Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tiina Pappel ja Tanel Saar 14. juuni 2022, Tartu 3-20-771
Haldusasi
MTÜ Loodusvõlu kaebus Narva-Jõesuu Linnavalitsuse 27. märtsi 2020. a korralduse nr 157 tühistamiseks. Tartu Halduskohtu 4. juuni 2021. a otsus MTÜ Loodusvõlu apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja/apellant MTÜ Loodusvõlu esindajad Kärt Vaarmari, Triin Jäädmaa, Henri Holtsmeier, Kertu Birgit Anton ja Kristin Siil Vastustaja Narva-Jõesuu linn esindaja v.adv Rait Sarjas Kolmas isik Enefit Power AS esindajad v.adv Martin Triipan ja v.adv Kaisa Laidvee kaasatud haldusorgan Keskkonnaministeerium esindajad Mari-Liis Kupri Rainer Persidski, Margit Tennoke, Kädi Ristkokk
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
RESOLUTSIOON
1.Jätta MTÜ Loodusvõlu apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 4. juuni 2021. a otsus muutmata.
2.Jätta MTÜ Loodusvõlu esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
3.Jätta MTÜ Loodusvõlu apellatsioonimenetluse kulud tema enda kanda.
4.Jätta Narva-Jõesuu linna apellatsioonimenetluse kulud tema enda kanda.
5.Mõista apellatsioonimenetluse kulude katteks MTÜ-lt Loodusvõlu Enefit Power AS kasuks välja 3150 eurot, millele ei lisandu käibemaks. Ülejäänud osas jätta Enefit Power AS apellatsioonimenetluse kulud tema enda kanda.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 14. juuli 2022.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Narva-Jõesuu Linnavalitsus andis 27. märtsi 2020. a korraldusega nr 157 ehitusloa Auvere külas Keskterritooriumi kinnistul (katastritunnus 85101:001:0640) ENEFIT282 Õlitehase püstitamiseks vastavalt OÜ EstKonsult veebruaris 2020. a koostatud „ENEFIT282 Õlitehas“ eelprojektile (korralduse resolutsiooni punkt 1).
2.MTÜ Loodusvõlu esitas Tartu Halduskohtule hiljem täiendatud kaebuse Narva-Jõesuu Linnavalitsuse 27. märtsi 2020. a korralduse nr 157 tühistamiseks. Kaebuse põhjenduste kohaselt on ehitusluba vastuolus rahvusvaheliste kokkulepete, eelkõige Pariisi kliimaleppega, kuna Eesti Vabariigi kohustuste täitmine muutub võimatuks ehitusloa realiseerimisel ja ENEFIT282 õlitehase rajamisel ja käitamisel. Keskkonnamõju strateegilises hinnangus (KSH) on jäänud mitmed aspektid ehitise juures hindamata, mistõttu ei ole rajatav õlitehas vastavuses keskkonnamõju hindamise ja keskkonnasüsteemi seaduse (KeHJS) § 40 KSH sisunõuete sätetega. Ehitusloa andmisel on rikutud kaalutlemise ja põhjendamise kohustust. Kaebaja taotles täiendada kaebust nõuetega tuvastada Keskkonnaministeeriumi 8. augusti 2019. a otsuse „Kehtivat üldplaneeringut muutuva Auvere külas asuva Õlitehase maa-ala detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande heakskiitmine“ ning NarvaJõesuu linnavolikogu 28. augusti 2019. a otsuse nr 105 „Kehtivat üldplaneeringut muutva Auvere külas asuva Õlitehase maa-ala detailplaneeringu kehtestamine“ õigusvastasus. KSH aruande heakskiidu õigusvastasuse korral on õigusvastane ka ehitusloa aluseks olev detailplaneering. Detailplaneering on õigusvastane ka sellel põhjusel, et detailplaneeringu menetlemisel ei ole võimaldatud avalikkusel tõhusalt osaleda. Planeeringu kehtestamise otsuses puuduvad kaalutlused, miks on üldse vaja rajada potentsiaalselt olulise keskkonnamõjuga ning kliimaeesmärgiga vastuolus olevat õlitehast.
3.Vastuses kaebusele Narva-Jõesuu linn vaidles kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata. Vastustaja hinnangul ei tulene talle Pariisi kliimaleppest kohustusi, sest ta ei ole leppe osaliseks. KSH aruanne on heaks kiidetud keskkonnaministri 8. augusti 2019. a otsusega. KSH aruande punktis 7.2 on hinnatud planeeritava õlitehase mõju sotsiaalmajanduslikule ja kultuursele keskkonnale. Aruanne sisaldab ka osist, milline on ette nähtud KeHJS § 40 lg 4 p-s 6. Analüüsitud on õlitootmise mõju õhukvaliteedile ja leitud, et kavandatav tegevus koosmõjus teiste õhusaasteallikatega ei põhjusta välisõhu kvaliteedinormide saastetaseme piirväärtuste ületamist.
4.Vastuses kaebusele Enefit Power AS vaidles kaebusele vastust ja palus jätta see rahuldamata. Kolmas isik leidis, et ehitusluba ei ole vastuolus Pariisi kliimaleppega, kuna kokkuleppest ei tulene nõudeid ehitusloale. Kliimaleppes puudutavad sätted, mis oleks suunatud siseriiklike suhete reguleerimisele ega vajaks konkretiseerimist Eesti õigusega. Ka Euroopa Komisjoni teatised on tulenevalt Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) protokollist nr 1 konsulteerimisdokumendid, mis ei ole nimetatud ELTL artiklis 288 ega ole seega õiguslikult siduvad. Samuti Vabariigi Valitsuse seisukohad Euroopa rohelise leppe suhtes ei ole antud õigusaktidega ega seega õiguslikult siduvad. KSH aruandes on mitmete Ida-Virumaa elanikkonna tervist käsitlevate analüüsid ja dokumentide pinnalt tuvastatud, et ka nelja uue õlitehase rajamisel jääksid saasteained oluliselt allapoole inimese tervise kaitseks kehtestatud heitmete piirväärtusi. Ehitusloa tühistamise kaebuse raames ei saa enam vaidlustada detailplaneeringu põhimõttelist otsust ja lahendust. Ehitusloaga lubatud tegevusel puudub negatiivne keskkonnamõju. Rajatav õlitehas paikneb Mustajõe loodusalast ligikaudu 700 meetri kaugusel, mis on piisav, et tagada igasuguste negatiivsete mõjude puudumine.
5.Keskkonnaministeerium esitas seisukoha kaebuse kohta, milles leidis, et kaebus ei ole põhjendatud. Kaasatud haldusorgan selgitas, et tõele ei vasta kaebaja väide, nagu oleks Eesti hetkel suunal, kus ta ei suuda täita Pariisi kliimaleppega aastaks 2030 võetud kohustusi. KSH aruandes on keskkonnamõjud nõuetekohaselt hinnatud ja KSH menetlus läbi viidud samuti nõuetekohaselt. Seetõttu on KSH aruande heakskiitmise otsus tehtud õiguspäraselt.
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
6.Tartu Halduskohus 4. juuni 2021. a otsusega jättis rahuldamata taotluse kaebuse täiendamiseks tuvastamisnõuetega, jättis kaebuse rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Lisaks otsustas halduskohus jätta rahuldamata kaebaja taotluse kolmanda isiku poolt 21. mail 2021 esitatud tõenditega (eksperdihinnangud) arvestamata jätmiseks.
7.Kaebaja taotluse rahuldamata jätmist põhjendas halduskohus järgnevalt: „Kaebaja taotles kohtult 27.05.2021 esitatud dokumendis kolmanda isiku poolt 21.05.2021 esitatud eksperdiarvamustega arvestamata jätmist. Kaebaja selgitusel ei olnud tal piisavalt aega nimetatud dokumentidega tutvumiseks. Kohus rahuldas kaebaja taotluse. Tartu Halduskohus selgitas 25.01.2021 määruses menetlusosalistele, et menetlusosalistel on õigus esitada täiendavaid seisukohti, taotlusi ja tõendeid, aga samuti menetluskulude nimekirju ja kulude kandmist tõendavaid dokumente hiljemalt 7.05.2021. Kolmanda isiku poolt 21.05.2021 esitatud eksperdiarvamused on täiendavad tõendid, mis olid esitatud kohtule mittetähtaegselt. Seega võttes arvesse, et viimaseks vastuväidete esitamise tähtpäevaks oli kaebajal 27.05.2021, on põhjendatud kaebaja väide, et tal ei olnud piisavalt aega nimetatud tõenditega tutvumiseks ja seisukoha kujundamiseks.“
8.Nõue KHS aruande heakskiitmise õiguspärasuse tuvastamiseks ei ole lubatav. Kuna PlanS § 141 ei sätesta kaebajale õigust vaidlustada populaarkaebusena detailplaneeringu menetluse käigus sooritatud või sooritamata jäetud menetlustoimingut, ei saa jaatada kaebeõigust Keskkonnaministeeriumi 8. augusti 2019. a otsuse vaidlustamiseks. Lubatav ei ole ka NarvaJõesuu Linnavolikogu 28. augusti 2019. a otsuse nr 105, millega kehtestati õlitehase maa-ala detailplaneering, vaidlustamine tuvastamisnõudega. PlanS § 141 näeb ette võimaluse esitada kaebus 30 päeva jooksul arvates päevast, millal isik sai teada või pidi teada saama planeeringu kehtestamisest. See tähtaeg on möödunud. Pidades silmas, et HKMS § 45 lg 2 järgi ei oleks 30 päeva jooksul esitatud tuvastamiskaebus lubatav ka tõhusama õiguskaitsevahendi esinemise tõttu, oli seadusandja tegelikuks sooviks suunata puudutatud või huvitatud isikud esitama kohtule planeerimisotsuse peale tühistamiskaebust ja seeläbi välistada planeerimisotsuste peale tuvastamiskaebuse esitamise võimalused.
9.Põhiseaduse (PS) § 123 lg 2 võimaldab kohaldada riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingut riigisiseselt, seda eeldusel, et välislepingu normid oma sisu ja eesmärgi poolest võivad reguleerida riigisiseseid suhteid ja on selleks piisava konkreetsusastmega (on iserealiseeruvad ehk otsekohaldatavad).1 Pariisi kliimalepe on liiga abstraktse sõnastusega dokument, et sealt võiks otseselt välja lugeda avalikes-õiguslikes suhetes vastustajale pandud juriidilist kohustust analüüsida ehituslubade väljastamise menetluses lepingust tulenevate kohustuse täitmist. Samas analüüsis vastustaja KSH menetluses põhjalikult õlitehase vastavust Euroopa Liidu ja rahvusvaheliste energeetika- ja keskkonnaeesmärkidega, aga samuti vastavust heite piirkogustele saasteainete osas ja järeldas, et Eesti täidab kohustusi elektritootmise keskkonnamõjude vähendamiseks.
10.Kaebaja väitis, et ehitusluba on vastuolus Euroopa Komisjoni 11. detsembril 2019 antud rohelise leppega. Euroopa Komisjoni tegevuskava „Euroopa roheline kokkuleppe“ üldine eesmärk
https://pohiseadus.ee/sisu/3602/paragrahv_123
on saavutada EL-s kestlik majandus ja saada 2050. aastaks esimeseks kliimaneutraalseks maailmajaoks. Eesti nõustus selle ühise eesmärgi poole püüdlemisega, kui Vabariigi Valitsus kiitis
3.oktoobril 2019 heaks Eesti seisukohad Euroopa Komisjoni teatise kohta, milles Eesti toetas põhimõtteliselt kiimaneutraalsuse eesmärgi seadmist Euroopa Liidu üleselt aastaks 2050. Euroopa Parlamendi poolt 2020. aastal avalikustatud andmetel kliimaeesmärkide saavutamise edusammude kohta läheb Eesti graafiku järgi 11% varuga. Kaebaja väited selle kohta, et uue õlitehase rajamisest tulenev sotsiaalne ja majanduslik kasu on ülepaisutatud, ei vasta tegelikule reaalsele olukorrale. Kuna viimaste uuringute andmetel täidetakse rahvusvahelised kohustused ka uue õlitehase rajamise tingimustes, jäävad tähelepanuta kaebaja kategoorilised väited seoses üleujutustega, põudadega jne. Kohtu hinnangul vastab uue õlitehase rajamine säästva arengu põhimõtetele.
