Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-19-2069 10. september 2021 Eesistuja Heiki Loot, liikmed Nele Parrest ja Jüri Põld Viktor Särgava kaebus Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks teabenõudele vastama Kaebaja Viktor Särgava, esindaja vandeadvokaat Robert Sarv Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet Tallinna Ringkonnakohtu 30. juuni 2020. a otsus Viktor Särgava kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 13. veebruari 2020. a ja Tallinna Ringkonnakohtu 30. juuni 2020. a otsused.
3.Teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus ja kohustada Politsei- ja Piirivalveametit teabenõudele vastamist uuesti otsustama.
4.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt kaebaja kasuks välja menetluskulu 1710 eurot.
Asendada avaldatavas otsuses kaebaja teabenõudes märgitud isiku nimi tähemärgiga.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Viktor Särgava esitas Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) teabenõude, milles palus teatada, mis kuupäevadel on X 2018. aastal külastanud Keskkriminaalpolitseid (Tööstuse tn 52) ning kelle juures ta käis. PPA keeldus 9. oktoobri 2019. a kirjaga teabenõuet täitmast, sest sellele kehtib avaliku teabe seaduse (AvTS) § 35 lõike 1 punkti 12 järgi juurdepääsupiirang andmesubjekti eraelu kaitseks. Seepeale esitas V. Särgava uue teabenõude, milles palus esitada tema poolt nõutud teabele juurdepääsupiirangu kehtestamise haldusakti. Ühtlasi selgitas ta, et teda süüdistatakse kriminaalmenetluses karistusseadustiku § 255 lõikes 1 ja § 345 lõikes 1 sätestatud kuritegude toimepanemises ning süüdistusaktis viidatakse süüstava tõendina tema ja X vahel toimunud vestluste salvestistele. Teabenõude eesmärk on kontrollida, kas X kooskõlastas vestluse salvestamise Keskkriminaalpolitsei töötajatega. Kui kooskõlastas, on tegemist ebaseadusliku jälitustegevusega.
21.oktoobri 2019. a vastuses teatas PPA, et kuivõrd kuritegude kohtueelse menetluse kord on sätestatud kriminaalmenetluse seadustikus (KrMS), ei kohaldu asjas AvTS. Seepeale esitas V. Särgava uuesti teabenõude, milles palus teatada, kas PPA juht on Keskkriminaalpolitsei külalisteraamatu sissekannete kohta juurdepääsupiirangu kehtestanud. 5. novembril 2019 teatas PPA, et sellist haldusakti ei ole, sest AvTS § 35 lõige 1 on imperatiivne säte, mis kohustab teabevaldajat
3-19-2069 piirama teabele juurdepääsu seaduse alusel ega sea juurdepääsupiirangut sõltuvusse asutuse juhi haldusaktist.
2.V. Särgava (kaebaja) esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA kohustamiseks tema teabenõuet täitma. Kaebaja hinnangul nõudis ta avalikku teavet AvTS § 3 lõike 1 tähenduses. Seega peab teabele juurdepääsu piiramiseks olema seaduses sätestatud alus. Esimeses vastuses väitis PPA, et juurdepääsupiirang tuleneb AvTS § 35 lõike 1 punktist 12. Samas saab AvTS § 34 lõike 2 järgi juurdepääsupiirang olla vaid teabel, mille kohta on asutuse juht juurdepääsupiirangu kehtestanud. PPA on kinnitanud, et sellist otsust tehtud ei ole. Samuti ei saaks pidada eraelu puutumatuse oluliseks kahjustamiseks andmeid, millistel kuupäevadel (ja kas üldse) isik Keskkriminaalpolitseid külastas ning kellega ta seal kohtus. Kriminaalmenetluses kasutatakse süüstava tõendina kaebaja ja X vestluste salvestisi. Kui X kooskõlastas salvestamise Keskkriminaalpolitseis enne kaebajaga kohtumist, on tegemist loata jälitustegevusega, mis toob kaasa saadud teabe tõendina kasutamise lubamatuse. Avaliku teabe mõiste sisu ja selle avaldamise kord ei sõltu teabe kasutuseesmärgist. Seega on ebaõige PPA hilisem seisukoht, et praegu reguleerib teabe avaldamist KrMS.
3.Tallinna Halduskohus jättis 13. veebruari 2020. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus nõustus, et vaidlusalune teave on avalik teave, PPA on teabevaldaja ning asjas kohaldub AvTS. Teabe võib avaldada üksnes juhul, kui sellele ei ole seatud juurdepääsupiirangut ning see ka tegelikkuses ei vasta ühelegi AvTS §-s 35 loetletud tunnusele. Pidades nimekirja asutusse saabunud isikute üle, töödeldakse ka külastajate isikuandmeid, mistõttu tuleb arvestada isikuandmete kaitse üldmääruse ja isikuandmete kaitse seaduse nõuetega. Olukord, kus nõutud teave vastab olemuselt AvTS § 35 lõike 1 punkti 12 tunnustele, kuid seda pole teadmata põhjusel asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistatud, ei tähenda, et teabevaldaja peab igal juhul teabe avaldama. Lähenemine, kus sisult juurdepääsupiirangut vajav, kuid mingil põhjusel eraldi otsusega asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamata jäänud teave tuleks pelgalt formaalse nõude mittetäitmise tõttu avalikustada, ei ole kooskõlas isikuandmete kaitsega seotud õigusaktide üldise loogika ega eesmärgiga. Keskkriminaalpolitsei külalisteraamatu andmed võivad vastata AvTS § 35 lõike 1 punkti 12 tunnustele. On eluliselt usutav, et andmed selle kohta, kas, millal ja kui tihti konkreetne isik Keskkriminaalpolitseis käis ning kellega ta seal kohtus, võivad andmesubjekti eraelu puutumatust oluliselt kahjustada.
