Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-21-1366 10. oktoober 2024 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Hannes Kiris, Julia Laffranque, Heiki Loot ja Nele Siitam Mustamäe SPA OÜ kaebus Vabariigi Valitsuse korralduste õigusvastasuse tuvastamiseks Kaebaja Mustamäe SPA OÜ, esindajad vandeadvokaadid Allar Jõks ja Gerli Helene Gritsenko Vastustaja Vabariigi Valitsus, esindaja Ave Henberg Tallinna Ringkonnakohtu 3. oktoobri 2023. a otsus Mustamäe SPA OÜ kassatsioonkaebus 5. juuni 2024. a istung
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 3. oktoobri 2023. a otsuse resolutsioon muutmata.
2.Muuta Tallinna Ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsus andis 16. mail 2020 korralduse nr 172 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud liikumisvabaduse ning avalike koosolekute pidamise ja avalike ürituste korraldamise piirangud“. Korralduse p 7 sätestas, et kuni 31. maini 2020 kehtib klientidele liikumisvabaduse piirang (külastuskeeld) mh spaades ja veekeskustes (v.a sportimise või treenimise korral, kui tagatakse kuni 50% täituvus ja rühmade suurus kuni kümme inimest). Sama korralduse p-ga 8 kehtestati alates 1. juunist 2020 mh spaadele ja veekeskustele piirangud, mille järgi võis avalikus kohas viibida ja liikuda kuni kaks isikut ja millega nõuti vähemalt kahemeetrise vahemaa hoidmist (v.a erandid) või inimeste hajutamist ning täituvus võis olla kuni 50%.
2.Vabariigi Valitsus andis 18. juunil 2020 korralduse nr 218, millega muudeti korraldust nr 172 ja mille p-ga 7 (kehtis alates 19. juunist 2020) loobuti kahemeetrise vahemaa hoidmise nõudest ja piirduti inimeste hajutamise nõudega.
3.Vabariigi Valitsus andis 19. augustil 2020 korralduse nr 282 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud liikumisvabaduse ning avalike koosolekute pidamise ja avalike ürituste
3-21-1366 korraldamise piirangud“ (pealkiri alates 24. novembrist 2020 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“), mille p 14 järgi oli alates 19. augustist 2020 mh spaades ja veekeskustes kohustuslik tagada inimeste hajutamine ja kuni 50% täituvus.
4.Edaspidi kehtestas Vabariigi Valitsus piirangud spaadele ja veekeskustele, muutes korraldust nr 282 alltoodud viisil.
4.1.23. novembri 2020. a korralduse nr 417 p 1 alap-ga 12 (kehtis alates 24. novembrist 2020) kehtestati inimeste hajutamise nõude asemel nõue, et avalikuks kasutamiseks mõeldud saunu, spaasid, basseine, veekeskusi ja ujulaid külastades tuleb järgida 2 + 2 reeglit. Kehtima jäid teenuse osutamise koha kuni 50% täituvuse tingimus ja senine tingimus, et teenuse osutaja peab tagama desinfitseerimisvahendite olemasolu ning desinfitseerimisnõuete täitmise Terviseameti juhiste kohaselt (korralduse nr 282 p 14 alap 1).
4.2.23. detsembri 2020. a korralduse nr 462 p 1 alap-ga 11 ning 15. jaanuari 2021. a korralduse nr 16 p 1 alap-ga 3 keelati Harjumaal mh siseruumides avalikuks kasutamiseks mõeldud spaades ja veekeskustes viibimine ning liikumine (v.a erandid) 28. detsembrist 2020 kuni 17. jaanuarini 2021 (korralduse nr 282 p 209 alap 3) ja 18. jaanuarist 31. jaanuarini 2021 (korralduse nr 282 p 209 alap 4).
4.3.30. jaanuari 2021. a korralduse nr 48 p 1 alap-ga 23 tunnistas valitsus korralduse nr 282 p 209 alap 4 kehtetuks (st Harju ja Ida-Viru maakonna osas taastus korralduse nr 282 p 14 alap 1 kehtivus, mh 50% täituvuse nõue, vt käesoleva otsuse p 3).
4.4.19. veebruari 2021. a korralduse nr 82 p 1 alap-ga 5 (kehtis alates 22. veebruarist 2021) keelati avalikuks kasutamiseks mõeldud spaades ja veekeskustes viibimine ja liikumine (v.a erandid; korralduse nr 282 p 14).
4.5.9. märtsi 2021. a korralduse nr 111 p 1 alap-ga 2, 1. aprilli 2021. a korralduse nr 132 p 1 alap-ga 9 ja 22. aprilli 2021. a korralduse nr 146 p 1 alap-ga 6, 6. mai 2021. a korralduse nr 170 p-ga 1 ja 13. mai 2021. a korralduse nr 197 p 1 alap-ga 4 keelati üldjuhul sisetingimustes avalikuks kasutamiseks mõeldud spaades ja veekeskustes viibimine ja liikumine (v.a erandid) 11. märtsist kuni
2.maini 2021 (korralduse nr 282 p 2014 alap 4) ja 3. maist kuni 1. juunini 2021 (korralduse nr 282 p 2014 alap 5).
4.6.1. juuni 2021. a korralduse nr 214 p 1 alap-ga 4, 3. juuni 2021. a korralduse nr 216 p 1 alap-ga 1, 10. juuni 2021. a korralduse nr 223 p 1 alap-ga 4 ja 17. juuni 2021. a korralduse nr 232 p 1 alap-ga 3 piirati osaliselt nii täituvust, osalejate arvu kui ka lahtiolekuaega, kuid ei keelatud sisetingimustes avalikuks kasutamiseks mõeldud spaades ja veekeskustes viibimist ja liikumist (korralduse nr 282 p 2014 alap 5).
5.Mustamäe SPA OÜ (kaebaja) esitas halduskohtule 21. juunil 2021 kaebuse tuvastada COVID-19 haiguse (edaspidi koroonahaigus) leviku tõkestamisega seotud Vabariigi Valitsuse korralduste õigusvastasus osas, millega piirati spaaettevõtjate ettevõtlusvabadust (v.a ajavahemikul 14. märts kuni 31. mai 2020, vt käesoleva otsuse p-s 1 märgitud korralduse nr 172 p 7), ning tühistada Vabariigi Valitsuse 17. juuni 2021. a korralduse nr 232 p 1 alap 3 osas, millega muudeti korralduse nr 282 p 2014 alap 5. Kaebuse põhjendused olid järgmised.
5.1.Kaebajal on tuvastushuvi. Kaebaja soovib vältida Vabariigi Valitsuse korduvat õigusvastast tegevust kaebaja suhtes. Kuigi kaebuse esitamise hetke seisuga on Vabariigi Valitsus leevendanud koroonahaiguse tõttu kehtestatud piiranguid, on tõenäoline, et sügisel „kolmanda laine“ saabumisega 2(18)
3-21-1366 kohaldatakse spaadele piiranguid. Kui kaebaja ei saaks oma õigusi kaitsta, puuduks sisuliselt kohtulik kontroll koroonakriisi ajal kehtestatud Vabariigi Valitsuse korralduste üle. Piiranguid karmistatakse ja leevendatakse niivõrd tihti, et ükski kohtuotsus tühistamiskaebuse kohta ei saaks tulla enne, kui Vabariigi Valitsus on juba piiranguid muutnud.
5.2.Kaebaja on 2020. ja 2021. a erinevate Vabariigi Valitsuse korralduste tõttu tõenäoliselt kõige enam piirangutest kannatanud spaaettevõtja. Kui spaad, milles asusid ka hotellid ja toitlustusasutused, said mingis ulatuses tegutseda ka kõige rangemate piirangute ajal, siis kaebajal polnud selleks võimalust. Kaebaja ei paku majutus- ega toitlustusteenust väljaspool spaa ruume. Kaebaja sai tegutseda maksimaalselt 50% täituvuse ulatuses 1. juunist 2020 kuni 28. detsembrini 2020,
1.veebruarist kuni 21. veebruarini 2021 ja alates 31. maist 2021. Kaebaja oli suletud
28.detsembrist 2020 kuni 31. jaanuarini 2021 ja 22. veebruarist kuni 30. maini 2021.
5.3.Ebaproportsionaalsete piirangute tõttu on kaebajale tekkinud märkimisväärne kahju. Kaebaja 2021. a käibe langus seisuga 31. mai 2021 on 1,6 miljonit eurot. Kaebaja kahjum sama ajavahemiku eest on 400 000 eurot. Kaebaja käibe langus ajavahemiku 13. märts kuni 31. detsember 2020 eest on 1,2 miljonit eurot ning kahjum sama ajavahemiku eest 450 000 eurot.
5.4.Vabariigi Valitsuse korraldused on formaalselt õigusvastased. Vabariigi Valitsus rikkus spaade tegutsemise keelamisel põhjendamiskohustust. Korralduste õiguslikuks aluseks oleva nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse (NETS) § 28 lg 5 kohaselt peavad piirangud olema vältimatult vajalikud. Vältimatult vajalik saab olla aga meede, mille proportsionaalsust, sh alternatiivsete leebemate meetmete puudumist, on jälgitavalt kaalutud. Vastuolus haldusmenetluse seaduse (HMS) §-ga 56 on hindamata jäetud piirangute proportsionaalsus. Seletuskirjas puuduvad: 1) põhiõigused, mille riive proportsionaalsust spaade tegutsemise keelamise kontekstis oleks kaalutud; 2) põhjendused, millest saaks järeldada, et spaad on nakatumisohtlikud kohad; 3) põhjendused, miks piirangute pikendamine on vajalik, kuigi võrreldes piirangute kehtestamise ajaga on kõik olulised nakatumisnäitajad oluliselt vähenenud; 4) alternatiivsed meetmed, mida kaaluti; 5) põhjendused, miks alternatiivsed meetmed ei oleks taganud eesmärgi saavutamist; 6) analüüs, kuidas piirangud mõjutavad spaasid majanduslikult. Järelikult piirangute sobivust, vajalikkust ja mõõdukust ei hinnatud. Selle põhjuseks võib olla Vabariigi Valitsuse arvamus, et õigus tervise kaitsele on absoluutne põhiõigus, mis alati domineerib teiste põhiõiguste üle. Selline järeldus on ekslik, sest õigus tervise kaitsele ei kaalu automaatselt üles igasugust liikumispiirangut, kui levimas on mõni nakkushaigus.
