguse normide kohaldamisel. Kuni 14. juulini 2017 kehtinud MaaRS v.r § 6 lg 31 kuulub kohaldamisele kui menetluse algul kehtinud norm muu hulgas seetõttu, et hoonete õigeaegne taastamine oli pärsitud haldusorgani süül. Kaebaja lammutas hooned ostu-müügilepingus võetud kohustuse tõttu, seega ei põhjustanud hoonete lagunemist kaebaja hooletus või lohakus. Ehitistest on alles üksnes vundamendid, mis on kantud ehitisregistrisse ja mille kordategemist pidas 2014. aastal korraldust andes võimalikuks ka vastustaja. Asjakohane kohtupraktika kinnitab, et vundamente on võimalik korda teha, sest tegemist on ühe ehitise põhikonstruktsiooniga, mis Tartu Ringkonnakohtu lahendis 3103357 ja Riigikohtu lahendis 3318207 esitatud seisukohti arvestades on endiselt käsitatav ehitisena MaaRS § 6 lg 31 mõttes. Vastustaja on õigusvastaselt keeldunud eskiisprojekti kooskõlastamisest, nagu kaebaja oma 10. juuni 2017 täiendava seisukoha ps 3.2 selgitas. Vastustaja seisukoha, et krundil puuduvad ehitised, mida oleks võimalik korda teha, on kaebaja juba eelneva argumentatsiooniga ümber lükanud. Kuna vastustaja tegevuse/tegevusetuse tõttu on ehitised korda tegemata, tuli kordategemiseks määrata uus tähtaeg. Vastustaja on senises tavapärases halduspraktikas just niimoodi talitanud. Vastustaja kassatsioonkaebus on kantud eesmärgist saavutada maaüksuse jätmine riigi omandisse. Vastustaja menetluskulude väljamõistmine pole põhjendatud, sest vaidlus ei välju vastustaja põhitegevuse raamidest. 5(10)
3-16-579 Kaebaja palus vastustajalt välja mõista kassatsiooniastme menetluskulud 1265,60 eurot.
7.Maa-amet toetab kassatsioonkaebust ja selgitab oma seisukohta järgmiselt. MaaRS v.r § 6 lg 31 ei kuulu kohaldamisele, sest kaebajal puuduvad maaüksusel ehitised, mida oleks võimalik korda teha ning mille juurde oleks asjaõigusseaduse rakendusseaduse § 13 lg 3 ja MaaRS § 22 lg 1 kohaselt võimalik maad erastada. Riigikohtu praktikas on MaaRS v.r § 6 lg 31 sisustamisel toonitatud, et maa tagastamist õigustatud subjektile saab takistada vaid selliste ehitiste olemasolu, mida kasutatakse sihtotstarbeliselt või mida on võimalik sihtotstarbeliselt kasutada (vt nt haldusasi nr 3315704). Need seisukohad on kohaldatavad ka praegu hindamaks, millistele tingimustele peaks ehitis vastama, et tekiks võimalus see korda teha. Ehitise mõiste on toodud MaaRS § 6 lgs 3 ja vundament ehitise tunnustele ei vasta. Ehitist, mis algselt küll vastas hoone tunnustele, kuid millest lagunemise või lammutamise tõttu on alles vaid vundament, ei saa käsitada rajatisena. Rajatis peab olema sellisena kavandatud. Vundamenti ei saa pidada ka lõpetamata ehitiseks, sest ehitise lammutamise või lagunemise tulemusena ei muutu see uuesti pooleliolevaks ehitiseks. Vastupidist ei tõenda ka kaebaja viidatud lahend asjas nr 3151621, sest selle põhjendustes käsitleti seda küsimust vaid põgusalt. Paikvaatluse käigus tehtud ja kohtule esitatud fotodelt on näha pinnase alla mattunud vaevumärgatavad vundamentide jäänused. Vastustajat on küll võimalik kohustada vaatama taotlused uuesti läbi, kuid kohalik omavalitsus ei saa praegu anda enam tähtaega vundamentide kordategemiseks. Ehitise kordategemine pole ehitamine ja silmas on peetud olukordi, kus kordategemine ei eelda ehitusseaduses nimetatud lubade taotlemist. Täiesti uue ehitise püstitamine ei ole ehitise kordategemine. Kaebaja ise lammutas hooned, on jätnud täitmata oma kohustused ega ole teinud hooneid korda ka kohaliku omavalitsuse määratud tähtajaks, mistõttu ei saa nüüd enam taotleda põhjendamatuid eeliseid maa ostueesõigusega erastamiseks. Kuna kaebuse põhieesmärki – maatüki ostueesõigusega erastamist – pole enam võimalik saavutada, ei saa rahuldada taotlust ka eskiisprojekti kooskõlastamiseks.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
8.Kaebaja soovib ostueesõigusega erastada maaüksust, millel praegu asuvad kolm vundamenti, ning kuna kohaliku omavalitsuse määratud tähtaeg maatükil kunagi asunud hoonete kordategemiseks on möödunud, nõuab linnavalitsuse kohustamist pikendama tähtaega ning andma hoonete taastamise eskiisprojektile kooskõlastus. Kohustamisnõude rahuldamiseks peab kohus kindlaks tegema, kas avalikul võimul on seadusest tulenev kohustus haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks (riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg 1). Asja lahendamiseks olulised asjaolud teeb kohus kohustamisnõude korral kindlaks samuti kohtuotsuse tegemise aja seisuga (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 2 teine lause).
