Tartu Ringkonnakohus Tiina Pappel, Einar Vene ja Tanel Saar 7. mai 2021, Tartu 3-20-771 MTÜ Loodusvõlu kaebus Narva-Jõesuu Linnavalitsuse
27.märtsi 2020 korralduse (ehitusloa) nr 157 tühistamiseks MTÜ Looduvõlu määruskaebus Tartu Halduskohtu
2.märtsi. 2020. a määruse peale Kirjalik menetlus Kaebaja MTÜ Loodusvõlu, esindajad Kärt Vaarmari ja Triin Jäädma Vastustaja Narva-Jõesuu linn, esindaja v.adv Rait Sarjas Kolmas isik Enefit Power AS, esindaja Alan Paas Kaasatud haldusorgan Keskkonnaministeerium, esindaja Mari-Liis Kupri
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada MTÜ Loodusvõlu määruskaebus ja tühistada Tartu Halduskohtu
2.märtsi 2021. a määrus.
2.Teha uus määrus, millega rahuldada MTÜ Loodusvõlu määruskaebus ja peatada Narva-Jõesuu Linnavalitsuse 27. märtsi 2020 korraldusega nr 157 väljastatud ehitusloa kehtivus menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni käesolevas asjas.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määrus on lõplik (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.MTÜ Loodusvõlu esitas Tartu Halduskohtule kaebuse Narva-Jõesuu Linnavalitsuse
27.märtsi 2020. a korralduse (ehitusloa) nr 157 tühistamiseks. Ühes kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse vaidlustatud korralduse nr 157 kehtivuse peatamiseks kohtumenetluse ajaks.
2.25. mai 2020. a määrusega Tartu Halduskohus jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni punkt 1), võttis kaebuse menetlusse ja tunnistas vastustajaks NarvaJõesuu linna (resolutsiooni punkt 2) ning kaasas menetlusse kolmanda isikuna Enefit
Energiatootmine AS-i ja Enefit Kaevandused AS-i (resolutsiooni punkt 3) ning kaasatud haldusorganina Keskkonnaministeeriumi (resolutsiooni punkt 4). Halduskohus leidis, et kaebajal on kaebeõigus Narva-Jõesuu Linnavalitsuse 27. märtsi 2020. a korralduse nr 157 vaidlustamiseks, kuna kaebaja on keskkonnaorganisatsioon keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 31 lg 1 p-i 1 tähenduses. Kaebaja on mittetulundusühinguna 2019. aastal registreeritud juriidiline isik ja tulenevalt kaebaja põhikirjast on tema põhieesmärgiks loodus- ja keskkonnakaitse. Kaebaja vaidlustab ehitusluba põhjusel, et selle alusel püstitatava õlitehase tootmine omab mõju kliima muutumisele ja säästvale arengule, mistõttu ehitusloa elluviimine ei võimalda täita kliima muutumise osas rahvusvaheliste kokkulepetega võetud kohustusi. Halduskohus asus seisukohale, et kaebajal puudub esialgse õiguskaitse kohaldamise vajadus. Kõik kaebuses esitatud väited kliimale avalduva negatiivse mõju kohta ning suutmatuse kohta täita Pariisi kliimaleppega võetud kohustusi, aga samuti väited seoses säästva arengu põhimõtte rikkumisega, on seotud tehase funktsioneerimise käigus tekkivate kõrvalmõjudega. Kaebuses ja esialgse õiguskaitse taotluses puuduvad etteheited just tehase ehitamise ajal tekkivatele negatiivsetele keskkonnamõjudele. Halduskohtu määrus jõustus 25. juulil 2020.
3.17. veebruaril 2021 esitas MTÜ Loodusvõlu kaebuse täienduse ja uue esialgse õiguskaitse taotluse. Kaebaja väitis, et praeguseks on selgunud uus asjaolu, mille tõttu võib kaebaja eesmärgi saavutamine kohtuotsusega osutada oluliselt raskendatuks või võimatuks. Ehitusala hõlmab Natura 2000 võrgustiku ala (Mustajõe loodusala), millel asub keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) aruande kohaselt prioriteetse tähtsusega ehk esmatähtis Natura elupaik. KSH aruande sõnakasutus „võib eeldada, et mõju ei ole, võib väita, et meede on piisav ja võib väita, et tõenäoliselt olulist negatiivset mõju ei avaldu“ ei tähenda Euroopa Kohtu seatud standardit, mis nõuab mõju sõnaselge välistamise. Samas ei nähtu KSH aruandest, kuidas on jõutud järeldusele, et 150 m laiune vahemaa on piisav, et Natura alale avalduv mõju välistada. KSH aruande lk 14 on sõnaselgelt kirjas, et projekteerimisetapis tuleb igakordselt kaaluda tegevuse võimalikku negatiivset mõju Natura 2000 alale ja vajadusel algatada vastav KSH menetlus. Ehitustegevuse reaalse alustamiseni oli/on mõju Natura alale pigem teoreetiline, ent niipea, kui alustatakse ehitustegevust, on oht reaalne ja käegakatsutav. Praegu on ehitustegevusega alustamine peatselt juba toimumas (või juba toimunud).