5.5.Kuivõrd korralduste seletuskirjades ei ole isegi viidatud riivatavatele põhiõigustele, on ilmselge, et erinevaid põhiõigusi ei kaalutud. Seetõttu ei saa Vabariigi Valitsus ka tõendada, et kaalus haldusaktide andmise ajal iga piirangu juures asjassepuutuvaid põhiõigusi. Vabariigi Valitsus rikkus HMS § 56 lg-t 3 ulatuses, mis mõjutas asja otsustamist (HMS § 58).
5.6.Isegi kui kohus leiab, et korraldused ei ole põhjendamispuuduse tõttu formaalselt õigusvastased, on korraldused materiaalselt õigusvastased. Korraldused riivavad intensiivselt kaebaja ettevõtlusvabadust (põhiseaduse (PS) § 31).
5.7.Spaaettevõtjatele seatud piirangud ei pruugi olla sobivad. Ainsaski Vabariigi Valitsuse antud korralduse seletuskirjas ei põhjendatud, kuidas aitab intensiivne spaaettevõtjate ettevõtlusvabaduse riive vähendada nakatumisohtu.
3(18)
3-21-1366
5.8.Spaaettevõtjatele seatud piirangud ei ole vajalikud. Korraldustes ega nende seletuskirjades, millega kehtestati spaadele tegutsemiskeeld, ei selgitatud, miks ei saa võimaliku kontaktide vähendamise eesmärki saavutada teisiti, ettevõtjaid vähem koormavate meetmetega (näiteks klientide suurem hajutatus). Korraldustes puudub analüüs, miks ei võiks spaaettevõtjate tegutsemine olla alternatiivina täielikule sulgemisele lubatud juhul, kui täituvus on mitte rohkem kui 25%. Samuti ei kaalutud, mis mõju oleks näiteks spaade avamisel 75% täituvuse juures 50% asemel. Alternatiivina oli võimalik piirata näiteks korraga spaad külastavate klientide arvu ning nende viibimisaega spaas.
5.9.Spaaettevõtjatele seatud piirangud ei olnud mõõdukad. Kaalumaks üles PS § 31 riivet, peaks olema ülekaalukas oht avalikule huvile, st rahvatervisele. Sellise ohu jaatamiseks peaks olema tõendatud, et just spaades toimub eriti palju nakatumisi ning senised kitsendused spaaettevõtjatele ei ole tulemust andnud. Kuna puudus andmestik, et spaades oli viiruse levik kõrge, ei kaalunud väidetav oht rahvatervisele üles niivõrd intensiivset riivet spaaettevõtjatele. On ilmne, et piirang ei olnud mõõdukas, kuivõrd COVID-19 olukord oli oluliselt paranenud. Näiteks, 2021. a aprillikuus, mil spaadele oli kehtestatud tegutsemiskeeld, paranes olukord, kuid varasemaid intensiivseid piiranguid ei leevendatud. Karmide piirangute põhjuseks on toodud suur koormus tervishoiuasutustele. 1. aprilli 2021. a korralduse nr 132 juurde kuuluva seletuskirja lehekülgedel l-3 on märgitud, et koormus tervishoiuasutustele on väga suur. Korralduse nr 146 juurde käiva seletuskirja kohaselt oli tervishoiuasutustes COVID-19 olukord stabiliseerunud. Kui olukord oli stabiliseerunud, oli põhjendamatu spaadele laienev tegutsemiskeeld. Lisaks eeltoodule oli kaebuse esitamise ajal „Valge raamatu“ kohane riskitase Eesti Vabariigis kollane (keskmine riskitase), mitte enam punane (väga kõrge riskitase) või oranž (kõrge riskitase). Spaadele kehtis aga endiselt piirang tegutseda maksimaalse täituvusega 50%.
5.10.Puudub igasugune andmestik, et spaad on kõrge nakatuvusega paigad. Seetõttu ei pruugi sisetingimustes tegutsemise piirang olla sobiv. Spaadele oleks olnud võimalik kohaldada ka alternatiivseid, vähem koormavaid piiranguid. On äärmiselt kaheldav, kas hüpoteetiline ja tõendamata spaadest lähtuv nakatumisoht õigustab piiranguid, mis oma kestuse ja intensiivsuse tõttu võivad kaasa tuua suure kahju või isegi maksejõuetuse. Korralduste seletuskirjades olevad üldised viited teistele riikidele ning Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskuse (ECDC) raportile on asjassepuutumatud, sest neist ei nähtu, miks Eestis peab selliste nakatumisnäitajatega rakendama just selliseid piiranguid ning miks alternatiivsed abinõud ei aitaks sama eesmärki saavutada. Korralduste seletuskirjad ei võimalda järeldust, et tervise kaitse (PS § 28) kaaluks üles ettevõtlusvabaduse
(PS § 31).
6.Tallinna Halduskohus jättis 21. juuni 2022. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohtu põhjendused olid järgmised.
6.1.Vaidlusalusel ajal (1. juunist 2020 kuni 28. juunini 2021) kehtinud piirangud olid tol ajal valitsevat nakkusohtlikku olukorda arvestades põhjendatud (s.o kaalutletud ja proportsionaalsed). Kõiki spaaettevõtjaid on ajutiste piirangute kehtestamisel koheldud võrdselt. Vastustaja hindas mh, kas ja miks on spaade tegutsemispiirang ning ka selle pikendamine nakkuse leviku tõkestamiseks vältimatult vajalik. Vastustaja selgitas piirangute põhjendatust ja kaalutlusi piisavalt põhjalikult ning kohus nõustus vastustaja seisukohtadega ega korranud neid (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 165 lg 2).
6.2.Ettevõtlusvabadusse sekkumine võis kaebaja jaoks olla intensiivne, kuid see oli õigustatud. Vastustajal on õigus, et riik ei saa vaadata erinevaid põhiõigusi isoleeritult ja keskenduda ühe isikute grupi kaitsele, vaid tuleb näha ka isikute õiguste ja meetmete omavahelisi seoseid ning neid vajaduse 4(18)
3-21-1366 korral tasakaalustada. Vastustaja kehtestas piiranguid koroonahaiguse leviku tõkestamiseks või piiramiseks konkreetset viiruseolukorda arvestades ning leevendas neid, kui olukord muutus. Vastustaja kinnitusel arvestati seejuures alati, et tervisepõhiõiguse kaitseks seatud piirangutega kaasneb vältimatult teiste põhiõiguste, sh ettevõtlusvabaduse piiramine, kuid viiruse levikut ja haiglavõrgu koormust hinnates peeti piirangute kehtestamist ühiskonna toimepidevuse tagamiseks vältimatult vajalikuks.
6.3.Vastustaja arvestas piirangute kehtestamist ja nende leevendamist kaaludes õigesti konkreetse aja faktilise olukorraga, millest sõltuvalt otsustas piirangute kehtestamise vajaduse, taseme ja kestuse. NETS § 28 lg-te 5 ja 8 alusel tehtav otsus on kaalutlus- ja prognoosotsus, mida tuleb alati hinnata selle andmise aja seisuga. Uudse ohtliku nakkushaiguse tõkestamiseks on vastustajal avar kaalutlusruum. Sellise haiguse tõrjumiseks, mille kohta on teave piiratud ja muutub pidevalt, ei ole võimalik täpseid meetmeid ja juhiseid ette kirjutada. Kaalutlusotsuse tegemisel tuleb leida tasakaal meetmetest isikutele tekkivate piirangute ja taotletava eesmärgi saavutamise vahel. Lisaks hindas vastustaja iga kahe nädala tagant olukorda uuesti, kogudes selleks statistikat, kuulates ära teadusnõukoja arvamuse ning tutvudes rahvusvaheliste organisatsioonide materjalidega viiruse levikuviiside ja ennetusmeetmete kohta. Saadud andmete põhjal kaaluti piirangute vajalikkust ning kehtestati vaid asjakohaseid ja minimaalseid ajutisi piiranguid. NETS § 28 lg-s 5 märgitud piirangute sisu ja ulatuse kindlaksmääramisel (sh erandite kehtestamisel) oli vastustajal avar kaalutlusõigus. Kohaldatud meetmete eesmärk oli vältida koroonaviiruse levikut. On ilmne, et viiruse leviku tõkestamiseks pidi oluliselt piirama viiruse leviku võimalusi ning selleks oli vaja vähendada inimestevahelisi vahetuid kontakte, eriti siseruumides. Korraldustes toodud piirangute eesmärk oli piirata ajutiselt kontakte ja olukorra muutumisel piiranguid ka leevendati. Vabariigi Valitsus pidi piirangute kehtestamisel arvestama kehtiva olukorraga, mida vastustaja ka tegi. Kaalutlusotsus on õiguspärane, kui on valitud lahendus, mis ei ole ilmselgelt meelevaldne. Vastustaja valitud lahendus piirangute kehtestamisel ja nende järk-järgult leevendamisel ei olnud ilmselgelt meelevaldne ega seadusega vastuolus.
6.4.Tuvastamiskaebuse põhjendatud huvina tõi kaebaja välja preventiivse eesmärgi, kuid see ei ole põhjendatud, sest kaebaja oletas üksnes paljasõnaliselt, et vastustaja võib tema suhtes ka edaspidi õigusvastaselt käituda. Kõiki spaaettevõtjaid koheldi võrdselt.
6.5.Paljasõnaline ja tõendamata on kaebaja väide, et tema ettevõtlusvabaduse riive on intensiivne ja toob kaasa olulise majandusliku kahju, sest kaebaja käive langeb märkimisväärselt. Kahju tekkimine ei ole tõendatud. Piirangud puudutasid kõiki spaaettevõtjaid ning kaebaja ei ole tõendanud, et tema oli piirangute tõttu teiste spaaettevõtjatega võrreldes raskemas olukorras.
7.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue otsuse, millega kaebus rahuldada.
8.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 3. oktoobri 2023. a otsusega kaebaja taotluse menetluse jätkamiseks Vabariigi Valitsuse korralduse nr 232 p 3 osalise õigusvastasuse tuvastamiseks ning jättis kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsiooni muutmata, kuid muutis halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt ringkonnakohtu otsuse põhjendustele. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised.