11.KSH aruanne on muutunud kehtestatud detailplaneeringu osaks ning ei ole enam vaidlustatav, mistõttu kaebaja väited seonduvalt KSH aruande puudulikkusega on asjakohatud. Antud juhul saab kaebaja vaidlustada vaid loamenetluses keskkonnamõjude hindamise algatamata jätmist. Planeerimismenetluses toimus KSH aruande eelnõu avalik väljapanek 25. märtsist kuni
25.aprillini 2019. Kaebaja on teatanud kohtule, kuigi kaebaja keskkonnakaitselise MTÜ-na registreeriti 8. mail 2019, on esimesed tegevused leidnud aset juba 2019. a märtsikuus (15. märtsil kliimastreik Tartus, 21. märtsil kliimastreigi korraldajate pöördumine, 12. aprillil kliimastreik Tallinnas). Eelnevast nähtub, et kaebaja liikmed oleksid saanud esitada KSH aruande eelnõu avaliku väljapaneku käigus omapoolsed vastuväited ja osaleda avalikus arutelus.
12.Kaebaja arvates ei ole välistatud ehitusloa alusel rajanevast õlitehasest tulenev negatiivne mõju Natura 2000 alale. Seetõttu leidis kaebaja, et vastustaja jättis ehitusloa andmise keskkonnamõjude hindamise õigusvastaselt alustamata. Vastavalt keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 3 lg-le 1 tuleb kavandatava tegevuse keskkonnamõju hinnata, kui kavandatav tegevus toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju või kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile, ja mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik. KSH aruandes on selgitatud, et nelja õlitehaste Enefit280 rajamine ei tohi Natura 2000 ala loodusväärtusi kahjustada. KSH aruandes on leitud: „Selleks, et kavandatava tegevusega detailplaneeringu lahenduse võimalik negatiivne mõju Natura 2000 võrgustikule kui ka muule ümbritsevale looduskeskkonnale välistada, tuleb arendajal täita KSH aruandes toodud nõudeid ja leevendusmeetmete ettepanekuid“. Eelnevast on võimalik ühemõtteliselt aru saada, et KSH aruandes nimetatud ennetusmeetmete kohaldamisel on mõju Natura 2000 võrgustikule kui ka muule ümbritsevale looduskeskkonnale otseses mõttes välistatud. Vastustaja koostas veebruaris 2020 eelhinnangu, mis vormistati lisana 1 korraldusele nr 151 (keskkonnamõju hindamise mittealgatamine Enefit282 õlitehase ehitusloa menetlemisel). Selles tuvastas vastustaja kogutud andmetele tuginedes samuti õlitehase rajamise olulise keskkonnamõju puudumise. Sellest on objektiivse teabe põhjal on välistatud, et õlitehase rajamisel võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile, mistõttu puudus vastustajal keskkonnamõju hindamise algatamise kohustus.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
13.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist millega rahuldada nii kaebuse tühistamis- kui ka tuvastamisnõuded.
13.1 Apellatsioonkaebuses on kaebaja seisukohal, et halduskohus alusetult keeldus kaebuse täiendusena esitatud tuvastamisnõudeid läbi vaatamast. Kaebajal keskkonnaorganisatsioonina on HKMS § 45 lg-st 3 tulenevalt on õigus vaidlustada KSH aruande kinnitamist. Samuti on kaebajal kaebeõigus detailplaneeringu õigusvastasuse tuvastamise nõude esitamiseks. Kui lugeda õigeks halduskohtu seisukoht, et planeeringu kehtestamise otsuse õigusvastasuse tuvastamiseks ei ole lubatav nõuet esitada, tähendaks see olulist kaebeõiguse piirangut planeeringuotsuste vaidlustamisel. 13.2 Õlitehase rajamisel ja käitamisel on suur kliimamõju, sh põlevkiviõli kasutamisest tekkivate kasvuhoonegaaside heidete tõttu, ning õlitehase rajamine ei võimalda seetõttu Eestil täita rahvusvahelistest kokkulepetest tulenevaid kliimakohustusi. Kaebaja väiteid tõendab SEI 2019. aasta raport „Eesti kliimaambitsiooni tõstmise võimaluste analüüs“, milles on jõutud järeldusele, et põlevkiviõlitehase rajamisega ei suudaks Eesti saavutada kliimaneutraalsust 2050. aastaks2. Siinjuures on halduskohus jätnud tähelepanuta kaebaja väited seoses KSH puudustega kliimamõjude hindamise osas. Pariisi kliimalepet ellu viivaid arengudokumente tuleb tõlgendada kooskõlas Pariisi kliimaleppe sätetega ning kui riik on juba poliitilisel tasemel leppinud kokku ambitsioonide tõstmises ja asunud arengudokumente muutma, tuleb juhinduda uutest kokkulepetest ja keskkonnaõiguse üldpõhimõtetest. Antud juhul tähendab see lähtumist Eesti riigi poolt võetud kohustusest saavutada kliimaneutraalsus aastaks 2050, mis on tänaseks ka õiguslikult siduvana „Eesti 2035“ strateegias kirjas (eelnõu oli olemas juba ehitusloa andmise hetkel). 13.4 Põhjendamatu on halduskohtu järeldus, et tuginedes õlitehase KSH aruandele ja Keskkonnaministeeriumi kooskõlastusele, on vastustaja ehitusloa andmiseks asjaolusid piisavalt välja selgitanud. Õlitehase rajamise otsuse tegemisel rikkus vastustaja uurimispõhimõtet, kuna ei selgitanud piisava põhjalikkusega välja kliimamõjusid ja -kaalutlusi ning jättis õigusvastaselt algatamata KMH. Kliimamuutuste näol on tegemist keskkonnaohuga keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 5 tähenduses, mistõttu saanuks vastustaja sedavõrd olulise kliimamõjuga projekti lubada üksnes ülekaaluka huvi olemasolul. Olulisima puudusena on vastustaja jätnud välja selgitamata õlitehase käitamise ja selle kasutamisega seotud tegeliku süsinikuheite. Uue õlitehase süsinikujalajälg oleks arvutuslikult hinnanguliselt 1,4 miljonit tonni CO2 aastas. 2018. aastal oli kogu Eesti CO2 emissioon 18,6 miljonit tonni. Kuivõrd ehitusloale järgneb veel loamenetlusi nagu kasutusloa menetlus ja keskkonnakompleksloa menetlus, mille andmisel tuleb juhinduda uutest arengudokumentidest ja keskkonnanormidest, tulnuks juba ehitusloa andmisel võtta arvesse neid kavandavaid muudatusi. Kliimaambitsioonide tõstmist puudutavate poliitiliste kokkulepete ja „Eesti 2035“ tööversiooni arvesse võtmist ehitusloa andmisel toetab ka Riigikohtu seisukoht asjas nr 3-3-1-88-15: „Samas ei ole kohalikul omavalitsusel keelatud planeeringu kaalumisel võtta arvesse asjakohastes mittesiduvates dokumentides väljendatud huve, sh koostamisel oleva kõrgema astme planeeringu eesmärke. Kaalutlusõiguse teostamisel ei tule arvestada üksnes õigusaktidega, vaid kõigi oluliste asjaoludega /.../.“ (p 23). 13.5 KeÜS § 59 lg 1 p 3 tagab, et kui kliimaeesmärgid ja sellega seotud normid peaksid karmistuma, võib Keskkonnaamet jätta tehasele keskkonnakompleksloa andmata. Antud juhul pidanuks vastustaja ehitusluba andes seda riski arvesse võtma. 13.6 Ehitusloa andmise otsuse aluseks pidi olema piisav ja ajakohane teave. Vastustaja ei saanud KMH algatamata jätmisel tugineda KeHJS § 11 lg-le 6, kuna õlitehase rajamise puhul oli tegemist KMH kohustusega tegevusega, mille puhul puudus kaalutlusruum KMH algatamise või algatamata jätmise otsustamiseks.
Seda, et põlevkiviõli tootmine ehk kavandatav tegevus kuulub selle sätte alla, kinnitab ka NarvaJõesuu Linnavalitsus oma eelhinnangus. KeHJS § 6 lg 21 kohaselt peab otsustaja andma eelhinnangu selle kohta, kas kavandataval tegevusel on oluline keskkonnamõju, kui sama paragrahvi lg 1 p-des 1-341 nimetatud tegevust või käitist muudetakse või ehitist laiendatakse. KeHJS § 11 lg 3 sätestab imperatiivselt, et KeHJS § 6 lg-s 1 nimetatud tegevuse korral algatatakse kavandatava tegevuse keskkonnamõju hindamine selle vajadust põhjendamata. KeHJS § 11 lg-t 6 ei olnud antud juhul võimalik kohaldada. Ent isegi, kui see oli võimalik, siis KSH käigus kogutud info oli juba algselt puudulik, ent hiljemalt ehitusloa andmise hetkeks ka juba niivõrd vananenud, et KMH algatamata jätmine oli ka seetõttu õigusvastane. 13.7 KSH aruandes ei ole esitatud iseseisvat analüüsi, kas ja kuidas avaldab õlitehase käitamine koos sellega kaasnevate tegevustega (põlevkivi kaevandamine, õli kasutamine) kumulatiivselt mõju kliimale. Põlevkivitööstusel on kahjulik mõju piirkonna elanike tervisele. Samas ei mõjuta kavandatav tehas oluliselt tööhõivet piirkonnas. 13.8 Lugedes õlitehase rajamise mõju lähedalasuvale Natura 2000 alale – Mustajõe loodusalale välistatuks on halduskohus oluliselt rikkunud kohtumenetluse norme. Kolmas isik esitas mõju kohta kaks ekspertarvamust 21. mail 2021. Nendega sai kaebaja tutvuda 24. mail 2021. Kaebaja esitas kohtule 27. mail 2021 taotluse, milles palus ekspertarvamused arvestamata jätta, kuna ekspertarvamuste näol on sisuliselt tegemist kohtumenetluses esitatud täiendustega KSH aruandele, mis Riigikohtu praktika kohaselt (RKHKo 19. mai 2020. a otsus asjas nr 3-18-529, p 34) ei oleks lubatav, teiseks aga ei olnud kaebajal sisuliselt võimalik kolmanda isiku esitatud ekspertarvamusi piisava põhjalikkusega uurida ega neile vastuväiteid esitada. Kohtuotsuse resolutsiooni p 1 kohaselt on jäetud kaebaja taotlus rahuldamata. Kohtuotsuse p-s 21 leiab kohus, et kaebaja väide, et tal ei olnud piisavalt aega tõenditega tutvumiseks ja seisukoha kujundamiseks, oli põhjendatud ning, et eksperdiarvamused on täiendavad tõendid, mis olid esitatud mittetähtaegselt. Kohtuotsuse punktides 27.2-27.13 küll ei viidata kolmanda isiku esitatud eksperdiarvamustele, ometi lähtuvad kohtu seisukohad just nendes eksperdiarvamustes esitatud seisukohtadest. 13.9 Ehitusloas puuduvad sisulised kaalutlused. Seetõttu ei vasta ehitusluba HKMS § 56 lg-tele 1 ja 3 nõuetele ning on seega õigusvastane. Selle asemel on halduskohus ise asunud õlitehase rajamise vajadust ja otstarbekust kaaluma (otsuse p 26.3 ja p 27.15). Kui vastustaja oleks nõuetekohaselt kaalutlusõigust teostanud, oleks ta pidanud hindama, kas õlitehase rajamise, käitamise ja kasutamisega kaasnev mõju kaalub üles huvi õlitehase rajamiseks.
