Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-23-16 30. november 2016 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Parrest Eeli Lääne kaebus Luunja Vallavolikogu 15. augusti 2013. a määruse nr 46 ja 19. detsembri 2013. a vaideotsuse nr 80 tühistamiseks või Luunja Vallavolikogu kohustamiseks üldplaneeringut kehtestama, samuti viivituse õigusvastaseks tunnistamiseks Kaebaja Eeli Lääne, esindaja vandeadvokaat Triin BiesingerJussmann Vastustaja Luunja vald, esindaja advokaat Heiki Kuningas Kolmandad isikud Tarvo Laas, Andres Kulbin ja Andrus Ustav Tartu Ringkonnakohtu 24. novembri 2015. a otsus haldusasjas nr 3-14-73 Eeli Lääne kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 29. septembri 2014. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu
jaanuarile 2011 eelnenud ajavahemiku osas ja lõpetada selles osas asja menetlus.
4.Jätta kaebus tühistamisnõude osas rahuldamata. Rahuldada kaebus kohustamisnõude osas ning osaliselt tuvastamisnõude osas.
5.Kohustada Luunja Vallavolikogu tegema uue otsuse Veibri küla Andrese ja Lillevälja tee 20 maaüksuste ala üldplaneeringu kehtestamise kohta hiljemalt 1. märtsiks 2017. Teha kindlaks Luunja Vallavolikogu viivituse õigusvastasus 28. märtsi 2013. a määruse nr 30 andmisel ning
7.Tagastada Eeli Läänele kautsjon 25 eurot ja kahjunõudelt tasutud riigilõiv 250 eurot. Mõista Luunja vallalt Eeli Lääne kasuks välja menetluskulu 5000 eurot. Muus osas jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
8.Tagastada Eeli Läänele tema 10. oktoobri 2016. a avalduse lisad 1–3, 5 ja 6. Võtta asja juurde sama avalduse lisa 4 ning koopiana Luunja Vallavalitsuse 22. detsembri 2009. a kiri nr 7-2/2066-1 kolmandatele isikutele.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Eeli Läänele kuuluvad Luunja vallas Veibri külas Andrese ja Lillevälja tee 20 kinnistud (maatulundus- ja üldmaa). Luunja Vallavolikogu kehtestas 26. juuni 2008. a määrusega nr 8-1 valla üldplaneeringu. Kuna kaebaja vaidlustas üldplaneeringu kohtus, tunnistas volikogu 19. veebruari 2009. a määrusega nr 9 üldplaneeringu kaebajale kuuluvate maatükkide osas kehtetuks. Volikogu võttis 24. septembri 2009. a määrusega nr 53 vastu valla üldplaneeringu Andrese ja Lillevälja tee 20 maatükkide osas. 2. kuni 30. novembrini 2009 toimus planeeringu avalik väljapanek, mille käigus esitasid kohalikud elanikud vastuväited. 22. detsembril 2009 saatis vallavalitsus vastused vastuväidetele ja ettepanekutele. 6. jaanuaril 2010 toimus avalik arutelu. 2010. ja 2011. aastal oli üldplaneering kooskõlastamisel Tartu linna asutustes. Samal ajal esitas E. Lääne vallale mitu järelepärimist planeerimismenetluse kulgemise kohta. 9. märtsil 2012 saadeti üldplaneering järelevalve teostamiseks maavanemale, kes tegi 19. veebruaril 2013 ettepaneku kehtestada üldplaneering vastuvõetud kujul. Luunja Vallavolikogu kehtestas 28. märtsi 2013. a määrusega nr 30 Andrese ja Lillevälja tee 20 ala üldplaneeringu (RT IV, 10.04.2013, 40). Sellega täiendati valla üldplaneeringut ja muudeti Andrese katastriüksus elamumaaks. Kinnistu koosseisu kuuluv metsamaa arvati välja kaitstavate metsamaade nimekirjast. Lillevälja tee 20 katastriüksuse funktsiooniks määrati 50% elamumaa ja 50% sotsiaalmaa. 13. mail 2013 esitasid Tarvo Laas, Andres Kulbin ja Andrus Ustav halduskohtule kaebuse
28.märtsi 2013. a määruse tühistamiseks (haldusasi nr 3-13-1018).
2.Luunja Vallavolikogu tunnistas 15. augusti 2013. a määrusega nr 46 volikogu 28. märtsi 2013. a määruse kehtetuks. Tartu Halduskohus lõpetas 29. augusti 2013. a määrusega asjas nr 3-13-1018 T. Laasi, A. Kulbini ja A. Ustavi kaebuse menetluse.
19.detsembri 2013. a vaideotsusega nr 80 rahuldas volikogu E. Lääne vaide osas, milles nõuti Andrese ja Lillevälja tee 20 üldplaneeringu kohta haldusakti vastuvõtmist. Vaie jäeti rahuldamata
15.augusti 2013. a määruse kehtetuks tunnistamise nõudes.
