Oliver Kask (eesistuja), Janar Jäätma ja Kaire Pikamäe
Määruse tegemise aeg ja koht
20. mai 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-18-1946 AS Samat kaebus MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus tegevuse peale Kaebaja – AS Samat, volitatud esindajad v.adv-d Jaana Nõgisto ja Margus Kõiva Vastustaja – MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus, volitatud esindaja v.adv Kristina Laarmaa
Haldusasi Menetlusosalised ja nende esindajad
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 5. veebruari 2019. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
AS Samat määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Tagastada AS Samat määruskaebusele lisatud riigihanke nr 135691 hankedokumendid. Võtta haldusasja materjalide juurde MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus põhikiri.
2.Rahuldada AS Samat määruskaebus.
3.Tühistada Tallinna Halduskohtu 5. veebruari 2019. a määruse resolutsiooni punktid 1–
4.Saata asi tagasi halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise uueks otsustamiseks.
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4 ja § 235 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Riigihanke tulemusena sõlmisid AS Samat ja MTÜ Harjumaa Ühistranspordikeskus (MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus õiguseellane) 18.12.2012 Harju maakonna lõunasuuna avaliku teenindamise lepingu (ATL) kehtivusega kuni 21.01.2021.
2.AS Samat esitas MTÜ-le Harjumaa Ühistranspordikeskus Luminor Bank AS garantiikirja, mille kohaselt on MTÜ Harjumaa Ühistranspordikeskus õigustatud AS Samat poolt lepingu rikkumise korral saama maksimaalselt 605 000 euro suuruse väljamakse.
3-18-1946
3.Majandus- ja taristuminister kehtestas 30.04.2018 määruse nr 24 „Avaliku teenindamise lepingu alusel teostatava liiniveo sõidukilomeetri kõrgeim hind ja kõrgeim piletihind sõitjateveol bussiliikluses maakonnaliinil ja kaugliinil ning sõidusoodustused“. Maanteeameti peadirektori 28.06.2018 käskkirja nr 1-2/18/206 „Avaliku teenindamise lepingu alusel teostatava liiniveo sõidukilomeetri hind ja piletihind sõitjateveol MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus poolt korraldatavas bussiliikluses maakonnaliinil ja kaugliinil“ kohaselt on avaliku teenindamise lepingu alusel teenindatavate maakonnaliinide piletihind null eurot, välja arvatud sõitjad alates 20. eluaastast kuni 62. eluaastani, nimetatud eluaastad kaasa arvatud.
4.AS Samat pöördus 23.07.2018 vastustaja poole ettepanekuga leping ennetähtaegselt lõpetada ja garantii tagastada, kuna tasuta sõiduõiguse kehtestamine mõjutab negatiivselt äriühingu tegevust kommertsliinidel ning võimekust täita ATL-i. MTÜ Harjumaa Ühistranspordikeskus teatas 20.09.2018 kirjaga, et ei nõustu esitatud ettepanekuga.
5.AS Samat esitas MTÜ-le Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus (endine MTÜ Harjumaa Ühistranspordikeskus) 26.09.2018 teate lepingu ennetähtaegse lõpetamise kohta alates 08.10.2018. Teates sisaldus taotlus lepingu täitmise tagamiseks esitatud garantiikirja nr 09T2028592800 tagastamiseks hiljemalt 08.10.2018.
6.MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus esitas 01.10.2018 täiendava ülesütlemisavalduse, teatades, et lepingu kehtivuse viimane päev on 07.10.2018, ning pöördus 09.10.2018 avaldusega Luminor Bank AS (endine Nordea Bank AB Eesti filiaal) poole garantiikirja nr 09T2028592800 alusel garantiisumma 605 000 euro täies mahus väljamaksmiseks hiljemalt 16.10.2018.
7.AS Samat esitas 12.10.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse nõuetes tuvastada MTÜ Harjumaa Ühistranspordikeskus 08.10.2018 kirja õigusvastasus, sh tuvastada MTÜ Harjumaa Ühistranspordikeskus 01.10.2018 kirjas nr 2-1/160-4 sisalduva 18.12.2012 sõlmitud Harju maakonna lõunasuuna avaliku teenindamise lepingu ülesütlemise tühisus; kohustada MTÜ-d Harjumaa Ühistranspordikeskus tagastama kaebajale garantiikiri nr 09T2028592800.
8.MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus esitas taotluse kaebuse läbi vaatamata jätmiseks. ATL ei ole haldusleping. Kuigi ühistranspordi korraldamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne, ei ole igasugune ühistranspordi korraldamisega seotud leping haldusleping (vt ka halduskoostöö seaduse (HKTS) § 3 lg 4). Avalikke ülesandeid võidakse täita ka eraõiguslikus vormis, kui avaliku ülesandega ei kaasne riigivõimu volitusi ja valdkonda reguleerivas seaduses ei ole sätestatud teisiti (Riigikohtu 13.02.2013 määrus asjas nr 3-3-1-49-12, p 24; 20.10.2003 otsus asjas nr 3-3-1-64-03). Õigussuhe on eraõiguslik, kui avaliku võimu kandja seisund suhtes teise isikuga on olemuslikult, mitte ainult väliselt või vormiliselt samaväärne seisundiga, milles võivad olla eraisikud (vt Riigikohtu 18.11.2013 määrus asjas nr 3-2-4-1-13, p 8; 07.04.2011 määrus asjas nr 3-3-4-1-11, p 9; 20.12.2010 otsus asjas nr 3-3-1-15-01, p-d 11 ja 12). Eraõiguslike vaidluste lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Tsiviilõiguslikul lepingul ei ole vahetut välismõju ja see sõlmitakse peamiselt abistavate meetmete rakendamiseks. Lepingut peetakse halduslepinguks, kui sellega delegeeritakse eraõiguslikule isikule haldusülesande täitmise kohustus ning delegeerimise tulemusel saab isik õiguse otsustada kolmandate isikute õiguste ja kohustuste üle. Tsiviilõigusliku lepingu puhul isik üksnes kaasatakse teenuse tellimise korras avaliku ülesande täitmisse. ATL on tsiviilõiguslik leping, kuna kaebajale ei antud üle avaliku võimu volitusi. Samuti ei reguleeri 2(13)
3-18-1946 ATL kolmandate isikute õiguslikku seisundit või nende subjektiivseid avalikke õigusi. Kaebaja roll piirdus ühistranspordi korraldamise toetava funktsiooniga, mis seisnes riigi poolt antud bussidega veoteenuse osutamises vastustaja poolt määratud liinidel ja sagedusega, samuti vastustaja määratud piletihindade ja sõidusoodustustega. Seega säilitas vastustaja kontrolli veoteenuse osutamise üle. Kaebaja ei kandnud majanduslikku riski tulenevalt piletihindade või sõitjate arvu muutumisest, kuna makstav tasu sõltus kaebaja poolt riigihankes pakutud liinikilomeetri maksumusest ja reaalselt teostatud liiniläbisõidust. ATL alusel ei kanna kaebaja ka piletitulu laekumise ega piletihinna muutumise riski, sest vedaja tasu suurus sõltub läbisõidust ja vedaja määratud liinikilomeetri hinnast. Ebaõige on viide Riigikohtu lahendile asjas 3-2-1-49-04 (kaebuse p 2.1.1), kuna Riigikohus pidas selles asjas ATL-i halduslepinguks, sest leping reguleeris reisijateveo teenuse kasutajate õiguslikku seisundit (Riigikohtu 27.04.2004 määrus asjas nr 3-2-1-49-04, p 16), ent praeguses asjas vaidluse all olev ATL seda ei tee. Vaidlusalune ATL ei erine tsiviilõiguslikust reisijateveo lepingust. Ekslik on kaebaja seisukoht, et haldusorganil on