9.Nagu ringkonnakohus otsuses märkis, on õiguslik olukord kohtumenetluse ajal muutunud, sest
14.juulil 2017 jõustunud MaaRS § 6 lg 31 ei näe enam ette võimalust anda tähtaeg lagunenud ja kasutusest väljalangenud või ümbrust ja maastikupilti tunduvalt kahjustavate ehitiste kordategemiseks. Viidatud sätte kohaselt tuleb omanikul sellised ehitised kohaliku omavalitsuse antud tähtajaks kõrvaldada, vastasel korral muutuvad nad maatüki oluliseks osaks. Seega saaks kohalik omavalitsus alates 14. juulist 2017 anda lagunenud ehitise omanikule tähtaja vaid lagunenud ehitise, siinsel juhul vundamendi säilinud osade kõrvaldamiseks. Ehitise kordategemiseks vajaliku uue tähtaja andmiseks ei ole enam õiguslikku alust. Ringkonnakohus leidis, et kuna materiaalõigus on muutunud menetluse kestel taotlejale ebasoodsamaks, tuleb taotluse lahendamisel tulenevalt õiguspärase ootuse ja võrdse kohtlemise põhimõttest kohaldada taotleja suhtes varem kehtinud soodsamat normi. Sellise seisukohaga ei saa nõustuda. Kuna maa ostueesõigusega erastamise 6(10)
3-16-579 taotluste esitamise tähtaeg on ammu möödunud, poleks sellise tõlgenduse korral seadusemuudatust võimalik kohaldada ühegi lagunenud ja kasutusest väljalangenud ehitise puhul, sest kõik taotlejad on oma avaldused juba esitanud. Õigusnormile antav tõlgendus ei tohi muuta normi kasutuks. Kui normi kohaldamise eeldused on täidetud ega esine erandlikku seadusest tulenevat alust normi kohaldamata jätmiseks (näiteks rakendussätetes), ei saa kohus normi meelevaldselt kohaldamata jätta. Kui kohus tuvastab normi rakendamisel vastuolu õiguspärase ootuse või võrdse kohtlemise põhimõttega, tuleb algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus (HKMS § 158 lg 4).