8.1.Halduskohus jättis lahendamata kaebaja taotluse jätkata HKMS § 152 lg 2 alusel menetlust valitsuse korralduse nr 232 p 3 õigusvastasuse tuvastamiseks. Kaebaja ringkonnakohtu istungil viidatud preventiivne eesmärk vältida samalaadsete piirangute kehtestamist ilma meetmete 5(18)
3-21-1366 proportsionaalsust nõuetekohaselt põhjendamata on HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamiskaebusele ülemineku lubamiseks piisav. Seega tuleb kaebaja taotlus rahuldada.
8.2.Vaidluse põhiküsimus seisneb selles, kas koroonahaigust põhjustava viiruse pandeemilise leviku tõkestamiseks ajavahemikul 1. juuni 2020 kuni 28. juuni 2021 Vabariigi Valitsuse korraldustega piirangute kehtestamine (spaade tegevust puudutavas osas) oli nõuetekohaselt põhjendatud. Seega on vaidluse all korralduste formaalne õiguspärasus.
8.3.Kaebaja on alternatiivselt leidnud, et korraldused olid õigusvastased ka materiaalselt, kuid selles osas ei ole kaebaja esitanud kohtutele oma väidete kinnitamiseks sisulisi andmeid ega tõendeid (HKMS § 59 lg 1). Kaebaja 21. veebruari 2022. a menetlusdokumendist (p 25) võib aru saada, et kaebaja järeldab korralduste materiaalset õigusvastasust sellest, et korraldused ei ole väidetavate suurte põhjendamispuuduste tõttu sisuliselt kontrollitavad. Selle lähenemisega ei saa nõustuda. Kui kaebaja õigusi piirava haldusakti põhjendus on sedavõrd puudulik, et kohtul ei ole võimalik veenduda, kas kaebaja õigusi on piiratud õiguspäraselt, ning puudub ka võimalus arvestada erandina kohtumenetluses tagantjärele esitatud põhjendusi, siis ei saagi kohus võtta otsuses seisukohta, kas haldusakt on materiaalselt õiguspärane või mitte. Ka nt tühistamiskaebuse rahuldamise tingiks sellisel juhul ainuüksi vormiviga, sest kohus ei saaks oluliste põhjendamispuudustega ja sellest tulenevalt õigusvastase (HMS § 54) haldusakti tühistamata jätmisel tugineda HMS §-le 58 või riigivastutuse seaduse (RvastS) § 3 lg 3 p-le 1. Samas oleks meelevaldne üldistavalt järeldada, et kui korraldustes ja nende seletuskirjades ei ole mõnes küsimuses eraldi põhjendusi välja toodud, siis ei olegi seda korralduste andmisel analüüsitud. See käsitus samastaks põhjendamatult haldusakti andmise (otsustamise) ja selle vormistamise (vrd RKHKo nr 3-15-2813/27, p 14.4).
8.4.Kaebaja etteheited vastustajale taanduvad sisuliselt sellele, et korraldustest ega nende seletuskirjadest ei nähtu selgelt, milliseid vastanduvaid põhiõigusi või põhiseaduslikke väärtusi on piirangute kehtestamisel kaalutud ja kuidas täpsemalt seda tehti, sh kuidas hinnati spaaettevõtjate õiguste riive proportsionaalsust. Seejuures ei vaidle menetlusosalised vähemasti apellatsioonimenetluses enam selle üle, et ettevõtlusvabaduse riive põhiseaduspärasuse kontrolliskeemina oli asjakohane lähtuda kolmeastmelisest proportsionaalsuse testist: sobiv, vajalik ja mõõdukas. NETS § 28 lg-test 5 ja 8 tulenes vastustajale volitus kehtestada üksnes vältimatult vajalikke piiranguid, mis viitab selgelt, et kohus ei saaks meetmete õiguspärasuse hindamisel piirduda vaid meelevaldsuse kontrolliga. Tundmatu ja kiiresti muteeruva viiruse põhjustatud ohtliku nakkushaiguse epideemia algfaasis ei pruugi teadusliku ebakindluse tõttu olla võimalik rakendada proportsionaalsuse testi tavapärase rangusega. Seda põhjusel, et võib vaid aimata, millised meetmed ja kui tõhusalt võiksid toimida. See ei tähenda siiski, et proportsionaalsuse test ei olegi enam asjakohane. Otsuse tegemisel tuleb lihtsalt teaduslikust ebakindlusest tulenevate riskidega arvestada ja olla ühtlasi valmis mittetoimivaid meetmeid uute teadmiste lisandumisel muutma või neist üldse loobuda (vt ka I. Pilving. Õigusriik hädas: nakkushaiguse tõrjumine pikaajalises kriisis – Juridica 2022, nr 3, lk-d 159–165).
8.5.Vastustaja esindaja väljendas esimese astme kohtus seisukohta, et vaidlusaluste korralduste andmisel oligi lubatud piirduda tavapärase kolmeastmelise kontrolli asemel meelevaldsuse testiga (st hinnata üksnes seda, kas piirangud on ilmselgelt ebaproportsionaalsed). Sellest ei saa siiski järeldada, et Vabariigi Valitsus hindaski ainult kohaldatud meetmete eeldatavat sobivust, jättes analüüsist kõrvale vajalikkuse ja mõõdukuse. Korralduste seletuskirjad ei sisalda sellelaadseid põhjendusi, et mõni piirang „ei ole ilmselgelt ebaproportsionaalne“ vms, vaid enamikus seletuskirjades on toodud välja, et üks või teine meede „on proportsionaalne“ (sh „tõhus ja proportsionaalne“, „vajalik ja proportsionaalne“, „mõistlik ja proportsionaalne“, „proportsionaalne ja otstarbekas“ jne), ehkki puudub täpsem kirjeldus, kuidas selles veenduti. Pole alust arvata, et just spaade tegevust piiravate 6(18)
3-21-1366 meetmete puhul jäeti proportsionaalsus hindamata. Samuti viidati korralduste seletuskirjades mõnel juhul alternatiivide kaalumisele, kuigi kõrvale jäetud alternatiivsete meetmete sisu ei avatud. Seda, et Vabariigi Valitsus jättis korraldustega kehtestatavate või säilitatavate piirangute mõõdukuse ilmselgelt kontrollimata, ei saa järeldada ka faktilisest asjaolust, et kõiki piiranguid ei kaotatud või leevendatud kohe pärast seda, kui viirusepuhang mõnevõrra või isegi oluliselt taandus. Kohaldatud meetmete mõõdukus ei sõltunud ainuüksi nakatumisnäitajatest, vaid arvesse tuli võtta ka nt haiglavõrgu olukorda ja alustada piirangute leevendamist valdkondadest, kus vajadus selleks oli kõige tungivam.
8.6.Vaidlusalused piirangud kehtestati Vabariigi Valitsuse korraldustega, mis olid nii vormilt kui ka sisu poolest haldusaktid, täpsemalt üldkorraldused HMS § 51 lg 2 tähenduses (nt RKPJKo nr 5-22-4/13, p-d 78–84). Seetõttu laienevad korraldustele üldised haldusaktide põhjendamise nõuded (vt ka NETS § 1 lg 3). HMS §-s 56 ega kohtupraktikas ei ole haldusaktide põhjendamisele seatud väga üksikasjalikke nõudeid. Haldusakti põhjenduses tuleb üldjuhul näidata ära haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lg-d 2 ja 4) ning kaalutlusotsuste põhjendused peavad sisaldama ka kaalutlusi, millest haldusorgan lähtus (HMS § 56 lg 3). Põhjenduste täpne sisu ja maht sõltub käsitletava küsimuse iseloomust, haldusmenetluse käigus esitatud vastuväidetest jm. Mida ulatuslikum on halduse diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema haldusakti motivatsioon (nt RKHKo asjas nr 3-3-1-74-11, p 15). Haldusakti põhjendamise nõue peab tagama PS §-s 15 sätestatud kaebeõiguse teostamise võimaluse (nt RKHKo nr 3-19-292/72, p 16). Haldusakti motivatsiooni põhjalikkusele seab teiselt poolt piirid haldusmenetluse efektiivsuse nõue (HMS § 5 lg 2). Ülemäärane on motivatsioon, mis on ebaproportsionaalselt mahukas, võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja keerukusega (nt RKHKo asjas nr 3-3-1-54-03, p 36).
8.7.Praegusel juhul ei ole kahtlust, et vaidlusaluste korraldustega piirati väga paljude inimeste ja ettevõtjate tegevust ning vähemasti osaliselt (nii ajaliselt kui ka esemeliselt) olid piirangud äärmiselt intensiivsed. Samuti oli ilmselgelt tegu faktiliselt ja õiguslikult keeruka olukorraga ning vastustajal oli piirangute kehtestamisel ulatuslik kaalutlusõigus (vt NETS § 28 lg-d 5 ja 8; RKPJKo nr 5-22-4/13, p-d 63, 67–69). Arvestades, et kehtestatud piirangud olid väga koormavad ning eriti pandeemia alguses olid viiruse leviku ja selle põhjustatava koroonahaiguse raskuse kohta avaldatud teadusandmed äärmiselt lünklikud ja osaliselt vastuolulised, pidi vastustajale olema iseenesest äratuntav vajadus viiruse leviku tõkestamiseks riigis kehtestatavate piiravate meetmete proportsionaalsust üksikasjalikult kontrollida. Nagu märgitud, tuleb haldusakti motiveerimise kohustuse puhul võtta lisaks arvesse kohustust korraldada haldusmenetlus eesmärgipäraselt ja tõhusalt (HMS § 5 lg 2). Üldteada asjaoluks võib pidada seda, et suure nakatuvusega viiruse leviku tõhusaks piiramiseks on kriitilise tähtsusega, et vajalikke meetmeid rakendataks põhjendamatu viivituseta. Hilinemise korral on viiruspuhangu kontrolli alla saamine märkimisväärselt raskem (sh eeldab rangemaid piiranguid) või sootuks võimatu. Seatud piirangutel olid kaalukad põhiseaduslikud eesmärgid – kaitsta inimeste elu ja tervist ning tagada ühiskonna kui terviku toimimine –, mille puhul ei saa välistada, et need võivad anda aluse muude põhiõiguste piiramiseks (vt RKPJKo nr 5-22-4/13, p-d 68, 91). Arvestades piirangute eesmärkide tähtsust ja nende eesmärkide võimalikult täieliku saavutamise sõltumist meetmete operatiivsest rakendamisest (sh vajadus lähtuda maksimaalselt aktuaalsetest andmetest), samuti asjaolu, et piirangud puudutavad peaaegu kõiki isikuid ja eluvaldkondi (st üksikasjalik põhjendus võiks kujuneda väga mahukaks), ei saa vaidlusaluste korralduste motiveerimisele esitada sama rangeid nõudeid nagu väljaspool tervisekriisi. Sarnaselt on osas olukordades lubatud haldussunnivahendeid (asendustäitmist) rakendada isegi ilma haldusakti andmata (sh suulise ettekirjutuseta), rääkimata selle kirjalikust põhjendamisest (vt asendustäitmise ja sunniraha seaduse § 12 lg-d 1 ja 2).
