Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Taotluse esitaja Taotluse liik
3-20-771 25. august 2022 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Heiki Loot ja Nele Parrest Mittetulundusühingu Loodusvõlu kaebus Narva-Jõesuu Linnavalitsuse
27.märtsi 2020. a korralduse nr 157 tühistamiseks Kaebaja Mittetulundusühing Loodusvõlu, esindaja Henri Holtsmeier Vastustaja Narva-Jõesuu linn, esindaja vandeadvokaat Rait Sarjas Kolmas isik Enefit Power AS, esindajad vandeadvokaadid Martin Triipan ja Kaisa Laidvee Kaasatud haldusorgan Keskkonnaministeerium, esindajad MariLiis Kupri, Kädi Ristkok, Rainer Persidski ja Margit Tennokene Tartu Ringkonnakohtu 14. juuni 2022. a otsus Mittetulundusühingu Loodusvõlu kassatsioonkaebus Mittetulundusühing Loodusvõlu Esialgse õiguskaitse taotlus
RESOLUTSIOON
Jätta Mittetulundusühingu Loodusvõlu esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Narva-Jõesuu Linnavalitsus andis 27. märtsi 2020. a korraldusega nr 157 ehitusloa Auvere külas Keskterritooriumi kinnistul ENEFIT282 õlitehase püstitamiseks.
2.Mittetulundusühing Loodusvõlu esitas 26. aprillil 2020 Tartu Halduskohtule kaebuse ehitusloa tühistamiseks ja esialgse õiguskaitse taotluse (I) ehitusloa kehtivuse peatamiseks kohtumenetluse ajaks. Kaebaja selgituste kohaselt on ta keskkonnaorganisatsioon keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 31 lg 1 p 1 tähenduses. Kaebaja põhikirjaline eesmärk on loodus- ja keskkonnakaitse. Oma eesmärkide saavutamiseks võtab ta osa üldiste ja paikkondlike loodus- ja keskkonnakaitseliste probleemide lahendamisest ning toetab kodanike õigust avaldada meelt loodus- ja keskkonnakaitse huvides. Noort avalikkust esindava keskkonnaorganisatsiooni võimekust ja aktiivsust tõendavad arvukad kliimastreigid. Kaebuse põhjenduste järgi on ehitusluba vastuolus rahvusvaheliste kokkulepetega ja ehitusloa mõjud on nõuetekohaselt hindamata. Ehitusluba ei võimalda Eestil täita Pariisi kliimaleppega võetud kohustusi ning on vastuolus Euroopa Liidu strateegilise kliimaneutraalsuse saavutamise eesmärgi ja ülemaailmse säästva arengu eesmärkidega. Ehitusloa mõjude hindamine ei vasta keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimise seaduse § 40 nõuetele. Adekvaatselt ei ole hinnatud mõju piirkonna tööhõive
3-20-771 edendamisele, tervisemõjude hindamisel ei ole lähtutud ettevaatuspõhimõttest ning mõju kliimale ei ole hinnatud sisuliselt ega kumulatiivselt. Esialgse õiguskaitse taotlust põhjendas kaebaja sellega, et ehitusloaga kavandatu kahjustab pöördumatult kogu Eesti ja laiemal rahvusvahelisel tasandil kliimaeesmärkide täitmise võimalikkust ning tekitab pöördumatut kahju Eesti elanikele ja elukeskkonnale. Kui ehitusloa kehtivust ei peatata, võib ehitustegevus alata ja lõppeda ning keskkond pöördumatult kahjustada saada veel enne, kui kohus asjas otsusele jõuab. Vältida tuleks olukorda, kus kohtuvaidluse ajal ehitatakse valmis ehitised, mille lammutamine kaebuse rahuldamise korral ei oleks tõenäoliselt enam mõistlik.
3.Tartu Halduskohus jättis 25. mai 2020. a määrusega esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Halduskohus selgitas, et kaebaja on keskkonnaorganisatsioon keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 31 lg 1 p 1 tähenduses ja esitas kaebuse keskkonnakaitselisel eesmärgil. Kohus oli seisukohal, et kaebajal puudub vajadus esialgse õiguskaitse järele. Kõik kaebuses esitatud väited kliimale avalduva negatiivse mõju kohta ning suutmatuse kohta täita Pariisi kliimaleppega võetud kohustusi, aga samuti säästva arengu põhimõtte rikkumist puudutavad väited, on seotud tehase funktsioneerimise käigus tekkivate kõrvalmõjudega. Kaebuses ja esialgse õiguskaitse taotluses puuduvad etteheited selle kohta, et just tehase ehitamise ajal tekivad negatiivsed keskkonnamõjud. Kaebaja nimetatud negatiivsed mõjud keskkonnale võivad tekkida alles 2024. a, kui õlitehas alustab eeldatavalt tööd. Keskmist halduskohtumenetluse aega arvestades lõppeb halduskohtumenetlus tehase käivitamise ajaks. Kaebaja argumente püstitatud hoone lammutamisega seotud raskuste kohta ei pidanud kohus asjassepuutuvaks.