4.2. märtsi 2021. a määrusega jättis Tartu Halduskohus esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata, leides, et kaebajal puudub esialgse õiguskaitse vajadus. Halduskohus selgitas, et vaidlus puudub selle üle, et planeeritav õlitehase ehitamine on puhvertsoonist väljas ehk vastab KSH aruandes esitatud nõuetele. Kaebaja väitis, et KSH aruandest ei nähtu, kuidas on jõutud järeldusele, et 150 m laiune vahemaa on piisav, et Natura alale avalduv mõju välistada. Sellest tulenevalt leidis kaebaja, et välja toodud puhverala ei ole piisav negatiivse mõju välistamiseks. See kaebaja väide on paljasõnaline. Viide kohtupraktikale ei vabasta teda kohustusest kinnitada enda väiteid vastavate tõenditega või vähemalt seda usutavalt põhistada. Keskkonnakaitsega tegelev ja menetlusse kaasatud haldusorgan teatas kohtule, et KSH aruandes toodud nõuete ja leevendusmeetmete rakendamisel on kavandatava detailplaneeringu lahenduse võimalik negatiivne mõju Natura 2000 võrgustikule välistatud. Kohtu hinnangul on kaasatud haldusorgani hinnang võrdväärne ekspertarvamusega (HKMS § 56 lg 2 ja TsMS § 293 lg 1).
5.Kaebaja esitas Tartu Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palub tühistada halduskohtu määrus ja teha uus määrus, millega esialgse õiguskaitse taotlus rahuldada. Määruskaebuse põhjenduste järgi KSH aruande kohaselt eeldab kavandatav tegevus ala osalist kuivendamist ja tõenäoliselt ka täitmist, mistõttu esineb oht, et kuivenduse mõju võib ulatuda Mustajõe loodusalani (Natura ala). Mustajõe loodusalal on esmatähtis prioriteetne Natura
elupaik, fennoskandia madalsoo- ja lodumetsad (9080*), mis on laialehelise nestiku üheks vähestest leiukohtadest Eestis. Loodusala looduskaitseline seisund on hetkel üksnes rahuldav. KSH aruande sõnastuse kohaselt ei ole Natura alale ebasoodsa mõju avaldumine välistatud, mis aga on eeltingimus selliseid alasid mõjutada võivate tegevuste lubamiseks. Euroopa Liidu Kohus on selgitanud, et Natura hindamise algatamiseks ei pea tegevuse mõju olema kindel – piisab olulise mõju võimalusest või riskist. Seejuures tuleb rakendada ettevaatuspõhimõtet, st võimalust, et tegevus ohustab ala kaitse‐eesmärke, tuleb eeldada, välja arvatud juhul, kui see pole objektiivse teabe põhjal välistatud. Euroopa Kohtu praktika kohaselt peavad olema hajutatud kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused kavandatud tööde mõju kohta. Teisisõnu, kava või projekti lubamiseks peab selle mõju Natura ala kaitse-eesmärkidele olema välistatud. Kohus saab üksnes KSH aruande teksti põhjal veenduda selles, et Natura hindamise nõudeid ei ole täidetud. Isegi kui lugeda õigeks viide KSH aruande lk 144 järeldusele, et leevendusmeetmete rakendamise korral oleks mõju Natura alale välistatud, ei ole käesoleval juhul KSH aruandes paika pandud leevendusmeetmeid täidetud. KSH aruandest nähtub, et kohustus kaaluda projekteerimisetapis igakordse keskkonnamõjude hindamise (KMH) algatamist oli eksperdi arvates üheks tingimuseks, et Natura alale mõju avaldumist tulevikus välistada. See näitab, et