ühistranspordiseaduse (ÜTS) alusel võimalik valida, kas sõlmida ATL või panna avaliku teenindamise kohustus vedajale haldusaktiga. ÜTS § 20 lg 1 sätestab, et avaliku teenindamise kohustus pannakse vedajale üksnes avaliku teenindamise lepinguga, v.a. ÜTS § 22 lg-s 1 sätestatud erandlikud olukorrad. ATL p 3.14 sätestab, et leping ei reguleeri sõidupileti hindu ega sõidusoodustusi, vaid need kehtestab tellija ühepoolselt. Vedajal lasub üksnes kohustus järgida kehtestatud piletihindasid ja sõidusoodustusi. ATL-s sätestatud vedaja lepinguline kohustus sõiduõiguse kontrollimiseks on kooskõlas ÜTS § 67 lg 1 p-s 2 sätestatuga. Vedajal ei teki reisija suhtes riikliku järelevalve pädevust olukorras, kus reisijal ei ole sõiduõigust, ja ta ei saa ATL-i alusel keelata sõiduõiguseta reisijal bussi sisenemist. Seega ei erine ATL eraõiguslikust reisijateveo teenuse lepingust. Komisjoni teatise tõlgendamissuuniste kohta seoses määrusega (EÜ) nr 1370/2007, mis käsitleb avaliku reisjateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel (komisjoni teatis) p 2.2.1 kohaselt koosneb artikli 2 punkti i kohaselt avaliku teenindamise leping ühest või mitmest õiguslikult siduvat õigusaktist, mis kinnitavad kokkulepet pädeva asutuse ja avaliku teenuse pakkuja vahel, mille kohaselt avaliku teenuse pakkujale tehakse ülesandeks avaliku teenindamise kohustusest tulenevate avalike reisijateveoteenuste haldamine ja osutamine. Seejuures on eestikeelses tõlkes ebaõigesti kasutatud avaliku teenindamise lepingu defineerimisel mõistet „õigusakt“, sest tegelikult on silmas peetud õiguslikult siduvat tahteavaldust, mis kinnitab pädeva asutuse ja vedaja vahelist siduvat kokkulepet avaliku teenindamise kohustuse täitmiseks. Komisjoni teatise nii eesti- kui ka inglisekeelsest tekstist on üheselt aru saada, et avaliku teenindamise lepingu mõiste Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13.10.2007 määruses (EÜ) 1370/2007 (määrus (EÜ) 1370/2007) on sätestatud eesmärgiga hõlmata erandlikke olukordi, kus avaliku teenindamise lepingu koosseisus on üldakt või haldusakt. Samas ei reguleeri määrus (EÜ) 1370/2007 seda, kas ATL on siseriikliku õiguse kohaselt haldus- või tsiviilõiguslik leping. Samuti ei sõltu lepingu kvalifitseerimine sellest, kas hankija on lepingut pidanud halduslepinguks või mitte. Haldusasjas nr 3-18-587 ei võtnud kohtud seisukohta küsimuses, kas ATL on haldusleping ega analüüsinud haldusmenetluse seaduse (HMS) kohaldatavust. Samas ei pidanud Tallinna Ringkonnakohus ATL-i muutmise kontekstis asjakohaseks HMS § 102 kohaldamist, mis toetab seisukohta, et ATL ei ole haldusleping. Riigikohus kinnitas asjas nr 3-17-1329, et ATL-i ei saa pidada lepinguks, mis alati ja ilmtingimata on haldusleping (vt ka Riigikohtu 21.11.2018 määrus asjas nr 3-17-1329, p 9). Ükski õigusakt ei nõua, et ATL-i peaks sõlmima halduslepinguna (vrdl nt ÜTS § 15 lg 2). Reisijatel ei teki avaliku liiniveoga seoses nõudeõigusi vedaja suhtes ja reisija kohustused vedaja ees piirduvad ÜTS-s sätestatud kohustustega ( nt ÜTS 3(13)
3-18-1946 § 67 lg 1 p 2). ATL-i sõlmimine ei vabasta riiki ega kohalikku omavalitsust nendel lasuvast kohustustest ühistranspordi, sh avaliku liiniveo korraldamisel. Selline kohustus lasub halduslepingu alusel piirkondlikul ühistranspordikeskusel. Sõltumata sellest, kas ATL on haldusleping või mitte, ei saa ATL-i täitmise tagamiseks antud krediidiasutuse garantii ega selle täitmisele pööramise avaldus olla haldusleping ega -akt, mida saaks halduskohtus vaidlustada. Garantiisuhe on ATL-i suhtes mitteaktsessoorne ning selle sisuks on eraõiguslikud suhted garantii väljastanud panga, garantiisaajaks oleva vastustaja ja kaebaja vahel. ATL ei ole haldusleping, mistõttu ei kuulu ATL-i täitmise või lõpetamisega seotud vaidlused halduskohtu pädevusse.
9.AS Samat palus jätta taotluse rahuldamata. Kohtupraktikas on ATL-i seni käsitatud halduslepinguna. Riigikohtu lahend asjas nr 3-2-1-4904 (kaebuse p 2.1.1) määratleb üheselt, et ATL on haldusleping. Oluline on kindlaks teha, kas ATL-i alusel osutatakse avalikku teenust ning reguleeritakse teenuse lõpptarbijate subjektiivseid õigusi. Kahtluse puhul tuleb eelistada tõlgendust, et tegu on halduslepinguga. ÜTS § 20 lg 1 kohaselt pannakse avaliku teenindamise lepinguga vedajale avaliku teenindamise kohustus (vt ka ÜTS § 18). Avaliku teenindamise kohustus on võimalik vedajale peale panna nii lepingu kui haldusaktiga (vt ÜTS § 22 lg 1). Olukord, kus haldusakt on avalike ülesannete eraõiguslikule isikule volitamisel lepinguga asendatav, vastab leping halduslepingu tunnustele (HKTS § 3 lg 1). Seega viitab ATL-i põhiline regulatsiooniese – avaliku teenindamise kohustus – lepingu avalik-õiguslikule iseloomule. Kui isikutel on subjektiivne õigus saada ühistransporditeenust (ja ühistranspordikeskusel kohustus see tagada), saab isiku subjektiivsete õiguste reguleerimist ATL-ga jaatada siis, kui ATL määrab, millistel tingimustel ühistransporditeenuse kättesaadavus tagatakse. ATL-ga vedajale pandavate kohustustega reguleeritakse ühistransporditeenuse kättesaadavuse põhilisi kriteeriume – sõidupileti hinda, sõidusoodustusi (ATL p-d 3.14 ja 6.7.6) ja sõidugraafikuid ning veomahtusid (ATL p 3.1). Seega reguleeritakse ATL-ga ühistranspordikeskuse piirkonna elanike subjektiivset õigust saada avalikku ühistransporditeenust. ATL sisaldab mh vedaja kohustusi, mida saab käsitada isikute õiguste riive alusena (õigusseisundi reguleerimisena). ATL p 6.7.11 paneb vedajale kohustuse tagada, et bussijuhid kontrollivad reisijate sisenemisel bussidesse nende sõiduõigust tõendavaid dokumente. Selle kohustuse täitmine hõlmab, et bussijuht ei luba bussi siseneda isikutel ilma vastava sõiduõiguseta. Vedajal on seega ATL-st tulenev kohustus keelata vastava aluse esinemisel isikutel avaliku sõitjateveoteenuse tarbimine. Lisaks on vedajal kohustus müüa sõidupileteid vastavalt tellija määratud hinnakirjale (ATL p 6.7.6). Sõidupiletite müügist saadav raha ei moodusta vedajale laekuvat tulu. ATL p 6.7.13 kohaselt on vedajal kohustus kanda piletimüügist saadav raha tellija pangaarvele. Seega on vedajal kohustus võtta tellija nimel vastu piletiraha ning avaliku teenindamise eest makstakse vedajale tasu ATL p 4 alusel. Tegemist on makstava toetusega avaliku teenindamise kohustuse täitmise eest (ÜTS § 20 lg 2 p 2). Ka see viitab lepingu avalik-õiguslikule sisule. Komisjoni teatise p-s 2.1.1 selgitatakse ATL-i mõistet, mis on väga lai ja hõlmab mitut liiki õigusakte. ATL-d võivad koosneda ka lepingust, millega tehakse teenusepakkujale ülesandeks teenuste osutamine, ja haldusaktist, milles sätestatakse üksikasjalikud nõuded osutatavate teenuste ja hüvitiste arvutamise meetodi kohta. Euroopa Liidu õiguses aktsepteeritakse võimalust, et ATL vastab halduslepingu tunnustele.