3.E. Lääne esitas Tartu Halduskohtule kaebuse Luunja Vallavolikogu 15. augusti 2013. a määruse ja
19.detsembri 2013. a vaideotsuse tühistamiseks või volikogu kohustamiseks kehtestama Andrese ja Lillevälja tee 20 maaüksuste ala üldplaneeringu. Samuti paluti kaebuses tuvastada vallavolikogu toimingute õigusvastasus Andrese ja Lillevälja tee 20 üldplaneeringu menetlemisel. Kaebuse kohaselt on 28. märtsi 2013. a määruse kehtetuks tunnistamine vaid põhjendamispuuduste tõttu ning kaebaja õigusi ja huve arvestamata õigusvastane. Üldplaneeringu menetlus on veninud aastaid. Vastustaja tegevus riivab kaebaja majanduslikke huve ja toob kaasa kahju. Üldplaneeringu puudumine takistab kaebajal kinnistute edasise kasutamise kavandamist ja võimalikku arendustegevust. Vaidlusalune üldplaneering võeti vastu 24. septembril 2009. Vastuvõtmise otsus kehtib. Planeering on läbinud kõik vajalikud menetlusetapid. 28. märtsi 2013. a määrusega kehtestati üldplaneering maavanema poolt heaks kiidetud kujul. Planeeringu kehtestamise määrus ei olnud täielikult põhjendamata. Huvitatud isikud olid kaasatud ja planeeringulahendus ei tulnud ootamatusena. Vaideotsuses toodud seisukohad ei olnud 28. märtsi 2013. a määruse kehtetuks tunnistamise motiiviks. Vastustaja pidi kehtestama
kogu valla territooriumit hõlmava üldplaneeringu 1. juuliks 2007 (planeerimisseaduse (PlanS) v.r § 45 p 2). Vastustaja on ebamõistlikult kaua ja õigusvastaselt venitanud vaidlusaluse üldplaneeringu kehtestamisega.
4.Tartu Halduskohus rahuldas 29. septembri 2014. a otsusega asjas nr 3-14-73 kaebuse, tühistas Luunja Vallavolikogu 15. augusti 2013. a määruse ja vaideotsuse ning tuvastas volikogu toimingute (viivituse) õigusvastasuse Andrese ja Lillevälja tee 20 maaüksuste üldplaneeringu menetlemisel ning mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 5215 eurot. Kohtuotsuse põhjendused olid järgmised. a) Vastustaja tunnistas vaidlusaluse üldplaneeringu kehtetuks põhjendamiskohustuse (haldusmenetluse seaduse (HMS) §-de 54 ja 56) rikkumise tõttu. Ainuüksi planeeringuala naabruses elavate isikutega konsensuse mittesaavutamine ei saa olla üldplaneeringu osa kehtetuks tunnistamise põhjuseks. Üldplaneeringu kehtestamise põhjendused sisaldusid nii määruse tekstis kui ka üldplaneeringus ja selle lisades. Volikogu ei kaalunud üldse üldplaneeringu materiaalset õiguspärasust. Üldplaneeringu osa kehtestamise menetlus kestis peaaegu neli aastat. Ka seda tuli HMS § 64 lg 3 kohaselt arvestada vaidlustatud haldusaktis. Vastustaja ei hinnanud üldplaneeringu osa vaidlustanud isikute õiguste seost planeeringuga ega nende kaebuse perspektiivikust. b) Kuna kaebaja taotles konkreetset planeeringulahendust, pidi vastustaja teistsuguse lahenduse kehtestamist põhjendama. Viide usalduse kaitset reguleerivale normile ei ole piisav. Vaidlustatud haldusakti vastuvõtmisega rikkus vastustaja PlanS v.r § 45 p 2. Vastustaja ei kaalunud, kas HMS §-st 58 tuleneb planeeringu kehtetuks tunnistamise keeld. Vaidlustatud määrus rikub seega kaebaja õigusi ja on nii formaalselt kui ka materiaalselt õigusvastane. Vaideotsus rikub kaebaja õigusi, sest vaie oleks tulnud rahuldada tervikuna. Tühistamiskaebuse rahuldamise tõttu jääb alternatiivne kohustamisnõue rahuldamata. c) Vallavolikogu 26. juuni 2008. a määrusega nr 8-1 ja 19. veebruari 2009. a määrusega nr 9 on tõendatud vastustaja tegevuse õigusvastasus valla üldplaneeringu kehtestamisel ajavahemikul
1.juulist 2007 kuni 26. veebruarini 2009. Samuti pole vald tõendanud asjaolusid, mis takistasid üldplaneeringu kehtestamist kuni 28. märtsini 2013. T. Laas, A. Kulbin ja A. Ustav küll vaidlustasid kohtus 28. märtsi 2013. a määruse, kuid kohus ei rakendanud esialgset õiguskaitset. Seega ei õigustanud vaidlus kehtiva üldplaneeringu puudumist kuni praeguses asjas kaebuse esitamiseni (22. jaanuari 2014).
5.Luunja vald palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ja jätta kaebus rahuldamata.