4.Tartu Ringkonnakohus jättis 8. juuli 2020. a määrusega kaebaja halduskohtu määruse peale esitatud määruskaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu määruse põhjendustega. Kahjulikud mõjud ja tagajärjed, mille ärahoidmiseks kaebus esitati, seostuvad õlitehase käitamisega, s.o õlitehase sihipärase kasutamisega pärast ehitusloa realiseerimist ja tehase valmimist. Kaebuses ei ole esile toodud selliseid ebasoodsaid mõjutusi või keskkonnahäiringuid, mis vahetult seostuvad ehitustegevusega või saabuvad enne tehase käivitamist. Kaebuse rahuldamise korral ei ole võimalik õlitehase rajamist lõpule viia, kliimaeesmärke kahjustavat tegevust ei saa alustada ja kahjulik tagajärg jääb seega saabumata.
5.Kaebaja täiendas 17. veebruaril 2021 kaebust seisukohaga, mille kohaselt ei ole puuduliku keskkonnamõju hindamise tõttu välistatud, et ehitamisega kaasneb negatiivne mõju Natura alale. Ehitusluba hõlmab ala, mis külgneb Natura 2000 võrgustiku alaga (Mustajõe loodusala), millel asub keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) aruande kohaselt prioriteetse tähtsusega ehk esmatähtis Natura elupaik. Samal päeval esitas kaebaja Tartu Halduskohtule ka uue esialgse õiguskaitse taotluse (II) ehitusloa kehtivuse peatamiseks. Kaebaja leidis, et selgunud on oluline asjaolu, mille tõttu võib juba õlitehase ehitamine tuua kaasa sellised tagajärjed, mille tulemusena võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks.
6.Tartu Halduskohus jättis 2. märtsi 2021. a määrusega esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Halduskohus pidas taotlust lubatavaks, sest esitatud on uus asjaolu, mille suhtes ei ole kohus varem seisukohta võtnud. Samas leidis kohus, et kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus. Keskkonnaministeeriumi kui kaasatud haldusorgani seisukoha järgi on KSH aruandes toodud nõuete ja leevendusmeetmete rakendamisel kavandatava detailplaneeringu lahenduse negatiivne mõju Natura 2000 võrgustikule välistatud. Kohtu arvates on kaasatud haldusorgani hinnang võrdväärne eksperdiarvamusega.
7.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 7. mai 2021. a määrusega kaebaja halduskohtu määruse peale esitatud kaebuse ja peatas ehitusloa kehtivuse menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni. Ringkonnakohus lükkas ümber halduskohtu arusaama, et Keskkonnaministeeriumi seisukoht kohtumenetluses on võrdsustatav eksperdiarvamusega. Keskkonnaministeeriumi kui menetlusosalise seisukoht ei ole asjas tõendiks. 2(6)
3-20-771 Kaebajal esineb esialgse õiguskaitse vajadus. KSH aruande alusel ei saa veenduda, et ehitustegevusel endal ei ole mõju loodusalale. Lisaks ei pidanud kohus õigeks hinnata kavandatud hoonete ja rajatiste ehitamise mõju rangelt lahus nende hilisema otstarbekohase kasutamise mõjudest. Kohtupraktikat arvestades ei ole ka õigusvastase ehitusloa alusel ehitamise tagajärjeks igas olukorras ehitise lammutamine, vaid on täiesti võimalik, et hoonele või rajatisele võidakse anda kasutusluba vaatamata sellele, et ehitusluba on antud vastuolus kehtiva õigusega. Seetõttu ei pruugi kasutusloa vaidlustamine olla tõhus õiguskaitse abinõu hoone või rajatise kasutamisel avalduva ebasoodsa keskkonnamõju ärahoidmiseks. Kuigi ehitusloa kehtivuse peatamine kohtumenetluse ajaks kahjustab kolmanda isiku huvi õlitehas kavandatud ajaks valmis ehitada ja käiku anda, kaalub avalik huvi keskkonna, s.o Mustajõe loodusala, ebasoovitava mõjutuse vältimiseks praegusel juhul kolmanda isiku huvi üles. Ehitusloa kehtivuse peatamisel kohtumenetluse ajaks lükkub ehitamine üksnes edasi, kui selgub, et ehitusloa tühistamiseks ei ole alust. Samas võivad ehitamisel olla tagajärjed, mille hilisem kõrvaldamine on võimatu või ebamõistlik.