4(13)
3-18-1946 Haldusasjas nr 3-18-587 on hankija hankelepingu projekti kehtestamisel sätestanud, et tegu on halduslepinguga. Sama on hankija teinud Pärnu maakonna avaliku liiniveo teenuse hankimisel riigihankes nr 194776. Viimati nimetatud riigihanke üle peetud vaidlustusmenetluses on hankija möönnud, et ATL on haldusleping. Ka Maanteeameti praktikas sätestatakse ATL-s, et tegemist on halduslepingutega (nt riigihanke nr 198540 hankelepingu projekt). Ka riigihanke nr 194776 hankelepingu projektis on sedastatud, et tegu on halduslepinguga (vt ka vastustaja 20.09.2018 kirja nr 2-1/160-2 p-d 5 ja 8). Kohtupraktikas on pigem lähtutud eeldusest, et tegemist on halduslepinguga (vt nt haldusasi nr 3-18-587). Riigikohtu määrus nr 3-17-1329 ei anna vastust küsimusele, kas ATL-d on haldus- või tsiviilõiguslikud lepingud. Asjas nr 3-171329 vaidluse all olnud leping sätestas otsesõnu, et ATL on haldusleping. Praeguse menetluse esemeks olev ATL ei reguleeri otsesõnu, millise lepingu liigiga on tegemist. Seega tuleb lähtuda Riigikohtu 21.11.2018 määruse asjas nr 3-17-1329 p-s 9 sedastatust, et kui lepingus ei nähtu poolte selget tahet sõlmida tsiviilõiguslik leping, eeldatakse, et tegu on halduslepinguga. Lisaks tuleneb Riigikohtu 21.11.2018 määrusest (p 11), et Riigikohus ei ole soovinud muuta lahendis nr 3-2-1-49-04 võetud seisukohti. Riigikohus leidis asjas nr 3-2-1-49-04, et konkreetse ATL-ga reguleeriti teenuse kasutajate subjektiivseid õigusi. Muu hulgas nägi leping ette, millistel tingimustel saavad teenuse kasutajad teenust kasutada (lahendi p-d 9 ja 10). Lisaks leidis Riigikohus, et lepingu avalikõiguslikku sisu kinnitavad lepingu punktid, mis näevad ette bussiliinide doteerimise kohaliku omavalitsuse poolt, kohaliku omavalitsuse õiguse teostada lepingu täitmise üle kontrolli ka dokumentatsiooniga tutvumise teel, kehtestada sõidusoodustusi jne (viidatud otsuse p 16). Riigikohus pidas neid asjaolusid piisavaks, et pidada lepingut halduslepinguks (otsuse p 16; vt ka vaidlusaluse ATL-i p-d 3.1, 3.24 ja hankedokumendi p 3.3.3.4). Vaidlusalune ATL sätestab liiniläbisõidu ja sõidugraafikute muutmise piirangud – vedaja peab võimaldama läbisõidu suurendamist kuni 20% esialgsest lepingumahust. Sellega seoses saab sõidugraafikuid ja teisi teenuse osutamise parameetreid muuta piiratud ulatuses. ATL sätestab sõidupiletite müügiga seonduvad kohustused, mis hõlmavad võimuvolitusi ja reguleerivad teenuse kasutajate avalikke subjektiivseid õigusi (ATL p-d 6.7.6, 6.7.8, 6.7.11). Lisaks on vedajal kohustus mitte lubada piletita isikutel bussis viibida. ATL kohustab vedajat edastama tellijale vedaja peale esitatud kaebusi (ATL p-d 7.10.6, 7.10.7). Tellijal on õigus kontrollida sõidukiliiklusele ja bussijuhtidele esitatud nõuete täitmist, sõiduplaanidest kinnipidamist jms (vt nt ATL p 7.16). Seega reguleerib ATL, kuidas tagatakse teenuse kasutajatele nende subjektiivne õigus teenuse kättesaadavusele. ATL p 7.18 kohaselt kohustub vedaja lubama tellija määratud isikutel kontrollida sõitjate sõiduõigust tõendavaid dokumente ja lepingu nõuete täitmist. Sõiduõiguseta reisija kohta koostatakse aruanne ja see on vedajale sanktsiooni kohaldamise alus (vt ATL p 8.2.3). Bussiliikluses muudatuste tegemine vedaja poolt on sanktsioneeritud (ATL p-d 8.3.1 ja 8.6). Bussiliine doteeritakse avalikest vahenditest ATL-s sätestatud tingimustel ja korras – nõnda reguleeritakse kolmandate isikute õigusi saada avalikku teenust soodsalt, sh tagatakse teenuse kättesaadavus. Vedaja kohustub lepingu täitmist detailselt dokumenteerima ja tellija teostab järelevalvet vedaja dokumentatsiooni üle ATL-i täitmisel (ATL p-d 7.10.1 jj). Garantiinõude esitamise õigust reguleerib ATL p 9.6. Kui vastustaja esitas garantiinõude vastuolus viidatud punktiga, on garantiinõue õigusvastane. Vaidluse ese on seega ATL-st tulenevate õiguste või kohustuste rikkumise tuvastamine. Garantiinõude esitamise õigusvastasus eeldab põhilepingu rikkumise tuvastamist. Garantii ja selle mitteaktsessoorsus ei ole kohtualluvuse määramisel asjassepuutuv, sest kaebaja väidab, et rikuti ATL-i. Kaebajal on õigus esitada garantiinõue ja saada väljamakse ka siis, kui põhileping seda ei luba (vt garantii p 2.1.2 teine lause; võlaõigusseaduse (VÕS) § 155 lg-d 2 ja 3; vt ka Riigikohtu tsiviilkolleegiumi otsus asjas nr 3-2-1-7-12, p 12).