6.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 24. novembri 2015. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ja jättis kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus mõistis kaebajalt vastustaja kasuks välja menetluskulu 15 eurot. Ringkonnakohtu otsuse põhjendused olid järgmised. a) Vastustaja on vaidlustatud haldusakti andmisel järginud põhjendamiskohustust ja kaalutlusreegleid. Seevastu 28. märtsi 2013. määruses ja sellele lisatud seletuskirjas puuduvad igasugused motiivid, miks haldusakti otsustati sellisel kujul välja anda, arvestades piirkonna elanike vastuväiteid ja maavanema järelevalvet.
b) Üldplaneeringu osa kehtetuks tunnistamine on kooskõlas HMS §-dega 64, 66 ja 67. Kaebajal ei olnud õigustatud ootust, et vastustaja jätkab oma õigusvastast tegevust. Asjaolu, et planeeringu menetlus on juba kestnud pikka aega, ei saa tingida olulise motiveerimispuudustega haldusakti jõusse jätmist. c) Vastustaja ei ole kaebaja kinnistute üldplaneeringu menetlemisel olnud õigusvastaselt tegevusetu. On loomulik, et piirkonda varem ehitise rajanud isikud võivad üldplaneeringu kehtestamisel esitada hulgaliselt vastuväiteid. Kohalikul omavalitsusel tuleb leida kõiki pooli rahuldav kompromiss ning see võib võtta aega. Vaidlustatud määruse vastuvõtmise tingis kaebaja maaüksuste üldplaneeringu vaidlustamine kohtus.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
7.Kaebaja palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsuse ja jätta jõusse halduskohtu otsuse. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised. a) Ringkonnakohus on eemaldunud vaidluse esemest, taandades vaidluse lubamatult üldplaneeringu kehtestamise määruse õigusvastasusele, mille kohta algatatud kohtumenetlus on juba lõpetatud. Ringkonnakohus jättis 15. augusti 2013. a määruse õiguspärasuse (HMS § 58, Riigikohtu seisukohad asjas nr 3-3-1-19-11, p 13) sisuliselt hindamata. 28. märtsi 2013. a määruse põhjendamisvead ei too automaatselt kaasa 15. augusti 2013. a määruse õiguspärasust. Vastustaja ei ole väitnud, et 28. märtsi 2013. a määruse põhjendamispuudused oleks võinud mõjutada asja otsustamist. b) Ringkonnakohus kohaldas valesti HMS § 67 lg-t 4. Usalduse kaitse puudumine ei tähenda, et haldusakti võib tunnistada kehtetuks suvaliselt ning HMS § 58 ja § 64 lg-d 2 ja 3 eirates. Põhjendamispuudustega haldusakt tuleks jätta tühistamata, kui on ilmselge, et haldusorgan peaks vaidlustatud haldusakti uuesti välja andma (Riigikohtu seisukohad asjades nr 3-3-1-74-11, p 16; 3-31-57-09, p 13; 3-3-1-49-08, p 11; 3-3-1-33-07, p 16). Vastustaja on ise möönnud, et vaidlusalune üldplaneering tuleb uuesti kehtestada motiveeritud kujul. Vaidlustatud määrusel on rasked tagajärjed kaebajale. Põhjendatud ei ole pelgalt formaalse vea tõttu tunnistada kehtetuks 2009 vastu võetud ja 2013 kehtestatud planeeringut, kus on pika ja põhjaliku menetluse tulemusena saavutatud kompromiss maaomaniku ja avalike huvide vahel. Kõik huvitatud isikud olid kaasatud menetlusse. Planeeringu kehtestamise põhjendustest oli võimalik aru saada. Üldplaneeringu kehtestamise määruse kehtetuks tunnistamine tingib järjekordse menetluse venimise. Eeltoodut ei ole vastustaja kaalumisel arvesse võtnud. Ringkonnakohus ei ole põhjendanud mõttekäiku, et planeerimismenetluse pikk kestus ei saa tingida põhjendamispuudusega haldusakti jõusse jätmist. c) Ringkonnakohus jättis halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg-t 1 ja § 199 lg 2 p 2 rikkudes lahendamata alternatiivse kohustamisnõude. d) Tuvastamisnõude rahuldamata jätmisel jättis ringkonnakohus kohaldamata PlanS v.r § 45 p 2 ja HMS § 5 lg 2. Kohtuvaidlused ei saa olla menetluse venimise õigustuseks, vaid need kinnitavad volikogu tegevuse õigusvastasust, sest volikogu on nende tulemusel ise haldusaktid kehtetuks tunnistanud. Tegemist ei olnud mastaapse planeeringu ega hulgaliste vastuväidetega. Vastuväited ei
õigusta PlanS v.r § 45 p 2 eiramist.