8.Tartu Halduskohus jättis 4. juuni 2021. a otsusega kaebuse rahuldamata.
9.Kaebaja esitas 5. juulil 2021 apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada.
10.Kolmas isik esitas 9. juulil 2021. a Tartu Ringkonnakohtule taotluse Tartu Ringkonnakohtu 7. mai 2021. a määrusega kohaldatud esialgse õiguskaitse tühistamiseks.
11.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 16. juuli 2021. a määrusega kolmanda isiku taotluse ja tühistas esialgse õiguskaitse. Ringkonnakohus leidis, et kaebajal on jätkuvalt esialgse õiguskaitse vajadus. Kui kohus teeb pärast ehitise valmimist kindlaks, et ehitusluba oli õigusvastane, ei takista see imperatiivselt kasutusloa väljastamist. Seega ei taga ehitusseadustik (EhS) kaebajale esialgse õiguskaitse abinõuga võrdväärset kaitset olukorras, kus ehitis kohtumenetluse ajal valmib ning vastustaja väljastatud ehitusluba realiseeritakse. Esialgse õiguskaitse taotluse põhjendatust hinnates märkis ringkonnakohus, et ehitusloa andmisest võib keelduda siis, kui ehitise või ehitamisega kaasneb oluline keskkonnamõju, mida ei ole võimalik piisavalt vältida ega leevendada (EhS § 44 p 10). Kolmanda isiku esitatud keskkonnaekspertide arvamusi arvestades on ehitustegevusega kaasnev ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile aga piisava selgusega välistatud. Seega on alus muuta kaebuse perspektiivile antud hinnangut.
12.Riigikohus jättis 30. septembri 2021. a määrusega kaebaja ringkonnakohtu määruse peale esitatud kaebuse menetlusse võtmata.
13.Kaebaja esitas 10. mail 2022 Tartu Ringkonnakohtule esialgse õiguskaitse taotluse (III), paludes ehitusloa kehtivuse peatada kuni asjas lõpplahendi jõustumiseni. Kaebaja osutas uuele asjaolule. Nimelt algatas Keskkonnaamet kolmanda isiku keskkonnakompleksloa menetluses keskkonnamõju hindamise (KMH), sest detailplaneeringu KSH käigus on jäetud mõned keskkonnamõjud välja selgitamata või neid on ebapiisavalt hinnatud. KMH algatamise tulemusena on oluliselt suurenenud tõenäosus, et tehase käitamiseks arendaja soovitud viisil ei ole võimalik anda keskkonnakaitseluba. Kui õlitehase ehitus jätkub, osutub kaebuse eesmärgi saavutamine kohtuotsusega oluliselt raskendatuks või võimatuks. See vähendab märkimisväärselt olulist keskkonnamõju minimeerivate või vältivate lahendusvariantide hulka ning suurendab tõenäosust, et tegevusloa (kompleksloa, kasutusloa või uue ehitusloa) üle otsustaja teeb järeleandmisi keskkonna kahjuks. Kaalukauss on ehitise valmimisel oluliselt erinev – ehitist pole mõistlikult võimalik enam ümber teha ning kolmanda isiku õigusi ja huve puudutavad kaalutlused on märksa suuremad.