7(18)
3-21-1366
8.8.Eeltoodu ei tähenda sugugi, et Vabariigi Valitsus ei pidanudki vaidlusaluseid korraldusi põhjendama, vaid üksnes seda, et korralduste motivatsioon võiski ajasurve tõttu olla mõnevõrra napim ja üldisem (st suuresti põhjendati üldistavalt vaid seda, et olukord nõuab erinevate piirangute kehtestamist, kuid konkreetsete meetmete puhul piirduti peamiselt sisu ja eesmärgi kirjeldamisega). Vastustajal peaks olema lubatud korralduste põhjendusi vajaduse korral kohtumenetluses täiendada analoogselt Riigikohtu halduskolleegiumi asjas nr 3-3-1-29-12 tehtud otsuse p-s 20 kajastatud situatsiooniga. Erinevalt viidatud asjast ei oleks aga tegemist põhjendamispuudusega, vaid haldusmenetluse üldpõhimõtetest (HMS § 5 lg 2) lähtuva lubatud kõrvalekaldega HMS §-st 56.
8.9.Olenemata sellest, kui põhjalikult tulnuks vaidlusaluseid korraldusi põhjendada, ei saa nõustuda kaebaja hinnanguga, et põhjendamisviga saab järeldada ainuüksi sellest, et korraldustes ega nende seletuskirjades ei ole välja toodud, et asjassepuutuvate põhiõiguste piiramise proportsionaalsust oleks kontrollitud Eesti õigusteoorias ja -praktikas laialt aktsepteeritud kolmeastmelise proportsionaalsuse testiga. Kuigi vaidlustatud korraldustes ja nende seletuskirjades tuuakse korduvalt välja, et mõne meetme või nõude kehtestamine on proportsionaalne (nt rahvatervise kaitseks), ei ole ühegi korralduse põhjendustes kolmeastmelist testi kasutatud. Tegemist ei ole siiski vormiveaga ja kindlasti mitte ka sisulise veaga. Seaduses ega kohtupraktikas ei ole haldusaktide põhjenduste sisule ja mahule väga täpseid nõudeid esitatud. Proportsionaalsuse testi on kohtulahendites ja haldusaktides (nt ettekirjutustes) sageli käsitletud ja see võiks kindlasti olla soovitatav, sest põhjendamiskohustus täidab mh haldusorgani enesekontrolli funktsiooni. Siiski tuleb arvestada, et kolmeastmeline test kirjeldab põhiõiguse riive proportsionaalsuse hindaja (nt kohus, haldusorgan) mõttelist kontrolliskeemi, mitte ei määra kindlaks kohtuotsuse või haldusakti põhjenduste struktuuri.
8.10.Vabariigi Valitsus võis eesmärgipärase ja tõhusa menetluse huvides piirduda tervisekriisi ohjeldamiseks antud korralduste napima põhjendamisega ega pidanud korralduste põhjendustes tingimata kirjeldama proportsionaalsuse testi tegemist. Seega on vaidlustatud korraldused formaalselt õiguspärased. Kaebaja ei ole ühegi korralduse kohta esitanud sisulist põhjendust, milliste asjaolude (nt faktiliste või õiguslike muudatuste) tõttu oli mõne teda puudutava piirangu kehtestamine või jätkamine ebaproportsionaalne. Seetõttu ei ole vastustajal olnud võimalik korralduste põhjendusi kohtumenetluse ajal täiendada ega ka kohtul põhjust vastustajalt lisapõhjenduste esitamist nõuda.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9.Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles taotleb ringkonnakohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldada. Kassatsioonimenetluses on kaebaja seisukohad järgmised.
9.1.Kaebaja huvi oli ja on, et tulevikus viirusetõrjel tema suhtes rakendatavate piirangute proportsionaalsus oleks jälgitav. Kaebajal on preventiivne huvi, et vastustaja rakendaks piiranguid kaalutletult, mitte „kõhutunde“ pealt. Kaebuse esitamise ajal ei olnud teada, kui kaua ja millistel tingimustel vastustaja niisuguseid piiranguid veel rakendab.
9.2.Vastustaja on korralduste andmisel rikkunud põhjendamiskohustust. NETS § 28 lg 5 lubab intensiivseid piiranguid kehtestada ainult juhul, kui need on vältimatult vajalikud. Kehtiv õigus ei võimaldanud teha allahindlust põhjendamisnõudele. Korraldustest ei nähtu, et piirangud olid vältimatult vajalikud ja ajutised. Kuna vastustaja on ise tunnistanud, et ta piirdus meelevaldsuse testiga, oleks ringkonnakohus pidanud kaebuse rahuldama.
9.3.Vastustaja kohtumenetluses antud selgitused kinnitavad, et ta ei ole kaalunud piirangu vältimatut vajalikkust ja ajutisust. Vastustaja on kohtumenetluses läbivalt väitnud, et ei pidanud korralduste proportsionaalsust hindama ja sai piirduda vaid meelevaldsuse testiga. Seda, et vastustaja ei ole 8(18)
3-21-1366 piirangute proportsionaalsust kolmeastmeliselt hinnanud, kinnitab mh asjaolu, et alles
9.septembri 2021. a vastuses kaebusele on vastustaja esitanud proportsionaalsuse testi skaalal sobivus, vajalikkus ja mõõdukus. Kuna selliseid argumente ei ole esitatud vaidlustatud korraldustes ja vastustaja on ka ise tunnistanud, et piirangute sobivust, vajalikkust ja mõõdukust ei olnud vaja hinnata, ei ole neid kaalutlusi järelikult korralduste andmisel silmas peetud. Vastustaja puudused korralduste proportsionaalsuse hindamisel võivad olla tingitud asjaolust, et ta ei seadnud kahtluse alla teadusnõukoja soovitusi piirangute kehtestamiseks ja pidas end selliste piirangute juriidiliseks vormistajaks. Eeltoodu tõttu ei saa vastustaja kohtumenetluses esitatud põhjendusi lugeda vaidlustatud korralduste põhjendusteks. Kuivõrd korralduste seletuskirjades ei ole isegi viidatud riivatavatele põhiõigustele, on selge, et erinevaid põhiõigusi ei ole kaalutud.
9.4.Ringkonnakohtu otsusest ei nähtu, kuidas kohus jõudis järeldusele, et kõigi vaidlustatud 16 korralduse kehtestamisel on hinnatud piirangute sobivust, vajalikkust ja mõõdukust. Kohus viitas, et alternatiive on kaalutud, aga ühelegi korraldusele ei viidanud. Ringkonnakohus on haldusorgani asemel asunud teostama kaalutlusõigust. See on oluline menetlusõiguse rikkumine.
9.5.Vastuoluline on järeldus, et vastustaja on meetmete proportsionaalsust hinnanud, aga see võis piirduda peamiselt sisu ja eesmärgi kirjeldamisega. Sellise järelduse tõttu on kaebaja jäetud kohtuliku kaitseta (PS § 15). Kui piirava meetme põhjendus on sedavõrd puudulik, et kohtul ei ole võimalik veenduda, kas kaebaja õigusi on piiratud õiguspäraselt, siis pole kaebajal võimalik vaidlustada korralduse materiaalset õiguspärasust. Samuti puudub kaebajal võimalus edukalt vaidlustada korralduste formaalset õigusvastasust, sest haldusakti andja ei pea väga koormava meetme proportsionaalsust hindama ning võib piirduda piirangute eesmärgi ja sisu kirjeldamisega.
9.6.Alternatiivsed leebemad meetmed olid olemas, aga neid ei kaalutud. Korralduste seletuskirjades ei esitatud argumente, miks on spaade sulgemiseni viinud tegutsemispiirangud vältimatult vajalikud. Samuti ei nähtu, et oleks kaalutud alternatiivseid meetmeid juhtudel, kus spaadel on lubatud tegutseda maksimaalselt 50% täituvusega. Korraldustes puudub analüüs, miks ei võinuks spaade tegutsemine olla lubatud juhul, kui täituvus oli kuni 25% alternatiivina täielikule sulgemisele. Samuti ei kaalutud, mis mõju olnuks näiteks spaade avamisel 75% täituvuse juures 50% asemel. Alternatiivina oli nt võimalik piirata korraga spaad külastavate klientide arvu, samuti nende viibimisaega spaas.
9.7.2021. a, mil spaadele oli kehtestatud tegutsemiskeeld, paranes haiglate vastuvõtuvõime oluliselt, kuid varasemaid intensiivsed piiranguid ei leevendatud. Kuigi olukord oli korralduse nr 146 andmise ajaks stabiliseerinud, ei väljendunud see piirangute intensiivsuse vähenemises. Lisaks oli kaebuse esitamise seisuga „Valge raamatu“ kohane riskitase Eesti Vabariigis kollane. Spaadele (ka avalikuks kasutamiseks mõeldud saunadele, basseinidele, veekeskustele ja ujulatele) kehtis aga endiselt piirang tegutseda maksimaalse täituvusega 50%.
9.8.Ringkonnakohus leidis, et tervisekriisis võib põhiõiguste kaitsest loobuda. Käesolev kohtuvaidlus on ilmekas näide, kus kohtud üritavad haldusorgani menetluslikke rikkumisi pisendada ja kaebajate õigusi olematuks tõlgendada. Käesolevas asjas on kohtud asunud vastustaja asemel otsima põhjendusi, kuidas kaebust tõrjuda. Tulemuseks on vastuoluline kohtupraktika ja seadustega ühtimatu kohtulahend. Sellise praktika viljelemine ei paku isikutele kaitset riigi omavoli eest. Halduskohtu eesmärk on kaitsta isikuid riigivõimu kuritarvitamise eest. Seda eesmärki ei saa aga saavutada, kui kohtu pingutus keskendub vastustaja menetlusvigade loovale õigustamisele ja kaitsmisele kaebaja eest.