14.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb vastustaja apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. Vastustaja leiab, et kaebaja ei ole suutnud näidata tuvastamisnõude esitamise eelduste täidetust. Ka ei ole kaebaja selgitanud, millisele õiguslikule alusele tuginevalt on tema hinnangul ehitusloa väljastamine toimunud õigusvastaselt. Kaebaja on ise asunud sellist alust tuletama dokumentidest/lepetest/eesmärkidest, mis ei ole kohalikule omavalitsusele ehitusloa menetluses siduvad. KeHJS § 6 lg-s 1 loetletud tegevuste puhul ei ole keskkonnamõju hindamise kohustuslikkus absoluutne, kuna KeHJS § 11 lg 6 annab aluse jätta keskkonnamõju hindamine sättes loetletud tingimuste täitmisel algatamata. KeHJS § 11 lg 6 rakendub ka KeHJS § 6 lg-s 1 loetletud tegevuste korral, kuna neid tegevusi tuleb käsitleda KeHJS § 11 lg 6 rakendamisel kui eelduslikult olulise keskkonnamõjuga tegevusi. Praegusel juhul olid kõik võimalikud mõjud KSH aruandes piisavalt hinnatud ja aruandele toetudes ei olnud uue keskkonnamõju hindamise algatamine vajalik.
15.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb kolmas isik apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata.
Kolmas isik osutab, et kaebajal puudub kaebeõigus KSH aruande heakskiidu ja detailplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks tuvastamiskaebusega. Kaebaja ei ole suutnud esile tuua, millisel viisil rikuti tema subjektiivset õigust ega ka erilist preventiivset huvi, mis õigustaks tuvastamisnõude esitamist. 15.1 Õlitehase rajamise põhimõtteline otsus on tehtud detailplaneeringuga, mitte ehitusloa menetluses. Ehitusloa tühistamise kaebusega ei saa aga enam vaidlustada detailplaneeringu põhimõttelist otsust ja lahendust. Kaebaja ei ole suutnud näidata, milliste normidega on ehitusluba vastuolus ja milliseid kohustusi selle väljastamisega on rikutud. Ehitusluba annab õiguse ehitiste püstitamiseks, mitte saasteainete, sh süsinikdioksiidi välisõhku väljutamiseks. Õlitehase käitamise eelduseks olevat kasutusluba ja keskkonnakompleksluba ei ole väljastatud, nende tingimusi ei ole määratud. Puuduvad igasugused põhjused eeldada, et tulevikus väljastatavad load lubaksid tegevust, mis mingisuguste normide ja eesmärkidega vastuollu läheks. Pealegi alluvad tulevikus antavad load kohtulikule kontrollile. 15.2 Kaebaja on püüdnud näidata, et üldistes kliimapoliitika arengudokumentides "Kliimapoliitika põhialused aastani 2050" (KPP 2050), “Energiamajanduse arengukava aastani 2030” (ENMAK 2030) ja “Eesti riiklik energia- ja kliimakava 2030” (REKK 2030) väljatoodud meetmed ei ole kliimaeesmärkide saavutamiseks piisavad ega aita Eestil täita Pariisi kliimakokkulepet. See aga ei ole käesolevas asjas vaidlusküsimuseks ega asjakohaseks kaalutluseks. KSH aruande peatükis 7.11 on selgitatud mõju inimeste tervisele ja heaolule, peatükis 7.6 on hinnatud õlitootmise laiendamise mõju välisõhu kvaliteedile. Seejuures on KSH aruande punktis 7.6.2 esile toodud erinevad alternatiivid ning hinnatud kasvuhoonegaaside heitkoguste tekkimist erinevate alternatiivide puhul, tuues välja kasvuhoonegaaside heited. Alternatiivsete arengustsenaariumide võrdlev kirjeldus, sh summaarsed kasvuhoonegaaside heited on esitatud ka KSH aruande peatükis 8.3 tabelis 8-1. KSH aruandes on välja toodud ennetusmeetmete rakendamisel mõju Natura 2000 võrgustikule kui ka muule ümbritsevale looduskeskkonnale välistatud, mida on täiendavalt kinnitanud ka kaks keskkonnaeksperti oma eksperthinnangutes. Halduskohus ei ole rikkunud ekspertarvamustega seoses menetlusnormi. Kohtuotsuse põhjendavas osas on kohus öelnud, et tõendid jäetakse arvestamata ning kohtuotsuses nendele eksperthinnangutele ka ei viidata ehk puudub alus väita, justkui oleks kohus sellest hoolimata otsuse nendele tõenditele rajanud. 15.3 Uue õlitehase CO2 heide on ca 0,47 mln tonni. Samas oli Eesti Energia grupi CO2 heide 2020. a ca 3,8 mln tonni ehk Eesti Energia kontserni ühe aasta CO2 heitekoguse vähenemine oli juba mitu korda suurem, kui õlitehase (lisanduv) koguheide. Näide on veelgi markantsem, kui arvestada, et 2018. a olid kontserni CO2 heited üle 11 mln tonni. Prognooside kohaselt jääb Eesti Energia kontserni CO2 heide ca 4 mln tonni juurde kuni 2025. aastani ja hakkab sellele järgnevatel aastatel vähenema. 15.4 Ehitustegevust reguleerivatest õigusaktidest ei tulene ehitusloa andmise puhul obligatoorset alust kaalumaks keskkonnakompleksloa väljastamise tõenäosust. Teiseks ei ole vastustajal pädevust hinnata kompleksloa kontrolliesemesse kuuluvaid asjaolusid. 15.5 Vastustaja on ehitusloa taotluse menetluses teinud õiguspäraselt otsuse keskkonnamõju hindamise algatamata jätmiseks. Vastustaja piirdus KeHJS § 6 lg 21, § 61 ja § 11 lg 6 alusel eelhinnangu andmisega ning otsustas eraldi keskkonnamõjude hindamist mitte algatada. KSH aruandes on analüüsitud mh õlitehase maa-ala detailplaneeringu elluviimisega kaasneda võivaid olulisi keskkonnamõjusid, seejuures on kasutatud keskkonnamõjude hindamisele vastavat täpsusastet ühe õlitehase osas (KSH aruande lk 21).
16.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidles kaasatud haldusorgan apellatsioonkaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata.
17.10. mail 2022 esitas kaebaja täiendava seisukoha. Kaebaja selgitab, et 6. aprillil 2022. a algatas Keskkonnaamet Enefit õlitööstuse seade Enefit282 keskkonnakompleksloa menetluses keskkonnamõjude hindamise ja palub võtta keskkonnamõjude hindamise algatamise otsus tõendina asja juurde. Kaebaja on seisukohal, et praegusel ajal ei ole tal detailplaneeringu vaidlustamiseks tõhusamaid õiguskaitsevahendeid, seetõttu tuleb tuvastamisnõuet pidada lubatavaks HKMS § 45 lg 2 järgi. Lisaks on tuvastusnõudel preventiivne eesmärk, kuna detailplaneering näeb ette veel kolme õlitehase ja järeltöötluskompleksi rajamise. Ehitusloa saab väljastada, kui on lõplikult lahendatud ehitise rajamise ja käitamise põhimõtteline võimalikkus. See nõue tuleneb EhS § 42 lg-st 1 ja § 44 p-st 10. Vastustaja otsustas anda ehitusloa enne keskkonnakompleksloa andmise otsustamist. See pani vastustajale tavapärasest suurema kohustuse ka keskkonnakaitseliste küsimuste hindamiseks. Kompleksloa menetluses võib ilmneda vajadus ehitusprojekti muutmiseks, kuna käitise keskkonnamõju leevendamiseks vajalikke meetmeid ei ole võimalik heakskiidetud ehitusprojektiga kohandada. Õlitehase ehitusluba on õigusvastane, kuna see anti ilma, et oleks veendutud ehitise kasutamise põhimõttelises võimalikkuses. Keskkonnaamet on keskkonnakompleksloa menetluses eelhindamise käigus jõudnud järeldusele, et vaja on läbi viia Natura hindamine kavandatava tegevuse ja Auvere energiakompleksi koosmõjus sh arvestada lisaks ka Puhatu looduskaitsealas oleva Puhatu linnualaga, mis asub käitise territooriumist u 8 km kaugusel.
18.10. mail 2022 esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse, paludes ehitusloa kehtivuse peatamist asjas lõpplahendi jõustumiseni. Kaebaja palub lahendada taotlus koos kohtuotsusega, kui kohus peab võimalikuks teha sisuline lahend pärast 18. mai 2022. a istungit. Keskkonnaamet on algatanud keskkonnakompleksloa menetluses keskkonnamõjude hindamise kuna detailplaneeringu KSH käigus on jäetud välja selgitamata või on ebapiisavalt hinnatud 1) fenoolvee käitlemise mõjusid; 2) õhusaasteainete PM10 ja PM2.5 sisaldust heites ning erinevate saasteainete heitmete koosmõju; 3) mõju kliimamuutustele; 4) õlitehase haavatavust kliimamuutuste suhtes; ning 5) mõju Natura aladele (Mustajõe loodusala ja Puhatu linnuala). Nagu nähtub Keskkonnaameti otsusest algatada keskkonnakompleksloa menetluses KMH, võib selguda, et õlitehase käitamine vastavalt algsele tehnilisele lahendusele ei ole võimalik, kuna arendaja soovitud viisil käitamine tooks kaasa olulise keskkonnahäiringu KeÜS § 3 lg 1 või keskkonnaohu KeÜS § 5 tähenduses ning puudub võimalus seda leevendada. Kui õlitehase ehitus jätkub, osutub kaebuse eesmärgi saavutamine kohtuotsusega oluliselt raskendatuks või võimatuks, kuna see vähendab märkimisväärselt olulist keskkonnamõju minimeerivate või vältivate lahendusvariantide hulka ning suurendab tõenäosust, et tegevusloa (kompleksloa, kasutusloa või uue ehitusloa) üle otsustaja teeb järeleandmisi keskkonna kahjuks. Isegi juhul, kui vaidluse tulemusena ehitusluba tühistataks, on väheusutav, et selle tagajärjeks oleks ehitiste lammutamine. Eluliselt on ebausutav, et pärast ehitiste valmimist ei otsitaks ehitiste lammutamise asemel viise nende legaliseerimiseks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
19.Ringkonnakohus on seisukohal, et apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks. Apellatsioonkaebuses on jätkuvalt vaidluse all, kas vastustaja selgitas välja kõik ehitusloa andmise otsustamiseks olulised asjaolud ning kas esines EhS § 44 p-s 10 nimetatud alus ehitusloa andmisest keeldumiseks. Samuti vaidlevad menetlusosalised selle üle, kas kaebaja oli õigustatud täiendama kaebust ehitusloa andmise aluseks oleva detailplaneeringu ning planeeringumenetluses kinnitatud KSH aruande kinnitamise õigusvastasuse tuvastamise nõuetega ning kas vastustaja võis anda
ehitusloa enne, kui kaebaja on saanud keskkonna kompleksloa ehitise eesmärgipäraseks käitamiseks.
