Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-23-2204 12. aprill 2024 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque, Viive Ligi, Heiki Loot ja Nele Siitam Politsei- ja Piirivalveameti taotlus pikendada välismaalase kinnipidamise tähtaega Taotleja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Ekaterina Kouru Puudutatud isik X, esindaja vandeadvokaadi abi Kristina Ivanova Kaasatud haldusorgan Siseministeerium, esindaja Liisa Surva Tallinna Ringkonnakohtu 5. jaanuari 2024. a määrus X määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta määruskaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 5. jaanuari 2024. a määruse resolutsioon muutmata. Muuta ringkonnakohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
3.Määrata vandeadvokaadi abi Kristina Ivanova poolt Advokaadibüroo Lindeberg kaudu puudutatud isikule Riigikohtus osutatud riigi õigusabi tasu suuruseks 509 eurot 96 senti (käibemaksuga).
4.Asendada määruse avaldamisel puudutatud isiku nimi tähemärgiga.
1.Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) pidas 4. oktoobril 2023 Tallinna Vanasadama D-terminalis kinni isiku, kes esitas enda tuvastamiseks teisele isikule Belgias väljastatud ja 26. septembril 2023 varastatud ID-kaardi. Isikul oli pilet Soome väljuvale laevale. PPA pidas isiku väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) § 15 lg 1 alusel kinni. PPA tuvastas isiku tema ütluste alusel kui Kongo Demokraatliku Vabariigi kodaniku X (snd 28. novembril 2005). Isik esitas samal päeval rahvusvahelise kaitse taotluse. Isiku eesmärk Eestisse tulemisel oli liikuda edasi Soome, et taotleda asüüli.
2.Tallinna Halduskohus andis 5. oktoobri 2023. a määrusega välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS) § 361 lg 2 p-de 1-4 alusel PPA-le loa paigutada isik kinnipidamiskeskusesse kuni 5. detsembrini 2023.
3.Isik andis 19. oktoobril 2023 tunnistajana kriminaalmenetluses ütlusi ning selle käigus tuvastati ta kui X (snd 28. novembril 2005).
3-23-2204
4.Politsei- ja Piirivalveamet esitas 27. novembril 2023 Tallinna Halduskohtule taotluse pikendada VRKS § 361 lg 2 p-de 4 ja 5 alusel puudutatud isiku kinnipidamiskeskuses kinnipidamise tähtaega nelja kuu võrra. Taotluse kohaselt on isiku jätkuv kinnipidamine vajalik tema rahvusvahelise kaitse taotluse menetlemisel tähtsate asjaolude väljaselgitamiseks ning valeandmete ja võltsitud dokumendi esitamise tõttu esineb isiku puhul VSS § 68 p 2 kohane põgenemisoht (VRKS § 361 lg 2 p 4). Alguses väitis isik, et saabus Euroopasse 2020. aastal ning elas seejärel Prantsusmaal ja Belgias, kuid ei esitanud seal rahvusvahelise kaitse taotlust. Põgenemisohtu suurendab võimalus saata isik tagasi Kongosse ja kohaldada sissesõidukeeldu Schengeni alale viieks aastaks. Kuna isik on kinnitanud, et ta ei kavatse kodakondsusjärgsesse riiki naasta, siis esineb ka VSS § 68 p 6 kohane põgenemisoht. Kinnipidamine on põhjendatud mh VRKS § 361 lg 2 p 5 alusel, sest isik peeti esmalt kinni VSS § 15 lg 1 alusel. Rahvusvahelise kaitse taotlus esitati lahkumisettekirjutuse menetluse küsitlusele eelneva vestluse käigus. Eestis rahvusvahelise kaitse taotlemine ei olnud isiku eesmärk. Vabaduses viibides võib isik liikuda edasi Soome või mõnda teise Schengeni riiki.