3(6)
3-20-771
14.Tartu Ringkonnakohus jättis 14. juuni 2022. a otsusega kaebaja apellatsioonkaebuse ja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et keskkonnamõju hindamise alustamine keskkonnakompleksloa menetluses ei ole asjaoluks, mis tingiks ringkonnakohtu 16. juuli 2021. a määruse seisukohtade muutmise. Keskkonnaameti otsusest nähtub, et keskkonnamõju hindamise algatamise tingivad üksnes õlitehase käitamisega kaasnevad võimalikud keskkonnamõjud. Seetõttu ei saa Keskkonnaameti otsusest järeldada selliste uute asjaolude ilmnemist, mis oluliselt suurendaks kaebuse rahuldamise tõenäosust või muudaks selles osas kaebusega kaitstava avaliku huvi ning kolmanda isiku huvi tasakaalu praeguses vaidluses. Ringkonnakohus ei pidanud asjakohaseks kaebaja arutlust sellest, et ehitusloa kehtivuse peatamata jätmine võib suurendada võimalust, et Keskkonnaamet annab kolmandale isikule keskkonnakompleksloa või vastustaja ehitisele kasutusloa või uue ehitusloa. Selles asjas kaebuse lahendamisega ei otsusta kohus keskkonnakompleksloa, kasutusloa ega võimaliku uue ehitusloa andmise õiguspärasuse üle. Seetõttu ei saa kaebusega kaitstav huvi ulatuda nende lubade väljaandmise vältimisele. Ringkonnakohus mõistis kohtumenetluses esitatud kaebaja väiteid ja seisukohti selliselt, et kaebuse eesmärgiks on vältida kliimat ja keskkonda kahjustava tehase käivitamist. Kohus ei jaganud kaebaja arusaama, et juhul, kui kaebaja saab ehitamist jätkata, siis oleks selle eesmärgi saavutamine raskendatud, kuna see võiks viia järeleandmiste tegemiseni kompleksloa väljastamisel. Kehtiv õigus sellist seost ette ei näe. Keskkonnakompleksloa väljastamine on kohtus vaidlustatav, mistõttu saab kaebaja võtta meetmeid, kui keskkonnakompleksluba väljastatakse tema hinnangul õigusvastaselt. Ehitusloa tühistamine käesolevas asjas ei ole aga jätkuvalt takistatud. Kaebuse eduväljavaateid ning kaalul olevaid huve kaaludes ei pidanud kohus jätkuvalt esialgse õiguskaitse kohaldamist põhjendatuks.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
15.Kaebaja esitas 14. juulil 2022 Riigikohtule kassatsioonkaebuse, milles palus ringkonnakohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada. Kaebaja esitas kassatsioonkaebuses ka esialgse õiguskaitse taotluse (IV), milles palub ehitusloa kehtivuse peatada kuni asjas kohtuotsuse jõustumiseni. Kaebaja taotleb esialgse õiguskaitse kohaldamist samadel põhjendustel, nagu on välja toodud tema 10. mai 2022. a esialgse õiguskaitse taotluses (III). Kaebaja on jätkuvalt seisukohal, et KMH algatamisega on käesolevas asjas tõendatud, et varasem õlitehase keskkonnamõju hindamine ei olnud piisav, ning et praeguseks ei ole selge, kas tehase käitamine on keskkonnakaitseliselt üldse lubatav. Tehase valmisehitamine tähendab selles olukorras kindlasti mitte üksnes riski arendajale, vaid ka olulist riski, et selle tulemusena muutub keskkonnakompleksloa andmise otsustamisel käsitletavate huvide ring ja kaal. On oluline vahe, kas keskkonnakompleksloa andja otsustab kompleksloa andmise juba valmis ehitatud tehasele või mitte.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
16.Kolleegium nõustub kohtutega, et kaebaja on keskkonnaorganisatsioon keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 31 lg 1 p 1 tähenduses ning esitas halduskohtule kaebuse loodus- ja keskkonnakaitse eesmärgil. Seega tuleb esialgse õiguskaitse vajaduse üle otsustamisel teha kindlaks, kas esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel võib kaebuse eesmärgi saavutamine kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 249 lg 1 teine lause). Esialgse õiguskaitse määruse tegemisel arvestab kohus avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (HKMS § 249 lg 2 esimene lause).
17.Kohtud on varasemates esialgse õiguskaitse määrustes põhjendatult tõdenud, et kaebuse põhieesmärgiks on vältida neid keskkonnahäiringuid, mis kaasnevad õlitehase käitamisega. Riigikohtule esitatud esialgse õiguskaitse taotluses ei tugine kaebaja sellele, et ehitustööd ise võiksid 4(6)
3-20-771 keskkonda lubamatult kahjustada. Ehitustööde jätkamine ei muuda kirjeldatud põhieesmärgi saavutamist võimatuks: tehase käitamiseks on tarvis kasutusluba ja keskkonnakompleksluba. Ehitusloa alusel ehitustöödega jätkamine ja isegi ehitise füüsiline valmimine ei anna kolmandale isikule garantiid, et ta need load saab ja tal on võimalik tootmistegevust alustada.
