Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-17-1994 28. detsember 2021 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld Sulev Puumeistri kaebus MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liidu kutsekomisjoni otsuse tühistamiseks ning MTÜ Eesti Taristuehituse Liidu kohustamiseks vaatama kutse andmise taotlus uuesti läbi Kaebaja Sulev Puumeister, esindaja vandeadvokaat Rando Antsmäe Vastustajad: MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit, esindajad Heiki Meos ja vandeadvokaat Raini Nõu MTÜ Eesti Taristuehituse Liit (varasem nimi MTÜ Eesti Asfaldiliit), esindaja vandeadvokaat Raul Talts Tallinna Ringkonnakohtu 17. aprilli 2019. a otsus Sulev Puumeistri kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 17. aprilli 2019. a otsus osas, milles kaebus jäi rahuldamata.
3.Teha tühistatud osas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Tühistada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liidu kutsekomisjoni 14. juuni 2017. a istungi nr 3/1/2017 protokollilise otsuse punkt 1 osas, milles jäeti Sulev Puumeistrile andmata teedeinseneri 6. taseme kutse teedeehituse erialal tee-ehituse ja korrashoiu allerialal ehitustegevuse juhtimise, tee korrashoiu ja teetööde kirjelduste koostamise ametialadel. Tühistada MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liidu
1.septembri 2017. a vaideotsus nr KA17/058. Kohustada MTÜ-d Eesti Taristuehituse Liit Sulev Puumeistri 28. aprilli 2017. a kutse andmise taotlust ehitustegevuse juhtimise ja tee korrashoiu ametialade osas uuesti läbi vaatama.
4.Mõista menetluskulude katteks Sulev Puumeistri kasuks MTÜ-lt Eesti Ehitusinseneride Liit välja 8765 eurot ning MTÜ-lt Eesti Taristuehituse Liit 2750 eurot. Jätta ülejäänud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
5.Tagastada kautsjon.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sulev Puumeister esitas 28. aprillil 2017 teedeinseneride kutsete andjaks olnud MTÜ-le Eesti Ehitusinseneride Liit (EEL) sooviavalduse teedeinseneri 6. taseme kutse saamiseks
3-17-1994 (taastõendamiseks) teedeehituse eriala tee-ehituse ja korrashoiu alleriala viiel ametialal: ehitusjuhtimine, ehitustegevuse juhtimine, tee korrashoid, järelevalve ning teetööde kirjelduste koostamine. Sooviavaldusest nähtub, et ta asus 1976. aasta septembris 16-aastaselt õppima Tallinna Ehitus- ja Mehaanikatehnikumi (TEMT; praegune Tallinna Tehnikakõrgkool), lõpetas selle kooli 1980. a veebruaris autoteede ehituse ja ekspluatatsiooni erialal ning talle omistati ehitustehniku kvalifikatsioon. Samuti on sooviavalduses esitatud loetelu läbitud täiendusõppe kohta.
2.EEL-i kutsekomisjon otsustas 14. juuni 2017. a istungi nr 3/1/2017 protokollilise otsuse p-ga 1 anda Sulev Puumeistrile teedeinseneri 6. taseme kutse ehitusjuhtimise ja järelevalve ametialadel ning jätta kutse andmata ehitustegevuse juhtimise, tee korrashoiu ning teetööde kirjelduste koostamise ametialadel. Otsuses on esitatud hindamiskomisjoni samasisuline ettepanek ning hindamiskomisjoni põhjendus, mille kohaselt vastab taotleja 1980. a ehitustehniku diplom põhikooli baasil omandatud keskeriharidusele. Kuna taotlejal puudub kutse andmise korra järgi nõutav kõrgharidus, ei saa talle kehtiva kutsestandardi kohaselt omistada 6. taseme kutset põhijuhu alusel. Taotleja on regulaarselt osalenud täienduskoolitustel. Tal on teedeehituse valdkonnas pikaajaline töökogemus, mis vastab kutsestandardi 1. erijuhu kohastele töökogemuse miinimumnõuetele ning kutse andmise korras toodud töökogemuse kestvuse nõuetele ehitusjuhtimise ja järelevalve ametialadel. Hindamiskomisjon soovitas omistada taotlejale nendel kahel ametialal 6. taseme kutse kutsestandardi 1. erijuhu alusel mõningase mööndusega hariduse osas.
3.Sulev Puumeister (kaebaja) esitas pärast edutut vaidemenetlust Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada 1. septembri 2019. a vaideotsuse nr KA17/058 ja osaliselt EEL-i kutsekomisjoni 14. juuni 2017. a otsuse ning kohustada EEL-i tema taotlust rahuldamata jäänud osas uuesti läbi vaatama. Kaebuse kohaselt jäeti ta enne otsuse tegemist ära kuulamata ning otsuses puuduvad põhjendused taotluse osalise rahuldamata jätmise kohta. Seadusest ei tulene töö tegemise perioodile lisatingimusi ega piirangut selle kohta, et kutse taotlejal pole võimalik omandada töökogemust mitmel ametialal korraga. Teetööde kirjelduste koostamise ametialal ei ole töökogemuse miinimumnõuet üheski kutse andmise aluseks olevas dokumendis sätestatud. Hindamiskomisjon ei olnud objektiivne.