5(13)
3-18-1946
10.Tallinna Halduskohtu 05.02.2019 määrusega tagastati AS Samat kaebus (p 1); mõisteti kaebajalt MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus kasuks välja menetluskulud 3300 eurot (p 2); tühistati määruse resolutsiooni p-i 1 jõustumisel Tallinna Halduskohtu 09.11.2018 määrusega kohaldatud esialgne õiguskaitse (p 3); tagastati määruse resolutsiooni p-i 1 jõustumisel kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot (p 4); tagastati kaebajale 28.01.2019 esitatud väljatrükk riigihanke nr 135691 hankedokumentidest ja selle lisadest (p 5). Riigikohus on varasemas praktikas kinnitanud, et avalikke ülesandeid võib täita ka eraõiguslikus vormis (vt nt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-15-01, p-d 11 ja 12; määrus asjas nr 3-3-4-1-11, p 9; vt ka HKTS § 3 lg 4). Kaebaja on juhindunud Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 27.04.2004 määrusest asjas nr 3-2-1-49-04, milles Riigikohus tuvastas, et ATL on käsitatav halduslepinguna. Riigikohtu halduskolleegium selgitas määruses asjas nr 3-17-1329, et iseenesest ei ole välistatud ATL-i sõlmimine ka eraõiguslikus vormis, eeldusel, et on täidetud HKTS § 3 lg-s 4 sätestatud tingimused (määruse p 11). Erinevalt haldusasja nr 3-17-1329 raames vaidlustatud lepingust, ei ole praegusel juhul ATL-s selgelt määratletud, kas tegu on haldus- või tsiviilõigusliku lepinguga. Ka lepingust tõusetuvate vaidluste puhul ei ole pooled selgelt kokku leppinud kohtualluvuse küsimuses (vt lepingu p 10.1). Vaidlusaluse lepingu sõlmimise ajal (18.12.2012) kehtinud ühistranspordiseadus (ÜTS v.r) ei reguleerinud üheselt küsimust, kas ATL-i puhul on tegemist haldus- või tsiviilõigusliku lepinguga. ÜTS v.r §-d 10 ja 13 sätestasid ATL-i mõiste ning lepingu sõlmimise korra ja määratlesid lepingu üldised tingimused, kuid nendest sätetest ei saa järeldada, et ATL peaks tingimata olema käsitatav halduslepinguna. Seda kinnitab ka ÜTS v.r § 5 lg 1 p 12. Õigussuhete olemuse määratlemisel on oluline hinnata lepinguga antud ülesande täitmisega kaasnevat mõju kolmandatele isikutele. Halduslepinguks kvalifitseerub avalike ülesannete täitmise tagamiseks sõlmitud leping juhul, kui sellega delegeeritakse eraõiguslikule isikule mingi haldusülesande täitmise kohustus ning delegeerimise tulemusel saab eraisik voli kolmandate isikute üle, sh õiguse otsustada kolmandate isikute õiguste ja kohustuste üle (vt nt Riigikohtu 20.10.2003 otsus asjas nr 3-3-1-64-03, p 12). Samuti on oluline hinnata, kas avalikku ülesannet lepingu alusel täitev eraõiguslik isik teostab kolmandate isikute suhtes avalikku võimu. Vaidlusaluse ATL-i sisust lähtuvalt on tegemist tsiviilõigusliku lepinguga. Lepinguga ei ole kaebajale antud avaliku võimu volitusi ning ATL ei reguleeri kolmandate isikute (reisijate) subjektiivseid avalikke õigusi või õiguslikku seisundit. ATL-i sõlmimisega ei antud üle riigi ja kohaliku omavalitsuse avalikke ülesandeid ühistranspordi korraldamiseks. Selleks otstarbeks oli moodustatud MTÜ Harjumaa Ühistranspordikeskus (MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus õiguseellane). Vaidlusaluse ATL-i sisuks on üksnes avaliku ülesande täitmiseks vajaliku teenuse (veoteenuse) sisseostmine kaebajalt. Tegemist on eraõigusliku suhtega. Kaebaja poolt viidatud lepingu punktidest seonduvalt sõidupileti hinna ja sõidusoodustuste kehtestamisega (ATL p-d 3.14 ja 6.7.6) ning sõidugraafikute ja veomahtudega (ATL p 3.1) ei saa järeldada, et lepinguga reguleeritakse kolmandate isikute subjektiivseid avalikke õigusi. Pigem nähtub neist punktidest vastupidine – sõidupileti hinna, sõidusoodustused ja sõidugraafiku ning veomahud kehtestab vastustaja ning kaebaja ülesandeks on üksnes kvaliteetse veoteenuse osutamine vastustaja poolt määratud tingimustel. Kaebajal ei ole iseseisvat õigust sõidupiletite hinna ja sõidusoodustuste kehtestamiseks ning sõidugraafikute muutmiseks. Asjaolust, et bussijuhtidel on kohustus kontrollida reisijate sõiduõigust tõendavaid dokumente (ATL p 6.7.11) ja müüa sõidupileteid tellija määratud hinnakirja alusel (ATL p 6.7.6), ei saa järeldada, et tegemist oleks avaliku võimu teostamise funktsiooni üleandmisega. Samaväärne õigus on juhtidel ka kommertsliinide teenindamisel. Lepingust tulenev vastustaja õigus teostada veoteenuse osutamise üle 6(13)
3-18-1946 järelevalvet (nt ATL p-d 7.10 ja 7.16) ei erine tavapärastest teenuse tellija ja osutaja vahelistest suhetest.