ekspert ei andnud lõplikku hinnangut Natura alale avalduva mõju välistatuse kohta - ning ei saanudki seda teha, sest KSH aruande koostamise hetkel ei olnud ehitusprojekti veel koostatud. KMH algatamata jätmise otsust ehitusloa menetluses on põhjendatud argumendiga, et kuna ehitusloaga ei kavandata ehitamist loodusala piirile lähemal kui 150 m, ei rakendu KSH aruande ptk-s 9.1.1 nimetatud kohustus tõestada loodusalal niiskusrežiimi muutuste puudumist ja kaaluda negatiivsete mõjude avaldumise võimalust. KSH aruandes läbivalt esitatud kaks erinevat tingimust: 1) igakordselt kaaluda tegevuse võimalikku negatiivset mõju Natura 2000 võrgustiku alal ja vajadusel algatada vastav keskkonnamõju hindamise menetlus – see tingimus oli seatud niiskusrežiimi säilitamise eesmärgil; 2) kõikide ehitiste projektid, mis jäävad loodusala piirile lähemale kui 150 m, tuli võimaliku keskkonnamõju ennetamiseks kooskõlastada Keskkonnaametiga. Selle tingimuse eesmärgiks oli KSH aruandest lähtuvalt vältida mh püsiva varjestuse teket. Seega KSH aruande faasis jäeti Natura alale avalduva mõju osas kahtlus kehtima, viidates sellele, nagu hinnataks neid mõjusid hilisema projekteerimise käigus; hilisemas faasis aga loobuti mõjude hindamisest viitega, nagu oleks KSH raames juba mõjud täielikult hinnatud. Nii on jõutud olukorrani, kus ehitustegevuse mõju Natura alale ei ole tegelikult lõpuni teada ega välistatud. Halduskohus on andnud keskkonnaministeeriumi (KeM) seisukohale liigselt suure kaalu: üksnes KeM kinnitus ei saa tõendada KSH aruande piisavust ega Natura alale avalduva mõju välistamist.
6.Vastuses määruskaebusele Narva-Jõesuu linn vaidles määruskaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata. Vastustaja osutas, et kaebaja soovib sisuliselt kohtu poolt heaks kiidetud KSH aruande seisukohtade ja kirjeldatud meetmete lugemist ebapiisavaks esialgse õiguskaitse vajaduse hindamisel. Vastustaja leiab, et selle saavutamiseks tulnuks Kaebajal tõendada või vähemalt põhistada, et ehitusloaga lubatud tegevus, mis võtab arvesse KSH aruandes toodut kohustuslike leevendusmeetmete osas, avaldab Mustajõe loodusala terviklikkusele negatiivset mõju. KSH aruandes ei ole viidatud ühelegi konkreetsele negatiivsele mõjule Mustajõe loodusala terviklikkusele, milline võiks detailplaneeringu järgselt elluviidavate tegevustega kaasneda. Kuigi KSH aruande koostanud eksperdid ei saanud anda lõplikku seisukohta kavandatava tegevuse mõju osas, nähtub KSH aruandest, et juhul, kui detailplaneeringuga lubatud tegvuste
elluviimisel järgitakse kohustuslikke meetmeid, on Mustajõe loodusala terviklikkusele negatiivse mõju avaldumine välistatud. Kaalutlused, millistest on lähtutud ehitusloa menetluses KMH algatamata jätmisel, on toodud vastustaja 24. märtsi 2020. a korralduse lisaks 1 olevas eelhinnangus (5. peatükis) ning selles on viidatud nii KSH aruandele, eelhinnangu koostamise sisendandmetele kui vastustaja poolt kogutud infole. Seega kaalus vastustaja enne ehitusloa väljastamist täiendavalt lisaks KSH aruandele KMH vajalikkust.