9(18)
3-21-1366
10.Vastustaja palus jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata. Vastustaja kassatsioonimenetluses esitatud seisukohad on järgmised.
10.1.Kaebajal puudub preventiivne huvi ning tuvastamiskaebuse lahendamine ei võimalda kaebajal saavutada eesmärki, et vastustaja enam kaebajale viiruse tõrje meetmeid ei kehtestaks. Kuna kaebaja oli valdkonnas aktiivselt tegutsev ettevõtja, siis pidid talle piirangud olema kohe arusaadavad ja tuntavad. Kui ettevõtja eesmärk oli tegutseda piiranguteta või pidas ta piiranguid ülemääraseks ja soovis nende eemaldamist, siis oli ettevõtjal kindlasti üks võimalus esitada tühistamiskaebus. Tühistamiskaebus koos esialgse õiguskaitse taotlusega oleks põhjendatuse korral olnud kaebaja õiguste kaitse seisukohalt efektiivsem kui aastaid hiljem menetletav eraldiseisev tuvastamiskaebus.
10.2.Vastustaja on korralduste andmisel ettevõtjate õigustega arvestanud ja vaidlustatud üldkorraldused on piisavalt põhjendatud. Kõigis vaidlustatud korraldustes ja nende seletuskirjades on toodud nii korralduste andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lg 2) kui ka vastustaja kaalutlused piirangute kehtestamisel (HMS § 56 lg 3). Esitatud olid kõik korralduste andmise põhimotiivid ja kaalutlused, mille põhjal on nii kaebajal kui kohtul võimalik kontrollida korralduste õiguspärasust, mh piirangute materiaalset õiguspärasust. Vaidlustatud ajavahemikul (juuni 2020 kuni juuni 2021) puudus ravi koroonahaiguse vastu ning vaktsiinid ei olnud veel kogu elanikkonnale kättesaadavad. Kui valitsus oleks hakanud kõrgete nakatumisnäitajate ning haiglavõrgu koormuse juures viimistlema maksimaalselt täiuslikuks piiranguid kehtestavate korralduste seletuskirju, oleks vastustaja jäänud piirangute kehtestamisega hiljaks. See toonuks kaasa väga paljude inimeste tervisepõhiõigusele pöördumatu kahju. Samamoodi soovis vastustaja viiruse leviku vähenemisel ja haiglavõrgu koormuse langusel võimalikult kiiresti leevendada piiranguid, et teistele põhiõigustele oleks riive minimaalne.
10.3.Eksitav on kaebaja väide, et vastustaja ei hinnanud vaidlustatud korralduste proportsionaalsust. Vastustaja esitas korralduste seletuskirjades korralduste kehtestamise kaalutlused vabas vormis ning selgitas kaalutluste esitamise struktuuri. Seejuures asetas vastustaja need kaalutlused
29.märtsi 2022. a menetlusdokumendis ka kolmeastmelise testi vormi (p-d 2.35–2.50). Vastustaja on rõhutanud, et korraldused on kitsamas mõttes proportsionaalsed ja korraldustes esitatud argumendid võimaldavad neid kohtulikult kontrollida.
10.4.Vastustaja ei ole korraldusi andes põhjendamiskohustust ega põhiõiguste kaalumise kohustust rikkunud ning kõik korraldused on proportsionaalsed ja põhjendatud. Vastustajal on ka õigus täiendada põhjendusi ja selgitusi kohtumenetluses, viidata argumentidele, millega korralduste andmisel arvestati, kuid millele seletuskirjas otse ei viidatud, ning asetada juba korraldustes ja seletuskirjades esitatud põhjendusi kaebaja või kohtu soovitud vormi.
10.5.Ei ole määrav, et kehtestatud piirangud ei taganud 100%-list nakkusohu tõrjumist. Vabariigi Valitsus peab võtma uudse ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks meetmeid isegi siis, kui nende tulemuslikkus ei ole kindel. Seda olukorras, kui vastupidisel juhul saab nt üle koormatud tervishoiusüsteem, satuvad ohtu riigi tuumikfunktsioonide toimimine ja avalike ülesannete täitmine või kui viiruse levik takistab pikas perspektiivis teiste põhiõiguste ja -vabaduste realiseerimist. Selline ettevaatuspõhimõttest lähtuvate piirangute kehtestamine on eriti aktuaalne uudse ohtliku viiruse leviku algusfaasis, kui viiruse kohta on teaduslik ebaselgus ning puuduvad ravi ja ennetuse võimalused.
10.6.Korralduste eesmärkide tulemuslikuks saavutamiseks ei olnud leebemaid meetmeid. Vaatlusalusel ajavahemikul oli koroonaviirus uus ja ohtlik ning sellest tingitud haiguse vastu polnud ravi. Vaktsiinid said laiemalt Eesti elanikkonnale kättesaadavaks 2021. a kevadel, seejärel polnud kogu elanikkonna vaktsineerituse tase veel piisavalt kõrge ning ka läbipõdemisest ei olnud enamikul 10(18)
3-21-1366 veel selgelt tuvastatud immuunsust tekkinud. Seega oli toona võimalik koroonaviirust tõrjuda eelkõige inimkontakte vähendavate meetmetega. Vastustaja kehtestas alati võimalikult leebed piirangud, sealjuures kohandas piiranguid kohe, kui viiruse leviku ja haiglavõrgu olukord polnud enam tõsises ohus.
10.7.Vabariigi Valitsus ei absolutiseerinud ühte ega teist põhiõigust, vaid tasakaalustas erinevaid põhiõigusi. See tasakaalupunkt oli ajas erinev. Näiteks olukorras, kus viiruse levik ei olnud väga ulatuslik ning haiglavõrk polnud kokku kukkumas, kehtestas vastustaja leebemad ettevõtlusvabaduse piirangud võrreldes olukorraga, kus haiglavõrgu toimimine, sh vältimatu abi osutamine Eesti elanikele oli tõsises ohus (nt märtsis 2021).
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Kassatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Ringkonnakohtu resolutsioon jääb muutmata, aga kolleegium täiendab ringkonnakohtu põhjendusi (HKMS § 230 lg 5 p 6).
12.Kolleegium selgitab esmalt oma seisukohta kaebeõiguse küsimuses (I) ning seejärel haldusakti põhjendamise ja kaalutlusotsuste õiguspärasuse kohtuliku kontrolli üldisi põhimõtteid (II). Järgmisena analüüsib kolleegium kassatsioonkaebuse väiteid, kontrollib Vabariigi Valitsuse korralduste õiguspärasust ja põhjendab kassatsioonkaebuse rahuldamata jätmist (III). I
13.Vabariigi Valitsuse korraldused, millega vastustaja seadis koroonaviiruse leviku tõkestamiseks piirangud, on üldkorraldused, mis on vaidlustatavad halduskohtus (HMS § 51 lg 2, vt RKPJKo nr 5-22-4/13, p 87 jj ja RKHKm nr 3-21-2241/11, p 23).
14.Kaebaja esitas rohkem kui aasta pärast koroonaviiruse leviku tõkestamiseks Vabariigi Valitsuse seatud piirangute kehtestamist kaebuse, milles nõudis 15 kehtivuse kaotanud korralduse õigusvastasuse tuvastamist ja ühe kaebuse esitamise hetkel kehtinud korralduse tühistamist osas, millega piirati spaade tegevust. Pooled ei vaidle selle üle, et kaebus on esitatud tähtaegselt (kaebeõiguse kohta vt allpool). Kaebuse haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemiseks võib esitada kolme aasta jooksul haldusakti andmisest arvates (HKMS § 46 lg 5 esimene lause). Esimene vaidlusalune üldkorraldus anti 16. mail 2020 ja kaebus on esitatud umbes aasta hiljem,
21.juunil 2021. Kuna kaebuse esitamise hetkel kehtinud korraldus kaotas kohtumenetluse ajal kehtivuse, jätkas kohus menetlust ka selle korralduse õigusvastasuse tuvastamiseks, kuna pidas seda kaebaja õiguste kaitseks vajalikuks (vt HKMS § 152 lg 2). Jätkutuvastuskaebusele üleminek ei ole kassatsiooniastmes vaidluse all. Kassatsiooniastmes vaidlevad pooled selle üle, kas kaebajal oli õigus esitada kohtusse pöördumise hetkeks kehtivuse kaotanud korralduste peale tuvastamiskaebus.
15.Tuvastamiskaebuse esitamise võimalused on piiratud. Sellise kaebuse võib esitada üksnes juhul, kui õiguse kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid (HKMS § 45 lg 2). HKMS § 38 lg-st 4 ja § 44 lg‐st 1 järeldub, et tuvastamiskaebuse esitamise eelduseks on põhjendatud huvi, mis võimaldab asjaolu kindlakstegemise kaudu kaebajal oma õigusi kaitsta. See võib seisneda ennekõike preventiivses või rehabiliteerivas huvis. Praeguses asjas väidab kaebaja neist esimese olemasolu. Preventiivne huvi tähendab, et isikul peab olema põhjust arvata, et täitevvõimu asutus võib tõenäoliselt asuda varasema haldusakti või toiminguga sarnasel viisil uuesti rikkuma isiku õigusi. Lisaks peab õiguste rikkumise kõrvaldamine või heastamine tavapärase järelkontrolli vormis olema 11(18)
3-21-1366 võimatu või ebamõistlikult raske (nt RKHKo nr 3-19-2164/40, p 17). Sealjuures ei piira varasema efektiivsema õiguskaitsevahendi kasutamata jätmine kaebeõigust HKMS § 45 lg 2 järgi (RKHKo asjas nr 3-3-1-31-14, p 20; RKHKm asjas nr 3-3-1-31-15, p 12).