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.AS Samat palub 21.02.2019 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 05.02.2019 määrus. Senises kohtupraktikas on kohtud kvalifitseerinud ATL-d halduslepinguteks. Vaidlusalune ATL ei erine sisu ja olemuse poolest seni kohtuasjades nr 3-3-1-64-03 ja 3-17-1329 vaidluse all olnud ATL-dest. Viidatud Riigikohtu lahenditest ei tulene, et nendes lepingutes oleks vedajale üle antud suuremas mahus õigusi võrreldes vaidlusaluse ATL-ga. Lahendis nr 3-3-164-03 käsitletud asjaolud viitavad sellele, et kohus pidas reisijate subjektiivseid õigusi reguleerivateks sätteid, millega samalaadsed sisalduvad ka vaidlusaluses ATL-s. ATL-d on praktikas reisijate subjektiivsete õiguste reguleerimisel ühetaolised, millest ei erine ka vaidlusalune ATL. Kahtluse puhul tuleb eelistada tõlgendust, et tegemist on halduslepinguga. Halduslepingust tulenev vaidlus kuulub lahendamisele halduskohtus ka juhul, kui konkreetsete lepinguliste nõuete ja vastuväidete lahendamine hõlmab osaliselt või peaasjalikult eraõiguse reguleerimisalasse kuuluvaid õigusküsimusi. ATL määrab ära ühistransporditeenuse kättesaadavuse tagamise tingimused, piirates mh hankija õigusi liinimahu muutmisel (sh sõiduplaanid ja veomahud, uute liinide lisamine jms). Lisaks on vastustaja oma varasemates seisukohtades käsitlenud ATL-i halduslepinguna. Halduslepinguna tuleb käsitada lepingut, millega reguleeritakse reisijate subjektiivseid õigusi. Reisijate õigusi (õigust kättesaadavale ühistransporditeenusele) reguleeritakse sõidugraafikute ja veomahtude kindlaksmääramisega. Ekslik on halduskohtu seisukoht, et sõidugraafikud ja veomahud kehtestab vastustaja ja seetõttu ei reguleerita neid ATL-ga. ATL piirab vastustaja õigust muuta sõiduplaane ja veomahtusid võrreldes riigihankel kehtestatuga (vt ATL p 3.24). Muudatuste tulemusena ei tohi hanketeates sätestatud veomaht suureneda ega väheneda rohkem kui 20%. Seega ei ole hankija ATL-st tuleneva piirangu tõttu vaba kehtestama ja muutma sõiduplaane ja veomahtusid ja kohaldama liiniveo vajadusi vastavalt nõudlusele. Vastustaja need õigused alluvad ATL-s sätestatud piirangutele, mille järgimist on kaebajal õigus nõuda. Piirangut ületava liinimahumuudatuse teenindamisest on kaebajal õigus keelduda. ATL-i vastav säte piirab reisijate õigust nõuda nõudluspõhise ühistranspordi korraldamist (vt ÜTS § 10 lg 1 p 1), saada ligipääsu ühistransporditeenusele kohtades, kus see hanketingimuste kehtestamisel puudus või mahus, mida hankeleping ei võimalda jms. Riigikohtu lahendi asjas nr 3-17-1329 mõte oli, et kui pooled ise avaldavad tahet sõlmida haldusleping, tuleb leping kvalifitseerida halduslepinguks. Seejuures ei ole asjassepuutuv üksnes lepingu tekstis otsesõnu väljendatud tahe, vaid ka lepingupoolte avaldused lepingu täitmise ajal. Kaebaja on esitanud halduskohtule tõendid, et vastustaja on 20.09.2018 kirja nr 2-1/160-2 p-des 5 ja 8 väitnud, et kuna ATL-i näol on tegu halduslepinguga, puudub vedajal õigus seda VÕS § 196 alusel üles öelda. Ka kaebaja on pidanud ATL-i halduslepinguks. Vastustaja meelemuutus on üllatuslik. Vastustaja on hankedokumentidega kehtestanud reisijate subjektiivseid õigusi reguleerivad teenuse osutamise tingimused ning ATL-ga reguleeritakse teenuse kättesaadavust reisija jaoks. Hankedokumentide lisades kehtestas vastustaja bussiliinide plaanilise töömahu, veomahud üksikute liinide kohta, iga liini sõiduplaanid, sh väljumiste kellaajad ja peatused. 7(13)
3-18-1946 Hankedokumentide näol on tegemist eelhaldusaktidega, millega hankija määrab siduvalt kindlaks hankelepingu teatavad tingimused. Samas ei ole riigihanke alusdokumentide tingimustel väljapoole suunatud regulatiivset mõju ilma eduka pakkumuse alusel sõlmitava halduslepinguta. Riigihanke alusdokumentide tingimused muutuvad ATL-i osaks ning moodustavad ATL-i regulatsioonieseme. Seega on hankedokumentides kindlaks määratud veomaht, liinigraafikud, sõiduplaanid jms ATL-i regulatsiooniese, mida vastustajal on võimalik muuta üksnes ATL-s sätestatud tingimustel ja mahus. ATL-ga reguleeritakse reisijate subjektiivset avalikku õigust saada ühistransporditeenust. Asjaolu, et halduslepingu sõlmimiseni jõutakse läbi riigihankemenetluse, ei oma tähtsust. Vedajale on ATL-i alusel antud võimuvolitustega sarnanevad õigused, sest vedaja kohustub mitte lubama sõiduõigust mitteomavatel isikutel bussi siseneda. Kommertsliiniveo puhul ei kasuta reisija oma subjektiivseid avalikke õigusi, vaid sõlmib tsiviilõigusliku lepingu vedajaga. Seevastu avaliku liiniveo puhul on reisijal teatud juhtudel subjektiivne õigus saada sõidusoodustust või kasutada teenust tasuta. Neid avalikke subjektiivseid õigusi jõustab vedaja. Muu hulgas on vedajal kohustus takistada reisija sisenemist bussi juhul, kui tal on subjektiivne õigus tasuta sõidule, kuid puudub tasuta sõiduõigust tõendav dokument. Menetluskulude osas esineb halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 11 kohaldamise alus. Kaebaja pöördus halduskohtusse, kuna seda toetas kehtiv kohtupraktika. Enne määruse tegemist puudusid kohtulahendid, kus oleks leitud, et ATL-i puudutav vaidlus allub maakohtule. Sellises olukorras on ebaõiglane, et menetluskulud jäävad kaebaja kanda. Sõltumata eeltoodust ei ole vastustaja kantud menetluskulud tervikuna põhjendatud ega vajalikud. Vastustaja näol on tegemist haldusorganiga, kes täidab riigi ülesandeid halduslepingu alusel ning kelle põhiülesannete hulka kuulub maakonnaliinidel ühistranspordi korraldamine ja ATL-i sõlmimine ning täitmine (vt vastustaja põhikirja p 1.4.6). Haldusorgani põhitegevuse eseme õigusliku kvalifitseerimise küsimuse lahendamisega peab haldusorgan toime tulema õigusabi kaasamata. Alternatiivselt on kohus vastustaja menetluskuludena välja mõistnud ülemääraselt suure summa (3300 eurot). Ka juhul, kui õigusabi kasutamine on põhjendatud, ei tohiks väljamõistetavad menetluskulud ületada 1000 eurot.