7.Vastuses määruskaebusele Enefit Power AS (menetlusse kolmandate isikutena kaastatud äriühingud ühinesid Enefit Power AS-ks) vaidles määruskaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata. Kolmas isik märkis, et ehitustööd ehitusloa alusel algavad 2021. aasta juulis. Kohtuotsus haldusasjas nr 3-20-771 tehakse avalikult teatavaks 4. juunil 2021. Kuna ehitusloa alusel kavandatav ehitustegevus ei alga suure tõenäosusega enne kohtuotsuse tegemist, ei muuda ehitusloa kehtima jäämine kaebuse eesmärki oluliselt raskendatuks või võimatuks. Seetõttu puudub kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus, millest tulenevalt tuleb kaebaja määruskaebus jätta rahuldamata. Potentsiaalne mõju Mustajõe loodusalale saab teoreetiliselt tekkida eelkõige detailplaneeringu alusel kavandatavast järeltöötluskompleksi juurdepääsutee ning selle kraavi ja piirdeaia rajamisest (KSH aruande lk-d 141, 156). Vaidlustatud ehitusloa alusel ei rajata järeltöötluskompleksi, selle juurdepääsuteed, kraavi ega piirdeaeda. Seega ei saa ehitusloa alusel kavandatava tegevusega kaasneda negatiivset mõju Mustajõe Natura alale. KSH aruande tabelis 7-11 (lk-l 143-144) on toodud kokkuvõtlik hinnang Mustajõe loodusala terviklikkusele ja kaitse-eesmärkide saavutamisele, kui rakendatakse KSH aruandes nimetatud leevendavaid meetmeid. Tabelis toodud hinnangust ilmneb, et leevendavate meetmete järgimisel puudub kavandataval tegevusel mõju Mustajõe Natura ala kaitse-eesmärkidele. KSH aruande kohaselt on 50 m laiune puhvertsoon piisavaks meetmeks, et kraavi kuivendav mõju ei ulatuks loodusalale, mistõttu ei ole oodata ka ala kaitse-eesmärkide (elupaigatüüp 9080* ja laialehine nestik) soodsa seisundi mõjutamist (KSH aruande lk 141). Praegusel juhul ei ole ehitusloaga kavandatud isegi KSH aruandes nimetatud kraavi rajamist, millest saaks tuleneda potentsiaalne mõju Natura alale. Lisaks jääb Mustajõe Natura ala ja ehitusloa alusel rajatavate ehitiste vahele nii KSH aruandes ettenähtud puhvertsoonist oluliselt suurem vahemaa, vähemalt 600-700 meetrit. Kui 50 m laiuse puhvertsooni säilitamist ja 75 m kaugust tootmisrajatistest on peetud KSH aruandes piisavaks, et vältida negatiivset mõju, puudub alus arvata, et planeeringust ettenähtust oluliselt väiksemas ulatuses ja Natura alast märkimisväärselt kaugemal ehitustegevuse elluviimine avaldab Mustajõe Natura alale negatiivset mõju.
8.Keskkonnaministeerium esitas seisukoha määruskaebuse kohta, milles leidis, et määruskaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. KSH aruandes toodud nõuete ja leevendusmeetmete rakendamisel on kavandatava detailplaneeringu lahenduse võimalik negatiivne mõju Natura 2000 võrgustikule välistatud. Ehitusloa alusel õlitehase ehitamisel on KSH aruandes kirjeldatud leevendusmeetmed rakendatud, kuna ehitusloa alusel rajatavad ehitised hakkavad asuma Mustajõe loodusalast enam kui 150 meetri kaugusel ning ehitusloas pole ettenähtud teede ega kraavide rajamist.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Ringkonnakohus leiab, et määruskaebus tuleb rahuldada.
10.Esmalt selgitab ringkonnakohus, et ekslik on halduskohtu arusaam, et Keskkonnaministeeriumi seisukoht kohtumenetluses on võrdsustatav ekspertarvamusega. Keskkonnaministeerium on menetlusse kaasatud haldusorganina (HKMS § 24). Menetlusosalisena ei ole Keskkonnaministeeriumi seisukoht asjas tõendiks. Halduskohus ei ole
määranud asjas oluliste asjaolude väljaselgitamiseks ekspertiisi ega eksperti ekspertiisi teostamiseks. Seega puudub asjas üldse eksperdiarvamus ja seepärast ei saa Keskkonnaministeeriumi seisukoht olla seda liiki tõendiks. Rajades vaidlustatud määruse Keskkonnaministeeriumi seisukohale, tugines halduskohus teabele, mis ei ole seaduses sätestatud menetlusvormis ega seega tõendina arvestatav. Tegemist on menetlusõiguse normi olulise rikkumisega, kuna tõendina lubamatule teabele tuginemise tõttu on halduskohtu määrus olulises osas põhjendamata (HKMS § 178 lg 3, § 165 lg 1 p 1). See eksimus on viinud ebaõigele lõpptulemusele esialgse õiguskaitse kohaldamise otsustamisel.