8.Luunja Vallavolikogu palub vastuses jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata järgmistel põhjustel. a) Ringkonnakohus kontrollis õigustatult planeeringu kehtestamise määruse vastavust seadusele. Õigusvastase haldusakti võib isiku kahjuks kehtetuks tunnistada. Isik ei saa tugineda usaldusele haldusakti peale esitatud kaebuse läbivaatamise ajal (HMS § 66 lg 1, § 64 lg 4 p 1). Kui haldusaktil põhjendused puuduvad, ei saa argumentide ja tõendite hindamisele hinnangut anda. Sõltuvalt haldusakti motiividest kujuneb lõplik otsustus. Seetõttu ei ole kohaldatav HMS § 58. Üldplaneeringu kehtestamise määruse lisas ja seletuskirjas puuduvad põhjendused planeeringu avalikustamisel esitatud vastuväidete tähelepanuta jätmise kohta. b) Planeerimismenetlust lõpetava otsuse saab volikogu teha alles siis, kui määrus nr 46 on jõustunud. Volikogu ei saanud uut planeeringut kehtestada koos varasema määruse kehtetuks tunnistamisega. Üldplaneeringu kehtestamise tähtpäeva sätestamisel ei ole seadusandja arvestanud kaebuste esitamisega. Praegusel juhul on olulised vastuolud avalikkuse ja kinnistu omaniku huvide vahel. Kohalik omavalitsus on püüdnud neid vastuolusid leevendada ja saavutada konsensust. c) Volikogu 28. märtsi 2013. a määruse peale esitati ka vaie. Vaiet põhjendati asjaoluga, et pärast planeeringu avalikustamist kinnistud omandanud isikuid polnud kaasatud planeerimismenetlusse. Vaides viidati asjaolule, et planeeringu avalikustamise ja kehtestamise vahe oli üle kolme aasta ning seda peeti ebamõistlikuks. Üldplaneeringu osa kehtestamise määruses polnud neid asjaolusid kaalutud. Isikute menetlusse kaasamata jätmine on haldusmenetluse normi oluline rikkumine. Planeeringu jõusse jätmise korral oleks vaide esitajatel olnud võimalus pöörduda halduskohtusse. Selleks, et vältida mitut kohtumenetlust, oli otstarbekas määrus nr 30 kehtetuks tunnistada ja vastu võtta uus motiveeritud haldusakt. See asjaolu ei oleks välistanud uute kaebuste esitamist haldusakti motiivide vaidlustamiseks, kuid sel juhul oleks vahele jäänud vaidlus haldusakti vormi- ja menetlusnormide rikkumise üle ning see oleks lühendanud kohtumenetlustele kuluvat aega.
9.Vastuses kohtunõudele selgitas kaebaja, et ta palub tunnistada õigusvastaseks vastustaja viivituse alates 1. juulist 2007 ning lugeda kaebus selle nõude osas tähtaegseks. Alternatiivselt palus kaebaja kaebetähtaja ennistada, sest tuvastamiskaebuse tähtaeg on reguleeritud ebaselgelt.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.Kassatsioonkaebus on põhjendatud osaliselt. Tühistamisnõude on ringkonnakohus jätnud õigesti rahuldamata (II). Ringkonnakohtu poolt tähelepanuta jäänud kohustamisnõue tuleb rahuldada (III). Tuvastamisnõude osas tuleb asja menetlus osaliselt lõpetada (IV), osaliselt aga tuleb tuvastamisnõue rahuldada (V). I
11.Riigikohtu halduskolleegium märgib esmalt, et kohtud on rikkunud oluliselt menetlusnormi (HKMS § 20 lg 1), jättes menetlusse kaasamata isikud, kes haldusasjas nr 3-13-1018 vaidlustasid kaebaja kinnistute üldplaneeringu. Praeguses asjas esitatud tühistamisnõude rahuldamine taasjõustaks selle üldplaneeringu. Kuna kohus lõpetas haldusasja nr 3-13-1018 menetluse praeguses asjas
vaidlustatud määruse alusel, riivaks tühistamiskaebuse rahuldamine planeeringu vaidlustajate õigusi. Seega otsustasid kohtud isikute õiguste üle, keda asja arutamisse ei kaasatud (HKMS § 199 lg 2 p 1, § 230 lg 3). Kuna kolmandad isikud ei ole ringkonnakohtu otsust vaidlustanud ja menetlusviga on võimalik kõrvaldada kassatsioonimenetluses, ei oleks kohtuotsuste tühistamine ainuüksi selle vea tõttu põhjendatud. Kolleegium kaasas 28. septembri 2016. a määrusega üldplaneeringu vaidlustanud isikud selle kohtuasja menetlusse. II
12.Selles kohtuasjas vaidlustatud haldusaktiga – 15. augusti 2013. a määrusega – tunnistas Luunja Vallavolikogu kehtetuks kaebaja kinnistute üldplaneeringu (28. märtsi 2013. a määruse). Vald põhjendas vaidlustatud määrust sellega, et nii üldplaneeringu kehtestamise määruses kui ka selle lisades puudusid planeeringulahenduse põhjendused.
13.Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et üldplaneering kehtestati põhjendamiskohustust rikkudes ning et üldplaneeringu kehtetuks tunnistamine valla poolt oli kujunenud olukorras õigustatud. Üldplaneeringu kehtestamise määruses puudusid igasugused põhjendused, ka põhimotiivid, samuti viited dokumentidele, kust puuduolevaid põhjendusi leida. Kolleegium on varem selgitanud, miks ei saa menetlusosalistelt ilma sellekohaste viideteta oodata põhjenduste otsimist planeerimismenetluse arvukatest dokumentidest (otsused asjades nr 3-3-1-35-13, p 25; 3-3-1-54-03, p 36).