4.Tallinna Halduskohus rahuldas 19. juuni 2018. a otsusega kaebuse. Kohus tühistas nii kutsekomisjoni otsuse vaidlustatud osas kui ka vaideotsuse ning kohustas EEL-i kaebaja taotlust kaebuses nimetatud ametialadel kutse saamiseks uuesti läbi vaatama. Halduskohus asus seisukohale, et EEL rikkus kaebaja õigust olla ära kuulatud, sest ei andnud talle enne otsuse tegemist võimalust esitada selgitusi ja lisatõendeid. Samuti rikkus EEL põhjendamiskohustust, sest otsusest ei nähtu, milliseid asjaolusid kutsekomisjon hindas ning millistest õigusnormidest ta kutse andmisest keeldumisel lähtus.
5.EEL esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ning jätta kaebus rahuldamata.
6.Tallinna Ringkonnakohus kaasas täiendava vastustajana menetlusse MTÜ Eesti Asfaldiliit (praeguse nimega MTÜ Eesti Taristuehituse Liit (ESTEL)), kes oli määratud alates
6.detsembrist 2018 teedeehituse kutsealal uueks kutse andjaks.
7.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 17. aprilli 2019. a otsusega EEL-i apellatsioonkaebuse osaliselt. Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega rahuldas kaebuse osaliselt, tunnistades EEL-i kutsekomisjoni otsuses kaebajale kutse andmisest keeldumise kohta põhjenduste esitamata jätmise õigusvastaseks. Muus osas jäi kaebus rahuldamata. Ringkonnakohus põhjendas oma otsust järgmiselt:
2(9)
3-17-1994 1) vaidlustatud otsus on haldusakt. Kutsekomisjoni istungi protokollis esitatud põhjendused (s.o väljavõte hindamiskomisjoni protokollist) on lakoonilised. Protokollis ei ole kutse andmisest keeldumise põhjendusi esitatud, kuid lugedes ka retsensioone, järeldub, et hindamiskomisjon ei pidanud kaebaja taotluse põhjal tema töökogemust nendel ametialadel piisavaks. Kutse andja kaalutlusruum pole üldjuhul väga suur. Kohus saab hinnata, kas taotluses esitatud andmete põhjal oli kutse andmisest keeldumine põhjendatud; 2) pooled tõlgendavad erinevalt 2017. a kutsestandardist tulenevat tingimust, mille kohaselt peab taotlejal olema vahetult enne kutse taotlemist vähemalt viieaastane pidev töökogemus taotletaval allerialal ja ametialal. EEL sai lähtuda kutsenõukogu 2017. a kutse andmise korrast teedeinseneride kutsetele, mille lisas 2 oli töökogemuse arvestamise juhend. Kutse andmise korra lisa 2 ei sea töökogemuse kestusele täiendavaid tingimusi võrreldes kutsestandardiga, vaid kirjeldab taotleja kutsealase kompetentsuse hindamise viisi. Muu hulgas on seal täpsustatud ametialade kaupa töökogemuse kestuse nõudeid juhuks, kui kutset taotletakse mitmel allerialal või ametialal. Kaebaja ei ole vaidlusaluste ametialade puhul täitnud viimase viie aasta töökogemuse nõuet; 3) EEL ei ole ärakuulamiskohustust rikkunud (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg 3 p 2); 4) retsensentidel oli kaebaja taotluse hindamiseks piisav kompetents ning ei ole alust kahelda nende erapooletuses. Otsuse õiguspärasust ei mõjuta see, et üks retsensioon oli allkirjastatud pärast hindamiskomisjoni protokolli koostamist; 5) EEL-i kutsekomisjoni otsuse tühistamiseks ei ole alust, kuid otsuses kaebajale kutse mitteandmise kohta põhjenduste esitamata jätmine tuleb tunnistada õigusvastaseks.