5.Tallinna Halduskohus pikendas 29. novembri 2023. a määrusega VRKS § 361 lg 2 p-de 4 ja 5 alusel puudutatud isiku kinnipidamise tähtaega mitte kauemaks kui 29. märtsini 2024. Määruse kohaselt võib välismaalast VRKS § 361 lg 2 p 5 alusel kinni pidada, kui rahvusvahelise kaitse taotlus esitatakse pärast seda, kui taotlejat juba peetakse kinni lahkumiskohustuse sundtäitmise tagamiseks VSS alusel ning on piisavalt alust arvata, et taotlus esitati üksnes eesmärgiga lükata lahkumiskohustus edasi või vältida väljasaatmist (RKHKm 3-20-2119/52, p-d 12–15; 3-19-1068/39, p-d 12–17; Tallinna Ringkonnakohtu määrus nr 3-22-1185/21, p 9 jj). Isikut VSS § 15 lg 1 alusel kinni pidades oli PPA jõudnud järeldusele, et isikul pole Eestis viibimiseks seaduslikku alust, ning alustas tema suhtes lahkuma kohustamise menetlust. Puudutatud isiku käitumine ja selgitused kogumis viitavad sellele, et vabaduses viibides võib ta Eestist lahkuda. Samas ei ole isik selgitanud, miks ta ei taotlenud Prantsusmaal rahvusvahelist kaitset.
6.Puudutatud isik palus määruskaebuses tühistada halduskohtu otsus, jätta PPA taotlus rahuldamata ja vabastada ta kinnipidamiskeskusest.
7.Tallinna Ringkonnakohus jättis 5. jaanuari 2024. a määrusega määruskaebuse rahuldamata ja halduskohtu määruse resolutsiooni muutmata, kuid muutis halduskohtu määruse põhjendusi. Ringkonnakohus leidis järgmist.
7.1.PPA järeldas puudutatud isiku põgenemise ohtu (VRKS § 361 lg 2 p 4) sellest, et ta esitas kinnipidamisel valeandmed ja võõra dokumendi, ning asjaolust, et puudutatud isik on PPA-le kinnitanud oma soovimatust päritoluriiki naasta. Puudutatud isik esitas rahvusvahelise kaitse taotlemisel alguses PPA-le enda kohta valeandmeid: vale nimi ning ebaõiged selgitused 2020. aastal Kongost Euroopasse põgenemise, samuti Prantsusmaal ja Belgias elamise kohta. Tegelikult saabus isik Euroopa Liitu 2023. aastal Valgevene kaudu. Seega esineb tema puhul VSS § 68 p 2 kohane põgenemisoht. Eestist lahkumisel ei ole teise isiku dokumendi esitamine siiski käsitatav VSS § 68 p-s 2 nimetatud asjaoluna, kuivõrd tegemist ei ole Eestis viibimiseks seadusliku aluse või selle pikendamise, Eesti kodakondsuse, rahvusvahelise kaitse ega ka isikut tõendava dokumendi taotlemisega. Varastatud dokumendi esitas isik Eestis viibimiseks seadusliku aluse olemasolu kinnitamiseks (välismaalaste seaduse (VMS) § 43 lg 1 p 5, Euroopa Liidu kodaniku seaduse § 7 lg 1). Põgenemisohu põhjendamisel ei saanud PPA VSS § 68 p-le 2 järelikult tugineda. On usutav, et puudutatud isik ei jääks kinnipidamiskeskusest vabastamise korral ootama menetluse tulemust, vaid lahkuks Eestist esimesel võimalusel. Seega tuvastas PPA isiku põgenemise ohu VSS § 68 p 6 alusel õigesti.