20.Vastavalt EhS § 38 lg-le 1 annab ehitusluba õiguse ehitada ehitist, mis vastab ehitusloa andmise aluseks olevale ehitusprojektile. Ehitusluba taotledes tuleb pädevale asutusele esitatavas taotluses muu hulgas märkida ehitusloa taotlemise eesmärk, kavandatava ehitise kirjeldus ja selle kasutamise otstarve ning lisada taotlusele ehitusprojekt (EhS § 40 lg 2 p 4 ja lg 3). Majandus- ja taristuministri 19. juuni 2015. a määruse „Teatiste, ehitus- ja kasutusloa ja nende taotluste vorminõuded ning teatiste ja taotluste esitamise kord“ § 1 lg 3 ja määruse lisa nr 3 näevad ette, et ehitusloa taotluses tuleb märkida ehitise kasutamise otstarve, ehitise tehnilised andmed (ehitise mõõtmed, ehitisealune pind, ehitise maht, korruselisus jms), ehitise asukoha andmed ja koordinaadid, andmed ehitise konstruktsioonide, materjalide, ja tehnosüsteemide (elektrisüsteemi, veevarustuse, soojusallika, kanalisatsiooni, ventilatsioonisüsteemi jms kohta), samuti andmed eraldi eluruumide ning mitteeluruumide kohta. Taotluse saanud pädev organ kontrollib ehitusloas esitatud andmeid ja ehitusprojekti, hindab vajadust viia läbi keskkonnamõju hindamine ning väljastab ehitusloa, kui ehitusprojekt vastab õigusaktides sätestatud nõuetele, eelkõige detailplaneeringule või projekteerimistingimustele ning ehitisele ja ehitamisele esitatud nõuetele (EhS § 42 lg 1 ls 1 ja lg 2). Ehitusluba ei anta muu hulgas juhul, kui ehitise või ehitamisega kaasneb oluline keskkonnamõju, mida ei ole võimalik piisavalt vältida ega leevendada (EhS § 44 p 10). Käesolevas asjas leiab kaebaja, et vaidlustatud ehitusluba on antud õigusvastaselt, kuna vastustaja jättis põhjendamatult algatamata keskkonnamõju hindamise ning esineb EhS § 44 p-s 10 nimetatud kohustuslik alus ehitusloa andmisest keeldumiseks. Ringkonnakohus kaebajaga ei nõustu. Ehitusloa kontrolliese
21.Ringkonnakohus mõistab ehitusloa andmist reguleerivaid norme selliselt, et ehitusloa kontrolli ese on piiritletud ühelt poolt pädevale organile pandud kohustusega kontrollida ehitusprojekti vastavust planeeringule ja õiguskorrast tulenevatele nõuetele ning arvestada ehitamise ja ehitisega kaasneva keskkonnamõjuga, teiselt poolt piirab ehitusloa kontrollieset nende andmete kogum, mis isikul tuleb esitada ehitusluba taotledes. Seega pidi vastustaja ehitusloa andmise otsuse tegemiseks kontrollima, kas kolmanda isiku õiguseellase esitatud ehitusprojekt on kooskõlas Narva-Jõesuu linnavolikogu 28. augusti 2019. a otsusega nr 105 „Kehtivat üldplaneeringut muutva Auvere külas asuva Õlitehase maa-ala detailplaneeringu kehtestamine“ ning näeb ette õigusaktides sätestatud nõuetega kooskõlas oleva ehitise püstitamise. Kaebaja ei ole esitanud väiteid, mis seaks kahtluse alla ehitusprojekti vastavuse detailplaneeringule. Detailplaneeringuga nähti ette õlitehase maaalale nelja Enefit282 õlitehase, järeltöötluskompleksi ning muude tehase käitamiseks vajalike teenindavate hoonete ja rajatiste rajamine. Ringkonnakohus nõustub siinkohal kolmanda isikuga, et põhimõtteline otsus õlitehase rajamiseks tehti just detailplaneeringuga, mitte ehitusloa väljastamisega. Just planeering määrab ära planeeritava ala ehitusõiguse (vt PlanS § 124 lg 2). Ehitusluba antakse selle õiguse realiseerimiseks, kontrollimata seejuures planeeringuga tehtud põhimõtteliste otsuste õiguspärasust või otstarbekust (vt EhS § 38 lg 1 ja § 42 lg 1). Vaidlustatud ehitusloaga anti õigus ühe Enefit280 õlitehase ehitamiseks, s.t detailplaneeringuga ette nähtud ehitusõigus realiseeritakse ehitusloa järgi üksnes osaliselt, kuna planeeringuga kavandati nelja õlitehase, järeltöötluskompleksi ning neid teenindavate ehitiste rajamine. Ringkonnakohus ei näe, et kavandatav ehitis väljuks detailplaneeringuga määratud ehitusõiguse piiridest või esineks muus osas vastuolu detailplaneeringuga. Detailplaneeringu ja KSH aruande vaidlustamise kaebeõigus
22.Kaebaja väitel on õigusvastane hoopis õlitehase maa-alale õlitehaste ja järeltöötluskompleksi rajamise ette näinud detailplaneering.
Ringkonnakohus on seisukohal, et väide detailplaneeringu õigusvastasusest ei ole asjakohane ehitusloa tühistamise nõude lahendamisel. Narva-Jõesuu linnavolikogu 28. augusti 2019. a otsus nr 105 on kehtiv. Kaebaja ega keegi tema liikmetest ei vaidlustanud detailplaneeringu kehtestamise otsust. Samuti ei ole vastustaja alustanud menetlust detailplaneeringu kehtetuks tunnistamiseks ega planeeringu ala kohta uue planeeringu koostamiseks. Detailplaneeringu kehtestamise otsus on täitmiseks kohustuslik igaühele, s.h vastustajale sõltumata sellest, kas planeeringumenetlus viidi läbi õiguspäraselt või kehtestatud planeeringu tingimused on õiguspärased (HMS § 60 lg 2 ls 1). Seetõttu ehitusloa taotluse lahendamisel ei olnud vastustajal õigust ega kohustust asuda hindama planeeringu õiguspärasust ega arvestada sellise hinnangu tulemust ehitusloa andmise otsustamisel. EhS § 42 lg 1 sätestab üheselt, et ehitusloa andmisel tuleb kontrollida ehitusprojekti vastavust planeeringule ega näe ette erisusi sõltuvalt sellest, kas pädeval organil pidi olema kahtlus planeeringu õiguspärasuses.
23.Kaebaja on möönnud planeeringu kehtestamise otsuse tühistamisnõudega vaidlustamata jätmist ning soovinud kohtumenetluses täiendada kaebust planeeringu kehtestamise otsuse, samuti planeeringumenetluses tehtud Keskkonnaministeeriumi 8. augusti 2019. a keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande heakskiitmise otsuse õigusvastasuse tuvastamise nõuetega. Ringkonnakohus on seisukohal, et halduskohus põhjendatult keeldus kaebuse muutmise vastuvõtmisest nende kahe nõude osas.
24.Kaebaja tugines kohtusse pöördumisel sellele, et keskkonnaorganisatsioonina on tal keskkonnaseadustiku üldosas seaduse § 30 lg-st 2 tulenev õigus kaebusega kohtusse pöördumiseks. Riigikohus on selgitanud, et kui keskkonnaorganisatsioonil on kaebeõigus haldusakti vaidlustamiseks, siis tuleb tunnustada ka tema kaebeõigust akti andmise menetluses tehtavate toimingute vaidlustamiseks. Seda juhul, kui on täidetud menetlustoimingu vaidlustamise eeldused.3 Kaebaja soovis tuvastamisnõudega vaidlustada nii planeeringumenetluses tehtud Keskkonnaministeeriumi menetlustoimingut kui ka menetluse tulemusel antud haldusakti, s.o vastustaja planeeringu kehtestamise otsust. Menetlustoimingu vaidlustamine lahus menetluses antavast haldusaktist on lubatav üksnes juhul, kui menetlustoiming iseseisvalt rikub isiku õigusi või menetlustoimingu õigusvastasus tingib ka õigusvastase haldusakti andmise ja see rikub isiku õigusi. Praegusel juhul ei ole tegemist kummagi võimalusega. Keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande heakskiitmise otsusel puudub iseseisev mõju isikute õigustele, mistõttu ei saa sellel olla ka avalikku huvi kahjustavat toimet. Samuti ei sõltunud planeeringu kehtestamine ainuüksi keskkonnamõju strateegilise aruande kinnitamisest. Planeeringu lahenduse väljatöötamisel ja kehtestamisel pidi vastustaja lisaks planeeringuga kavandatava tegevuse keskkonnamõjule arvestama planeeringu elluviimise kõigi mõjudega, s.h ka majanduslike, sotsiaalsete mõjudega. Liiati on planeerimismenetlus lõppenud planeeringu kehtestamisega ning menetlustoimingu õigusvastasuse tuvastamisel ei saa olla mõju menetluse tulemusele. Ka planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamisel tuleb kaebaja kui keskkonnaorganisatsiooni puhul siiski arvestada kaebeõiguse üldiste eeldustega. Õlitehase maa-ala detailplaneering algatati planeerimisseaduse 30. juunini 2015 kehtinud redaktsiooni jõusoleku ajal, kuid viidi lõpule
1.juulil 2015 jõustund redaktsiooni kehtivuse ajal. Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse § 1 lg 1 kohaselt enne planeerimisseaduse uue redaktsiooni jõustumist algatatud planeeringud menetletakse lõpuni, lähtudes planeerimisseaduse vanas redaktsiooni sätestatud nõuetest. Kohtukaebeõiguse küsimus ei ole aga osa planeerimismenetlusest, vaid osa kohtumenetlusest4, seetõttu reguleerib õlitehase maa-ala detailplaneeringu kehtestamise otsuse
Vt RKHK 11. oktoobri 2018. a otsus asjas nr 3-17-2132 (p 9). Vt RKHK 8. augusti 2018. a otsus asjas nr 3-16-1742 (p 15).
vaidlustamist kehtiva PlanS § 141. Selles sätte kohaselt on igal isikul õigus detailplaneeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks pöörduda kohtusse 30 päeva jooksul arvates päevast, millal isik sai teada või pidi teada saama planeeringu kehtestamisest, kui ta leiab, et otsus on vastuolus avaliku huviga või kui otsusega on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Selle sättega nägi seadusandja ette ühetaolise tähtaja planeeringu vaidlustamiseks. Tühistamiskaebuse esitamise tähtajaga kokkulangeva pikkusega kaebetähtaja kehtestamisega on ühtlasi välistatud planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamine tuvastamiskaebusega. Nimelt olukorras, kus isik leiab, et planeeringu kehtestamine rikub tema subjektiivset õigust või on vastuolus avaliku huviga, on tõhusaks õiguskaitse meetmeks tühistamisnõue, sest selle kaudu on võimalik saavutada planeeringu kehtivuse lõppemine ja taotleda vajadusel planeeringulahenduse muutmist. Vastavalt ei ole tuvastamiskaebuse esitamine planeeringu kehtestamise otsuse tuvastamiseks lubatav HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud kaebeõiguse piirangu tõttu PlanS §-s 141 sätestatud tähtaja jooksul ega ka pärast selle tähtaja möödumist.
25.Kuid ka eelnevast sõltumata ei oleks tuvastamisnõude esitamine praegusel juhul lubatav. Tulenevalt HKMS § 44 lg-test 1 ja 2 on kaebeõiguse eelduseks see, et kaebuse rahuldamine aitaks kaasa isiku õiguste või avaliku huvi kaitsele. Tuvastamiskaebuse esitamisega taotletava õigusliku kasuna on kohtupraktikas aktsepteeritud võimalust haldusorgani varasema õigusvastase tegevuse tuvastamise kaudu vältida õigusvastase tegevuse kordumist tulevikus (preventiivne huvi). Kaebaja ongi selgitanud, et tema eesmärgiks on ära hoida vastustaja õigusvastase tegevuse kordumine. Preventiivse huvi jaatamiseks peab aga olema mõistlikult ettenähtav, et vaidlustatav tegevus tulevikus aset leiab. Ringkonnakohtu hinnangul on vastustaja sellelaadse planeerimistegevuse kordumine aga ebatõenäoline, kuna teise samalaadse tootmise ala kavandamise kohta puuduvad andmed ning PlanS § 27 lg-te 1, 3 ja 7 kohaselt tuleks sarnase tegevuse kavandamiseks Rahandusministeeriumil korraldada riigi eriplaneeringu koostamine. Isegi, kui vastustaja siiski peaks sarnastel asjaoludel tulevikus planeerimismenetluse läbi viima, on kaebajal võimalus osaleda planeerimismenetluses ja vajadusel vaidlustada planeeringu kehtestamine. Ka ilmneb kaebaja väidetest, et kaebusega taotletavaks eesmärgiks ei ole tegelikult mitte uue samalaadse planeeringu kehtestamise ärahoidmine, vaid kehtiva planeeringuga ette nähtud ehitiste püstitamiseks uute ehituslubade väljastamise ärahoidmine. Planeeringu kehtestamise õigusvastasuse tuvastamine ei aita aga selle eesmärgi saavutamisele kaasa, sest vastustajal puudub õigus ja võimalus kehtiva planeeringu alusel taotletava ehitusloa andmisest keelduda viidates planeeringu õigusvastasusele. Seega puudub kaebajal kaebeõigus nii KSH aruande kui ka planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks tuvastamisnõudega. Ehitusloa menetluse ja ehitusloa andmise õiguspärasus
26.Esmalt tuleb kontrollida kaebaja väidet, et vastustaja jättis ehitusloa taotluse lahendamisel õigusvastaselt keskkonnamõju hindamise algatamata. Seadusandja ei ole täpsustanud, milliste asjaolude pinnalt peab pädev organ EhS § 42 lg-s 2 nimetatud otsustuse tegema. Käesolevas vaidluses on siinkohal oluline küsimus sellest, kas ja millises ulatuses pidi vastustaja keskkonnamõju hindamise algatamise otsustamisel tehase ehitamise mõjude kõrval arvestama vajadust hinnata rajatava õlitehase käitamise mõju keskkonnale. Vaidlust ei ole selles, et õlitehase käitamine on loakohustusega tegevus ning tehase käitamiseks peab kolmas isik saavutama keskkonna kompleksloa väljastamise vastavalt tööstusheite seaduse (THS) ja KeÜS regulatsioonile.