12.MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus palub jätta määruskaebuse rahuldamata. Kohtuasi nr 3-3-1-64-03 käsitleb liiklusest kõrvaldatud sõidukite teisaldamise ja parkimise korraldamise teenuse osutamist ega kinnita kohtupraktikat ATL-i käsitamise kohta halduslepingutena. Pealegi kinnitas Riigikohus viidatud kohtuasjas, et avalike ülesannete täitmiseks võib sõlmida tsiviilõiguslikke lepinguid ning hinnang sellele, kas konkreetne leping on haldusleping või mitte, sõltub sellest, kas lepinguga on antud üle avaliku võimu teostamise volitused või kas leping reguleerib kolmandate isikute õigusi. Lisaks on kaebaja viidanud kohtuasjale nr 3-17-1329, milles Riigikohus piirdus sedastamisega, et ATL-s olid pooled sõnaselgelt sätestanud, et tegu on halduslepinguga. Kohtuasjas nr 3-17-1329 ei andnud Riigikohus hinnangut, kas lepingu esemeks oleva avaliku ülesande täitmisega reguleeritakse kolmandate isikute õigusi või antakse vedajale üle avaliku võimu teostamise pädevus. Seega ei kinnita kaebaja viidatud kohtupraktika tema järeldusi. Vastupidi, senises kohtupraktikas on kinnitust leidnud, et avaliku ülesande täitmine võib toimuda nii tsiviilõigusliku kui ka halduslepingu alusel ning hinnang sõltub sellest, kas lepinguga on antud üle avaliku võimu teostamise pädevus ja/või reguleeritakse lepinguga kolmandate isikute õigusi (vt ka Riigikohtu 13.02.2013 määrus asjas nr 3-3-1-49-12, p 24; vt täiendavalt Riigikohtu erikogu 18.11.2013 määrus asjas nr 3-2-4-1-13, p 8; 07.04.2011 määrus 8(13)
3-18-1946 asjas nr 3-3-4-1-11, p 9; 20.12.2010 otsus asjas nr 3-3-1-15-01, p-d 11 ja 12; 20.10.2003 otsus asjas nr 3-3-1-64-03). Seejuures ei saa hinnang vaidlusalusele ATL-le sõltuda teiste hankijate korraldatud hangetest. ÜTS, RHS ega ükski muu õigusakt ei nõua, et ATL-i peaks sõlmima halduslepinguna (vrdl ÜTS § 15 lg 2). ATL-i p-d 3.14 ja 6.7.6 seoses sõidupileti hinna ja sõidusoodustuste kehtestamise ning p 3.1 sõidugraafikute ja veomahtude kehtestamisega kinnitavad, et kolmandate isikute subjektiivseid õigusi ATL ei reguleeri, vaid need on määratud vastustaja ühepoolse otsusega. Vastustaja on läbivalt olnud seisukohal, et ATL-ga ei reguleerita sõitjate õigusi, mh õigust ühistransporditeenusele. ATL p 3.24 annab vastustajale ühepoolse õiguse muuta sõiduplaane ja veomahtusid hankija enda poolt hanketingimustes määratud piirides (jäädes muudatuste tegemisel 20% piiresse hanketeates märgitud veomahust). Seega ei tulene sõitjate õigused ühistransporditeenusele ATL-st, vaid vastustaja ühepoolsest otsusest. Asjakohatu on kaebaja väide, et kuna ATL p 3.24 ei anna hankijale piiramatut õigust veomahtusid muuta, vaid vastavad muudatused peavad jääma 20% piiresse, arvestades hanketeates sätestatud veomahtu, on ATL-i reguleerimisesemeks kolmandate isikute õigused. Hankelepingus lubatavate muudatuste piiritlemine hankelepingus endas tuleneb RHS-s sätestatud läbipaistvuse põhimõttest. Samas on ATL p 3.24 puhul oluline, et kaebajal puudub kaasarääkimisõigus, kas ja millisel moel hankija soovib kasutada ATL p-s 3.24 sätestatud õigust ühepoolsete muudatuste tegemises, vaid ATL p 3.24 on hankija poolt hanketingimustes seatud piirang, millest ei tulene piiranguid kolmandate isikute õigustele. Reisija õigus nõuda kättesaadavat ühistransporditeenust ei tulene ATL-st. ATL-i sõlmimine ei vabasta riiki ega kohalikku omavalitsust tal lasuvast kohustustest ühistranspordi, sh avaliku liiniveo korraldamisel. See kohustus lasub halduslepingu alusel piirkondlikul ühistranspordikeskusel, kellel on õigus selle kohustuse täitmisse kaasata eraõiguslikke isikuid. Vedaja ei kasuta ATL-i täitmisel täidesaatva võimu volitusi ning bussijuhil ei ole õigust keelata sõiduõigust mitte omava reisija bussi sisenemist. Kaebaja viidatud ATL p-st 6.7.11 ega p-st 6.7.6 ei järeldu täidesaatva võimu teostamise õigusi. Täidesaatva võimu volitusi teostavad ÜTS § 80 lg-s 1 nimetatud isikud ja asutused. Ka ATL pd 7.10 (vedaja aruandlus- ja teavituskohustused) ja 7.16 (tellija õigus kontrollida teenuse osutamise vastavust ATL-le) ei erine eraõiguslikust veoteenuse osutamisest. Kaebaja viidatud 20.09.2018 kirja p-st 5 tuleneb, et Maanteeameti ja vastustaja vahel on sõlmitud haldusleping, millega vastustaja omandab õigused ja kohustused ühistranspordi korraldamiseks. Vastustaja ei ole märkinud, et peab ATL-i halduslepinguks. Lisaks on vastustaja 20.09.2018 kirja p-s 5 leidnud, et HMS § 102 ei ole asjakohane säte, vaid kestvuslepingu ennetähtaegset ülesütlemist reguleerib VÕS § 196, kuid ka VÕS-st ei tulene praegusel juhul aluseid ATL-i ülesütlemiseks. Kaebaja roll piirdus toetava funktsiooniga, mis seisnes riigi poolt veoteenuse osutamiseks kaebajale antud bussidega veoteenuse osutamises vastustaja poolt määratud liinidel ja sagedusega, vastustaja poolt määratud piletihindade ja sõidusoodustustega. Seega säilitas vastustaja täiel määral kontrolli osutatava veoteenuse mahu, marsruutide ja piletihindade määramise üle. Kaebaja ei kandnud majanduslikku riski tulenevalt piletihindade või sõitjate arvu muutumisest, kuna kaebajale makstav tasu sõltus tema enda poolt riigihankemenetluses pakutud liinikilomeetri maksumusest ja reaalselt teostatud liiniläbisõidust. Samuti ei antud ATL-ga kaebajale üle avaliku võimu volitusi kolmandatest isikutest reisijate suhtes ega reguleeritud muul moel kolmandate isikute õigusi.
9(13)
3-18-1946 Asjakohatu on kaebaja etteheide, et kuna vastustaja tegevusalaks on ühistranspordi korraldamine, ei tohiks vastustaja kasutada ATL-i täitmisega seonduvate küsimuste lahendamisel välist õigusabi. Põhjendamatu on kaebaja etteheide vastustaja õigusabikulude suuruse kohta. Halduskohus on vastustaja kasuks väljamõistetud õigusabikulude summat oluliselt vähendanud. Seejuures sõltus vastustaja õigusabikulude suurus kaebaja tegevusest.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
13.AS Samat määruskaebusele on lisatud riigihanke 135691 hankedokumendid (tl 155–262, kd II) ning MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus põhikiri (tl 263–267, kd II). Kaebaja soovib dokumentide haldusasja materjalide juurde võtmist.
14.Riigihanke 135691 hankedokumendid esitas kaebaja ka halduskohtule, ent halduskohtu 05.02.2019 määruse resolutsiooni p-ga 5 tagastati viidatud dokument. HKMS § 185 lg 1 ja § 62 lg 2 kohaselt võtab kohus vastu ainult sellise tõendi ja korraldab selliste tõendite kogumise ning arvestab asja lahendamisel ainult sellist tõendit, millel on asjas tähtsust. Tõendil ei ole asjas tähtsust muu hulgas juhul, kui asjaolu ei ole vaja tõendada või see on kohtu hinnangul juba piisavalt tõendatud. Ringkonnakohus võtab asja sisulisel lahendamisel arvesse kõiki eelnevalt asjas kogutud tõendeid (HKMS § 198 lg 1) ning hindab neid kogumis (HKMS § 61 lg 2). Seejuures võib ringkonnakohus halduskohtus esitatud tõendeid ja tuvastatud asjaolusid ümber hinnata (HKMS § 198 lg 1). Viidatud dokumentide toimiku materjalide juurde lisamine ei ole põhjendatud. Hankelepingu tingimusi ning pakkumust puudutavas osas on hankedokumendid toimiku materjalide juurde lisatud (vt tl 105–110, kd I). Samuti on viidatud hankedokument kättesaadav riigihangete registris. Sellises olukorras ei ole toimiku koormamine mahuka hankedokumendiga põhjendatud. Ka halduskohus ei tagastanud dokumenti mitte põhjusel, et selle esitamine ei oleks asjakohane, vaid seetõttu, et hankedokument on elektrooniliselt kättesaadav ning osaliselt ka toimiku materjalide juurde lisatud (vt halduskohtu 05.02.2019 määruse p 27). Selliselt toimetamine ei välista hankedokumendile viitamist ega sellele hinnangu andmist haldusasja lahendamisel. Eelneva tõttu tagastab ringkonnakohus määruskaebusele lisatud riigihanke nr 135691 hankedokumendid (tl 155–262, kd II) kaebajale.