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse osas, milles jäeti kaebus rahuldamata, ning teha uus otsus, millega kaebus täielikult rahuldada. Samuti palub ta tühistada ringkonnakohtu otsuse osas, milles jäeti kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Kassatsioonkaebuse väited on järgmised: 1) ringkonnakohus asus ebaõigesti kutse andja asemel kutse saamiseks vajalikku kompetentsi hindama; 2) ringkonnakohus oleks pidanud kutsekomisjoni otsuse põhjendamiskohustuse rikkumise tõttu tühistama, sest EEL on andnud ka kohtumenetluses lünklikke selgitusi. Otsus tulnuks tühistada ka ärakuulamiskohustuse rikkumise tõttu; 3) kompetentsuse tingimusi saab seada üksnes kutsestandardis, mitte nt kutse andmise korras. Kutse andmise kord seadis töökogemuse kestusele lisatingimusi võrreldes kutsestandardiga. Ringkonnakohus jättis tähelepanuta kaebaja väited töökogemuse sisustamisel tehtud vigade kohta; 4) teetööde kirjelduse koostamise ametialal kutse saamiseks vajaliku töökogemuse mahtu ei ole kuskil sätestatud. Ringkonnakohus asus ise õigust looma, kui leidis, et sellel ametialal peab olema viimase viie aasta jooksul töökogemus vähemalt 15 kuud; 5) ringkonnakohus kohaldas ka teiste ametialade puhul materiaalõigust ebaõigesti, sest kaebajal oli tee korrashoiu ametialal kutsestandardiga nõutud töökogemus olemas ning ehitustegevuse juhtimise ametialal ei olnud kutsestandardis töökogemuse ajalist tingimust sätestatud; 6) hindamiskomisjoni tegevus ei olnud õiguspärane, sest üks retsensioon oli allkirjastatud pärast hindamiskomisjoni protokolli koostamist. Retsensendid polnud erapooletud ega kompetentsed. Ka sellised menetluskorra rikkumised on kutsekomisjoni otsuse tühistamise aluseks; 7) kohustamisnõude rahuldamisel tuleb teha ettekirjutus ESTEL-ile; 8) kaebaja menetluskulud on olnud asja mahukuse ja keerukuse tõttu täies ulatuses põhjendatud.
9.Riigikohus peatas 21. jaanuari 2020. a määrusega kassatsioonkaebuse menetlusse võtmise otsustamise kuni haldusasjas nr 3-18-1432 Riigikohtu lahendi tegemiseni. 26. mai 2021. a määrusega
10.Kaebaja esitas täiendava seisukoha, milles märgib, et tulenevalt Riigikohtu üldkogu 17. mai 2021. a otsusest nr 3-18-1432/103 tuleb kaebus rahuldada juba ainuüksi põhjusel, et kutse andjal ei olnud ehitusseadustiku (EhS) § 24 lg 4 kohaselt nõutava ministri määruse puudumise tõttu kutse andmise taotluse rahuldamata jätmiseks õiguslikku alust. Kuigi kutse andja on kohtumenetluse ajal vahetunud, ei saa kaebajalt taotluse uuesti lahendamise eest tasu nõuda. Kaebajale tuleb taotletud kutse anda, sest teedeehituse alase kutsehariduse omandamisel õppisid nii põhi- kui ka keskkooli järel õpinguid alustanud õpilased samu eriala õppeaineid. Kutse andmise korda tuleks tõlgendada nii, et ka neil, kes läbisid keskerihariduse õppekava, millel õppima asumise eelduseks oli põhiharidus, on hariduseeldus tingimuslikult täidetud. Vastupidise tõlgenduse korral palub kaebaja tunnistada kutse andmise korra asjakohased sätted põhiseadusvastasteks, sest need oleksid ebaproportsionaalsed ja põhjustaksid kutsetaotlejate ebavõrdse kohtlemise. Vastustaja on pidanud tema haridust kahel ametialal 6. taseme kutse omistamiseks piisavaks. Kui ministri määrusega muudeti haridusnõue rangemaks, tuleks kaebaja puhul kohaldada taotluse esitamise ajal kehtinud kutsestandardit. Kaebaja palub kohustamiskaebuse rahuldamise korral selgitada, milliste materiaalõiguse normide alusel tuleb kaebaja taotluse uuel läbivaatamisel kutse andmine otsustada. Ministri määruses staatilise viitenormi abil kvalifikatsiooninõuete kehtestamine on vastuolus õigusselguse põhimõttega.
11.EEL vaidleb kassatsioonkaebusele vastu. Kaebaja ei tuginenud kassatsioonkaebuses väitele, et kutsekomisjonil puudus otsuse tegemiseks õiguslik alus. Toonases õiguslikus olukorras ei olnud ringkonnakohtul põhjust teistsuguste järeldusteni jõuda. EEL ei vastuta ministri määruse puudumise eest, vaid pidi kohaldama 2017. aastal kehtinud kutsestandardit ja kutse andmise korda.