2(6)
3-23-2204
7.2.Isiku esialgset kinnipidamist VSS § 15 lg 1 alusel n-ö ettevalmistava menetluse tarbeks, mille tulemusena peaks mh selguma, kas esineb vajadus algatada välismaalase Eestist lahkuma kohustamise menetlus, ei saa käsitada välismaalase kinnipidamisena Eestist lahkuma kohustamise menetluses VRKS § 361 lg 2 p 5 tähenduses (vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. a direktiivi, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded, 2013/33/EL art 8 lg 3 p d; Riigikogu XIV koosseisu 630 SE seletuskiri, lk 10; Tallinna Ringkonnakohtu määrused haldusasjas nr 3-23-246). Praeguses asjas peeti puudutatud isik 4. oktoobril 2023 kell 15.41 kinni VSS § 15 lg 1 alusel, kuna PPA-l oli alust arvata, et isik on esitanud võõra dokumendi. Isikusamasus tuvastati
5.oktoobril 2023 kell 00.10–01.10. Seejärel esitas puudutatud isik rahvusvahelise kaitse taotluse ning peeti VRKS § 361 lg 2 p-de 1, 2, 3 ja 4 alusel kinni. Ehkki isikusamasuse tuvastamise protokollis on märgitud, et isik saabus Eestisse ja viibis Eestis ebaseaduslikult, ei saa sellest järeldada, et ta oli juba kinni peetud lahkuma kohustamise menetluses. Ka ei ole VRKS alusel kinnipidamisel ega kinnipidamiskeskusesse paigutamise taotluses tuginetud VRKS § 361 lg 2 p-le 5. PPA selgitusel avaldas puudutatud isik soovi taotleda rahvusvahelist kaitset „lahkumisettekirjutuse menetluse küsitlusele eelneva suulise vestluse“ käigus. Tegu ei ole Eestist lahkuma kohustamise menetluse toiminguga. Vestlus oli mitteformaalne. Tegemist oli alles VSS § 15 lg-s 1 sätestatud ettevalmistava etapiga, mitte kinnipidamisega VSS § 23 lg 1 tähenduses. Seetõttu ei ole VRKS § 361 lg 2 p 5 kohaldamise eeldused täidetud.
7.3.Kinnipidamine on proportsionaalne. VRKS § 29 lg 1 kohaldamiseks ei ole põgenemisohu tõttu alust. Siiski ei ole isiku pikaajaline kinnipidamine VRKS § 361 lg 2 p 4 alusel lubatav. Kui pärast asjaolude selginemist ei esine teisi kinnipidamise aluseid, tuleb puudutatud isik viivitamata vabastada.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Puudutatud isik palub määruskaebuses kohtute määrused tühistada, jätta PPA taotlus rahuldamata ja vabastada puudutatud isik kinnipidamiskeskusest. Määruskaebuse kohaselt ei ole PPA toonud esile asjaolusid, mis vajavad täiendavat väljaselgitamist. Ringkonnakohtus PPA-le omistatud põhjendustele ei ole amet ise tuginenud (vrd halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 264 lg 2 esimene lause; RKHKm 3-22-56/87). Mida pikem on kinnipidamine, seda rangem peab olema kontroll kinnipidamise põhjendatuse üle (RKHKm 3-17-792/61). Puudutatud isik ei ole vähimalgi määral väljendanud tahtlust kinnipidamiskeskusest vabanedes Eestist lahkuda.
9.Siseministeerium esitas järgmised seisukohad.
9.1.Kui Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008 direktiiv 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel võeti üle Eesti õigusesse, siis leiti, et üheks põgenemisohu kriteeriumiks peab olema asjaolu, et välismaalane on esitanud valeandmeid või võltsitud dokumendi Eestis viibimise seadusliku aluse või selle pikendamise, Eesti kodakondsuse, rahvusvahelise kaitse või isikut tõendava dokumendi taotlemisel (VMS § 48 lg 1 p 3, § 70 p 3, § 108 lg 1 p 9, § 124 lg 2 p 1, § 237 lg 1 p 2). VSS § 68 p-s 2 nimetatud põgenemisohu alus on seotud kõigi nende taotluste menetlustega. Kui isik on valeandmeid esitanud riikliku järelevalve menetluses, ei ole säte kohaldatav.