11.Esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata jätmisel selgitas halduskohus põhjendatult, et kuna MTÜ Loodusvõlu ei esitanud kaebust oma õiguste kaitseks, vaid avaliku huvi kaitseks keskkonnaorganisatsioonina KeÜS § 31 lg 1 p 1 tähenduses, siis tuleb esialgse õiguskaitse vajaduse tuvastamiseks hinnata, kas esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel võib kaebuse eesmärgi saavutamine kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks (HKMS § 249 lg 1 ls 2), s.t kas esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisega kahjustatakse avalikku huvi pöördumatult. Samas leidis halduskohus põhjendamatult, et kaebajal esialgse õiguskaitse vajadust ei esine. Lisaks algses kaebuses ja kaebusega koos esitatud esialgse õiguskaitse taotluses esitatule leiab kaebaja nüüd, et ehitusloa alusel lubatud ehitustegevus iseenesest võib kaasa tuua kahjuliku keskkonnamõju. Täpsemalt peab kaebaja oluliseks, et KSH aruandes ei ole sõnaselgelt välistatud ehitamise kahjulikku mõju naabruses asuvale Mustajõe loodusalale. Ehitamise mõju ei hinnatud täiendavalt ehitusloa väljaandmisel, mistõttu ei saa olla kindlust, et ehitamisega ei kaasne Natura 2000 ala lubamatu kahjustamine. Ettevaatusprintsiibist tulenevalt tuleb seetõttu keelata ehitusloa realiseerimine kohtumenetluse ajaks.
12.Vahetult Mustajõe loodusalaga seonduvate keskkonnaaspektidena on KSH aruandes esile toodud veerežiimi muutused ning raie. KSH aruande järgi on Mustajõe loodusala kaitseeesmärkide saavutamisel kriitilise tähtsusega faktoriks ala niiskusrežiim ja selle säilitamine. Nii elupaigatüübi 9080* kui ka laialehise nestiku soodsa seisundi tagamiseks on oluline säilitada alal niiskeid ja liigniiskeid tingimusi (dtl 169). Samas on kaebaja põhjendatult juhtinud tähelepanu, et KSH aruandes ei ole üheselt välistatud kavandatava tegevuse mõju loodusalale ei ehitamise ega õlitehase käitamise etapis. Nii on KSH aruandes märgitud: - „Saab väita, et kui võetakse arvesse soovitusi niiskusrežiimi muutuse vältimiseks (kehtestatud keskkonnatingimustena – vt ptk 12.2), ei avalda detailplaneeringus kavandatu Mustajõe loodusalale tõenäoliselt olulist negatiivset mõju.“ (dtl 45); - „Territooriumi laiendamine eeldab ala osalist kuivendamist ja tõenäoliselt ka täitmist, mistõttu esineb mõningane oht, et kuivenduse mõju võib ulatuda Mustajõe loodusalani.“ (dtl 169); - „... ei ole eeldada, et detailplaneeringualal toimuv ehitustegevus avaldaks olulist mõju Mustajõe loodusala veerežiimile. Teisalt peab arvestama planeeringuala täitmise ja kuivendamise mõjuga loodusalale, kust vesi loodusalalt infiltreerub kavandatavatesse kraavidesse“ (dtl 169); - „Seega võib eeldada, et planeeritava tootmisala laiendusega ja 50 m puhvertsooni jätmisega juurdepääsutee kuivenduskraavi ja Mustajõe loodusala vahele, ei mõjutata planeeritava tegevusega Mustajõe loodusala veerežiimi ega loodusala iseloomulikku taimestikku.“ (dtl 170); - „Seega võib väita, et antud juhul rakendatav 50 m laiune puhvertsoon on piisavaks meetmeks, et kraavi kuivendav mõju ei ulatuks loodusalale, mistõttu ei ole oodata ka ala kaitse-eesmärkide (elupaigatüüp 9080* ja laialehine nestik) soodsa seisundi mõjutamist. Kuivendava mõju välistamise lisameetmena võib kaaluda loodusala ja Eesti elektrijaama