27.Vaidluse asjaoludel leiab kaebaja, et vastustaja kiirustas ehitusloa väljastamisega. Ehitusloa väljastamisel enne keskkonna kompleksloa andmise otsuse tegemist võib kujuneda olukord, kus kolmas isik saab tehase küll rajada, kuid ei saa tehast tööle rakendada. Seetõttu pidanuks vastustaja enne ehitusloa andmist ootama ära keskkonna kompleksloa menetluse tulemuse.
Ringkonnakohus jagab selleski küsimuses vastustaja ja kolmanda isiku seisukohta, et kehtiv õigus ei näe ette, millises järjekorras pidi kolmas isik loataotlused esitama ega sedagi, et ehitusluba ei tohiks väljastada enne keskkonna kompleksloa saamist. Iseenesest on õige, et keskkonna kompleksloa andmisel võidakse seada kaebajale tehase käitamiseks täiendavaid nõudeid või tingimusi, mille täitmine eeldab muudatusi ehitamisel (ehitusprojektis) või tehasesse paigutatavates seadmetes ja mille täidetavus ei ole ette teada. See aga ei tingi järeldust, nagu ei võikski ehitusluba anda enne kompleksloa väljastamist. Kompleksloaga nõutavate võimalike muudatuste elluviimine ning selleks vajadusel ehitusloa muutmise saavutamine on kolmanda isiku risk. Selle riski võtmine ei ole keelatud ning võib tehase rajamisel olla kolmanda isiku jaoks otstarbekas. Igal juhul ei hõlma kaebusega kaitstav avalik huvi seda, et kolmas isik püstitaks tehase ja saaks asuda seda käitama tema jaoks võimalikult kiiresti ja/või väikeste kuludega. Avalikku huvi ei riiva seegi, millises järjekorras annab avalik võim tehase rajamiseks ja käitamiseks vajalikud load. Kehtiv õigus ei näe ette võimalust, et keskkonna kompleksloa taotluse lahendamisel olukorras, kus isik on juba saanud ehitusloa, rakenduks leebemad keskkonnanõuded. Kaebusega kaitstava keskkonnakaitse huvi seisukohalt on oluline haldusasjas kontrollida, kas kaebajale ehitusloa väljastamisel on järgitud asjakohaseid norme ning tehtud õigesti kindlaks kõik olulised asjaolud. Vaidluse ese ei hõlma kaebaja jaoks võimalikult efektiivse lahenduse leidmist ega keskkonna kompleksloa menetluse õiguspärasust.
28.Vastavalt THS § 2 lg-le 2 kohaldatakse keskkonnakompleksloa menetlusele keskkonnaseadustiku üldosa seaduse 5. peatükki, arvestades THS-s sätestatud erisusi. KeÜS § 55 järgi, kui keskkonnaloaga lubatavaks tegevuseks või sellise ehitise püstitamiseks, mille jaoks ehitusluba ei anta enne keskkonnaloa andmist, on vaja kehtestada detailplaneering, ei anta keskkonnaluba enne sellise detailplaneeringu kehtestamist. See säte osutab, et enne ehitusloa väljastamist keskkonnaloa saamise nõue ei ole reegel, kuid selle nõude võib siiski mõnes valdkonnas ette näha. THS § 19 lg-st 1, §-st 25 ega muust THS normist, ehitusseadustiku redaktsioonist ega muust õigusloovast aktist ei tulene aga nõuet, et kolmanda isiku rajatava käitise osas oleks keelatud ehitusloa andmine enne keskkonna kompleksloa väljastamist. Seetõttu ei olnud vastustaja kohustatud ega ka õigustatud keelduma kolmandale isikule ehitusloa väljastamisest keskkonna kompleksloa puudumise tõttu.
29.Tulenevalt EhS § 2 lg-st 6 kohaldatakse ehitamisega kaasneva keskkonnamõju hindamisele keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse sätteid. Tegevusloa (ehitusloa) taotluse lahendamisel tuleb hinnata keskkonnamõju, kui kavandatav tegevus toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju (KeHJS § 3 lg 1). Keskkonnamõju hindamist algatamata jättes selgitas vastustaja 24. märtsi 2020. a korralduses nr 151 (dtl 590-592), et kavandataval õlitehasel on eeldatavalt oluline keskkonnamõju, kuna käitises toimub põlevkivi gaasistamine või vedeldamine ja päevas kasutatakse toorainet rohkem kui 500 tonni (KeHJS § 6 lg 1 p-d 2 ja 35). Sel juhul algatatakse tegevuse keskkonnamõju hindamine selle vajadust põhjendamata. KeHJS § 6 lg 21 ja § 61 lg 1 kohaselt oli vastustajal siiski kohustus anda eelhinnang selle kohta, kas tegevusel on oluline keskkonnamõju. KeHJS § 11 lg 6 oli lubatav jätta keskkonnamõju hindamine algatamata, kui eelhinnangust selgub, et kavandatava tegevuse mõju on juba keskkonnamõju hindamise või keskkonnamõju strateegilise hindamise käigus asjakohaselt hinnatud.
30.Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja kolmanda isikuga, et KeHJS § 11 lg 6 alusel oli lubatav jätta keskkonnamõju hindamine algatamata ning väljastada ehitusluba detailplaneeringu menetluses koostatud keskkonnamõju strateegilise hindamise ja ehitusloa menetluses antud eelhinnangule tuginedes. Ekslik on kaebaja arusaam, et KeHJS § 6 lg-s 1 nimetatud tegevuste kavandamisel on keskkonnamõju hindamine kohustuslik sõltumata sellest, kas varem on sama tegevuse keskkonnamõju juba asjakohaselt hinnatud. Kolmas isik on siinkohal põhjendatult viidanud
KeHJS muutmise seaduste eelnõude seletuskirjadele5. Seletuskirjadest nähtub üheselt, et KeHJS § 11 lg 6, samuti sellega seotud sätete muutmise eesmärgiks on olnud vältida korduvat keskkonnamõju hindamise läbiviimist juhtudel, kui kavandatava tegevuse keskkonnamõju on juba nõuetele vastavalt hinnatud ning seega on pädeval organil piisavalt andmeid otsuse tegemiseks. Seejuures on silmas peetud nii selliseid olukordi, kus kavandatava tegevuse mõju on hinnatud sama tegevuse varasemas loamenetluses kui ka olukordi, kus kavandatava tegevuse mõju on kaasuvalt hinnatud muu kavandatava tegevusega seoses. Oluline on, et tegevuse mõju varasem hindamine oleks asjakohane (varasem hinnang on nõuetele vastav) ning annab loataotluse lahendamiseks piisavalt teavet. Ringkonnakohtu hinnangul on ehitusloa andmise otsustamisel varasema hinnanguna detailplaneeringu menetluses koostatud keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande arvestamine kavandatava tegevuse mõju hindamiseks seetõttu kooskõlas KeHJS regulatsiooniga.
31.24. märtsi 2020. a korraldusega nr 151 kinnitas vastustaja muu hulgas Enefit282 õlitehase keskkonnamõju hindamise eelhinnangu (dtl 807-817), millele tuginedes asus vastustaja seisukohale, et olemasolevad andmed on piisavad järelduseks, et kavandatava tegevusega ei kaasne olulist keskkonnamõju. Täpsemalt ei ole kavandataval tegevusel olulist mõju veele ja välisõhule, piirmäärasid ei ületata müra ja õhusaaste osas, puudub vibratsioon, tegevusega ei kaasne eeldatavalt ebasoodsat mõju inimeste tervisele, heaolule ega varale. Õlitootmisseadme rajamine ei avaldada ebasoodsat mõju suhteliselt lähedal paiknevale Natura 2000 võrgustiku ala kaitse eesmärgiks olevatele liikidele ja elupaikadele. Toodud järeldusele jõudmist selgitas vastustaja keskkonnamõju hindamise eelhinnangus. Vastustaja tõi välja, et kavandatav ehitus hakkab paiknema olemasolevas Auvere energiakompleksis, mille moodustavad kolmanda isiku käitised: Eesti Elektrijaam, Auvere Elektrijaam, õlitootmisseadmed, samuti nende juurde kuuluvad raudteed, õliladu jm taristu. Kolmas isik ei kavanda tegevusi, mis muudaks väljakujunenud maakasutust. Territooriumi lähedal ei ole elupiirkondi, märkimisväärseid kultuuri- ja ajaloomälestisi ega teisi kaitsealuseid objekte. Käitise territooriumile viivad transpordiühendused on juba välja ehitatud ja kasutusel põlevkivi ja põlevkivitoodete veoks. Kavandatavast käitisest ca 1 km kaugusel loodes asub Mustajõe Natura 2000 ala. Käitisest ca 1 km kaugusel loodes ja kirdes asuvad III kaitsekategooria käpaliste kasvukohad. KSH aruandes on järeldatud, et kavandatav tegevus ei mõjuta kaitsealuseid objekte, kui tegevus jääb loodusala piirist kaugemale kui 150 m. Enamikku tervist ja heaolu mõjutavatest valdkondadest Enefit282 tootmistegevus otseselt ei mõjuta. Enefit282 rajamisega ja käitamisega kaasnevate mõjutegurite suurus ei põhjusta olulise keskkonnamõju ilmnemist võrreldes olemasoleva energiatootmise kompleksi mõjudega, sest vanade energiaplokkide sulgemisel asendatakse põlevkivi otsepõletamine uute efektiivsete PVT nõuetest paremate näitajatega õlitootmisseadmetega. Enefit282 rajamisega ei kaasne looduslike alade hõivamist ega maakasutuse muutust. Põlevkiviõli tootmisel tekkiv uttevesi on kõrvalsaadus, mis kasutatakse ära osaliselt elektrijaamas, sh osaliselt kasutatakse seda ka Enefit282 seadmes. Reovee ja sademevee käitluse mõju pinnaveele, sh veeheite mõju, on juba kogu energiakompleksis välja kujunenud ja detailplaneeringuga kavandatu seda sisuliselt ei mõjuta. Mõju pinnasele ja põhjaveele on välistatud mahutite jm projekteerimisel ja ehitamisel rakendatavate meetmetega. Pinnase ja põhjavee jääkreostuse seireks on piirkonda rajatud ulatuslik seirevõrgustik. Enefit282 tuha käitlemisega Eesti elektrijaama tuhaväljal ei kaasne olulise keskkonnamõju teket — kavandatav tegevus moodustab sellest marginaalse osa. Enefit282 rajamisega õhku suunatavate saasteainete heitkogused vähenevad võrreldes Auvere energiakompleksi viimaste aastate saastekoormusega. Õlitööstuse laiendamisega ei kaasne piirkonna transpordikoormuses olulisi muutusi, sh on Eelnõu nr 415 SE seletuskiri kättesaadav võrguleheküljel https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/c68c9b31-19ae-4dcf-9cc5-4a6220f1515b Eelnõu nr 800 SE seletuskiri kättesaadav võrguleheküljel https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/4679f78b-53a1-43d9-ada6-65d49e67a9e0
arvestatud kogu kompleksi koosmõjuga. Soojuse mõju avaldub jahutusvee ärajuhtimise kaudu. Enefit282 rajamisega kaasnev maksimaalne soojuskoormus koosmõjus olemasolevate seadmetega on 95 % lubatud koormusest, Enefit282 osakaal selles on ca 4 %. Tegevusega kaasnevate avariiolukordade esinemise võimalikkus, sealhulgas heite suurus ei muutu uue õlitehase rajamisega oluliselt ja ei ole olulise keskkonnamõju allikaks.