12.ESTEL on seisukohal, et kassatsioonkaebuse väidete põhjal ei ole kaebuse rahuldamine põhjendatud. Materiaalõiguslikku olukorda muutis aga määravalt Riigikohtu üldkogu 17. mai 2021. a otsus nr 3-18-1432/103. Lisaks on majandus- ja taristuminister võtnud 22. juunil 2021 vastu määruse, millega kehtestas vajalikud kvalifikatsiooninõuded. Kutse andmise kord teedeinseneride kutsetele näeb erijuhu alusel kutse andmise ühe tingimusena ette, et taotleja on lõpetanud teedeehituse erialal TEMT-i keskerihariduse õppekava, millel õppima asumise eelduseks oli üldkeskharidus (kutse andmise korra lisa
17. juuni 2021. a redaktsioonis, p 2.2.1 alapunkt c; www.kutseregister.ee/ctrl/et/KAO/vaata/10732563). Kaebaja on aga läbinud keskerihariduse õppekava, millel õppima asumise eelduseks oli põhiharidus. Vaidlustatud EEL-i kutsekomisjoni otsuse põhjenduste puudused ei ole nii olulised, et tingiksid ringkonnakohtu otsuse tühistamise.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
13.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada, ning ringkonnakohtu otsus materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu tühistada osas, milles kohus jättis kaebuse rahuldamata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1). Kolleegium teeb tühistatud osas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse ja tühistab EEL-i kutsekomisjoni 14. juuni 2017. a otsuse osas, milles keelduti kaebajale kutset andmast, tühistab vaideotsuse ja rahuldab kohustamiskaebuse (HKMS § 230 lg 5 p 5). I
14.Kaebuse lahendamist mõjutab Riigikohtu üldkogu 17. mai 2021. a otsus nr 3-18-1432/103. Nimetatud asjas oli EEL jätnud rahuldamata diplomeeritud teedeinseneri 7. taseme kutse andmise taotluse, sest taotleja haridus ei vastanud kutsestandardi nõuetele. Üldkogu asus seisukohale, et tegevusaladel, millel tegutsemiseks on vastavalt EhS § 24 lg-tele 1 ja 2 nõutav kutse omamine, peab 4(9)
3-17-1994 EhS § 24 lg 4 kohaselt kehtestama pädeva isiku kvalifikatsiooninõuded valdkonna eest vastutav minister määrusega (p 23). Ministri määruse esemeks on muu hulgas tingimused, millele isik peab kutse saamiseks vastama, ehk hariduse ja töökogemuse nõuded (p 24). Kuna minister ei olnud EhS § 24 lg-s 4 nimetatud kvalifikatsiooninõudeid kehtestanud, tunnistas üldkogu sellise määruse kehtestamata jätmise põhiseadusega vastuolus olevaks (p 34). Ühtlasi tühistas üldkogu kutse andmisest keeldumise otsuse, sest kutse andjal polnud ministri määruse puudumise tõttu taotluse rahuldamise või rahuldamata jätmise üle otsustamiseks õiguslikku alust (p 40).
15.Ka 14. juunil 2017, mil EEL keeldus kaebajale taotletud ametialadel teedeinseneri 6. taseme kutset andmast, puudus EhS § 24 lg 4 kohaselt nõutav ministri määrus pädeva isiku kvalifikatsiooninõuete kohta. Kutse andmisest keeldumine ilma õigusliku aluseta rikub kaebaja kutsevabadust (põhiseaduse § 29 lg 1).
16.EhS § 24 lg 4 kohaselt nõutava määruse puudumine mõjutas kutsete andmist üksnes juhul, kui taotletud ametiala kuulus nende tegevusalade hulka, millel tegutsemiseks peab pädev isik ehitusseadustiku kohaselt omama tema kvalifikatsiooni tõendavat kutset. Kolleegiumi hinnangul tuli ministri kehtestatud kvalifikatsiooninõuetest lähtuda ehitustegevuse juhtimise ja tee korrashoiu ametialadel kutse andmisel (EhS § 24 lg 2 p-d 1 ja 12 ning lg 4). Küll aga ei näe ehitusseadustik erinevalt kuni 2015. a juunikuuni kehtinud teeseadusest ette, et avalikult kasutatava tee ehitamise või remontimise aluseks võiks olla ehitusprojekti asemel teetööde kirjeldus (vrd teeseaduse § 19 lg 1 ning EhS § 12 lg 1 ja § 99). Seepärast on kaheldav, kas teetööde kirjelduse koostamine kuulub EhS § 24 lg-s 2 nimetatud tegevusalade hulka. Kolleegium ei pea siiski praeguses asjas vajalikuks seda küsimust põhjalikumalt analüüsida, sest EEL-i kutsekomisjoni otsus tuleks kutse andmisest keeldumise osas nii või teisiti tühistada. Seda põhjusel, et otsuses puudusid nii kutse andmisest keeldumise õiguslik alus kui ka kutsekomisjoni põhjendused, mis võimaldaksid kontrollida kutse andmisest keeldumise õiguspärasust. Kolleegium on erinevalt ringkonnakohtust seisukohal, et hindamiskomisjoni põhjenduste esitamist ei saa pidada piisavaks, sest kutse andmist takistavad põhjendused ei nähtu ka hindamiskomisjoni ettepanekust.