18.Tähelepanu tuleb siiski pöörata ehitusloa kehtivuse faktilisele mõjule. Eitada ei saa seda, et tehase ehitustööde jätkumine kohtumenetluse ajal raskendab kaebaja eesmärgi saavutamist. Kui kohus peaks ehitusloa tühistama, kuid ehitis on kohtuotsuse jõustumise ajaks olulises osas valminud ning selle ehitamisse on panustatud suuri ressursse, tuleb vastustajal edasiste sammude astumist kaaludes arvestada muu hulgas ka kolmanda isiku huviga, et tehase ehitamisse suunatud ressursid ei läheks raisku. Kolmas isik Enefit Power AS on 100% Eesti Energia AS omanduses, viimase omanikuks on omakorda Eesti riik. Seega toetab ehitamisse panustatud ressursside otstarbekat kasutamist ka avalik huvi. Tegu on küll üksnes ühe kaalutlusega mitmest, mistõttu see ei pruugi saada otsustavaks, kuid niisugune olukord erineks siiski märkimisväärselt olukorrast, kus ehitustegevus oleks kohtuotsusega üldse keelatud või katkestatud enne ehitisse oluliste ressursside suunamist. Seejuures muutub tehase kasutuselevõttu toetav avalik huvi seda kaalukamaks, mida enam objekti investeeritakse.
19.Hoolimata sellest, et kaks kohtuastet on kaebuse rahuldamata jätnud, ei ole põhjust pidada kaebust perspektiivituks. Kaebaja on tõstatanud tõsiseid küsimusi, eriti keskkonnamõju hindamise puudujääkide kohta. Kolleegiumi hinnangul pole kaebuse eduväljavaated selgelt vähesed, aga seejuures mitte ka selgelt ülekaalukad.
20.Enefit Power AS esitatud ehitustööde graafiku järgi (digitoimiku leht 1359) on tehase tsiviilehitus kavandatud ajavahemikku 2021. a viimase kvartali algusest 2023. a kolmanda kvartali lõpuni. 2022. a teises kvartalis plaaniti alustada tehnoloogiliste seadmete paigaldusega ning neljandas kvartalis elektriseadmete, kaablite ja torustiku paigaldusega. Tehase külmkäivitus on kavandatud 2023. a viimasesse kvartalisse ja kuumkäivitus 2024. a algusesse. Tehases tootmise alustamine ja tootmisvõimsuse saavutamine jääb 2024. a teise poolde ja 2025. a algusesse.
21.Kolleegiumi hinnangul ei ole esialgse õiguskaitse vajadus kõike eeltoodut arvestades praegu ülekaalukas. Esiteks ei ole tõsiste tagajärgede ilmnemisel siiski võimatu tehase kasutuselevõttu vältida. Teiseks ei ole piisavalt tõsise tagajärje ilmnemise oht kaebuses väljatoodud asjaoludel ülekaalukalt tõenäoline. Tõdeda tuleb riski, et tehase kasutuselevõtt raskendab Eesti riigi võetud kliimaeesmärkide saavutamist. Siinkohal esineb aga suur faktiline ja õiguslik ebamäärasus. Õiguslikult pole selge see, millal saaks ehitise kasutamisega põhjustatav kasvuhoonegaaside heitkogus EhS § 44 p 10 kohaselt olla ehitusloa andmisest keeldumise aluseks. Seejuures nõrgendab kaebaja õiguslikku positsiooni ehitusloa vaidlustamisel mõnevõrra asjaolu, et strateegiline otsus tehas rajada tehti senini kehtiva detailplaneeringuga. Faktiline ebaselgus seisneb selles, et rajatavas tehases õli tootmisega kaasnevat kulu Eesti süsinikueelarves võib olla võimalik kompenseerida kasvuhoonegaaside heite vähendamise või heidete sidumise suurendamisega mujal, misläbi kliimaeesmärgid siiski saavutatakse. Lisaks kliimamõjudele on kaebaja tuginenud sellele, et nõuetekohaselt pole hinnatud tehase käitamisega kaasnevat mõju Natura aladele. Senini kohtumenetluses ilmnenud asjaolude põhjal pole aga alust järeldada, et tehase mõju Natura aladele oleks suure tõenäosusega lubamatu ja leevendavate meetmetega vältimatu.
22.Teisalt kaasneks esialgse õiguskaitse kohaldamisega ja tehase ehitustööde peatamisega kindlasti oluline avalike huvide riive: kavandatud ja tellitud ehitustööde katkijätmine ei võimaldaks püsida ehitustööde ajakavas ja eelarve piirides ning tooks kaasa olulised probleemid ehitustööde tegemiseks sõlmitud lepingute täitmisel. Kuna kohtud ei kohaldanud esialgset õiguskaitset enne ehitustööde algust, on tööd jõudnud praeguseks võrdlemisi kaugele, seega ei annaks ehitustööde peatamine
5(6)
3-20-771 kaebaja eesmärgi saavutamise hõlbustamiseks ka sama efekti kui nende keelamine enne ehitamise algust.
23.Eeltoodu põhjal jätab kolleegium kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.