32.Ringkonnakohus on seisukohal, et eelnevaga on vastustaja piisavalt selgitanud ehitusloaga kavandatava tegevuse mõju, tähelepanuta ei ole jäänud mõju olulisi aspekte. Vastustaja tugineb eelhinnangus suuresti detailplaneeringu menetluses koostatud KSH aruandele ning on sellele asjakohaselt ka viidanud, mistõttu on vastustaja seisukoha kujunemine jälgitav ja kontrollitav. Ringkonnakohus jätab siinkohal KSH aruande põhjendused ja järeldused viidatud osas kordamata ja tõdeb üksnes, et vastustaja on KSH aruande järeldusi eelhinnangus õigesti kajastanud. See asjaolu ei ole haldusasjas ka vaidluse all. Valdavas osas ei ole kaebaja KSH aruande järeldusi ka sisuliselt kahtluse alla seadnud. Vastavalt ei ole nende sisuline analüüs apellatsioonkaebuse lahendamisel vajalik.
33.Kaebaja hinnangul ei ole detailplaneeringu menetluses koostatud keskkonnamõju strateegiline hindamine siiski olnud piisav, et selle alusel ehitusloa andmisega lubatava tegevuse keskkonnamõju välja selgitada ning otsustada keskkonnamõju hindamise algatamata jätmine. Täpsemalt leiab kaebaja, et KSH aruanne on puudulik kavandatava tehase kliimamõju hindamisel, samuti hinnangus kohalike elanike tervisele ja tööhõivele ning rikutud on Natura hindamise nõudeid. Ringkonnakohus kaebajaga ei nõustu.
34.Selleks, et hinnata, kas vastustaja ehitusloa keskkonnamõju hindamise algatamata jätmisel selgitas välja kõik olulised asjaolud, tuleb piiritleda nende keskkonnamõjude ring, mille kohta tuli võtta seisukoht ehitusloa menetluses. Et EhS-s puudub selle kohta detailsem regulatsioon, siis on piiritlemisel abiks ehitusloa kontrollieseme võrdlemine keskkonna kompleksloa menetluse kontrolliesemega. Kui ehitusluba annab õiguse ehitada ehitist vastavalt ehitusprojektile (EhS § 38 lg 1), siis keskkonna kompleksluba on vajalik THS §-s 19 nimetatud valdkonnas tegutsemiseks. Vastustajal puudub pädevus keskkonna kompleksloa andmiseks. See õigus on Keskkonnaametil (THS § 27). Erinev on ka nende küsimuste ring, mida kummagi loa andmisel hinnata tuleb (vrdl EhS § 42 lg-d 1,3 ja 4; THS § 41 lg-d 1-3). Muu hulgas tuleb keskkonna kompleksloa andmisel otsustada käitises kasutatavate seadmete ja tehnoloogia vastavus parimale võimalikule tehnikale ning viide kohaldatavatele parima võimaliku tehnika järeldustele või heite vältimise või vähendamise meetmed ja tehnika (THS § 42 lg 2 p 5); toorme, abimaterjalide, pooltoodete ja kemikaalide, samuti energia, kütuste, vee ja puhastusainete kasutamise ja tootmise maht ja säilitamise tingimused ning säästliku kasutamise või taaskasutamise meetmed (THS § 42 lg 2 p 6); käitise heiteallikad, heite vältimiseks või vähendamiseks kavandatavad meetmed ja tehnika, heite piirväärtused või heite piirväärtuste asemel määratavad võrdväärsed parameetrid või tehnilised meetmed ilma konkreetse tehnika või tehnoloogia kasutamise nõuet määramata (THS § 42 lg 2 p 7); välisõhus leviva lõhna, müra ja vibratsiooni allikad, tase ja mõju ning nende vältimise või vähendamise meetmed võimaliku olulise või vähendamist vajava ebasoodsa mõju korral keskkonnale (THS § 42 lg 2 p 8); ja pinna- ja põhjavee ning pinnase kaitsemeetmed ja omaseire nõuded (THS § 42 lg 2 p 9). Kuna EhS ei näe ette eelnimetatud küsimuste lahendamist ehitusloa menetluses, siis saab ehitusloa ja keskkonna kompleksloa õigusliku regulatsiooni võrdlusest järeldada, et vastustajal puudus pädevus nende küsimuste lahendamiseks ehitusloa menetluses. Teisisõnu ei saanud vastustaja ehitusloa andmise kaudu lubada kolmandal isikul kasutada ehitist otstarbekohaselt õlitootmistegevuseks.
35.Ringkonnakohtu hinnangul on selle kaudu eristatavad ka need kavandatava tegevuse võimalikud keskkonnamõjud, mille hindamise seisukohalt olulised asjaolud pidi vastustaja ehitusloamenetluses välja selgitama, et jõuda selgusele, kas keskkonnamõju on varasemalt asjakohaselt hinnatud ja kas ehitusloa andmiseks on piisavalt teavet. Asjakohane on siinjuures kolmanda isiku viide HMS § 5 lg-st 2 tulenevale haldusmenetluse eesmärgipärasuse ja efektiivsuse põhimõttele. On ilmne, et ehitusloa andmise menetluses ei oleks olnud eesmärgipärane selgitada täpselt välja kavandatava ehitise õlitehasena käitamisega kaasnevaid keskkonnamõjusid, mille hindamine ja mille vältimise või piiramise tingimuste seadmine on keskkonna kompleksloa menetluse esemeks. Praegusel juhul ei olnud kahtlust, et detailplaneeringuga kavandatud ehitiste otstarbekohaseks kasutamiseks on vajalik taotleda keskkonna kompleksluba. Seetõttu ei pidanud vastustaja keskkonna kompleksloa kontrolliesemesse kuuluvaid küsimusi hindama ka ettevaatusprintsiibist lähtudes, s.o selleks et vältida, et ehitisega seonduv keskkonnamõju mõnes osas üldse tähelepanuta jääb. Ringkonnakohus möönab, et ehitusloa õiguslik regulatsioon otsesõnu ei välista ehitise otstarbekohase käitamisega kaasneva keskkonnamõjuga arvestamist ehitusloa menetluses ka juhul, kui selleks on vaja taotleda keskkonna kompleksluba. Kuid see saaks toimuda eelkõige olukorras, kus on üheselt selgunud, et käitamisega kaasneb oluline keskkonnamõju, mida ei ole võimalik piisavalt vältida ega leevendada ka keskkonna kompleksloa menetluses seatavate nõuete või tingimuste kaudu. Sellisele võimalusele osutab EhS § 44 p 10, mis ehitusloa andmisest keeldumise alusena nimetab nii ehitamisest kui ka ehitisest tulenevat olulist keskkonnamõju, mida ei ole võimalik piisvalt vältida ega leevendada. Sellest ei tulene siiski, et vastustajal olnuks praegusel juhul ehitusloa menetluses kohustus asuda selgitama asjaolusid, mis kuuluvad keskkonna kompleksloa kontrolliesemesse ega olnud osaks ehitusloa kontrolliesemest.
36.Kaeabaja väidab täpsemalt, et vastustaja pidanuks koguma täiendavaid andmeid õlitehase käitamisega kaasnevate heidete, s.h tehase toodangu kasutamisest tuleneva süsinikuheite kohta, isegi kui toodangu kasutamine toimub väljaspool Eesti Vabariigi territooriumi, et hinnata tehase käitamise mõju kliimale Eesti Vabariigi välislepingutest ja siseriiklikest arengudokumentidest tulenevate eesmärkide valguses. Ringkonnakohus osutab, et tehase käitamisest tekkivate heidetega seotud küsimused on osaks keskkonna kompleksloa kontrolliesemest (THS § 42 lg 2 p 7). Seega ei olnud vastustajal kohustust võtta lõplikku seisukohta selles küsimuses ega koguda täiendavaid andmeid tehase heidete kohta.
37.KSH aruandes on käsitletud planeeringualale rajatavate õlitehaste heiteid ning nende mõju keskkonnale ja inimestele (dtl 137-155). KSH aruandes hinnati nii erinevate ühendite kui ka peenosakeste heidet ning leiti kokkuvõtvalt, et planeeringuga kavandatav tegevus ei vii lubatud normväärtuste ületamiseni. Õlitehase käitamine põhjustab keskkonnamõju, kuid arvestades kaasnevaid muutusi soojuselektrijaama energiablokkide ja Auvere elektrijaama töös, on mõnede saasteainete osas (SO2, NO2) ette näha kogu tööstuskompleksi mõju vähemist. KSH aruandes (dtl 142) selgitati muu hulgas: „Enefit280 seadmete rajamise vajadus tuleneb ENMAK 2030 rakendamisest, detailplaneeringu maksimaalse stsenaariumiga on arvestatud Õhusaaste Vähendamise Programmi koostamisel ning selle keskkonnamõju strateegilises hindamises. Kuna stsenaariumid ei ole saasteainete summaarset heitkogust silmas pidades sõltumatud muudest energiamajanduses rakendatavatest tegevustest (õlitootmise maksimaalses mahus realiseerimata jätmine võib tingida erinevate tegevuste muus mahus rakendamise vajadust), ei ole detailplaneeringu tasandil asjakohane hinnata multivariantsete stsenaariumite summaarset saasteainete heitkogust.“ CO2 heite ning sellega seotud riikliku kasvuhoonegaaside vähendamise kohta esitati KSH aruandes (dtl 142-143) erinevate arengustsenaariumidega kaasnevad maksimaalsed hinnangulised aastased CO2 heite kogused ning märgiti kokkuvõtteks: „Põlevkiviõli tootmise maksimaalse tootmismahuga on arvestatud ENMAK 2030 raames, mille koostamise käigus hinnati ka kliimale
avaldatavat mõju. ENMAK 2030+ kavandatud kõikide meetmete rakendamise tulemusena võib järeldada, et Eesti täidab rahvusvahelisel ja Euroopa Liidu tasandil võetud kohustusi elektritootmise keskkonnamõjude vähendamiseks: eelkõige efektiivselt toimiva ja soovitud signaale edastava Euroopa heitmekaubanduse süsteemi ning põlevkivitööstuses planeeritud investeeringute ellu viimise tulemusena võib prognoosida taastuvelektri osakaalu suurenemist Eesti elektri lõpptarbimises 2030. aastaks 30%-ni ning elektri tootmise portfelli keskmise CO2 sisalduse langemist tasemele 400-450 g/kWh (2012. aasta andmete alusel oli vastav näitaja 890 g/kWh koos summaarsete võrgukadudega), millele vastab summaarne õhku paisatud CO2 kogus ca. 4,5 mln tonni aastas (2012. aasta andmete alusel oli vastav näitaja ca. 12 mln tonni)“
38.Seega on KSH aruandes toodud hinnangud ning järeldused õlitehase käitamise kohta ka kaebuses esile toodud osas. Kaebaja väitel tugineb KSH vananenud andmetele ning ehitusloa andmiseks oleks tulnud hinnata õlitehase käitamise mõju ajakohaselt kättesaadavaid andmeid ning riiklikult võetud kohustusi ja eesmärke arvestades. Ringkonnakohtu hinnangul ei olnud see aga ehitusloa andmise otsustamisel vajalik. Isegi halduskohtumenetluses esitatud kaebaja väiteid arvestades ei ole tekkinud olukord, kus oleks vältimatult selgunud, et õlitehase käitamisega kaasneb oluline keskkonnamõju, mida ei ole võimalik piisavalt vältida ega leevendada. Kaebaja etteheited KSH aruandele keskenduvad sellele, et arvestamata on jäetud õlitehase toodangu – põlevkiviõli – põletamisel vabanevate heitmete mõjuga ning, et kasvuhoonegaaside osas esitatud alternatiivsed arengustsenaariumid arvestavad 2018. aasta põlevkivikasutusega varieerides üksnes õli- ja elektritootmise osakaalu. Siinjuures vaatab kaebaja mööda asjaolust, et vaidlusaluse maaala detailplaneering on kehtiv ning Keskkonnaministeerium pädeva asutusena kinnitas planeeringumenetluses koostatud KSH aruande ilma märkusteta. Seetõttu vastab KSH aruanne KeHJS § 11 lg-s 6 nimetatud aruande tunnustele ning vastustaja oli õigustatud tuginema aruande järeldustele ehitusloa menetluses vaatamata sellele, et mõnes aspektis võib olla võimalik KSH aruande metoodika või järeldused kahtluse alla seada. Määrav on siinkohal aga see, et kaebaja väited puudutavad üheselt KSH aruande puudusi õlitehase käitamise, mitte selle ehitamise mõjude hindamisel. Asjaolu, et 2022. aasta aprillis avaldatud KPP elluviimise aruandes on esitatud seisukoht, et Eesti riiklikult seatud 2030. a heite vähendamise eesmärgi saavutamisest jääb veidi puudu, saavutades eesmärgiks seatud 70% asemel ca 69% heitkoguste vähenemise ning et seetõttu tuleb nii 2030. kui 2050. aasta kliimaeesmärkideni jõudmiseks rakendada täiendavaid meetmeid, ei saanud vastustaja aga 2020. aastal ehitusloa andmisel arvesse võtta.