15.MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus põhikirja võtab ringkonnakohus asja materjalide juurde. Kuna kaebaja on vaidlustanud halduskohtu määruse ka menetluskulude jaotust puudutavas osas, selgitades mh, et praeguse vaidluse asjaolud seonduvad vastustaja põhitegevusalaga, mistõttu ei ole menetluskulude väljamõistmine põhjendatud, omab tõend haldusasja lahendamise seisukohast tähtsust ning selle esitamine on lubatav. Samuti ei põhjusta täiendava tõendi esitamine haldusasja lahendamise venimist. Hinnangu tõendi asjakohasusele annab ringkonnakohus asja sisulise läbivaatamise käigus. II
16.Menetlusosaliste vahel on vaidlus selles, kas kaebaja ja vastustaja vahel 18.12.2012 sõlmitud ATL-i tuleks käsitada haldus- või tsiviilõigusliku lepinguna.
17.Riigikohus selgitas 21.11.2018 määruses asjas nr 3-17-1329, et iseenesest ei ole välistatud avaliku bussiveo teenindamise lepingu sõlmimine eraõiguslikus vormis, eeldusel, et on täidetud HKTS § 3 lg-s 4 sätestatud tingimused (vt viidatud määruse p-d 11 ja 12). Seega on lepingu 10(13)
3-18-1946 iseloomu tuvastamisel määrav hinnangu andmine selle tingimustele, kuid kui lepingust ei nähtu poolte tahe sõlmida tsiviilõiguslik leping, eeldatakse, et tegemist on halduslepinguga (vt HKTS § 3 lg 4 teine lause).
18.Vaidlusalusest ATL-st ei nähtu poolte selget tahet otsustada haldus- või tsiviilõigusliku lepingu sõlmimise kasuks. Lepingus puuduvad viited lepingule kohalduvatele normidele, vaidluse lahendamisele maa- või halduskohtus või märge, kas tegemist on tsiviilõigusliku või halduslepinguga. Ka poolte seisukohtadest lepingu võimaliku ülesütlemise osas ei järeldu tõsikindlalt lepinguosaliste tahet. ATL-i ülesütlemisavalduses on AS Samat viidanud nii VÕSi sätetele kui ka HMS §-le 102 (mille puhul kuuluvad täiendavalt rakendamisele tsiviilseadustes sätestatud kord; vt AS Samat 26.09.2018 teade tl 33–36, kd I). Vastustaja 20.09.2018 vastus viitab pigem sellele, et vastustaja käsitab ATL-i halduslepinguna (vt tl 30–31p, kd I). Seevastu on vastustaja 01.10.2018 teates lähtunud peaasjalikult VÕS-i sätetest (vt tl 38–38p, kd I; vrdl ka Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2018 otsus asjas nr 3-18-587, p 14). Seetõttu on asja lahendamisel määravad nii senises kohtupraktikas antud tõlgendused ATL-i õiguslikule iseloomule kui ka lepingu tingimuste sisuline analüüs.
19.Riigikohus selgitas 19.06.2014 otsuse asjas nr 3-3-1-19-14 p-des 11–14, et avaliku ülesande täitmisega on tegu ka siis, kui pädev asutus on eraõiguslikule isikule õigusakti või lepinguga andnud volituse või pannud kohustuse osutada avalikes huvides sellist teenust, mille toimimise eest vastutab seaduse järgi lõppkokkuvõttes riik või mõni muu avalik-õiguslik juriidiline isik (viidetega Riigikohtu 16.03.2010 määruse asjas nr 3-3-4-1-10 p-le 5; 13.02.2013 määruse asjas nr 3-3-1-49-12 p-le 23). Kui eraisik osutab teenust vabatahtlikult, nt turul valitseva nõudluse rahuldamiseks, ei täida ta avalikku ülesannet. Avalikuks ülesandeks muutub teenus siis, kui seda osutatakse avalik-õigusliku isiku seadusest tuleneva kohustuse täitmiseks. Samuti võib avaliku ülesande täitmisega olla tegemist ka siis, kui eraisik ei täida avalikku ülesannet küll enda nimel, kuid avaliku võimu kandja on ta kaasanud haldusülesande vahetusse täitmisse, jättes eraisikule seejuures ulatusliku otsustusõiguse, mistõttu eraisiku tegevus ei ole pelgalt abistav. Äriühing või muu eraisik ei täida avalikku ülesannet, kui eraisik osutab riigile või kohalikule omavalitsusele hankelepingu alusel avaliku ülesande täitmiseks vajalikku abistavat teenust ilma, et sellest tekiks õigussuhteid isikutega, kellel on õigus nõuda ülesande täitmist riigilt või kohalikult omavalitsuselt.
20.Halduslepingu piiritlemisel eraõiguslikust lepingust tuleb tuvastada, kas lepingu esemeks on otseselt avaliku teenuse, mis omab vahetut välismõju, osutamine või seaduses ettenähtud funktsiooni, mis ei oma vahetut välismõju ja on üks terviklik lüli avalike hüvede tootmisprotsessis, täitmine ning kas lepinguga võetakse üle vastutus selle teenuse või funktsiooni kui terviku nõuetekohasuse eest või on tegemist üksnes allhankega (vt Tartu Ringkonnakohtu 16.10.2014 määrus asjas nr 2-13-57912, p 10). Tartu Ringkonnakohus on 22.08.2014 määruses asjas nr 3-14-431 pidanud bussiveoliini avaliku teenindamise lepingut halduslepinguks. Seejuures pidas ringkonnakohus lepingu liigi määramisel oluliseks, et bussiliine doteeritakse kohaliku omavalitsuse poolt; omavalitsusüksusel on õigus teostada kontrolli lepingu täitmise üle, kehtestada sõidusoodustusi ning avaliku teenuse kasutajal tekib lepingust tulenev õigus nõuda vedajalt lepingust kinnipidamist (vt viidatud määruse p-d 10–14; vt ka Riigikohtu 27.04.2004 määrus asjas nr 32-1-49-04). Tallinna Ringkonnakohus on halduslepinguks pidanud ka raudtee reisijateveo avaliku teenindamise lepingut (vt Tallinna Ringkonnakohtu 02.10.2013 määrus asjas nr 3-13481, p-d 28–29). Seejuures nt on Riigikohtu halduskolleegium pidanud halduslepinguks ka sellist lepingut, milles sisaldus viide vaidluste lahendamisele maakohtus, kuid lepingu
11(13)
3-18-1946 tingimuste analüüs viitas halduslepingu olemusele (vt Riigikohtu 19.06.2014 otsus asjas nr 33-1-19-14, p 14).