vahel olevate kuivenduskraavide korrastamist ja ühesuunalise kuivenduse rajamist, selliselt, et kraavidest põhjapoolne ala täiendavalt ei kuiveneks.“ (dtl 170); - „Võttes arvesse eespooltoodud soovitusi võib objektiivse hindamise tulemusena väita, et detailplaneeringus kavandatuga ei avaldu Mustajõe loodusalale tõenäoliselt olulist negatiivset mõju. Projekteerimisetapis tuleb igakordselt kaaluda tegevuse võimalikku negatiivset mõju Natura 2000 võrgustiku alale ja vajadusel algatada vastav keskkonnamõju hindamise menetlus.“ (dtl 173-174); - „Ptk 7.10.2 tehtud Natura hindamises jõuti järeldusele, et detailplaneeringus kavandatuga ei avaldu Mustajõe loodusalale tõenäoliselt olulist negatiivset mõju.“ (dtl 179); - „Planeeringuala põhjaosa, kuhu on kavas järeltöötluskompleksi rajamine, piirneb kaitsealuste taimede kasvukohaga ja Natura 2000 loodusalaga. Naabruses aset leidvate arendustegevuste käigus tuleb vältida niiskusrežiimi muutusi, eriti kuivendamist ning olemasolevate kraavide süvendamist. Selliselt toimides ei avalda detailplaneeringus kavandatu Mustajõe loodusalale tõenäoliselt olulist negatiivset mõju.“ (dtl 185). Toodud viited ilmestavad, et KSH aruandega ei ole kõrvaldatud kahtlust, et planeeringualale kavandatud tegevusel (õlitehaste ja järeltöötluskompleksi rajamisel) siiski võib olla mõju Mustajõe loodusalale, s.o Natura 2000 võrgustiku alale. Seega ei saa ainuüksi KSH aruandele tuginedes väita, et välistatud on kavandatava tegevuse ebasoodne mõju loodusala kaitseeesmärkidele. Kahtlust ei kõrvalda see, et mõnes lõigus on KSH aruande koostajad kasutanud ka kategoorilist sõnastust ega seegi, et vaidlustatud ehitusloa alusel ei rajata kõiki KSH aruandes käsitletud ehitisi ja ehitusala ei hõlma kogu detailplaneeringu ala. Ka Riigikohus on selgitanud, et kavandatava tegevuse mõju avaldumiseks ei pea tegevus aset leidma vahetult loodusalal ega selle piiril1. KSH aruandest ei ole selgelt arusaadav, kas kavandatava tegevuse võimalik mõju on piiritletud 150-meetrise vööndiga loodusala piiril või on peetud silmas kogu detailplaneeringuga hõlmatud ala ja nähtud seega ette kohustus kaaluda tegevuse võimalikku negatiivset mõju Natura 2000 võrgustiku alal ja vajadusel algatada vastav keskkonnamõju hindamise menetlus kõigi detailplaneeringu alale kavandatavate ehitiste jaoks (dtl 171).
13.KSH-s on tabeli kujul esitatud arvamus kavandatava tegevuse mõjust Mustajõe loodusala terviklikkusele ja kaitse-eesmärkide saavutamisele, kui rakendatakse aruandes nimetatud leevendavaid meetmeid ning leitud, et üheski aspektis ei ole tegevusel kahjulikku mõju (dtl 172-173). Kuigi tabeli kohaselt ei too tegevus kaasa mõju loodusalal, viitab mõju olemasolule juba asjaolu, et aruande kohaselt on mõju puudumise eelduseks KSH aruandes nimetatud leevendavate meetmete rakendamine. Nii on KSH-s märgitud: „Kavandatava tegevuse elluviimine ei tohi Natura 2000 ala loodusväärtusi kahjustada. Võimaliku negatiivse mõju ilmnemise tõenäosust on võimalik ära hoida ning vähendada läbi järgmiste projektide keskkonna aspektide arvestamise asjakohase ettevalmistamise ning ette nähtud leevendusmeetmete rakendamisega: • Mustajõe loodusala territooriumil ja selle vahetus naabruses tuleb säilitada 50 m puhvertsoon, kuhu ei tohi rajada kraave ega muid kuivendussüsteeme, mis aitavad tagada tervikuna Mustajõe loodusala veerežiimi säilimist. • Hoonestus ja muud maapinnast kõrgemad tootmisrajatised ei tohi Mustajõe loodusala piirile paikneda lähemal kui 75 m. • Tuleb välja töötada uue tee, kraavide ja Õlitehase piirdeaia projekt terviklahendusena, kus tuleb kaaluda ühesuunaline kuivenduskraavide rajamist ning kooskõlastada see enne ehitustöid Keskkonnaametiga. Igakordselt tuleb kaaluda tegevuse võimalikku negatiivset mõju Natura 2000 võrgustiku alal ja vajadusel algatada vastav keskkonnamõju hindamise menetlus.
Vt RKHK 19. mai 2020. a otsus asjas nr 3-18-529 (p 19).