39.Kuigi kaebaja on väitnud, et õlitehase rajamine on ilmses vastuolus Eesti riiklike kliimaeesmärkidega, möönab kaebaja siiski, et kolmandale isikule kavandatava tegevuse lubamiseks vajaliku keskkonna kompleksloa andmine ei ole välistatud. Nii märgib kaebaja 10. mai 2022. a esialgse õiguskaitse taotluses viitega Keskkonnaameti poolt keskkonnamõjude hindamise algatamisele kolmanda isiku keskkonna kompleksloa taotluse menetluses: „/.../KMH ja kompleksloa menetluse tulemusena võib selguda, et õlitehase käitamine vastavalt algsele tehnilisele lahendusele ei ole võimalik, kuna arendaja soovitud viisil käitamine tooks kaasa olulise keskkonnahäiringu KeÜS § 3 lg 1 või keskkonnaohu KeÜS § 5 tähenduses ning puudub võimalus seda leevendada. Niisiis on KMH algatamise tulemusena suurenenud oluliselt tõenäosus, et tehase käitamiseks arendaja soovitud viisil ei ole võimalik anda keskkonnakaitseluba.“ Seega nõustub kaebaja tegelikult sellega, et ehitusloa andmise ajal ei olnud kindlust selles, et kolmandale isikule keskkonna kompleksloa andmine on välistatud. Teisisõnu ei olnud sugugi selge, et õlitehase keskkonnamõju ei ole võimalik vältida ega leevendada.
40.Ringkonnakohus nõustub vastustaja, kolmanda isiku ja halduskohtuga selleski, et Pariisi kliimaleppe, samuti riiklike arengudokumentide sätted on sedavõrd üldised, et nende vahetu rakendamine haldusmenetluses ei olnud lubatav. Olukorras, kus seadusandja ei ole kehtivas õiguses sätestanud kliimaeesmärkide saavutamise mehhanismi ega kehtestanud sellega seotud konkreetseid piiranguid, oli äärmiselt piiratud vastustaja võimalus kaebuses esitatud argumentidel
keelduda ehitusloa väljastamisest. Ehitusloa andmisest keeldumise alused on sätestatud EhS §-s 44 ning vastustaja ei saanud keelduda ehitusloa andmisest ega piirata detailplaneeringuga määratud ehitusõigust muul alusel. Iseenesest võivad välislepingud tõesti olla siseriiklikult otsekohalduvad, kuid selleks on nõutav, et välislepingu rakendatavast sättest vahetult tuleneks õigus või kohustus, mis on sedavõrd selge, et see on asjakohases menetluses rakendatav. On ilmne, et kliimaeesmärkide seadmine sellele nõudele ei vasta. Vastustajal puudus võimalus kliimaleppe või siseriiklikult kehtestatud eesmärke silmas pidades keelduda kaebajale ehitusloa andmisest.
41.KSH aruandes on esitatud andmed ja seisukohad õlitehase mõjust kohalike elanike tervisele ja tööhõivele (dtl 117-118, 125, 181-184). Neist ilmneb, et õlitehase käitamine ei too kaasa inimesele ohtlikuks hinnatud ühendite ja osakeste piirväärtuste ületamist piirkonnas, kuid võib kaasa tuua tööhõive suurenemise. Õlitehase mõju elanike tervisele seondub eelkõige tehase käitamisel tekkivate heidetega. Samuti on tehasel kaudne mõju, kuna tehases kasutatava põlevkivi kaevandamine on seotud inimeste töötamisega potentsiaalselt terviseriskiga töökeskkonnas. Ringkonnakohtu hinnangul on ka need võimalikud õlitehase käitamise mõjud sellised, mis sõltuvad keskkonna kompleksloa menetluse tulemustest. Eelkõige ei saanud vastustaja ehitusloa andmisel olemasolevate andmete pinnal järeldada, et õlitehase käitamisel avaldub kohalike elanike tervisele oluline keskkonnamõju, mida ei ole võimalik piisavalt vältida ega leevendada. Kuna tegemist ei ole vahetult ehitusloa kontrolliesemesse kuuluva küsimusega, siis ei olnud vastustaja kohustatud selles osas täiendavaid andmeid koguma. Õlitehase mõju kohalike elanike tööhõivele ei olnud ehitusloa andmise otsustamisel lahendatavaks küsimuseks ega asjaoluks, millega ehitusloa andmisel tuli arvestada Ringkonnakohus ei näe võimalust, et vastustaja oleks saanud keelduda ehitusloa andmisest isegi juhul, kui õlitehase rajamisel puuduks soodne mõju piirkonna tööhõivele. EhS regulatsioon ei anna selles osas pädevale organile kaalutlusõigust ega näe ette alust ehitusloa andmisest keeldumiseks.
42.Kaebaja heidab vastustajale jätkuvalt ette tuginemist KSH aruandele olukorras, kus KSH aruande Natura hindamine on puudulik. Apellatsioonimenetluses on kaebaja asunud väitma, et oluline olnuks lisaks võimalikule mõjule Mustajõe loodusalale hinnata ka õhusaaste mõju Puhatu linnualale. Viimase kohta ei ole KSH aruandes aga midagi öeldud. Samuti leiab kaebaja jätkuvalt, et Mustajõe loodusala osas on KSH hinnang puudulik.
43.Eespool toodud põhjustel leiab ringkonnakohus, et õlitehasest lähtuva võimaliku õhusaaste mõju hindamine mõlema loodusala suhtes kuulub keskkonna kompleksloa kontrolliesemesse ning vastustaja oli õigustatud ehitusloa andmisel tegema KSH aruande pinnal järelduse, et ehitusloaga lubataval tegevusel puudub mõju Natura aladele. Seda järeldust ei väära asjaolu, Keskkonnaamet on algatanud keskkonnamõjude hindamise kolmanda isiku keskkonna kompleksloa menetluses muu hulgas võimaliku õhusaaste mõju hindamiseks Natura aladele. Kuna ehitusloa menetluse ajal puudus teave tehase käitamisega seotud heidete mõju võimalikkusest Natura aladele ning tegemist ei ole vahetult ehitusloa kontrolliesemesse kuuluva küsimusega, siis ei pidanud vastustaja seda asjaolu täiendavalt uurima.
44.Õlitehase püstitamisega vahetult kaasneva mõju kohta selgitas ringkonnakohus 16. juuli 2021. a määruses asjas kogutud täiendavatele tõenditele tuginedes, et: „Ekspertide selgitustest nähtub ringkonnakohtu jaoks koosmõjus KSH aruandega piisava selgusega, et KSH aruandes toodud sõnastuse teatud ebamäärasus ning tegevused mõjude vältimiseks (leevendusmeetmed) on seotud planeeringu põhjaossa kavandatud järeltöötluskompleksi ja selle juurde uue juurdepääsutee rajamisega, mitte kavandatava uue õlitehase rajamisega. Arvestades ka asjaolu, et E280-2 ehitusloas ettenähtud ehitised jäävad Mustajõe loodusala piirist tunduvalt kaugemale kui on KSH aruandes negatiivse mõju vältimiseks ette nähtud ehitustegevuse vaba puhvertsoon ja hoonete
vaba puhvertsoon ning ehitised jäävad ka selgelt väljapoole ala, mille korral esineb vajadus kaaluda täiendavalt võimalikku mõju Natura alale (tõendada projekti mõju puudumist niiskusrežiimile), on ekspertide selgitused veenvad ning ehitustegevusega kaasnev ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile Euroopa Kohtu standardile nõutavalt piisava selgusega välistatud.“ Ringkonnakohus on jätkuvalt sellel seisukohal ega korda 16. juuli 2021. a määruse asjakohaseid põhjendusi, kuna kaebaja ei ole apellatsioonimenetluses seadnud kahtluse alla ringkonnakohtu seisukoha kujunemisel aluseks olnud faktilisi asjaolusid ega esitanud väiteid või põhjendusi, millele ringkonnakohus ei oleks määruses juba vastanud.
45.Nendel asjaoludel leiab ringkonnakohus, et ehitusloa andmisel ei olnud vastustaja kohustatud koguma täiendavaid andmeid õlitehase käitamise keskkonnamõjude kohta ning 24. märtsi 2020. a korraldusega nr 151 õiguspäraselt jättis algatama keskkonnamõjude hindamise. Olemasolevate andmete pinnal puudus vastustajal alus järelduseks, et kavandatava ehitise või ehitamisega kaasneb oluline keskkonnamõju, s.h keskkonna kompleksloa kontrolliesemesse kuuluvate asjaolude tõttu, mida ei ole võimalik piisavalt vältida ega leevendada.
46.Olukorras, kus vastustaja õiguspäraselt jättis algatamata keskkonnamõju hindamise, ei olnud tal alust tuvastada sellise olulise keskkonnamõju esinemist, mis vastavalt kaebaja osutatud õiguslikule alusele (EhS § 44 p 10) tinginuks ehitusloa andmisest keeldumise. Samuti ei ole tegemist olukorraga, kus vastustaja oleks õigusvastaselt jätnud välja selgitamata ehitusloa taotluse lahendamisel olulise asjaolu, millega arvestamine oleks võinud muuta asja otsustamist. Kolmanda isiku esitatud eksperthinnangute tõendina arvestamine
47.Ringkonnakohus nõustub, et halduskohtu otsus on vastuoluline kolmanda isiku 21. mail 2021 esitatud tõenditega arvestamise osas. Otsuse resolutsiooni kohaselt jäi rahuldamata kaebaja taotlus kolmanda isiku esitatud tõenditega arvestamata jätmiseks. Samas otsuse põhjendustes (otsuse punkt 21) leidis halduskohus, et kaebaja taotlus tõendite arvestamata jätmiseks on põhjendatud. See eksimus ei tingi siiski halduskohtu otsuse tühistamist. Halduskohus ei ole viidanud eksperthinnangutele kui tõenditele otsuse põhjendustes. Teiseks puudutavad eksperthinnangud suuresti KSH aruande arusaadavust ja tõendiväärtust küsimuses, kas ehitusloaga lubatud tegevuse mõju Mustajõe loodusalale on välistatud. See on aga küsimus, mille pidi halduskohus tõendit (KSH aruannet) hinnates ise lahendama (HKMS § 165 lg 1 p-d 1 ja 2). Lisaks võttis ringkonnakohus vaidlusalused tõendid asja materjalide juurde 16. juuli 2021. a määrusega. Seetõttu on halduskohtu eksimus apellatsioonimenetluses kõrvaldatud ning puudub vajadus asja halduskohtule tagasi saatmiseks.