14.HMS § 58 piirab sõnaselgelt vaid nõudeõigust haldusakti kehtetuks tunnistamiseks, kuid väljendab ka haldusõiguse üldpõhimõtet, et haldusakti kehtetuks tunnistamist vaid menetlus- või vormivea tõttu tuleb vältida. See põhimõte kehtib ka siis, kui haldusorgan ise kaalub varasema akti kehtetuks tunnistamist. Senises kohtupraktikas on rõhutatud, et ulatusliku kaalumisruumiga haldusaktide kohtuliku vaidlustamise korral toob haldusakti põhjendamata jätmine üldjuhul kaasa haldusakti tühistamise, sest kohtul ei pruugi olla võimalik hinnata haldusakti andmise aluseks olnud mõttekäigu õiguspärasust (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-29-12). Vastustaja on selles kohtuasjas möönnud, et ta kehtestas üldplaneeringu 28. märtsil 2013 läbimõtlematult. Seega polnud asjas nr 313-1018 tegemist mitte ainult põhjendamisveaga, vaid ka sisulise ja olulise kaalumisveaga. Välistada ei saa, et korrektse kaalumise ja põhjendamise korral oleks volikogu 2013. a kevadel teinud üldplaneeringu kohta teistsuguse otsuse. Niisuguses olukorras ei saa vastustajale ette heita oma vea tunnistamist ja püüdu seda parandada. Kohtumenetluse jätkamine oleks asjatult venitanud planeerimismenetlust. Isegi kui 28. märtsi 2013. a määruse põhjendamisvigu leevendaks planeeringu avaliku väljapaneku järel vastuväidete esitajatele saadetud vastused (22. detsembri 2009. a kiri nr 7-2/2066-1, üldplaneeringu lisad, I kd, tl 201, 207 ja 209), ei lükkaks need ümber võimalust, et kohus oleks üldplaneeringu kolmandate isikute kaebuse alusel tühistanud. Seetõttu jättis ringkonnakohus tühistamisnõude põhjendatult rahuldamata. III
15.Kuna halduskohus rahuldas tühistamiskaebuse, ei pidanud ta võtma seisukohta selle alternatiivina
esitatud kohustamisnõude kohta. Küll aga oleks pidanud kohustamisnõude lahendama ringkonnakohus, sest ta tegi tühistamisnõude kohta uue otsuse, jättes selle rahuldamata. Ringkonnakohus on rikkunud HKMS § 158 lg 1 teist lauset, kuid seegi viga on kassatsiooniastmes kõrvaldatav.
16.Kohustamisnõue on põhjendatud. Vastustaja on kohustatud planeerimismenetluse lõpule viima ning see kohustus puudutab kaebaja õigusi (riigivastutuse seaduse § 6 lg 1). Kaebaja on korduvalt taotlenud planeerimismenetluse lõpule viimist, paludes määrata vaidlusaluste maatükkide juhtfunktsiooniks elamumaa ning elamu- ja sotsiaalmaa.
17.Kaebajal ei ole õigust nõuda konkreetse sisuga planeerimislahenduse kehtestamist. Tema kinnistute sihtotstarve on praegu maatulundusmaa ja üldmaa. Ühestki õigusaktist ei tulene, et kohalik omavalitsus peab maa kasutustingimusi omaniku soovil tingimata muutma. Maatüki senise kasutusotstarbe säilitamine ei ole samaväärne olukorraga, kus kohalik omavalitsus piirab uue planeeringuga varem kinnistul ettenähtud kasutusviisi omaniku tahte vastaselt.
18.Küll on aga planeeringust huvitatud isikul õigus nõuda, et kohalik omavalitsusüksus viiks planeerimismenetluse lõpule mõistliku aja jooksul ning teeks läbikaalutud ja põhjendatud otsuse. Vastustaja on seda õigust rikkunud. Kolleegium nõustub kaebajaga, et planeerimismenetluse lõpule viimist takistavaid asjaolusid ei eksisteeri ning vastustaja oli juba kaebuse esitamise hetkeks ületanud mõistliku menetlusaja. Sellest kohustamiskaebuse rahuldamiseks piisab. Kohustamisnõude rahuldamist kohtuotsusega ei takista nõude varasem rahuldamine vaideotsusega, kui vaide ja kaebuse esemeks olnud haldusakt on tegelikult andmata.
19.Vastustaja leiab, et planeerimismenetluse jätkamist takistab praegune kohtuvaidlus, sest
15.augusti 2013. a määrus polevat jõustunud. See seisukoht on väär. Haldusakt jõustub teatavaks tegemisest (HMS § 61 lg 1). Haldusakti vaidlustamine ei kõrvalda selle kehtivust ning sellest lähtuvate toimingute tegemise õigust. Haldusakti kehtivuse või täitmise peatamiseks on vaja esialgse õiguskaitse määrust (HKMS § 249 lg 1) või haldusorgani otsust (HMS § 64 lg 1, § 81). Teiseks, kui
15.augusti 2013. a määruse kehtivus olekski peatatud, ei takistaks seegi volikogul uue planeeringu kehtestamist. Uus planeering asendaks varasema. Kohtumenetluse ajal kehtestatud uus planeering jääks varasema asemel kehtima ka siis, kui kohus tühistaks 15. augusti 2013. a määruse. Praeguse kohtuvaidluse tulemuse äraootamine ei saa ka kuidagi lihtsustada ega kiirendada volikogu tööd uue planeerimisotsuse läbimõtlemisel. Planeeringu läbikaalumine on kohaliku omavalitsuse, mitte kohtu ülesanne. Praegune kohtuvaidlus puudutab menetluslikke küsimusi. Kohus ei saa selles asjas asuda hindama, kas planeering tuleb uuesti kehtestada vastuvõetud kujul.