10.Käesoleval juhul ei ole ringkonnakohus pikemalt analüüsinud, milles seisneb MaaRS § 6 lg 31 alates 14. juulist 2017 kehtiva muudatuse vastuolu õiguspärase ootuse põhimõtte või võrdse kohtlemise põhimõttega, märkides üksnes, et materiaalõiguse muutumine on teinud taotleja olukorra ebasoodsamaks. Kolleegium on varem selgitanud, et seadusandja peaks üldjuhul vältima koormavale õigusnormile (ebaehtsa) tagasiulatuva jõu andmist, s.o koormava normi kohaldamist õigussuhetele, mis tekkisid enne normi jõustumist. Siiski võib tagasiulatuva jõu anda ka koormavale seadusesättele, kui selle järele on põhjendatud vajadus ja sellega ei kahjustata ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast ootust (vt nt haldusasjad nr 3311103, p 33, nr 3318016, p 29). Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31. jaanuari 2012. a otsuses asjas nr 3412411 leiti, et ehkki õiguspärase ootuse põhimõte ei nõua kehtiva normi kivistamist, tuleb silmas pidada, et õigus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik. Igaüks peab saama temale seadusega antud õigusi ja vabadusi kasutada vähemalt seaduses sätestatud tähtaja jooksul ning igaühel on õigus mõistlikule ootusele, et seadusandja lubatut rakendatakse isiku suhtes, kes on hakanud oma õigust realiseerima (p 49). Seega tuleb hinnata, kas MaaRS § 6 lg 31 uues redaktsioonis on koormav norm, millel on tagasiulatuv mõju. Selleks, et õiguspärast ootust saaks rikkuda, peab see olema tekkinud.
11.Kõigepealt tuleb märkida, et MaaRS pole ühelgi hetkel võimaldanud ostueesõigusega erastada maad lagunenud või kasutusest välja langenud ehitise juurde. Asjas pole tuvastatud, mis ajast on maaüksusel asunud ehitised lagunenud ja kasutusest välja langenud, kuid arvestades, et ostumüügilepingu kohaselt tuli endise kämpingu territooriumile ehitada kaasaegne tööstuskaupade kauplus, oli ilmselt juba ostmise hetkel tegemist lagunenud või vähemalt kasutusest välja langenud hoonetega, mille säilitamist ei peetud vajalikuks. Kaebaja esitas avalduse maa ostueesõigusega erastamiseks 30. detsembril 1997 ja sel ajal ei näinud seadus ette võimalust anda tähtaeg hoonete kordategemiseks. Kui ehitis ei vastanud tol ajal kehtinud planeerimis- ja ehitusseaduse § 38 nõuetele, siis ostueesõigusega erastamise õigust ei olnud (MaaRS § 6 lg 3 taotluse esitamise ajal kehtinud redaktsioon). 22. märtsil 1999 jõustunud MaaRS § 6 lg 31 nägi ette, et lagunenud ja kasutusest välja langenud ehitisi ei käsitata ehitistena maareformi seaduse tähenduses ning õigus erastada nende juurde maa ostueesõigusega tekib üksnes siis, kui need on kohaliku omavalitsuse näidatud ajaks korda tehtud. Alates 16. juulist 2000 lisandus sättesse tingimus, et ehitise kordategemise tähtaja andmise korral määratakse kindlaks ehitise teenindusmaa, mida on võimalik pärast ehitise korrastamist erastada. Seega võib seadusest järeldada, et lagunenud ehitiste puhul tuli erastamismenetluse lõpetamiseks anda omanikule tähtaeg kas ehitise korrastamiseks või kõrvaldamiseks. Kohalikul omavalitsusel oli kaalutlusõigus, milline ettepanek omanikule teha. Seadusemuudatuse kohaselt kohalikul omavalitsusel enam sellist kaalutlusõigust pole ja tähtaja saab anda vaid lagunenud ehitise kõrvaldamiseks. Seletuskirjas on öeldud, et kui isik pole maareformi algusest möödunud 25 aasta jooksul oma omandit heaperemehelikult hoidnud, võib eeldada omaniku tegevusetust omandist loobumise tahtena. Igal juhul kaalub avalik huvi maareformi lõpetamiseks üle omandiõiguse riive, mis tekib, kui lagunenud ja kasutusest välja langenud ehitis muutub maatüki oluliseks osaks. Seletuskirjas on rõhutatud, et kui kohalik omavalitsus on andnud tähtaja ehitise kordategemiseks ja omanik pole nõutud toiminguid teinud, ei ole õigust tähtaega pikendada. 7(10)
3-16-579
12.Järgmisena tuleb otsida vastust küsimusele, kas uuel normil, mis ei näe enam võimalust anda tähtaeg ehitiste kordategemiseks, on kaebajale koormav tagasiulatuv mõju. Arvestades, et praeguse normi korral jääb osa taotlejate puhul üldse ära nn viimane hoiatus ehitiste korrastamiseks enne menetluse lõpetamist, võib nende jaoks olla tegemist koormava normiga. Taotlejate puhul, kellele oli antud tähtaeg ehitiste korrastamiseks ja kes selle jooksul ehitisi ei korrastanud, sellist koormavat mõju ei ole, sest nende puhul pidi nagunii järgnema menetluse lõpetamine ja taotluse rahuldamata jätmine. Ringkonnakohus on kaebaja puhul leidnud erisuse selle pinnalt, et kaebaja ei jõudnud hooneid korda teha linnavalitsuse tegevuse või tegevusetuse tõttu.