17.Eeltoodud põhjustel tuleb EEL-i kutsekomisjoni 14. juuni 2017. a otsus tühistada osas, milles kaebajale jäeti teedeinseneri 6. taseme kutse teedeehituse erialal tee-ehituse ja korrashoiu allerialal ehitustegevuse juhtimise, tee korrashoiu ja teetööde kirjelduste koostamise ametialadel andmata. Otsuse taotletud osas tühistamise tõttu ei pea kolleegium vajalikuks hinnata kaebaja ülejäänud väiteid selle otsuse kohta. Kutsekomisjoni otsuse osalise tühistamise tõttu tuleb tühistada ka vaideotsus. II
18.Lisaks tühistamiskaebusele palub kaebaja kohustada ESTEL-it tema 27. aprilli 2017. a taotlust uuesti läbi vaatama. Kohustamisnõude lahendamiseks tuleb kindlaks teha, kas kutse andja on kohustatud kaebajale kutse andma või selle andmist kaaluma (riigivastutuse seaduse § 6 lg-d 1 ja 4). Kohustamisnõude rahuldamiseks peavad selle nõude eeldused olema täidetud ka kohtuotsuse tegemise ajal. Kui kohtuotsuse tegemise ajal esinevad faktilised asjaolud või õiguslik olukord ei võimalda vastustajal kaebaja taotletud haldusakti anda, tuleb jätta kohustamisnõue rahuldamata (vt nt Riigikohtu üldkogu otsus nr 3-18-1432/103, p 42).
19.Kaebajale kutse andmine tuleb otsustada materiaalõiguse normide alusel, mis kehtivad tema
28.aprilli 2017. a taotluse suhtes uue otsuse tegemise ajal (HMS § 54; vt ka Riigikohtu üldkogu otsus nr 3-18-1432/103, p 46). Materiaalõiguse normide hulka kuuluvad, sõltumata nende paiknemisest 5(9)
3-17-1994 ühes või teises kutsealases dokumendis, mis tahes sätted, milles on esitatud kutse saamise eelduseks olevad sisulised tingimused.
20.Kutse andmisel on oluline silmas pidada, et osal ehitamisega seotud tegevusaladel ei ole võimalik elukutse- või ka ettevõtlusvabadust kasutada ilma kutset või muud pädevustunnistust omamata (EhS § 24 lg 1). Põhiseaduse (PS) § 11 kohaselt võib isikute õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega ning ühtlasi peab piirang olema kooskõlas PS § 3 lg 1 esimese lausega, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Kolleegium on rõhutanud, et ehitusvaldkonnas pädeva isikuna tunnustamise tingimusteks olevad kvalifikatsiooninõuded peab kehtestama legitiimne riigiorgan. Seadusandja saab delegeerida selliste kvalifikatsiooninõuete kehtestamise määrusandluspädevuse üksnes Vabariigi Valitsusele või valdkonna eest vastutavale ministrile, järgides volitusnormile seatud põhiseaduslikke nõudeid (vt Riigikohtu halduskolleegiumi määrus nr 3-18-1432/93, p 22; vt ka 17. novembril 2021 vastu võetud ehitusseadustiku muutmise seaduse § 1 p-d 1 ja 2 ning § 2 lg 2).
21.Kuna ehitusseadustik on kutseseaduse suhtes eriseaduseks, tuleb muu hulgas lähtuda ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 23. novembri 2017. a määrusest nr 61 „Kvalifikatsiooni tõendamise nõudega ehituse tegevusalade täpsem jagunemine ja nendele tegevusaladele vastavad täpsemad kvalifikatsiooninõuded“ (määrus nr 61), millesse lisati 2. juulil 2021 jõustunud majandus- ja taristuministri 22. juuni 2021. a määrusega nr 40 nendel tegevusaladel kutset taotlevatele isikutele esitatavad kvalifikatsiooninõuded.
22.Määruses nr 61 ei ole kvalifikatsiooninõuded loetletud. Selle asemel on määruse lisas tegevusalati ära toodud kutseseaduse alusel kinnitatud kutsestandardid ja kutse andmise korrad. Tegevusalale kehtestatud kvalifikatsiooninõuetega tutvumiseks tuleb üles leida kutsestandardi õige versioon ja kutse andmise kord teatud redaktsioonis. Kaebaja märkis, et teedeinseneri kutse taotlejatel on selle määruse põhjal äärmiselt keeruline välja selgitada, milliseid kvalifikatsiooninõudeid tuleb täita. Lisaks on kutse andmise korrad raskesti leitavad ning kohati pole kutse andmise korra lisade puhul aru saada, kas tegemist on õige redaktsiooniga. Kaebaja arvates ei ole selline olukord õigusselguse põhimõttega kooskõlas ning on küsitav, kas sellisel viisil kvalifikatsiooninõuete kehtestamisel on järgitud õigusnormide avalikustamise põhimõtet.