21.Avaliku liiniveo teenuse osutamise ja täitmise tagamise kohustus on praegusel juhul riigil (kuna vastustajale anti halduslepinguga üle Harju Maavalitsuse ülesanded) ning sõltumata teenuse osutamise korraldamise üleandmisest MTÜ-le Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus jääb riik teenuse korrektse osutamise eest kolmandate isikute (teenuse kasutajate) ees vastutavaks ning teenuse osutamist on isikul õigus nõuda riigilt (vt ka MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus põhikirja p-d 1.2.1, 1.4.6 ja 5.1; sellele viitavad kaudselt ka nt ATL-i pd 7.10.2–7.10.3 ja 7.10.6–7.10.7). Teenuse osutamine kaebaja poolt omab kolmandate isikute subjektiivsetele õigustele mõju. Avaliku võimu kandja võib kaasata eraõigusliku isiku avaliku teenuse osutamisse ka nii, et eraisiku roll on üksnes abistav ning tal puudub ulatuslik otsustusõigus teenuse osutamise korraldamisel, st talle ei anta üle avaliku võimu volitusi. Vaidlusaluse ATL-i sätted viitavad osaliselt tõepoolest sellele, et kaebajale on jäetud vähe otsustusõigust teenuse osutamise küsimustes. Nõnda on vedaja kohustatud järgima tellija kinnitatud sõiduplaani, määratud töömahtu (ATL p 3.1) ja piletihindasid (ATL p 3.14). Liinide töömahtu ja sõiduplaane on tellijal õigus ühepoolselt muuta (kuigi piiratud ulatuses; ATL p 3.24). Lisaks on tellijal õigus kontrollida raamatupidamisdokumentatsiooni ja muude nõuete täitmist (ATL p-d 7.15–7.16) ning nõuda kehtiva tegevusloa olemasolu (ATL p 3.13.6; vt ka ATL p 3.22). ATL-i p-dest 4.1– 4.13 nähtub, et kaebaja tasustamine käib läbisõidutariifi alusel ning piletitulu edastab kaebaja vastustajale (vrdl nt Riigikohtu 19.06.2014 otsus asjas nr 3-3-1-19-14, p 10) ja kaebaja kasutusse on lepingu täitmiseks antud kasutada bussid (vt ka ATL p-d 3.1–3.10).
22.Vaidlusalusest ATL-st nähtub, et selle eesmärgiks on vedaja poolt teostada reisjate avaliku liiniveo veoteenuseid ning täita ka veoteenuse osutamisega seonduvaid teisi kohustusi (ATL-i p 1.5). Sõltumata vähesest kaasarääkimisõigusest nt liinigraafikute koostamisel või sõidupileti hindade määramisel on kaebajal kohustus tagada, et bussiliiklus toimuks vastavalt vastustaja sätestatud tingimustele. Vedajale on lepinguga pandud kohustus sõlmida reisijatega eraõiguslikke lepinguid. Lepingu sätted, mis Riigikohtu tsiviilkolleegiumi hinnangul viitavad halduslepingu tunnustele (vt Riigikohtu 27.04.2004 määrus asjas nr 3-2-1-49-04, p 16; vt ka Tartu Ringkonnakohtu 22.08.2014 määrus asjas nr 3-14-431, p 13), sisalduvad ka vaidlusaluses ATL-s. Seega ei saa ringkonnakohtu hinnangul väita, et kaebajale ATL-st tulenevad kohustused on pelgalt abistava funktsiooniga, sest nende täitmisest sõltub otseselt avalik-õigusliku teenuse kättesaadavus. Kolmandatel isikutel on õigus nõuda liiniveoteenuse nõuetekohast osutamist ning teenuse korrektse osutamise eest vastutab AS Samat (sh nt liinigraafiku järgimist, busside korrashoidu ja piletimüügisüsteemi puudutavas osas; vt ka ATL-i 8. ptk sanktsioonide kohta). Muu hulgas viitab õigussuhte tekkimisele teenuse saajatega asjaolu, et ATL p-i 6.7.6 kohaselt on vedajal kohustus tagada, et bussijuhid müüvad nõuetekohaseid sõidupileteid (teenuse saajaga sõlmitakse eraõiguslik leping; vrdl ka 19.06.2014 otsus asjas nr 3-3-1-19-14, p 14). Selline tõlgendus on kooskõlas varasema kohtupraktikaga.
23.Vaidlusalune ATL ei erine olemuslikult teistest sõlmitud ATL-dest, millest osasid on käsitatud ka halduslepingutena (vrdl nii tl 97–102p, kd I kui ka tl 134–144p, kd I; tl 145–154p, kd I; vrdl ka tl 164–170, kd I ja lennuliini ATL p-d 2.1–2.7 riigiabi kohta). Kuigi nt Hiiu maakonna bussliiniveo ATL-s on vedajale tasu maksmise regulatsioon sõnastatud mõnevõrra erinevalt vaidlusalusest ATL-st (vt viidatud ATL-i p-d 3.1–3.5), on olemuslikult siiski tegemist tasu maksmisega vedajale sarnaselt praegu vaidluse all oleva ATL-ga. Seda seisukohta ei 12(13)
3-18-1946 muuda ka Tallinn-Kärdla lennuliini teenindamiseks sõlmitava avaliku liiniveo teostamise ning teenindamise lepingu sõnastus (vt viidatud lepingu p-d 3.1–3.16 toetuse maksmise kohta). Viidatud lepingutest ei nähtu, et olukordades, kus ATL-s on märgitud, et tegemist on halduslepinguga, erineks poolte õiguste ja kohustuste vahekord suurel määral olukordadest, kus lepingus ei ole märgitud lepingu liiki.
24.Võttes arvesse eelnevalt viidatud kohtupraktikat, mis viitab pigem ATL-i käsitamisele halduslepinguna, asjaolu, et vaidlusalusest ATL-st ei nähtu poolte selget tahet käsitada lepingut tsiviilõigusliku lepinguna ning arvestades HKTS § 3 lg 4 teises lauses sätestatud eeldust, on ringkonnakohtu hinnangul põhjendatud asuda seisukohale, et vaidlusalune ATL on haldusleping ning sellega seonduva kaebuse lahendamiseks on pädev halduskohus.
25.Vastupidist järeldust ei saa teha Riigikohtu lahendist haldusasjas nr 3-3-1-49-12, sest viidatud haldusasjas oli vaidluse all konkursi korraldamine kaugküttevõrgu käitaja poolt, kus avalikku teenust osutati eraõiguslikus suhtes (vt viidatud määruse p-d 22–26).
26.Eelnevast tulenevalt rahuldab ringkonnakohus AS Samat määruskaebuse, tühistab Tallinna Halduskohtu 05.02.2019 määruse resolutsiooni p-d 1–4 ning saadab asja tagasi halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise uueks otsustamiseks. Menetluskulude jaotus jääb halduskohtu otsustada, lähtudes asja lahendamise tulemusest. Samuti tuleb halduskohtul kaebuse menetlusse võtmise otsustamisel lahendada kaebaja taotlus menetluse kinniseks kuulutamiseks (vt kaebuse p 6.1).
(allkirjastatud digitaalselt)
13(13)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.