13.Ringkonnakohus ja kaebaja on oma seisukohtade kujundamisel lähtunud ekslikust eeldusest, et kaebaja sai lagunenud hooneid korrastada üksnes linnavalitsuse korralduste tõttu ja nende kehtivusajal. Tegelikult see nii ei ole. Nõue, et ostueesõigusega erastamise õiguse saamiseks peavad maaüksusel asuvad ehitised olema korras ja sihtotstarbeliselt kasutatavad, on kehtinud kogu reformi aja ning kaebajal pidi sõltumata linnavalitsuse tegevusest olema selge, et soodsatel tingimustel maa erastamiseks annavad õiguse vaid sihtotstarbeliselt kasutatavad ja korras hooned. Seadus nägi kordategemise tähtaja andmise ette hea halduse põhimõttest lähtuvalt, et anda enne menetluse lõpetamist ja taotluse rahuldamata jätmist taotlejale veel viimane hoiatus, et kui ta etteantud tähtajaks hooneid ei korrasta, kaotab ta maa ostueesõigusega erastamise õiguse. Kaebaja ei vaidlustanud linnavalitsuse korraldust, millega nõuti hoonete kordategemist 1. märtsiks 2016, seega pidas ta pooleteistaastast tähtaega reaalseks. Linnavalitsus tunnistas tähtaja andmise korralduse ning projekteerimistingimuste korralduse kehtetuks 13. mail 2015, kuid 26. juuni 2015. a määrusega kaebaja viidatud asjas nr 3151621 peatas Tartu Halduskohus 13. mai 2015. a korralduse kehtivuse kuni kohtumenetluse lõpuni. Seega kehtisid tähtaja andmise korraldus ja projekteerimistingimuste korraldus edasi ning lühiajaline katkestus korralduste kehtivuses ei saanud oluliselt mõjutada kaebaja tegevust hoonete korrastamisel. Kaebaja esitas 3. märtsil 2015 linnavalitsusele taotluse eskiisprojekti kooskõlastamiseks. Linnavalitsus viivitas eskiisprojekti kooskõlastamisega ning jättis alles 22. veebruari 2016. a kirjaga selle kooskõlastamata. Arvestades Riigikohtu seisukohti asjas nr 3311216, ei takistanud eskiisprojekti kooskõlastamisega viivitamine ja sellest keeldumine samuti projekteerimise ja ehitusloa taotlemisega edasiminekut. Viidatud lahendis leidis Riigikohus, et eskiisprojekti kooskõlastamata jätmine on haldustoiming, mis ei tingi vältimatult ehitusloa andmatajätmist, ning sellisel keeldumisel puudub iseseisev reguleeriv toime. Projekteerimisega edasiminek oleks küll tähendanud kaebaja riski, et ehitusluba ei väljastata ning projekteerimise kulud jäävad kaebaja kanda. Ent jättes hoonete korrastamise viimasele hetkele ja nõustudes linnavalitsuse antud tähtajaga, polnud kaebaja midagi ette võtnud, et seda riski maandada. Kaebaja ei algatanud ka kohtuvaidlust eskiisprojekti kooskõlastamiseks enne 23. märtsi 2016, mil ehitiste korrastamise tähtaeg oli juba möödunud. Seega, isegi kui linnavalitsuse tegevus oli millegi poolest õigusvastane, ei saa seda pidada praegusel juhul kaebajale hoonete korrastamiseks antud tähtaja rikkumise põhjuseks. Kaebaja ise pole oma tegevuse planeerimisel ja elluviimisel olnud piisavalt hoolikas. Seepärast puudub MaaRS § 6 lg 31 kohane koormav tagasiulatuv mõju kaebajale.