23.Riigikohtu üldkogu märkis otsuses nr 3-18-1432/103, et ministril on võimalik kvalifikatsiooninõuete kehtestamisel kaaluda ka staatilise viitenormi kasutamist. Üldkogu rõhutas seejuures, et huvitatud isikul peab olema võimalik jõuda määruse kaudu kvalifikatsiooninõueteni liigse pingutuseta (p 35). Kolleegium nõustub kaebajaga, et määruse nr 61 põhjal on asjakohaseid kvalifikatsiooninõudeid keeruline välja selgitada. Praegust olukorda ei ole siiski põhjust pidada õigusselguse põhimõttega vastuolus olevaks. Määruses puudub tõepoolest teave määruse lisas nimetatud kutsestandardite ja kutse andmise kordade avaldamiskoha kohta. Seda infot on vaja eelkõige põhjusel, et neid dokumente ei ole avaldatud õigusaktide ametlikus väljaandes. Samas on määruse § 1 lg-s 1 märgitud, et määruse lisas nimetatud kutsestandardid ja kutse andmise korrad on kinnitatud kutseseaduse alusel. Kutseseadusest nähtub, et kutsealane teave on koondatud kutseregistrisse (kutseseaduse (KutS) § 14 lg 1). Kutseregistrisse kantud andmed on avalikud, andmeid väljastatakse tasuta ning registri vastutavaks töötlejaks on Haridus- ja Teadusministeerium (KutS § 14 lg 3; Vabariigi Valitsuse 28. mai 2009. a määrusega nr 79 6(9)
3-17-1994 kehtestatud kutseregistri põhimääruse § 15 lg 2 ja § 16 lg 4). Muu hulgas kantakse kutseregistrisse ka kutsestandardid ja kutse andmise korrad (KutS § 14 lg-d 5 ja 6 ning kutseregistri põhimääruse § 9 lg 1 p 5). Kutsestandardi ja kutse andmise korraga on võimalik tutvuda kutseregistri veebilehe kaudu (kutseregister.ee). Asjakohane kutsestandard on sellelt veebilehelt üsna hõlpsasti leitav, kuid sama ei saa öelda kutse andmise korra kohta. Kutseregistri veebilehelt ei nähtu, et kutse andmise korda saaks otsida selleks loodud otsinguvormi abil. Kutse andmise korra leidmiseks tuleb kasutada kutse andja otsinguvormi, selleks on aga vaja teada kutse andja nime. Siiski ei ole kutseregistri veebileht kutsestandardi ja kutse andmise korra hankimise ainsaks võimaluseks. Lisaks veebilehele on juurdepääs kutseregistrisse kantud avalikele andmetele tagatud ka volitatud töötleja, s.o SA Kutsekoda asukohas (kutseregistri põhimääruse § 15 lg 2). Samale sihtasutusele on võimalik esitada ka teabenõue. Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et pingutused, mis kutse taotlejal tuleb määruse nr 61 § 1 lg-s 1 sisalduva viitenormi sisuga tutvumiseks teha, ei ole ülemäärased. Sellele vaatamata tasub määrusandjal kaaluda võimalusi, kuidas asjakohaste kutsestandardite ja kutse andmise kordade kättesaadavust hõlbustada. Üheks võimaluseks oleks luua määruse lisas nimetatud dokumentidele hüperlingid. Samuti saaks määrust täiendada märkusega, et viidatud dokumendid on kättesaadavad nii kutseregistri veebilehelt kui ka SA Kutsekoda kaudu.
24.Kolleegium analüüsib järgnevalt, kas kehtiv õigus võimaldab kaebajale taotletud ametialadel teedeinseneri 6. taseme kutset anda.