• Ehitamisest huvitatud isik peab tagama, et enne tee ja kraavide projekteerimist kogutakse lähteandmed puhverala pinnase niiskusrežiimi (pinnaseveetaseme) ajas muutumise kohta (vähemalt 9 kuu jooksul). Kõikide ehitiste projektid, mis jäävad loodusala piirile lähemale kui 150 m (kahekordne hoonete ja tehnorajatiste vaba ala) tuleb võimaliku keskkonnamõju ennetamiseks kooskõlastada Keskkonnaametiga. Kooskõlastatavate projekti(de) koosseisus tuleb anda Natura alale avalduda võiva võimaliku olulise keskkonnamõju ennetamist tagavad meetmed ja tõestada niiskusrežiimi muutuste puudumist loodusalal. Samuti tuleb kaaluda tegevuse võimalikku negatiivset mõju Natura 2000 võrgustiku alal ja vajadusel algatada vastav keskkonnamõju hindamise menetlus. (dtl 190)“ KSH aruande ebajärjekindlust ehitamise võimalike mõjude olemasolu või puudumise hindamisel ilmestab uue juurdepääsutee ja kraavidega kohta väljendatu: „Nimetatud puhveralast hoonestusalade poole (vähemalt 50 m kinnistu piirist sissepoole) rajatakse uus juurdepääsutee järeltöötluskompleksile, kus tuleb samuti loodusala poolsesse külge projekteerida ja ehitada juurdepääsutee äärne kraav ja aed sellisena, et Mustajõe loodusalal ei muutuks pinnase niiskusrežiim (sh ka ehitustööde käigus) oluliselt“ (dtl 141). See näitab, et hindamisaruandes aktsepteeritakse tegevusi, mis võivad mõjutada loodusala, ning peetakse oluliseks üksnes seda, et mõjutamine poleks oluline. See läheb vastuollu kohtupraktika seisukohtadega Natura 2000 alade mõjutamise kohta. Kaebaja viidatud Euroopa Kohtu lahendites (C-127/02, C-323/17) ja ka siseriiklikus kohtupraktikas (RKHK 8. augusti 2018. a otsus asjas nr 3-16-1472, 19. mai 2020. a otsus asjas nr 3-18-529) on tunnustatud põhimõtet, et Natura 2000 aladele mõju puudumisel saab tugineda valdkonna parimale teadmisele tuginevale hinnangule, mis selgelt välistab ebasoovitava mõju loodusalale. Ainult sel juhul on lubatud loobuda keskkonnamõju hindamisest kavandatavale tegevusele loa andmise otsustamisel. Vaidlustatud ehitusloaga lubatutud tegevuse suhtes KSH aruanne sellele nõudele ei vasta, kuna selle põhjal ei selgu mõju puudumine üheselt.
14.Vastavalt Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 3 lg-le 1 tuleb kavandatava tegevuse keskkonnamõju hinnata, kui kavandatav tegevus toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju või kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile, ja mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik. Praegusel juhul ei ole vastustaja enne ehitusloa andmist keskkonnamõjude hindamist läbi viinud, vaid piirdus KeHJS § 6 lg 21, § 61 ja § 11 lg 6 alusel eelhinnangu andmisega. Eelhinnangus (dtl 807-817) leidis vastustaja, et kavandataval tegevusel puudub oluline keskkonnamõju, viidates sellele, et KSH aruanne on tehtud keskkonnamõju hindamise detailsusega esimese täiendava Enefit280 seadme osas. Seega tugineb vastustaja eelhinnangus samuti peamiselt KSH aruandele. Õlitehase ehitamise võimalike mõjude kohta Mustajõe loodusalale on eelhinnangus märgitud üksnes, et loodusala piir jääb ligikaudu 1 km kaugusele, KSH aruande põhjal kuuluksid kõik rajatised, mis paiknevad loodusala piirile lähemal kui 150 m kooskõlastamisele Keskkonnaametiga, kuid sellised rajatised puuduvad.
15.Seega ei ole ka eelhinnangus KSH aruandega võrreldes esitatud täiendavaid andmeid, selgitusi ega põhjendusi kavandatava tegevuse võimaliku mõju kohta Mustajõe loodusalale. See ei oleks ka lubatav, kuna eelhinnang ei saa asendada keskkonnamõju hindamist, mistõttu ei saa eelhinnanguga parandada KSH aruande puudusi tegevuse mõju hindamisel. Seetõttu ei ole ringkonnakohtul praeguses menetlusetapis veendumust, et on välistatud ehitusloa alusel ehitamise mõju Mustajõe loodusalale.