16.Praegusel juhul tuleb pidada tuvastamiskaebust selle esitamise ajaks kehtivuse kaotanud korralduste vaidlustamiseks lubatavaks. Kuna epidemioloogiline olukord muutus pidevalt, oli vaja rakendada, muuta või lõpetada piiranguid kiiresti. Seega ei saanud kaebuse esitamise ajal pidada tõhusamaks õiguskaitsevahendiks kaebust võimalike sarnaste üldkorralduste tühistamiseks tulevikus, isegi kui taotleda esialgse õiguskaitse korras üldkorralduste vastavate punktide kehtivuse peatamist. Seda järeldust näitlikustab asjaolu, et praeguses asjas on kaebaja vaidlustanud kaebuse esitamise hetkel spaadele piirangud kehtestanud ühe korralduse tühistamiskaebusega, kuid ka selle korralduse osas tuli kehtivuse kaotamise tõttu minna üle jätkutuvastuskaebusele (vt käesoleva otsuse p 14). Samuti ei pruukinud kaebajal olla võimalik oma õigusi tõhusalt kaitsta keelamiskaebusega. Keelamiskaebuse rahuldamine eeldab tuvastamiskaebuse lubatavusega võrreldes veelgi selgepiirilisemat ohtu, et lähiajal rikutakse isiku õigusi ja rikkumise tagajärgi ei saa kõrvaldada haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel (RVastS § 5 lg 1).
17.Kolleegium lisab, et vaadeldaval ajavahemikul kehtisid spaadele pidevalt erineva rangusega piirangud (st valitsus ei kaotanud spaadele kehtinud piiranguid), millega kaasnesid ka kaebaja õigustele erineva intensiivsusega riived. Praktikas valitsus pidevalt hindas oma korraldusi ümber, leevendas, kaotas ja taaskehtestas meetmeid, lähtudes epidemioloogilisest olukorrast ja piirangutega kahjustatavatest õigusväärtustest (vt ka RKPJKo nr 5-22-4/13, p 84). Kaebaja õiguste rikkumine võib ilmneda aja möödudes, kui riive muutub pidevalt piirangute mõjualas olemise tõttu intensiivsemaks. Seetõttu võib kaebaja õiguste kaitseks pidada tõhusaks vaidlustada viiruse leviku tõkestamiseks seatud piiranguid kogumis. II
18.Sõltumata üldistusastmest peavad kõik kirjalikud haldusaktid (sh üldkorraldused) sisaldama põhjendusi (HMS § 56 lg 1 esimene lause). Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud (HMS § 56 lg 1 teine lause), nt seletuskirjas. Nimetatud viitamise võimalus on mõeldud kasutamiseks eeskätt olukordades, kus haldusaktis detailse informatsiooni esitamine paisutaks haldusakti motivatsiooni ülemääraseks, s.o oleks ebaproportsionaalselt mahukas, võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja keerukusega. Kui haldusakti motivatsiooni esitamine tervikuna olekski ebaproportsionaalne, tuleks haldusaktis sellele vaatamata ära tuua vähemalt põhimotiivid. (Vt RKHKo asjas nr 3-3-1-54-03, p 36.) Teisele dokumendile viidates peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon on osaks haldusakti põhjendusest (RKHKo asjas nr 3-3-1-47-12, p 15). Viidatav dokument peab olema menetlusosalisele ka kättesaadav (vrd RKHKo nr 3-18-1891/46, p 17). Kolleegiumi hinnangul ei ole Vabariigi Valitsus eksinud eelkirjeldatud põhimõtete vastu. Vaidlusalused korraldused sisaldavad nende andmise põhimotiive ja detailsemad selgitused on esitatud korraldustes viidatud seletuskirjades. Viimased avaldati Vabariigi Valitsuse veebilehel.
19.Haldusakti põhjenduses tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus ning kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses lisaks ka kaalutlused, millest haldusorgan on lähtunud (HMS § 56 lg-d 2 ja 3). Põhjendused peavad olema sedavõrd põhjalikud, et võimaldavad adressaadil otsuse laiemat konteksti arvestades selle tegemise põhjust mõista ning hinnata otsuse õiguspärasust. Ühtlasi tagab põhjendamiskohustus kaebeõiguse teostamise võimaluse (RKÜKo nr 3-20-1044/5, p 14) ja täidab ka haldusorgani enesekontrolli eesmärki (nt RKÜKo asjas nr 3-3-1-85-10, p 26). 12(18)
3-21-1366
20.Põhjenduste ulatuse puhul tuleb silmas pidada haldusaktide, praegusel juhul üldkorralduste iseloomu. Valitsusel oli vaidlustatud korralduste andmisel pidev ajasurve kaalukate eesmärkide saavutamiseks (inimeste elu ja tervise kaitsmiseks ning ühiskonna kui terviku toimimise tagamiseks). Epidemioloogilist olukorda oli keeruline prognoosida ja see muutus pidevalt. Korralduste kohaldamisala hõlmas sisuliselt kõiki Eestis viibivaid isikuid ja mõne erandiga kogu Eesti territooriumi. Korraga ja tihedalt seostatult tuli reguleerida äärmiselt suurt hulka õigussuhteid ja mitmekesiseid olukordi. Seda arvestades ei olnud realistlik ega õiguslikult vajalik korralduste kõigi nüansside kohene, üksikasjalik ja ammendav põhjendamine, sh proportsionaalsuse testi kõigi astmete läbikirjutamine kõigi korraldustes kehtestatud piirangute kohta.
21.Üldkorralduste eripära avaldub haldusmenetluses lisaks võimalusele jätta isikud ära kuulamata (HMS § 40 lg 3 p 6) ka põhjendamises (RKHKo asjas nr 3-3-1-28-12, p 19). Need aspektid on omavahel seotud, sest kui isikut ära ei kuulata, ei saa tavapärasel viisil vastata ka tema vastuväidetele. Sedalaadi üldkorralduste puhul nagu praeguses asjas, ei saa haldusorganilt eeldada haldusakti põhjendustes kõigi teoreetiliselt mõeldavate vastuväidete kummutamist, mistõttu on paratamatu, et võimalikus järgnevas kohtumenetluses tuleb mõningaid aspekte hiljem täpsustada. See ei too tingimata kaasa haldusmenetluse lubamatut ülekandmist kohtumenetlusse ega kaalutlusõiguse teostamist kohtus (vt käesoleva otsuse p 25).
22.Vabariigi Valitsuse korralduste ja nende seletuskirjade põhjendustest ning muudest asjakohastest materjalidest pidid eelkõige nähtuma piirangute kehtestamise eesmärgid ning üldised selgitused selle kohta, miks olid piirangud asjaomastes ühiskonnaelu valdkondades möödapääsmatud. Lisaks pidi korraldustest olema aru saada, et valitsus on piirangute kehtestamisel erinevaid huve ja hüvesid üldiselt kaalunud. Valitsusel polnud võimalik mõõta mõjusid täpselt ja individualiseeritult. Meetmete sobivust, vajalikkust ja mõõdukust pidi valitsus kriisi olukorras oma initsiatiivil ning kohe põhjendama sel määral, milles talle olid teada või pidid teada olema võimalikud kaalukad vastuargumendid.
23.Üksikasjalikumat põhjendamist raskendas ka see, et korralduste andmise ajal olid teaduslikud teadmised viiruse ja selle põhjustatud haiguse kohta läbivalt ebakindlad (see järeldus kehtib ka käesolevas asjas vaidlustatud korraldustest hiljem antud korralduste puhul, vt RKPJKo nr 5-22-4/13, p 72).
24.Isegi kui haldusakt on jäetud nõuetekohaselt põhjendamata, tuleb seaduse kohaselt vältida haldusakti kehtetuks tunnistamist vaid menetlus- või vormivea tõttu (HMS § 58, RVastS § 3 lg 3 p 1). See haldusõiguse üldpõhimõte kehtib ühtemoodi nii kohtule kui ka haldusorganile, kui viimane kaalub haldusakti kehtetuks tunnistamist. Põhjendamisviga ei too kaasa haldusakti tühistamist, kui kohus on veendunud, et rikkumine ei võinud mõjutada asja sisulist otsustamist (RKHKo asjas nr 3-3-1-29-12, p 20).
25.Kaalutlusotsuste kohtulikul kontrollil tuleb eristada kaalutlusotsuse otstarbekust ja proportsionaalsust. Kaalutlusotsuse otstarbekust kohus eraldi ei hinda. Samuti ei tohi kohus haldusakti või toimingu õiguspärasust kontrollides teostada kaalutlusõigust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3 teine ja kolmas lause). Seevastu kohtus proportsionaalsuse testi tegemine ei ole kaalutlusõiguse teostamine haldusorgani eest, vaid kaalutlusõiguse piiride järgimise kontrollimine (HKMS § 158 lg 3 esimene lause). See ilmneb sõnaselgelt HMS § 4 lg-st 2, mis ütleb, et kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas õiguse üldpõhimõtetega (sh proportsionaalsuse põhimõttega). Proportsionaalsuse hindamisel kohtulik kontroll tulenevalt PS § 15 lg-st 1 ja § 146 esimesest lausest enamasti, sh praegusel juhul ei taandu (RKHKo nr 3-20-1198/58, p 13). Haldusakti põhjendused ei piira nende 13(18)
3-21-1366 argumentide ringi, mida kohus võib arvestada ja peab arvestama proportsionaalsuse hindamisel. Sellega ei hinda kohus halduse otsuse (poliitilist) otstarbekust, vaid täidab enda põhiseaduslikku ülesannet täitevvõimu kontrollimisel. Kohus uurib proportsionaalsust hinnates, ega haldusorgan ei ole valinud ebaproportsionaalset, st õiguslikult lubamatut meedet, mitte ei tee otstarbekuse kaalutlustel valikut mitme lubatava meetme seast. Eelnev ei tähenda, et haldusorgan ei peaks otsust nõuetekohaselt põhjendama, vaid et kohus saab proportsionaalsust kontrollida ka siis, kui haldusorgan ei ole haldusaktis üksikasjalikult proportsionaalsuse hindamist kirjeldanud. III
26.Eelnevast tulenevalt ei pea paika kaebaja põhiline argument, et kuna valitsus ei kirjeldanud korraldustes või nende seletuskirjades spaadele kehtestatud piirangute proportsionaalsust kolmeastmelise testi vormis, on korraldused põhjendamispuudusega (st vastuolus HMS §-ga 56). Kuna kohus kontrollib haldusakti proportsionaalsust sõltumata haldusakti põhjendustest, ei saa proportsionaalsuse kolmeastmelise testi vormis kirjeldamata jätmine olla ka oluliseks takistuseks kaebeõiguse teostamisel (vt käesoleva otsuse p 19). Kaebaja ei ole teinud üksikasjalikke etteheiteid mõne konkreetse korralduse põhjendusele. Kaebaja on üldsõnaliselt leidnud, et valitsus ei ole spaade tegevuse piiramist kirjalikult piisavalt põhjendanud, tuginedes eelkõige sellele, et põhjendustest ei nähtu kolmeastmelise proportsionaalsuse testi tegemist.