9.2.Eristada tuleb isiku ja tema staatuse (s.o viibimise ebaseaduslikkus) tuvastamise etappi ning pärast viibimise ebaseaduslikkuse tuvastamist lahkumisettekirjutuse tegemise etappi. Direktiivi 2008/115/EÜ alusel välismaalase kinnipidamine eeldab, et direktiivi art 15 lg-s 1 sätestatud asjaolud on enne kindlaks tehtud. Kui välismaalase viibimise ebaseaduslikkust pole varem tuvastatud, võib juhtuda, et Schengeni konventsiooni ja Euroopa Liidu liikmesriigi territooriumitelt saadetakse välja isik, kellel on õigus siin viibida. Välismaalase staatuse tuvastamine on oluline ka seetõttu, et sellest sõltub, millise seaduse alusel ja millistel tingimustel (vt direktiivi art 16) võib isikut edasi kinni pidada. 3(6)
3-23-2204
9.3.VSS §-s 68 nimetatud välismaalase põgenemise oht ei ole aluseks VSS § 15 alusel välismaalase kinnipidamiseks. Samas tuleb VSS § 15 alusel kinni peetud välismaalase puhul välja selgitada, kas esineb põgenemisohule viitavaid asjaolusid.
9.4.Praegusel juhul esines nii VSS § 68 p-s 3 kui ka p-s 6 nimetatud põgenemisohule viitav alus.
9.5.VRKS § 361 lg 2 p 5 alusel isiku kinnipidamine ei ole võimalik, kui isik on enne kinni peetud VSS § 15 alusel, sest välismaalast ei peeta kinni direktiivi 2008/115/EÜ alusel. VSS § 15 alusel kinnipidamise puhul alles hinnatakse asjaolusid, mis võivad olla vajalikud välismaalase kinnipidamiseks VSS § 23 lg 1 alusel.
9.6.Kui esineb kahtlus, et välismaalane viibib Eestis ebaseaduslikult, tuleb riikliku järelevalve menetluses teha esmased menetlustoimingud, et selgitada välja ja kontrollida välismaalase Eestisse saabumise ja Eestis viibimise seaduslikke aluseid ning teha kindlaks asjaolud, mis põhjendavad VSS § 23 lg-s 1 sätestatud alusel kinnipidamist. Välismaalase võib esmaste menetlustoimingute tegemiseks kinni pidada VSS § 15 lg 1 alusel ning see on kinnipidamise aluseks kuni halduskohtu määruse tegemiseni.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.Puudutatud isiku määruskaebus jääb rahuldamata ja ringkonnakohtu määruse resolutsioon muutmata. Muuta tuleb ringkonnakohtu määruse põhjendusi, mis puudutavad VRKS § 361 lg 2 p 5 alusel kinnipidamist, asendades need käesoleva määruse põhjendustega. I
11.Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et puudutatud isiku kinnipidamine oli lubatav VRKS § 361 lg 2 p 4 alusel koostoimes VSS § 68 p-ga 6. Puudub vajadus korrata ringkonnakohtu põhjendusi (HKMS § 231 lg 6).
12.Samuti asus ringkonnakohus õigesti seisukohale, et põgenemisohtu ei saanud jaatada VSS § 68 p 2 alusel. Viidatud säte eeldab, et „välismaalane on esitanud valeandmeid või võltsitud dokumendi Eestis viibimise seadusliku aluse [---] taotlemisel“. Vabaduspõhiõiguse piiramise aluseks olevaid isiku kinnipidamist puudutavaid norme ei tohi tõlgendada laiendavalt. Säte eeldab, et tegu oleks valeandmete või võltsitud dokumendi esitamisega olukorras, kus isik taotleb seaduslikku viibimisalust Eestis. Kui isik esitab valeandmeid või võltsitud dokumendi selleks, et tõendada enda Eestis viibimise seadusliku aluse olemasolu, ei ole VSS § 68 p 2 kohaldamise eeldused täidetud. II
13.Ringkonnakohus leidis ennatlikult, et puudutatud isikut ei saa kinni pidada VRKS § 361 lg 2 p 5 alusel.