16.Ringkonnakohus märgib siinkohal sedagi, et ei pea õigeks hinnata kavandatud hoonete ja rajatiste ehitamise mõju rangelt lahus nende hilisema otstarbekohase kasutamise mõjudest. Kui hiljem selgub, et ehitised püstitati õigusvastase ehitusloa alusel, ei tingi see veel ehitamise ja ehitise õigusvastasust. Riigikohus on selgitanud, et kui kasutusloa menetluses ilmneb, et ehitusluba on välja antud õigusvastaselt, tuleb pädeval haldusorganil kaaluda ehitusloa kehtetuks tunnistamist või muutmist. Seejuures ei too ehitusloa õigusvastasus vältimatult kaasa ehitamise ja ehitise õigusvastasust. Kui ilmneb, et ehitusloa andmisel on tehtud oluline sisuline viga, tuleb EhS § 55 p 1 kohaldades kaaluda ehitise omanike ja kolmandate isikute õigusi ja huve ning otsustada, kas anda kasutusluba, muuta ehitusluba või tunnistada see kehtetuks.2 Seega ei ole ka õigusvastasuse ehitusloa alusel ehitamise tagajärjeks igas olukorras ehitise lammutamine, vaid täiesti võimalik on, et hoonele ja/või rajatisele võidakse anda kasutusluba vaatamata sellele, et ehitusluba on antud vastuolus kehtiva õigusega. Seetõttu ei pruugi kasutusloa vaidlustamine olla tõhus õiguskaitse abinõu hoone või rajatise kasutamisel avalduva ebasoodsa keskkonnamõju ärahoidmiseks. Arvestada tuleb sellegagi, et ehitiste valmimise järel võib nende kõrvaldamine (lammutamine) samuti põhjustada keskkonnamõju. Viimast ei ole käesolevas asjas hinnatud, mistõttu ei saa olla veendumust ka sellise mõju puudumises.
17.Nendel asjaoludel leiab ringkonnakohus, et kaebajal esineb esialgse õiguskaitse vajadus. Kaebaja KSH sõnastusele tuginev kahtlus, et ehitusloa alusel kavandatud ehitustegevus võib kaasa tuua lubamatu mõju Mustajõe loodusalale, on piisav, et ettevaatuspõhimõttest tulenevalt jaatada vajadust ehitamise keelamiseks ehitusloa üle peetava kohtumenetluse ajal. Kuigi ehitusloa kehtivuse peatamine kohtumenetluse ajaks kahjustab kolmanda isiku huvi õlitehas kavandatud ajaks valmis ehitada ja käiku anda, kaalub avalik huvi keskkonna, s.o Mustajõe loodusala, ebasoovitava mõjutuse vältimiseks praegusel juhul kolmanda isiku huvi üles. Ehitusloa kehtivuse peatamisel kohtumenetluse ajaks lükkub ehitamine üksnes edasi, kui selgub, et ehitusloa tühistamiseks ei ole alust. Samas võivad ehitamisel olla tagajärjed, mille hilisem kõrvaldamine on võimatu või ebamõistlik. Ringkonnakohtu seisukohta ei muuda asjaolu, et kolmanda isiku kinnitusel ei alustata kavandatavate hoonete ja rajatiste ehitamist enne halduskohtu määratud otsuse avalikult teatavaks tegemise tähtpäeva ja eeldatavalt ei valmi õlitehas kohtumenetluse ajal. Ringkonnakohus selgitas eespool, et KSH aruande alusel ei saa veenduda, et ehitustegevusel endal ei ole mõju loodusalale ning lisaks ei ole välistatud kasutusloa andmine ka õigusvastase ehitusloa alusel ehitatud hoonetele ja rajatisele.
18.Eeltoodu alusel ringkonnakohus rahuldab MTÜ Loodusvõlu määruskaebuse ja tühistab Tartu Halduskohtu 2. märtsi 2021. a määruse. Ringkonnakohus teeb ise uue määruse, millega rahuldab kaebaja taotluse esialgse õiguskaitse kohaldamiseks ja peatab Narva-Jõesuu Linnavalitsuse 27. märtsi 2020 korraldusega nr 157 väljatatud ehitusloa kehtivuse menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni käesolevas asjas. (allkirjastatud digitaalselt)
Vt RKHK 15. aprilli 2021 otsus asjas nr 3-18-2022 (p 20).
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.