20.Otsitud on vastustaja väide, et planeerimismenetluse lõpule viimata jätmist õigustab praeguses asjas see, et alates 2013. aastast võivad ümbruskonda olla kolinud uued inimesed ja et nad võivad olla omandanud ümbruskonnas kinnistuid. See seisukoht on vastuolus vastustaja vaideotsusega, kus ta selgitas, et täiendavaid menetlustoiminguid ei ole vaja teha, vaja on üksnes põhjendatud otsus planeeringu kehtestamise kohta (tl 37). Vastustaja seisukoht on väär ka sisuliselt. Tõsi, kolleegium on varasemas praktikas märkinud, et uus
planeeringu arutelu võib olla vajalik, kui varasema arutelu ja planeeringu kehtestamise vahele jääb pikk ajavahemik (otsus asjas nr 3-3-1-28-04, p 20). See seisukoht ei kehti praeguse juhtumi puhul. Asjas nr 3-3-1-28-04 oli planeerimismenetlus lõppenud planeeringu kehtestamata jätmisega enne, kui planeerimismenetlus taasavati ja planeering kehtestati. Sarnaselt asjaga nr 3-3-1-47-12 (vt p 26) ei takistanud planeerimismenetluse pikk kestus planeeringu kehtestamist praeguses asjas 28. märtsi 2013. a määrusega. Sama menetluslik olukord taastus 15. augusti 2013. a määruse andmisel. Vaidlusalune planeerimismenetlus jõudis tagasi planeeringu kehtestamise faasi. Kolleegium on seisukohal, et selles asjas ei ole uus kaasamine vajalik, kui volikogus hääletusele pandava planeeringu põhilahendus ei muutu võrreldes varasemaga (PlanS v.r § 21 lg 5; ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 1). Arvestada tuleb ka, et ümbruskonnas asuva kinnistu uus omanik on varasema omaniku eriõigusjärglane kõigis planeerimisõiguslikes suhetes, mis puudutavad kinnistut. Isikul on kinnistu omandamist kaaludes võimalik arvestada juba kehtestatud planeeringuid, sh selliseid, mille kehtestamise üle peab volikogu mingil põhjusel uuesti otsustama.
21.Vastustaja väitel takistas planeerimismenetlust see, et huvitatud isikud ei jõudnud kokkuleppele. Kolleegium rõhutab, et omavalitsusüksus peab planeerimismenetluses menetlusosalistega konsensust otsima ning püüdma põrkuvaid huve ühildada, kuid see ei saa toimuda igavesti. Kui menetlusosalised mõistliku aja jooksul kokkuleppele ei jõua, peab omavalitsusüksuse volikogu otsustama, kas vastuväited on põhjendatud. Vastavalt sellele tuleb planeering kas kehtestada muutmatult, kehtestada muudatustega või jätta kehtestamata. Ebamõistlikku viivitust ei õigusta ka soov vältida kohtuvaidlust. Terava huvide konflikti korral võib kohtuvaidlus olla paratamatu. Sellisel juhul on oluline järgida menetlusreegleid, kaaluda olulisi asjaolusid ja planeerimisotsust põhjendada. Põrkuvate huvide omavaheline kaalumine on omavalitsusüksuse pädevuses ja sinna kohus kaalutlusreeglite järgimise korral ei sekku (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-87-13, p 19).
22.Kolleegium rahuldab kohustamiskaebuse ja annab vastustajale tähtaja vaidlusaluse üldplaneeringu kehtestamise kohta uue otsuse tegemiseks hiljemalt 1. märtsiks 2017. IV
23.Kaebaja palub tunnistada õigusvastaseks toimingu – planeeringu kehtestamisega viivitamise – alates 1. juulist 2007. HKMS § 46 lg 5 järgi võib kaebuse toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks esitada kolme aasta jooksul toimingu tegemisest arvates. Sama tulenes enne 2012. aastat kehtinud HKMS § 9 lg-st 5. Selles asjas esitati kaebus 22. jaanuaril 2014.
24.Kolleegium ei nõustu kaebaja käsitlusega, et alates 1. juulist 2007 on vaidlusalune planeerimismenetlus käsitatav jätkuva toiminguna ning et tuvastamiskaebuse esitamise tähtaeg hakkab viivituse vaidlustamisel kulgema pärast viivituse lõppemist.
25.Vastustaja märgib õigesti, et planeerimismenetlus lõppes algselt 26. augustil 2008 üldplaneeringu kehtestamisega. Sellele järgnes kohtumenetlus, mille vältel vastustaja tunnistas kaebaja kinnistute osas üldplaneeringu kehtetuks. Seejärel jätkunud planeerimismenetlust ei saa lugeda alates 2007. aastast pidevalt väldanud viivituseks.