14.VRKS § 361 lg 2 p 5 järgi on rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamine vältimatu vajaduse korral lubatud, kui välismaalane on Eestist lahkuma kohustamise menetluses kinni peetud ja on põhjendatud alus arvata, et isik on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse lahkumiskohustuse täitmise edasilükkamiseks või väljasaatmise vältimiseks. Ekslik on ringkonnakohtu seisukoht, et VRKS § 361 lg 2 p 5 praegusel juhul ei kohaldu, sest puudutatud isikut ei peetud kinni Eestist lahkuma kohustamise menetluses.
15.VRKS § 361 lg 2 p 5 võtab üle direktiivi 2013/33/EL art 8 lg 3 p d. Selle sätte järgi võib taotlejat kinni pidada, kui ta peetakse kinni direktiivis 2008/115/EÜ sätestatud tagasisaatmiskorra kohaselt tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks ning asjaomane liikmesriik saab 4(6)
3-23-2204 objektiivsete kriteeriumite alusel, sealhulgas selle alusel, et tal on juba olnud võimalus saada juurdepääs varjupaigamenetlusele, põhjendada, et on olemas piisavalt alust arvata, et ta esitas rahvusvahelise kaitse taotluse üksnes eesmärgiga lükata edasi või nurjata tema tagasisaatmist käsitleva otsuse täideviimist. Arvestades ka direktiivi inglis-, saksa- ja prantsuskeelseid versioone, nähtub sellest sättest, et rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamise üheks tingimuseks on tema varasem kinnipidamine menetluses, mis korraldati isiku tagasi- või väljasaatmiseks direktiivi 2008/115/EÜ järgi.
16.Eelnevast ei saa järeldada, et mistahes kinnipidamine kuni 48 tunniks, mis on toimunud VSS § 15 lg 1 alusel selleks, et kontrollida välismaalase Eestis viibimise või siia saabumise asjaolusid või et selgitada välja edasise kinnipidamise vajalikkus VSS § 23 lg 1 alusel, on toimunud väljaspool lahkumiskohustuse menetlust. Määrav pole kinnipidamise algne ajend, vaid selle seos lahkumiskohustuse menetlusega.
17.Euroopa Kohus on oma otsuses asjas C-329/11, Achughbabian eristanud ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike kinnipidamisel kaht menetlusstaadiumi: riigis seaduslikult viibimise aluse kindlakstegemine ja tagasisaatmisotsuse vastuvõtmine. Kohus selgitas, et liikmesriigis ebaseaduslikus viibimises kahtlustatavate kolmanda riigi kodanike esialgse kinnipidamise tingimusi reguleerib jätkuvalt riigisisene õigus (p-d 29 ja 30).
18.Siit järeldub, et riigis ebaseadusliku viibimise kahtluse kontrollimise staadiumis ei piira välismaalaste kinnipidamist direktiivis 2008/115/EÜ sätestatud alused, vaid liikmesriigid võivad need alused ise ette näha. See aga ei tähenda, et VSS § 15 lg-s 1 sätestatud kinnipidamine ei või alata või jätkuda välismaalase tagasisaatmise ettevalmistamiseks direktiivis 2008/115/EÜ sätestatud korra kohaselt.