25.Määruse nr 61 § 1 lg 1 kohaselt tuleb ehitusloakohustusliku ehitise ehitamise ja avalikult kasutatava tee korrashoiu tegevusaladel teedeinseneri 6. taseme kutse andmisel lähtuda kvalifikatsiooninõuete osas vastava kutsestandardi 9. versioonist ning „Kutse andmise korrast teedeinseneride kutsetele“ 17. juunil 2021 kehtinud redaktsioonis. Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu 13. veebruari 2019. a otsusega nr 20 kinnitatud teedeinseneri 6. taseme kutsestandardi 9. versiooni p A.6 kohaselt peab 6. taseme teedeinseneril olema üldjuhul vähemalt rakenduskõrgharidus teedeehituse erialal, tal peab olema kutsetasemele vastav eri- ja ametialane töökogemus ning ta peab olema läbinud etteantud mahus täiendusõppe. Samas punktis on märgitud, et kõik nõuded on detailsemalt kirjas kutse andmise korras. Sama kutsenõukogu 29. novembri 2018. a otsusega nr 18 kinnitatud „Kutse andmise kord teedeinseneride kutsetele“ (17. juunil 2021 kehtinud redaktsioonis) näeb ette, et kutse taotlemisel tavajuhu kohaselt peab taotlejal olema muu hulgas tingimusteta täidetud kutsetaseme kohane hariduseeldus (p 2.9). Kutse taotlemisel erijuhu kohaselt peab hariduseeldus olema täidetud tingimuslikult (p 2.10). Hariduse eeltingimuste hulka loetakse ka täiendusõppe eeltingimused (p 3.1.1). Samas on märgitud, et erijuhu järgi teedevaldkonna inseneride kutse taotlemise eeltingimused on esitatud kutse andmise korra lisas 1 (p 3.1.9). Kaebajal puudub teedeehituse eriala bakalaureuse või rakenduskõrgharidust tõendav diplom või muu ehituseriala või mehaanikateadusel põhineva tehnikavaldkonna eriala kõrgharidust tõendav diplom. Seepärast on asjassepuutuv kutse andmise korra lisa 1 p 2.2.1 alapunkt c, mille kohaselt loetakse hariduseeldus tingimuslikult täidetuks ja kutse taotlemine on võimalik erijuhu alusel, kui taotleja on lõpetanud teedeehituse erialal Tallinna Tehnikakõrgkooli eelkäija (sh TEMT) keskerihariduse õppekava, millel õppima asumise eelduseks oli üldkeskharidus. Lisaks peab taotleja olema sooritanud rakenduskõrghariduse õppekaval põhineva teedeehituse mooduli täiendusõppe taotletava ametialaga 7(9)
3-17-1994 seonduvates õppeainetes 12 EAP mahus ning tal peab olema ette näidata vähemalt 10-aastane töökogemus taotletaval ametialal. Vaidlus puudub selles, et kaebaja läbis TEMT-is õppekava, millel õppima asumise eelduseks oli põhiharidus. Seega ei vasta kaebaja läbitud õppekava kutse andmise korra lisa 1 p 2.2.1 alapunktis c sätestatud tingimusele. Kolleegiumi hinnangul ei pruugi kaebajale kutse andmine olla sel põhjusel siiski välistatud. Nimelt näevad kutse andmise korra lisa 1 p-d 1.4 ja 2.3 ette, et hariduseelduse mittetäitmise korral on vajalik täiendav akadeemiline õpe mahus, mis katab nii nõutavad distsipliinid kui ka minimaalse ainepunktide mahu. Järelikult ei takista ainuüksi hariduseelduse mittetäitmine teedeinseneri 6. taseme kutse andmist.
26.Kolleegium ei pea siiski võimalikuks asuda ise hindama, kas kaebaja puhul on muud kvalifikatsiooninõuded täidetud. HKMS § 229 lg 2 kohaselt arvestab Riigikohus kassatsioonkaebuse põhjendatuse kontrollimisel faktilisi asjaolusid, mis on tuvastatud alama astme kohtu otsusega. Ringkonnakohus ei ole määruse nr 61 § 1 lg-s 1 osutatud kutsestandardi ja kutse andmise korra kohaldamiseks vajalikke asjaolusid tuvastanud. Seepärast ei ole kolleegiumil võimalik otsustada, kas kaebajale tuleb kutse anda. Eeltoodule vaatamata ei ole praegusel juhul põhjendatud saata asja alama astme kohtule uueks arutamiseks. Kolleegium on rõhutanud, et haldusakti faktilise ja õigusliku aluse otsimine ei tohi kanduda ulatuslikus mahus üle kohtumenetlusse (vt nt otsus nr 3-19-2069/19, p 12). Kutsestandard ja kutse andmise kord, millele on määruses nr 61 viidatud, ei kehtinud vaidlustatud otsuse tegemise ajal. Seega ei ole kutse andjal olnud võimalik praegu kehtivate normide alusel kutse andmist otsustada. Taotleja kompetentsi hindamisel rakendatakse ekspertteadmisi, üldjuhul kaasab kutsekomisjon selleks hindamiskomisjoni (KutS § 18 lg 2 p 4 ja § 19 lg 4). Ka mahukaid tõendeid, mis on vajalikud kutse taotleja kompetentsi väljaselgitamiseks, peaks esmalt hindama kutse andja.