14.Kolleegium ei tuvastanud ka kaebaja ebaproportsionaalselt ebavõrdset kohtlemist uue normi tõttu. Ebavõrdne kohtlemine võib ilmneda seeläbi, et osa taotlejatest sai korraldusega määratud tähtaja ehitise kordategemiseks enne menetluse lõpetamist, kuid uue normi ajal seda enam ei anta. Kaebaja puhul sellist ebavõrdset kohtlemist ei ole, sest ta jättis ehitised ettenähtud tähtaja jooksul korda tegemata.
15.Kaebaja väitel on kohalik omavalitsus senises praktikas pikendanud ehitiste kordategemiseks antud tähtaega. On õige, et kohalikul omavalitsusel pole enam võimalik kaaluda tähtaja andmist ehitiste korrastamiseks ja välistatud on ka tähtaja pikendamine või uue tähtaja andmine. 8(10)
3-16-579 Kaalutlusõiguse alusel kujunenud normi rakenduspraktikast ei saa tuletada kaebaja õiguspärast ootust. Kaebaja ebavõrdset kohtlemist saab kinnitada, kui arvestada, et ringkonnakohus pidas linnavalitsuse keeldumist tähtaja pikendamisest ebaseaduslikuks. Ebavõrdse kohtlemise õigustamiseks piisab mõistlikust ja asjakohasest põhjusest. Kolleegiumi hinnangul on normi kehtestamise eelnõu seletuskirjas toodud vajadus maareformi lõpetamiseks piisav, et õigustada kaebaja ebavõrdset kohtlemist. Maareform on kestnud juba 25 aastat ja juba aastaid on tegeletud reformi lõpuleviimisega. 20. märtsil 2013 jõustunud maareformi seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse § 1 p 27 nägi ette konkreetsed tähtajad maareformi toimingute tegemiseks, mis pidid seletuskirja kohaselt võimaldama maareformi kiiremat lõpuleviimist. Maareformiga sooviti lõpule jõuda 31. detsembriks 2017. Kogu selle aja oli kaebaja teadlik, et juhul, kui ta hooneid korda ei tee, ei ole tal õigust maad ostueesõigusega erastada. Kaebajale on kord juba antud tähtaeg ja hoiatatud menetluse lõpetamisest, kui ta hooneid ei korrasta. Avalik huvi maareformi lõpetamise vastu kaalub eeltoodud asjaoludel üles kaebaja soovi erastada maad soodustingimustel. Kuna maaüksusel asuvad vundamendid on suurel määral lagunenud, pole riive kaebaja omandipõhiõigusele ka oluline ega kaalu üles avalikku huvi maareformiga ühele poole saada. Kuivõrd endiste kämpinguhoonete ost oligi ilmselt mõeldud maa kasutusõiguse ostuna, kuid seda ei realiseeritud lubatud ajal, võib kaebaja õigust käsitleda kui ehitamise lubamist, mille realiseerimata jätmine omandiõigusele suurt riivet ei kujuta.
15.Eeltoodu põhjal teeb MaaRS § 6 lg 31 alates 14. juulist 2017 kehtiv redaktsioon kohustamiskaebuse rahuldamise võimatuks. Isegi kui linnavalitsuse otsustused olid õigusvastased ja ta peaks taotlused uuesti läbi vaatama, ei saaks ta teha muud otsust, sest uut tähtaega hoonete kordategemiseks pole kaebajale võimalik anda ja hoonete taastamiseks koostatud eskiisprojekti kooskõlastamine poleks eesmärgipärane. Siinkohal peab kolleegium vajalikuks märkida, et sellisel määral vundamendini lagunenud hoonet, nagu kaebajale kuulub, ei saa enam korda teha. Kuna maareformi eesmärk on kujundada ümber riiklikul maaomandil rajanevad suhted, lähtudes endiste maaomanike õiguste järjepidevusest ja praeguste maakasutajate seadusega kaitstud huvidest, on Riigikohus varasemas praktikas mõistnud MaaRS § 6 lg 31 selliselt, et õigustatud subjektile saab maa tagastamist takistada üksnes selline ehitis, mis on sihtotstarbelises kasutuses või mida on võimalik sihtotstarbeliselt kasutada (vt nt haldusasi nr 3315704). Kuigi see praktika oli välja arendatud maa tagastamise vaidlustes, ei saa anda normile teistsugust sisu asjades, kus