48.Eeltoodu alusel jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu 4. juuni 2021. a otsus muutmata. Taotlus esialgse õiguskaitse kohaldamiseks
49.10. mai 2022. a menetlusdokumendis esitas kaebaja taotluse esialgse õiguskaitse korras ehitusloa kehtivuse peatamiseks. Kaebaja osutab, et pärast ringkonnakohtu 16. juuli 2021. a määrust, millega ringkonnakohus tühistas esialgse õiguskaitse abinõu, on ilmnenud uus asjaolu. Nimelt algatas Keskkonnaamet kolmanda isiku keskkonna kompleksloa menetluses keskkonnamõju hindamise leides, et detailplaneeringu KSH aruanne on puudulik. Kaebaja hinnangul, kui õlitehase ehitus jätkub, osutub kaebuse eesmärgi saavutamine kohtuotsusega oluliselt raskendatuks või võimatuks. See vähendab märkimisväärselt olulist keskkonnamõju minimeerivate või vältivate lahendusvariantide hulka ning suurendab tõenäosust, et tegevusloa (kompleksloa, kasutusloa või uue ehitusloa) üle otsustaja teeb järeleandmisi keskkonna kahjuks. Isegi juhul, kui vaidluse tulemusena ehitusluba tühistataks on väheusutav, et selle tagajärjeks oleks ehitiste lammutamine. Apellant juhib tähelepanu, et õlitehase ehitiste
valmimise järel on nende lammutamine võimalik vaid juhul, kui ehitiste olemasoluga kaasnev kahju keskkonnale on olulisem kui lammutamisega kaasnev kahju vastustajale ning kolmandale isikule.
50.Ringkonnakohus leiab, et keskkonnamõju hindamise alustamine keskkonna kompleksloa menetluses ei ole asjaoluks, mis tingiks ringkonnakohtu 16. juuli 2021. a määruse seisukohtade muutmise. Esialgse õiguskaitse kohaldamist taotledes ei ole kaebaja väitnud, et keskkonnamõju hindamise alustamise põhjuseks oleks võimalikud keskkonnamõjud, mis ilmnevad tehase ehitamise ajal. Ringkonnakohtu hinnangul nähtub Keskkonnaameti 6. aprilli 2022 otsusest nr DM-106545-69, et keskkonnamõju hindamise algatamise tingivad üksnes õlitehase käitamisega kaasnevad võimalikud keskkonnamõjud. Arvestades, et keskkonna kompleksluba ongi nõutav tehase käitamiseks, siis võib ka eeldada, et keskkonna kompleksloa menetluses selgitatavate asjaolude ringi kuuluvad küsimused just tehase käitamise, mitte tehase ehitamise mõjudest. Seetõttu ei saa Keskkonnaameti otsuse pinnalt järeldada selliste uute asjaolude ilmnemist, mis oluliselt suurendaks kaebuse rahuldamise tõenäosust või muudaks selles osas kaebusega kaitstava avaliku huvi ning kolmanda isiku huvi tasakaalu praeguses vaidluses. Ringkonnakohus ei pea siinjuures asjakohaseks kaebaja arutlust sellest, et ehitusloa kehtivuse peatamata jätmine võib suurendada võimalust, et Keskkonnaamet annab kolmandale isikule keskkonnakompleksloa või vastustaja ehitisele kasutusloa või uue ehitusloa. Käesolevas asjas kaebuse lahendamisega ei otsusta kohus keskkonna kompleksloa, kasutusloa ega võimaliku uue ehitusloa andmise õiguspärasuse üle. Seetõttu ei saa kaebusega kaitstav huvi ulatuda nende lubade väljaandmise vältimisele. Ringkonnakohus mõistab kohtumenetluses esitatud kaebaja väiteid ja seisukohti selliselt, et kaebuse eesmärgiks on vältida kliimat ja keskkonda kahjustava tehase käivitamist. Ringkonnakohus ei jaga kaebaja arusaama, et juhul, kui kaebaja saab ehitamist jätkata, siis oleks selle eesmärgi saavutamine raskendatud, kuna see võiks viia järeleandmiste tegemiseni kompleksloa väljastamisel. Kehtiv õigus sellist seost ette ei näe. Keskkonna kompleksloa väljastamine on kohtus vaidlustatav, mistõttu saab kaebaja võtta samme, kui keskkonna kompleksluba tema hinnangul õigusvastaselt väljastatakse. Ehitusloa tühistamine käesolevas asjas ei ole aga jätkuvalt takistatud. Kaebuse eduväljavaateid ning kaalul olevaid huve kaaludes ringkonnakohus siiski jätkuvalt ei pea esialgse õiguskaitse kohaldamist põhjendatuks. Menetluskulud
51.Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Seega jäävad kaebaja apellatsioonimenetluse kulud tema enda kanda.
52.Vastustaja esitas ringkonnakohtule menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid, taotledes õigusabikuluna kaebajalt kokku 3084 euro väljamõistmist. Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et lepingulise esindaja kulude väljamõistmine kaebajalt ei ole põhjendatud, sest ehitusloa andmine ja seega ka osalemine ehitusloa õiguspärasust puudutavas kohtuvaidluses ei välju vastustaja põhitegevuse raamidest. Nii ruumiline planeerimine kui kehtiva planeeringu alusel ehitusloa andmine kuulub kohaliku omavalitsuse ülesannete hulka. Käesoleva vaidluse asjaolud ei ole ka sedavõrd erilised, et see õigustaks õigusabikulude väljamõistmist kaebajalt. Nagu ringkonnakohus eespool selgitas on vastustaja täitnud talle pandud kohustused ehitusloa menetluses ega pidanud selgitama või hindama asjaolusid, mis kuuluvad keskkonna kompleksloa kontrolliesemesse. Seetõttu, kuigi ehitusluba anti riiklikult olulise mõjuga ehitise püstitamiseks, ei olnud ehitusloa andmiseks vajalik rakendada teadmisi ja oskusi, mida vastustajalt tema tavapärase tegevuse raames ei saa eeldada. Vastustaja taotlus jääb rahuldamata ning tema apellatsioonimenetluses kantud kulud tema enda kanda.
53.Tulenevalt HKMS § 108 lg-st 8 hüvitab kolmanda isiku menetluskulud tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele. Kuna HKMS § 108 lg-1 järgi kannab menetluskulud kaebaja,
siis on kolmandal isikul õigus nõuda menetluskulude hüvitamist kaebajalt. Seda õigust ei väära asjaolu, et vastustaja taotlus õigusabikulude hüvitamiseks jääb rahuldamata. HKMS § 108 lg 8 ei sea kolmanda isiku menetluskulude kaebaja kanda jätmist sõltuvusse sellest, kas kolmanda isikuga samal poolel olnud vastustaja menetluskulude hüvitamise taotlus rahuldatakse, vaid sellest, kas menetluskulud jäävad kolmanda isikuga samal või vastaspoolel olnud poole kanda. Kolmas isik esitas ringkonnakohtule menetluskulude nimekirja kuludokumendid, taotledes õigusabikuluna kaebajalt kokku 30 956,40 euro väljamõistmist. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et halduskohtumenetluses omaks võetud praktika kohaselt ei saa põhjendatud menetluskulud apellatsiooniastmes olla üldjuhul suuremad kui esimese astme kohtus. Ringkonnakohus ei näe, et praegusel juhul esineks selliseid asjaolusid, mis tingiksid sellest põhimõttest kõrvale kaldumise. Kaebuse menetluse ajal halduskohtus toimus kaks määruskaebemenetlust ning kolmas isik esitas täiendavad tõendid. Apellatsioonimenetluse ajal toimus üks määruskaebemenetlus ning kuigi kolmas isik esitas tõendeid ka apellatsioonimenetluses, ei pidanud ta tegema pingutusi tõendi hankimiseks. Seetõttu ei saa ole alust arvamuseks, et apellatsioonimenetluses osalemine nõudis õigusabi kasutamist halduskohtu menetlusega võrreldes suuremas mahus. Kolmanda isiku põhjendatud menetluskulud ei saa seega apellatsioonimenetluses olla suuremad kui halduskohtult taotletud 3150 eurot ilma käibemaksuta. Ringkonnakohus peab võimalikuks lähtuda kolmanda halduskohtule esitatud taotluses märgitud summast, kuigi halduskohus jättis kolmanda isiku taotluse rahuldamata. Sellele vaatamata nähtub taotlusest, millises ulatuses kulusid kolmas isik halduskohtus kandis. Ühtlasi ole see ka kaebajale indikatsiooniks võimalike kulude suuruse osas apellatsioonkaebuse esitamise otsuse tegemisel. 11. mai 2022. a otsuses asjas nr 3-20-663 (p 21) muutis Riigikohus oma pikaajalist praktikat õigusabiteenuse käibemaksu väljamõistmise osas. Riigikohus osutas, et tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 174 lg 10 näeb ette, et menetluskuludelt arvestatava käibemaksu hüvitamiseks peab menetlusosaline kinnitama, et ta ei ole käibemaksukohustuslane või ei saa muul põhjusel tekkinud kuludelt käibemaksu tagasi arvestada. Kuigi viidatud säte ei kohaldu halduskohtumenetluses (vt HKMS § 108 lg 12), pidas Riigikohus siiski vajalikuks ühtlustada menetluskulude väljamõistmise praktikat tsiviil- ja haldusasjades, sest võimalikud probleemid sisendkäibemaksu osalise mahaarvamisega ja selle tõendamisega on tsiviil- ja haldusasjades samasugused. Seetõttu edaspidi halduskohtumenetluses sarnaselt tsiviilkohtumenetlusele on menetluskulude koos käibemaksuga väljamõistmise eelduseks isiku kinnitus, et ta ei ole käibemaksukohustuslane või ei saa kuludelt muul põhjusel käibemaksu tagasi arvestada. Kui avaldaja ei kinnita, et ta ei saa käibemaksu tagasi arvestada, mõistab kohus menetluskulud tema kasuks välja ilma käibemaksuta. Kolmas isik ei ole kinnitanud, et ta ei ole käibemaksukohustuslane või ei saaks muul põhjusel kuludelt käibemaksu tagasi arvestada. Vastavalt mõistab ringkonnakohus kaebajalt kolmandi isiku õigusabikulude katteks välja 3150 eurot, millele ei lisandu käibemaks.
/allkirjastatud digitaalselt/
Osaliselt jõustunud Riigikohtu lahendiga 11.10.2023
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 14. juuni 2022. a otsuse resolutsiooni punktid 1 ja 3-5 ning Tartu Halduskohtu 4. juuni 2021. a otsuse resolutsiooni punktid 3-4.
3.Teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus.
4.Tühistada Narva-Jõesuu Linnavalitsuse 27. märtsi 2020. a korraldus nr 157.
5.Lubada Enefit Power AS-il teha kahe kuu jooksul alates käesoleva otsuse jõustumisest ehitustöid, mis on hädavajalikud tühistatud korralduse alusel ehitatud ehitise ohutuse ja säilimise tagamiseks.
6.Mõista Narva-Jõesuu linnalt Mittetulundusühingu Loodusvõlu kasuks välja menetluskulud 15 133 eurot 50 senti. Jätta ülejäänud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.