27.Kutse andmiseks kohustamise üle otsustamisel on lisaks ministri kehtestatud kvalifikatsiooninõuetele vaja silmas pidada ka seda, millistel ametialadel võimaldavad kutsealased dokumendid kutseid anda. Kehtiv, Arhitektuuri, Geomaatika, Ehituse ja Kinnisvara Kutsenõukogu
13.veebruari 2019. a otsusega nr 20 kinnitatud teedeinseneri 6. taseme kutsestandardi 9. versioon, millest ESTEL teedeinseneri 6. taseme kutsete andmisel muu hulgas lähtub, võimaldab anda kutse ehitustegevuse juhtimise ja tee korrashoiu ametialadel, kuid ei näe ette kutse andmist teetööde kirjelduse koostamise ametialal. Samas on selles kutsestandardis märgitud, et isik, kellel on teedeinseneri 6. taseme kutsetunnistus tee ehitustegevuse juhtimise (ehitamise), ehitusjuhtimise või tee korrashoiu ametialal, võib koostada mitteehitusloakohustuslike tee ehitustööde tehnilisi kirjeldusi ilma piiranguteta (vt www.kutseregister.ee/ctrl/et/Standardid/vaata/10739606, A.1. osa, I p h). Seega on kaebajal võimalik koostada selliste teetööde kirjeldusi ka juhul, kui talle antakse kutse kas ehitustegevuse juhtimise või tee korrashoiu ametialal või mõlemal ametialal.
28.Eeltoodust tulenevalt ei pea kolleegium võimalikuks kohustada ESTEL-it kaebaja
28.aprilli 2017. a kutse andmise taotlust uuesti läbi vaatama teetööde kirjelduse koostamise ametialal kutse saamiseks, kuid kohustab kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama ehitustegevuse juhtimise ja tee korrashoiu ametialadel kutse saamiseks. Kuna kaebajal on sel moel võimalik saavutada soovitud eesmärk täies ulatuses, loeb kolleegium kohustamiskaebuse täies ulatuses rahuldatuks.
29.Kuigi kutse andja on haldusasja menetluse ajal vahetunud, ei saa kaebajalt sama taotluse uuesti lahendamise eest kutse andmise tasu nõuda (vt ka Riigikohtu üldkogu otsus nr 3-18-1432/103, p 47).
8(9)
3-17-1994 Vajaduse korral tuleb haldusorganil anda kutse taotlejale võimalus asja lahendamiseks vajalike uute andmete ja tõendite esitamiseks (HMS § 6 ja § 38 lg 1). III
30.Kuna kaebus rahuldatakse täies ulatuses, muudab kolleegium menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4).
31.Kaebaja taotles halduskohtus, et tema kasuks mõistetaks välja 15 eurot riigilõivu ning 10 033 eurot 33 senti õigusabikulu katteks (ilma käibemaksuta). Halduskohus pidas põhjendatud õigusabikuludeks 8073 eurot 33 senti, lisas sellele käibemaksu ning mõistis kaebaja kasuks välja 9702 eurot 99 senti (sh riigilõiv 15 eurot).
32.Apellatsioonimenetluses palus kaebaja enda kasuks välja mõista 10 908 eurot 32 senti (ilma käibemaksuta). Ringkonnakohus leidis, et kaebaja mõlema kohtuastme õigusabikulud olid ülepaisutatud, mistõttu saab esimese kohtuastme põhjendatud õigusabikuludeks lugeda 6000 eurot ja teise kohtuastme puhul 3000 eurot. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga ning ei pea vajalikuks põhjendusi korrata (HKMS § 231 lg 6). Seega on kaebaja esimese ja teise astme kohtumenetluse tõendatud ja põhjendatud õigusabikulud kokku 9000 eurot. Kassatsiooniastmes taotles kaebaja, et tema kasuks mõistetaks õigusabikulude katteks välja 6066 eurot 67 senti. Selle summa hulgast tuleb kuludokumendi esitamata jätmise tõttu jätta välja mõistmata õigusabikulu summas 840 eurot (HKMS § 109 lg 1). Kolleegium nõustub vastustajate seisukohaga, et kaebaja õigusabikulud ei ole täies ulatuses põhjendatud. Kolleegium peab kassatsiooniastmes põhjendatud õigusabikuludeks 2500 eurot (ilma käibemaksuta).
33.Kaebaja kasuks tuleb välja mõista 11 515 eurot (ilma käibemaksuta; sh kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot), millest 8765 eurot jääb MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ja 2750 eurot MTÜ Eesti Taristuehituse Liit kanda. Jaotus lähtub asjaoludest, et kohtuvaidluse põhjustanud otsuse tegi MTÜ Eesti Ehitusinseneride Liit ning kohustamisnõude osas vastustajaks olev MTÜ Eesti Taristuehituse Liit astus kohtumenetlusse hiljem.
34.Kassatsioonkaebuses märgitu kohaselt tuleb kautsjon tagastada Advokaadibüroo ANTSMÄE & Partnerid OÜ arvelduskontole nr EE712200221024592153 Swedbank AS-s (HKMS § 107 lg 4).
35.Vastustajate menetluskulud tuleb jätta nende endi kanda (HKMS § 108 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.