27.Kaebaja seisukohtadest võib järeldada, et ta peab õigusvastaseks eelkõige meetmeid, millega valitsus piiras siseruumides avalikuks kasutamiseks mõeldud spaade maksimaalset täituvust ja külastajate viibimiskeeldu. Kaebaja esile toodud ajavahemikul võisid siseruumides avalikuks kasutamiseks mõeldud spaad olla avatud maksimaalselt 50% täituvusega 1. juunist
27.detsembrini 2020, 1. veebruarist 21. veebruarini 2021 ja 31. maist 21. juunini 2021 (vt käesoleva otsuse p-d 1–3, 4.1, 4.3 ja 4.6). Siseruumides avalikuks kasutamiseks mõeldud spaades oli Harjumaal külastajatel keelatud viibida 28. detsembrist 2020 kuni 31. jaanuarini 2021 ja 22. veebruarist
30.maini 2021 (käesoleva otsuse p-d 4.2, 4.4 ja 4.5).
28.Kolleegium leiab, et valitsuse kirjalikud selgitused korraldustes ja nende seletuskirjades olid muud viiruse leviku kohta üldiselt teada olnud informatsiooni arvestades piisavad selleks, et kaebajal oli võimalik mõista piirangute kehtestamise põhjust. Kaebajale pidi olema arusaadav, miks oli valitsuse hinnangul vältimatult vajalik koroonaviiruse leviku tingimustes vähendada inimkontakte, piirates eelkõige siseruumides toimuvat tegevust ning muuhulgas just spaade tegevust.
29.Vaidlustatud korraldustes ja nende seletuskirjades oli märgitud korralduse andmise faktiline ja õiguslik alus (NETS § 28 lg-d 5, 6 ja 8) ning põhilised kaalutlused. Vaidlustatud korralduste ja nende seletuskirjade põhjendustest nähtub, et valitsus on lähtunud piirangute kehtestamisel või nende muutmisel sarnastest kaalutlustest. Valitsus on korraldustes läbivalt selgitanud, et inimeste elu ja tervise ning ülekaaluka avaliku huvi kaitseks (sh riigi toimepidevuse tagamiseks) tuli tõkestada koroonaviiruse levikut, mööndes, et korraldusega kehtestatavad nõuded, meetmed ja piirangud toovad ilmselgelt kaasa olulise ühiskondliku ja majandusliku mõju. Põhjendustest nähtub, et valitsus võttis arvesse, et koroonaviirus on kiiresti leviv nakkushaigus, mis põhjustas muuhulgas väga rasket haigestumist, tõstis oluliselt haiglaravikoormust ning tõi kaasa kõrge suremuse, ohustades eelkõige riskirühmi (sh vanemaealisi). Valitsus arvestas ka sellega, et koroonaviiruse vastu polnud mõjusat ravi. Samuti võttis valitsus piirangute kehtestamisel arvesse, kas vaktsiinid olid kättesaadavad ja kas oli võimalik kasutada usaldusväärseid kiirteste. Korraldustest ja seletuskirjadest nähtub, et valitsus piiras avalikes siseruumides toimuvat, kuna oli teada, et viirus levib kergemini just siseruumides.
14(18)
3-21-1366
30.Sealjuures lähtus valitsus piirangute kehtestamisel või muutmisel konkreetsest epidemioloogilisest olukorrast ja haiglasüsteemi võimekusest, võttes arvesse nakatunute hulka, haiglaravil ja juhitaval hingamisel olijate arvu, esmase arstiabi kättesaadavust, igapäevaste uute positiivsete juhtude juurdekasvu ja selle prognoosi (eksponentsiaalne nakatumiskõver) jms. Valitsus selgitas korraldustes ja põhjendustes ka seda, et lähtub Terviseameti ja teadusnõukoja soovitustest loobuda piirangutest järk-järgult, et hinnata piirangute ja nende leevendamise mõju viiruse levikule.
31.Kaebaja leiab, et vastustaja oleks pidanud põhjalikumalt selgitama seda, miks oli vaja piirata just spaade tegevust. Kaebaja hinnangul pidanuks korraldustest nähtuma mh, et valitsus on kaalunud spaadele kehtestatud piirangutele alternatiivseid meetmeid ja analüüsinud piirangute majanduslikku mõju spaadele. Valitsus ei ole tõepoolest spaade tegevuse piiramist spetsiifiliselt ja üksikasjalikult analüüsinud. Põhjalikku valdkonnakeskset mõjuanalüüsi pole piirangute kehtestamisel korraldustes ega seletuskirjades toodud ka teiste ettevõtlussektorite puhul. Eespool (p 20) märgitu valguses ei too see kaasa korralduste õigusvastasust.
32.Ei nähtu, et valitsus oleks ettevõtjate (sh spaade) tegevuse piiramisel NETS § 28 lg-te 5 ja 6 alusel lähtunud lubamatutest kaalutlustest või jätnud mõne olulise aspekti tähelepanuta. Ka kaebaja ei ole selliseid puudusi konkreetselt välja toonud (vrd nt RKPJKo nr 5-21-32/8, p 49). Kuna oli teada, et viirus levib paremini siseruumides, oli kohane piirata eelkõige siseruumides toimuvat tegevust, kus võivad kokku puutuda võõrad inimesed ja kus ei ole võimalik kanda maski (sh traditsiooniline spaa tegevus). Kuigi spaa tegevus teenib samuti teatud ulatuses tervise kaitse eesmärki, ei olnud see siiski avaliku huvi ja põhiõiguste realiseerimise seisukohast esmane (vrd nt toidukaupluste ja lasteaedade lahtiolek). Valitsus oli õigustatud sellises olukorras seadma eelistusi, kas ja mis ulatuses inimeste kokkupuuteid võimaldavaid tegevusi ja millistes valdkondades lubada. Kaebajat ei ole koheldud ühegi samaväärset tegevust teinud ettevõtjaga ebavõrdselt. Miski ei viita sellele, et vastustaja oleks alahinnanud piirangute ja meetmete kohaldamise ühiskondlikku ja majanduslikku mõju. Valitsus möönis korraldustes, et mõju on oluline. Vastasel korral poleks valitsus olnud pädev NETS § 28 lg-s 5 sätestatud meetmeid ja piiranguid enda korraldusega kehtestama (NETS § 28 lg 6). Valitsusele oli ilmselgelt teada, et piirangud mõjutavad kõigi asjaomaste valdkondade ettevõtjaid väga intensiivselt. Seda püüti tasandada toetuste ja hüvitistega. Meetmete täpse mõju (nt teenimata jääva tulu suurus) prognoosimine poleks olnud keerukuse ja ebamäärasuse tingimustes kiireloomulises olukorras võimalik. Kolleegiumi jaoks on selged motiivid, miks valitsus otsustas intensiivsetele põhiõigusriivetele vaatamata spaadele tegevuspiirangud kehtestada. Elu ja tervise kaitse ning haiglavõrgu kestlik toimimine olid valitsuse jaoks ülekaalukad eesmärgid.
33.Kaebaja on tõstatanud küsimuse piirangute proportsionaalsusest. Kolleegium leiab, et kaebaja vaidlustatud piiranguid spaadele pole põhjust pidada ebaproportsionaalseteks.
34.Legitiimne oli vaidlustatud korraldustega kehtestatud laiaulatuslike ühiskondlike piirangute ja meetmete (sh ettevõtjate tegevusele) kehtestamise eesmärk tõkestada koroonaviiruse levikut, et kaitsta seeläbi inimeste elu ja tervist ning ühiskonna kui terviku toimimist, sh vältida haiglavõrgu ülekoormamist (vt RKPJKo nr 5-22-4/13, p-d 68 ja 91; RKHKm nr 3-21-2241/11, p-d 26 ja 29, ka 3-21-884/45, p 19). Spaade tegevuse piiramine oli eesmärgi saavutamiseks sobiv, kuna seeläbi tekkis inimeste vahel vähem kontakte ja langes nakatumisrisk. Seejuures ei nõudnud meetme sobivuse test meetme 100%-list efektiivsust (vt RKHKm nr 3-21-2241/11, p 27).
35.Spaadele kehtestatud piirangud olid ka vajalikud. Vaadeldaval ajavahemikul oli valitsuse eesmärk tõkestada koroonaviiruse levikut. Kuna mõjusat ravi koroonahaiguse vastu ei olnud ja vaktsiinid said Eesti elanikkonnale kättesaadavaks alles 2021. a kevadel, sai viiruse levikut tõkestada eelkõige inimkontakte vähendavaid meetmeid kehtestades. Ka kaebaja ei ole seda kahtluse alla seadnud. Ilma 15(18)
3-21-1366 spaadele kehtestatud piiranguteta või leebemate piirangutega (sh kaebaja pakutud alternatiivsete meetmetega) oleks viirusetõrje olnud vähem mõjus. Tulenevalt ettevaatuspõhimõttest võis eelistada mõjusamat piirangut vähemalt seni, kuni püsis oht haiglate suutlikkusele (vrd RKHKo nr 3-21-884/45, p 25). Isegi kui spaade lahtiolekut oleks teoreetiliselt saanud kompenseerida veelgi rangemate piirangutega mõnes teises valdkonnas, ei muuda see meedet ebavajalikuks. Spaade tegevusel ei ole ühiskonnas sellist kaalu, et nende lahtiolekut peaks tingimata eelistama teistele sektoritele. Liiatigi oli vähe selliseid tegevusalasid, mida piirangud poleks ühel või teisel kujul puudutanud. Kuigi eksimisvõimalus ohu hindamisel oli arvestatav, ei saa öelda, et vaidlustatud korraldustega kehtestatud meetmed olid ebasobivad või ebavajalikud. Viiruse levikuga kaasneva ohu hindamine on prognoosotsus, mistõttu piirangute kehtestamisel ei saanud nõuda täit kindlust (vrd RKHKm nr 3-21-1266/42, p 25).