19.Ekslik on ka Siseministeeriumi seisukoht, et VSS § 68 ei kohaldu, kui isik peetakse kinni VSS § 15 lg 1 alusel. VSS § 68 esimese lause kohaselt hinnatakse välismaalase kinnipidamisel põgenemise ohtu. VSS § 68 ega § 15 lg 1 sõnastusest ei nähtu, et mõnel kinnipidamise erijuhul ei peaks põgenemisohtu hindama või et seda võiks käsitleda laiemalt, kui on sätestatud VSS § 68 teises lauses (vt rakenduspraktika kohta ka kolleegiumi määrus asjas nr 3-23-2232, p 20). Isiku pakku mineku tõenäosusele tuleb selles menetlusstaadiumis anda hinnang vähemalt esialgselgi kujul – olemasolevate ja võimalusel kiiresti kontrollitavate andmete põhjal. Samuti on kolleegium korduvalt selgitanud, et põgenemisohu jäik sidumine VSS §‐s 68 nimetatud asjaoludega ei ole siiski proportsionaalne ning põgenemisohu lõplikuks kindlakstegemiseks tuleb vaadelda ja hinnata ka muid välismaalast ja juhtumit iseloomustavaid asjaolusid (RKHKm 3-3-1-93-16, p 13).
20.Riigis viibimise aluse kontrollimine ja lahkumisettekirjutuse tegemine (tagasisaatmise otsustamine) ei pea toimuma rangelt ja formaalselt eristatavates haldusmenetlustes. Tegemist võib olla sama menetluse erinevate staadiumidega, millest esimene võib üle kasvada teiseks.
21.Direktiiv 2008/115/EÜ ei sätesta täpset hetke, millal algab tagasisaatmisotsuse vastuvõtmine. Euroopa Kohtu seisukohtadest võib järeldada, et see staadium algab, kui pädev asutus on enda hinnangul tuvastanud isiku ebaseadusliku riigis viibimise (Achughbabian, p 31). Alates sellest hetkest on ka oluline, et isiku kinnipidamine vastaks rangelt direktiivi 2008/115/EÜ art-le 15 (vt pikemalt nt RKHKm 3-20-2004/28, p 27). Muuhulgas on üheks aluseks niisuguse kolmanda riigi kodaniku põgenemise oht, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks (art 15 lg 1 p a).
5(6)
3-23-2204
22.Halduskohtule esitatud taotluse kohaselt pidas PPA puudutatud isiku kinni 4. oktoobril 2023 kell 15.41 Tallinnas Vanasadama D-terminalis ja toimetas ta kinnipidamiskeskusesse, kuna isik saabus Eestisse ebaseaduslikult. Esmase vestluse käigus avaldas isik oma tegeliku identiteedi ning taotles ühtlasi rahvusvahelist kaitset. Vähemalt olukorras, kus ebaseaduslikult riigis viibimise kahtluse tõttu kinni peetud isik esitab rahvusvahelise kaitse taotluse vahetult pärast hetke, mil kahtlus leiab kinnitust, eesmärgiga nurjata enda tagasisaatmine, on selgelt tegemist VRKS § 361 lg 2 p-s 5 ja direktiivi 2013/33/EL art 8 lg 3 p-s d kirjeldatud olukorraga. See kehtib sõltumata asjaolust, kas isiku kinnipidamine jõutakse enne taotluse esitamist mingil moel ümber vormistada. Tagasisaatmise nurjamise eesmärgile võib mh viidata see, et isikul oli enne kinnipidamist küllaldaselt võimalusi taotleda rahvusvahelist kaitset.
23.Kinnipidamise tähtaja järjekordse pikendamise taotluse lahendamisel tuleb vajaduse korral uurida, kas ebaseaduslikule riigis viibimisele viitavad asjaolud olid piisavalt selginenud rahvusvahelise kaitse taotlemise hetkeks.
24.Puudutatud isiku esindaja esitas Riigikohtus osutatud abi eest 509 euro 96 sendi suuruse riigi õigusabi tasu kindlaksmääramise taotluse. Kolleegium peab tasu osutatud abi eest põhjendatuks. Taotlus tuleb seega rahuldada. (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.