maa erastamise õigustatud subjekt vaidleb kohaliku omavalitsusega maa ostueesõigusega erastamise õiguse üle. Vastasel korral oleks tegemist erastamise õigustatud subjektide ebavõrdse kohtlemisega. Kolleegium ei nõustu Maa-ameti seisukohaga, et MaaRS v.r § 6 lgs 31 peetakse kordategemise all silmas üksnes sellist laadi korrastustöid, mis ei nõua ehitusluba või projekteerimistingimuste väljastamist. Ehitusõiguse normid on mitmel korral muutunud ning ehitusluba nõudvad toimingud on eri redaktsioone arvestades olnud erinevad. Seepärast pole MaaRS v.r § 6 lg 31 võimalik tõlgendada ehitamiseks vajalike lubade õigusnormi kaudu. Siiski ei saa vundamendini lagunenud hoone sihtotstarbelist kasutamist enam võimalikuks pidada ja selleks, et hoone vastaks MaaRS § 6 lg 3 tunnustele, tuleks see uuesti üles ehitada. Tegemist oleks uue hoone püstitamisega, mitte vana kordategemisega. Kaebaja viidatud asjas nr 3318207 oli vaidluse all maa riigi omandisse jätmise seaduslikkus olukorras, kus kohalik omavalitsus polnud võtnud seisukohta krundil asuvate lagunenud ehitiste suhtes. Selles asjas ei antud hinnangut küsimusele, mil määral on lagunenud hoone kordategemine MaaRS § 6 lg 31 alusel 9(10)
3-16-579 võimalik. Seepärast ei saa sellest lahendist järeldada, et kolleegiumi varasem praktika peab vundamendini lagunenud hoone kordategemist võimalikuks.
16.Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga menetlusnormi rikkumise puudumise suhtes ning erinevalt ringkonnakohtust ei pea menetlusnormi rikkumiseks ka seda, et kohus põhjendas kohtuotsust Maa-ameti seisukohtadega. Menetlusseadustikust ei ole võimalik välja lugeda sellekohast keeldu. Vastupidi – näiteks HKMS § 165 lg 2 annab kohtule teatud juhul võimaluse nõustuda haldusakti või vaideotsuse põhjendustega, neid kordamata. Menetlusökonoomia seisukohalt poleks mõistlik hästi kirjapandud ja järgimist väärivat seisukohta ümber sõnastada.
17.Eeltoodust tulenevalt tühistab kolleegium ringkonnakohtu otsuse ja jätab jõusse halduskohtu otsuse resolutsiooni. Halduskohtu otsuse põhjendused tuleb asendada käesoleva otsuse põhjendustega. Kuna kolleegium teeb lahendi ilma asja uueks arutamiseks saatmata, tuleb uuesti otsustada ka menetluskulude jaotus. Kaebaja on taotlenud halduskohtus 6355,20 euro, apellatsioonimenetluses 2448,20 euro ja kassatsioonimenetluses 1265,60 euro väljamõistmist. Kuna kaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja on taotlenud halduskohtumenetluses 3256 euro, apellatsioonimenetluses 1497,60 euro ja 1584 euro väljamõistmist kaebajalt, leides viitega Riigikohtu lahendile asjas nr 3313415, et haldusorgani menetluskulude hüvitamist on aktsepteeritud asjades, mis väljuvad kohaliku omavalitsuse põhitegevuse raamest, ning et maa erastamise küsimused on riigi ülesanne. Kolleegium leiab, et vastustaja menetluskulude väljamõistmine kaebajalt pole HKMS § 109 lg 6 alusel põhjendatud. Maareformi elluviimiseks vajalike toimingute tegemine oli kohalikule omavalitsusele üle antud riiklik ülesanne, millega omavalitsus tegeles iga päev. Selliste ülesannete täitmist ei ole alust pidada haldusorgani põhitegevusest väljuvaks. Asjas puuduvad ka muud asjaolud, mis võiksid kolleegiumi varasemat praktikat arvestades tuua kaasa kaebajalt menetluskulude väljamõistmise. Seepärast jäävad ka vastustaja menetluskulud tema enda kanda. Kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 6 alusel tagastada Narva-Jõesuu linnale. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.