36.Spaadele kehtestatud piirangud riivasid kaebaja ettevõtlusvabadust (PS § 31). Mida intensiivsem on ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad olema sekkumist õigustavad põhjused (RKPJKo asjas nr 3-4-1-3-12, p 51).
37.Spaade täituvuse piiramise ja nendes liikumiskeelu kehtestamise eesmärgid olid äärmiselt kaalukad (vrd 3-21-884/45, p 26 jj, 3-21-2241/11, p 29 jj). Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et teiste inimeste elu ja tervise kaitse ei ole pelgalt riigi õigus, vaid ka kohustus (PS §-d 13 ja 14, 3-21-2241/11, p 29, 5-22-4/13, p 68). Haiglasüsteemi ülekoormamise ohtu võis teiste riikide kogemuse põhjal pidada kogu käsitletaval ajavahemikul piisavalt tõsiseks.
38.Spaade täituvuse piiramisega 2020. a (1. juuni kuni 27. detsember) kaasnev ettevõtlusvabaduse riive oli intensiivne, kuid eesmärke arvestades mõõdukas. Kaebajal oli võimalik arvestatav osa vaidlusalusest perioodist potentsiaalselt eluohtliku ja sel ajal veel võrdlemisi tundmatu viiruse, mille vastu polnud mõjusat ravi ega vaktsiini, leviku tingimustes siiski tegutseda maksimaalse 50% täituvusega. Tõenäoliselt oleks kaebaja käive oluliselt langenud ka ilma piiranguteta – külastajaid oleks niigi nakatumisohu tõttu jäänud vähemaks.
39.2020. a suvel toibus ühiskond (sh tervishoiusüsteem) koroonapandeemia esimesest lainest. Koroonapandeemia algusfaasis oli koroonaviiruse ja sellest põhjustatud koroonahaiguse teaduslikus käsitluses iseäranis palju ebakindlust ja määramatust. Kui haigus on uus, siis on tõsikindlate järelduste tegemine selle ohtlikkuse, levikuviiside, nakkavuse, peiteaja, kulu, efektiivse ravi jne kohta võimalik ainult aeganõudvate teaduslike uuringute tulemusena. Selliseid haigusi iseloomustab raskesti ettenähtavate või ettenägematute tagajärgede tekkimise oht (RKHKo nr 3-21-884/45, p 23; vt ka RKPJKo nr 5-22-4/13, p-d 69 ja 72). Valitsus võis eriti 2020. a suvel ja ka 2020. a sügisel viirusest tuleneva ohu prognoosimisel ettevaatuspõhimõttest tulenevalt arvestada suuremat riski. Määramatuse tingimustes piirangute kehtestamisel ei saa valitsusele ette heita seda, et ta hindas kaalukate kaitstavate hüvede kahjustuse saabumise tõenäosust pigem suuremaks. Hiljem sai valitsus ohtu kaitstavatele õigushüvedele juba täpsemalt prognoosida erinevate epidemioloogiliste näitajate (nt haiglaravil viibivate patsientide arv, elanikkonna haigestumus) abil. Kuigi valitsus oli 2020. a lõpuks piiranud spaade täituvust 50% ulatuses juba mõnda aega, ei saa ka 2020. a lõpus kehtinud piirangut pidada kaebaja õigusi ebaproportsionaalselt riivavaks. Alates septembrist oli koroonaviirusesse haigestumine hakanud kasvama. 2020. a novembri lõpus tõusis nakatumisnäitaja (viimase 14 päeva haigestumus 100 000 elaniku kohta) võrreldes oktoobriga Eestis hüppeliselt, olles Harjumaal Eesti keskmisest kõrgem (korralduse nr 417 seletuskiri).
40.Kõige intensiivsem riive kaebaja ettevõtlusvabadusele avaldus ajal, mil külastajatel oli keelatud spaades viibida (kokku umbes neli kuud: 28. detsembrist 2020 kuni 31. jaanuarini 2021 Harju- ja 16(18)
3-21-1366 Ida-Virumaal ning 22. veebruarist 30. maini 2021 kogu riigis), kuid ka see riive oli kujunenud olukorda arvestades mõõdukas – viiruse levik oli ulatuslik ja kiire ning oht piirangutega kaitstavatele õigushüvedele äärmiselt tõsine.
41.Valitsus kehtestas 2020. a lõpus lisaks Ida-Virumaale ka Harjumaal spaade tegevusele rangemad piirangud kui mujal riigis, sest vaatamata seni kehtestatud piirangutele oli Harjumaal endiselt viiruse levik laialdane ja kiire (korraldus nr 462). Riive intensiivsust kaebaja ettevõtlusvabadusele vähendas mingil määral kaebaja võimalus 1. veebruarist kuni 21. veebruarini 2021 tegutseda 50% täituvuse juures, kuna valitsus tunnistas piirkondliku viibimis- ja liikumiskeelu spaades kehtetuks (korraldus nr 48). Seeläbi taastus Harju- ja Ida-Virumaal korraldusega nr 282 kehtestatud 50% täituvuse nõue.
42.Kuivõrd epidemioloogiline olukord ei näidanud 2021. a alguses paranemismärke, kehtestas valitsus alates 21. veebruarist 2021 üle riigi spaades viibimise ja liikumise keelu (korraldus nr 82). Epidemioloogilisest olukorrast tuleneva ohu tõsidust 2021. a esimeses kvartalis ilmestab kõnekalt asjaolu, et vaatamata kõikidele seni kehtestatud laiaulatuslikele piirangutele olid lisaks kõrgetele nakatumisnäitajatele haiglate koroonahaigetele mõeldud voodikohtadest 31. märtsi 2021. a seisuga hõivatud ligikaudu 72% (nendest intensiiv- ja üldravikohad olid hõivatud vastavalt umbes 78% ja 70%; korraldus nr 132 ja selle seletuskiri). Ilma laiaulatuslike piiranguteta (sh spaadele) oleks väga suure tõenäosusega olnud haiglasüsteem üle koormatud ja vähemalt osaliselt katkenud riigi tuumikfunktsioonide lakkamatu tagamine. Kui valitsus poleks inimkontakte vähendavaid rangeid meetmeid kehtestanud, oleks see toonud kaasa veelgi rohkem koroonaviirusest põhjustatud surmasid (korralduse nr 132 kohaselt oli 31. märtsi 2021. a seisuga Eestis surnud 902 koroonaviirusega nakatunud inimest).
43.Kuna oht inimeste elule ja tervisele ning tervishoiusüsteemi toimepidevusele oli sedavõrd tõsine, ei saa valitsusele ette heita, et ta ei loobunud kohe pärast olukorra stabiliseerumist spaades kehtestatud liikumiskeelust, vaid tegi seda järk-järgult, püüdes ära hoida nakatumiste uut järsku tõusu. Valitsus lähtus sisetingimustes piirangute leevendamisel mh teadusnõukoja soovitusest avada esmalt haridusasutused. 13. mai 2021. a korralduse nr 197 kohaselt püsis nakatumiskordaja üle 0,95 kogu Eesti piires (teadusnõukoja hinnangul pidi koroonaviiruse leviku peatamiseks olema nakatumiskordaja alla ühe, nt korraldus nr 82). Korralduse nr 197 seletuskirja järgi oli 12. mai 2021. a seisuga COVID-19 haiglakohtadest hõivatud endiselt üle poole (umbes 51%). Vaktsineerimiskuur oli lõpetatud ainult ligikaudu 13%-l elanikkonnast. Ka alates 2021. a juuni algusest ligikaudu kolm nädalat kehtinud täituvuse piiranguid ei saa eeltoodut arvestades pidada ebaproportsionaalseks. Ettevõtjatel oli ka võimalik täituvuspiirangust erand teha juhul, kui nad tagasid teenused vaid negatiivse koroonatesti esitanud inimestele, haiguse läbipõdenutele või vaktsineeritutele (korraldused nr 314 ja 223).
44.Otsustamise hetkel ei andnud miski põhjust pidada spaade sulgemise või täituvuse piiramise mõju marginaalseks. Tegemist oli siseruumides toimuva tegevusega, kus otseseid inimestevahelisi kontakte ja viiruse ülekandumist polnud võimalik täielikult vältida. Seda kinnitab ka korralduse nr 197 andmisel aluseks olnud ECDC hinnang, et mitteesmavajalike teenuste sulgemine vähendab nakatumiskordajat R0 29% võrra (korralduse nr 197 seletuskiri). Kaebaja ei ole seda hinnangut ega ka muid alusandmeid, mida vastustaja prognoosimisel aluseks on võtnud, kahtluse alla seadnud.
45.Valitsus püüdis koroonaviiruse leviku tõkestamiseks seatud piirangutega kaasnevat riivet ettevõtlusvabadusele tasandada erinevate toetuste ja hüvitistega. Vaidlusalusel ajavahemikul oli võimalik taotleda näiteks hüvitist (töötasu hüvitis, töötasu jätkuhüvitis, töötasu toetus), mida maksti töölepingu alusel töötavale füüsilisele isikule, kelle tööandja tegevus oli erakorralistest asjaoludest tulenevalt märkimisväärselt häiritud (vt täpsemalt Vabariigi Valitsuse määruse nr 130 17(18)
3-21-1366 „Tööhõiveprogramm 2017‐2020“ 23. märtsist kuni 31. augustini 2020 kehtinud redaktsioonid, vt selle kohta ka RKHKo nr 3-21-997/23, p 14 jj; Vabariigi Valitsuse määruse nr 87 „Tööhõiveprogramm 2021-2023“ 8. jaanuarist kuni 30. juunini 2021 kehtinud redaktsioonid). Samuti oli eraldi toetusmeede spaadele ja veekeskustele 2021. a märtsi käibe languse kompenseerimiseks (ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 21. aprilli 2021. a määrus nr 16 „Ettevõtjate toetamine seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse levikust tulenevate piirangutega“). Kaebaja pole väitnud, et ta oleks riigi pakutud toetustest või hüvitistest ilma jäänud.
46.Kuna kassatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja kassatsiooniastme menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Ka vastustaja kulud jäävad tema enda kanda, sest vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud (HKMS § 109 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt)
18(18)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.