26.Edasise ajavahemiku puhul tuleb silmas pidada, et HKMS § 46 lg 5 ei seo kaebetähtaja kulgemist toimingu lõpule viimise ega tagajärgedega, vaid toimingu tegemisega. Jätkuvat tegevusetust ja viivitust saab tuvastamiskaebusega vaidlustada kaebuse esitamisele eelnenud kolme aasta ulatuses (vt muude jätkuvate toimingute kohta ka kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-61-13, p 12). Kolm aastat on piisav aeg jätkuva toimingu õigusvastasuse tuvastamise vajadusest arusaamiseks. Kui mingil erandlikul põhjusel siiski jääb niisugune kaebus õigel ajal esitamata, on kaebajal võimalik taotleda tähtaja ennistamist (HKMS § 71). Tuvastamiskaebuse kolmeaastane tähtaeg välistab varasema viivituse õigusvastaseks tunnistamise kohtuotsuse resolutiivosas. Kolleegium märgib aga, et kui see on vajalik kaebetähtaja jooksul esitatud nõude lahendamiseks, siis peab kohus otsuse põhjendavas osas võtma seisukoha ka sellise toimingu õiguspärasuse kohta, mida isik kaebetähtaja möödumise tõttu otseselt enam vaidlustada ei saa.
27.Praegusel juhul ei ole tähtaja ennistamiseks alust. Kolleegiumi ei veena kaebaja argumendid õigusselgusetuse kohta. Kaebaja viidatud HKMS kommenteeritud väljaande (2012) lk-d 196–198, HKMS § 283 lg 2 ja selle kohta eelnõu 755 SE seletuskirjas antud selgitused käivad kohustamiskaebuse, mitte tuvastamiskaebuse kohta. Isegi kui lähtuda sellest, et kaebaja oli eksimuses, ei saaks praegusel juhul kohtusse pöördumisega viivitamist lugeda mõistlikuks. Aastatel 2010 ja 2011 suhtles kaebaja korduvalt vallaga planeerimismenetluse venimise teemal. Kui kaebaja valla selgitustega ei rahuldunud, oleks tulnud pöörduda kohtusse. Kolmeaastane kaebetähtaeg oli muu hulgas piisav selleks, et tagantjärele hinnata, kas vald pidas kinni kaebajale antud lubadustest. Samuti ei takistanud kaebuse õigeaegset esitamist kaebaja varasemad kaebused ega pooleliolev planeerimismenetlus. Viivituse vaidlustamiseks ei pea viivitus olema lõppenud.
28.Eeltoodust tulenevalt lõpetab kolleegium tuvastamisnõude menetluse 22. jaanuarile 2011 eelnenud ajavahemiku osas (HKMS § 124 lg 2). V
29.HKMS § 6 lg 2 ja § 37 lg 1 p 6 järgi võib kaebusega nõuda mh haldusorgani tegevusetuse või viivituse õigusvastasuse kindlakstegemist (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-94-08, p 12). Niisuguse kaebuse esemeks on üldjuhul viivitamine menetluse lõppeesmärgiks oleva haldusakti andmise või toimingu tegemisega, mitte üksikud menetluse kestust pikendanud menetlustoimingud. Ka viivituse õigusvastasuse tuvastamisel kehtib HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud menetlustoimingute eraldi vaidlustamise piirang. Haldusakti andmisega viivitamise õigusvastasus on võimalik kindlaks teha, kui menetluse nõuetekohase läbiviimise korral oleks olnud võimalik haldusakt anda oluliselt varem.
30.Praegune kaebus hõlmab tegelikult viivitust kahe haldusakti andmisel. Esiteks, kaebaja soovitud planeering kehtestati 28. märtsil 2013, kuid kaebaja leiab, et see oleks tulnud kehtestada varem. Teiseks, pärast planeeringu kehtetuks tunnistamist jätkus planeerimismenetlus ning praeguse ajani puudub volikogu otsus planeeringu kehtestamise või tagasilükkamise kohta. Kohustamisnõude lahendamisel tegi kolleegium juba kindlaks, et vastustaja viivitas õigusvastaselt planeerimismenetluse lõpule viimisega (p-d 19–21). Seega tuleb ka tuvastamiskaebus selles osas rahuldada.
31.Kuni 28. märtsini 2013 toimunud haldusmenetluse osas nõustub kolleegium halduskohtuga, et vastustaja viivitas planeeringu kehtestamisega õigusvastaselt.
32.Juba alates 8. novembrist 2010 oli planeering PlanS v.r § 17 lg 2 p 2 alusel kooskõlastamisel Tartu linnas kui naaberomavalitsuses. Planeeringutoimikust ei nähtu, millal linn oma kooskõlastuse andis, kuid veel 8. novembril 2011 pidasid vald ja linn kirjavahetust planeeringutoimiku korrigeerimise üle (üldplaneeringu lisad, I kd, tl 280). Nagu märgitud, ei ole tuvastamiskaebuse lahendamiseks tarvis asuda analüüsima kooskõlastusmenetluse toiminguid ükshaaval (p 29). Ilmselge on, et vaid kahele kinnistule koostatud üldplaneeringu kooskõlastamine ei tohi kesta sedavõrd kaua. Vastustaja oleks praegusel juhul Tartu linnalt kooskõlastust taotledes pidanud juhinduma PlanS v.r § 17 lg-test 4 ja 5. Nende sätete kohaselt tuli lugeda planeering kooskõlastatuks, kui kooskõlastamisel ei viidatud vastuolule seaduse või seaduse alusel kehtestatud õigusakti või kehtestatud planeeringuga, vaatamata planeeringu kohta esitatud teistele ettepanekutele ja vastuväidetele. Kui kooskõlastaja ei vastanud kooskõlastuse taotlusele ühe kuu jooksul taotluse kättesaamise päevast arvates, oleks vastustaja pidanud arvestama, et Tartu linnal ei ole ettepanekuid ega vastuväiteid. Teise omavalitsusüksuse kooskõlastuse taotlemisel ei ole planeeringu läbiviijal põhjust muuta planeeringut sisuliselt, isegi kui kooskõlastav üksus seda soovib. Sisulisi märkusi on võimalik arvestada pärast kooskõlastuse andmist või sellest keeldumist. Asjast ei nähtu planeeringu sedavõrd ulatuslikke vormilisi puudusi, mille kõrvaldamine oleks tohtinud kesta enam kui paar kuud. Selle eest, et valla koostöö planeeringu koostajaga kulgeks sujuvalt, vastutab planeerimismenetluse osaliste ees vald.
33.Alates 9. märtsist 2012 kuni 19. veebruarini 2013 toimunud järelevalve kestuse eest vastutab maavanem.
34.Pärast järelevalvet kehtestas vastustaja planeeringu küll mõistliku aja jooksul, kuid selliselt, et see tuli põhjendamis- ja kaalutlusvigade tõttu peagi kehtetuks tunnistada. See tingis tagasipöördumise varasemasse menetlusstaadiumi ning põhjustas lisaviivituse. Kohustus viia planeerimismenetlus lõpule hõlmab kohustuse teha planeeringu kohta põhjendatud otsus. Vastustaja rikkus ka seda kohustust.
35.Kolleegium rahuldab tuvastamisnõude tähtaegses osas ning tunnistab õigusvastaseks valla viivituse 28. märtsi 2013. a määruse andmisel, samuti 15. augustil 2013 jätkunud üldplaneeringu menetluses. VI
36.Kolleegium peab selguse huvides vajalikuks halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tervikuna tühistada ning teha kõigi nõuete kohta uue otsuse (HKMS § 230 lg 5 p 5).
37.Kaebaja esitas pärast kassatsioonkaebuse menetlusse võtmist avalduse kaebuse muutmiseks, täpsemalt selle täiendamiseks kahju hüvitamisega nõudega. HKMS § 49 lg 1 järgi võib kaebaja kaebuse nõuet muuta, kui see on kohtu hinnangul otstarbekas. Kolleegium kaebuse täiendamist kahjunõudega otstarbekaks ei pea, arvestades kohtumenetluse senist kestust ja selle jõudmist lõppfaasi. Kahjunõude lahendamiseks tuleb eeldatavasti teha kindlaks uusi faktilisi asjaolusid. See
pole Riigikohtu pädevuses. Kahjunõude lahendamine venitaks praeguse kohtuasja menetlust (kolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-64-15, p 23).
38.Kaebajale tuleb tagastada tema 10. oktoobri 2016. a avalduse lisad 1, 2, 3, 5 ja 6. Asja juurde tuleb võtta 10. oktoobri 2016. a avalduse lisa 4. Asja juurde tuleb võtta üldplaneeringu lisa, I kd, tl 201–209 (vastuskirjad kolmandatele isikutele).
39.Kautsjon tuleb kassatsioonkaebuse osalise rahuldamise tõttu tagastada (HKMS § 107 lg 4). Kuna kolleegium ei luba kaebust täiendada hüvitamisnõudega, tuleb sellelt tasutud riigilõiv 250 eurot kaebajale tagastada (analoogia HKMS § 107 lg 5 p-ga 2).
40.Kuna kaebus rahuldatakse osaliselt, jagab kolleegium menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega (HKMS § 108 lg 2). Osas, milles asja menetlus lõpetatakse, kannab menetluskulud kaebaja (HKMS § 108 lg 4). Kaebaja menetluskuludeks halduskohtus oli halduskohtu otsuse p 50 järgi riigilõiv 15 eurot ja õigusabikulu 6150 eurot 60 senti, kokku 6165 eurot 60 senti. Halduskohus luges põhjendatud menetluskuluks 5215 eurot. Kolleegium nõustub selle hinnanguga. Kaebaja menetluskuluks ringkonnakohtus oli advokaadikulu 1357 eurot 20 senti. Kolleegium peab seda kulu põhjendatuks. Vastustaja menetluskuluks ringkonnakohtus oli riigilõiv 15 eurot. Riigikohtus kandis kaebaja advokaadikulu 3744 eurot. Sellest peab kolleegium põhjendatuks 1500 eurot. Kassatsiooniastme kulud ei peaks üldjuhul ületama apellatsiooniastme kulusid. Kokku on kaebaja tõendatud ja põhjendatud menetluskuluks 8072 eurot 20 senti. Kolleegiumi hinnangul on kaebuse osalise rahuldamisega proportsionaalne osa sellest 5000 eurot. See summa tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista.
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.