4.Kaebaja esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, mille Tallinna Ringkonnakohus jättis 30. juuni 2020. a otsusega rahuldamata. Ringkonnakohus jättis halduskohtu otsuse resolutsiooni muutmata, asendades halduskohtu otsuse põhjendused enda otsuse põhjendustega. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised.
4.1.AvTS § 2 lõike 1 punktis 4 on sätestatud, et avaliku teabe seadust ei kohaldata teabele juurdepääsupiirangute, juurdepääsu eritingimuste, korra ja viiside osas, juhul kui need on eriseaduses sätestatud teisiti. Seega, kui teavet on kogutud kriminaalmenetluse käigus ja juurdepääsu sellele reguleerib KrMS, tuleb juhinduda KrMS-is sätestatud erinormist. Ka AvTS § 35 lõike 1 punkti 1 järgi on teabevaldaja kohustatud tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks kriminaalmenetluses kogutud teabe, v.a vastavalt KrMS-is sätestatud tingimustel avaldatava teabe. Kriminaalmenetluses kogutud tõenditega tutvumist reguleerib KrMS § 341, mille lõike 1 kohaselt on kahtlustataval õigus taotleda juurdepääsu ka nendele tõenditele, mis on olulised tema vastu esitatud kahtlustuse sisu täpsustamiseks, kui see on vajalik õiglase menetluse ja kaitse ettevalmistamise tagamiseks. Jälitustoimingud, selle meetme kaudu tõendite kogumine ja jälitustoimingutest teavitamine, sh andmetega tutvumise alused ja kord, on reguleeritud KrMS §-des 1261–12617. Kui kolmas isik on kaasatud jälitustoimingute tegemisse ja jälitustoimingute raames on tema külastus registreeritud dokumendiregistris, tuleb ka see teave lugeda hõlmatuks jälitustoiminguga. Kohtueelses menetluses andmete avaldamine on reguleeritud KrMS §-s 214, mille lõike 1 kohaselt võib seda teha 2(5)
3-19-2069 üksnes prokuratuuri loal. Kui Keskkriminaalpolitseid külastava eraisiku andmed registreeriti käimasolevas kriminaalmenetluses tõendi kogumise eesmärgil, sh jälitustoimingu raames, tuleb eelviidatud KrMS-i norme käsitada erinormidena AvTS-i suhtes.
4.2.Kuna kaebaja taotletav teave on kogutud kriminaalmenetluses, tuleb sellele juurdepääsu küsimus otsustada KrMS-i alusel kas prokuratuuris või maakohtus. Halduskohtumenetluse ülesanne pole luua tõendeid kriminaalmenetluse jaoks ega kontrollida kriminaalmenetluses kogutud tõendite seaduslikkust. Kas menetleja on kriminaalmenetluses kaasanud X jälitustegevusse ning kas jälitustoiminguga kogutud teave on saadud kooskõlas kehtiva õigusega, tuleb lahendada maakohtus süüteomenetluses tõendite uurimisel.
4.3.Kui taotletav teave ei puudutaks käimasolevat süüteomenetlust ja seda poleks kogutud kriminaalmenetluse raames, ei oleks välistatud selle taotlemine AvTS-i alusel. Ringkonnakohus ei jaga PPA ja halduskohtu seisukohta, et taotletav teave on juba selle olemusest tulenevalt seaduse alusel juurdepääsupiiranguga. Teave muutub juurdepääsupiiranguga teabeks, kui asutuse juht on selle asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistanud (AvTS § 34 lõige 2, § 35 lõike 1 esimene lause ja § 41). Kolmandate isikute suhtes hakkab juurdepääsupiirang kehtima pärast seda, kui see on haldusaktiga vormistatud juurdepääsupiiranguga teabeks. Välistatud ei ole teabe tunnistamine asutusesiseks kasutamiseks mõeldud teabeks ka teabe taotlemise korral, kui selgub, et see on ekslikult jäänud õigeaegselt tegemata.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
5.Kaebaja palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistada ja teha uue otsuse, millega kaebus rahuldada. Kassatsioonkaebuse põhjendused on kokkuvõtlikult järgmised.
5.1.PPA ei ole küsitud teavet asutusesiseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistanud. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et kolmandatele isikutele siduv on ainult selline juurdepääsupiirang, mille kohta on koostatud konkreetne haldusakt. Seega tulnuks teave viie tööpäeva jooksul väljastada. Õige pole ringkonnakohtu seisukoht, et andmed tulnuks siiski X eraelu riivamise tõttu väljastamata jätta. Keskkriminaalpolitsei külastamise fakt ning isikuga vestelnud ametnike nimed ei kahjustaks isiku eraelu puutumatust. Tegemist pole eriliigiliste isikuandmetega isikuandmete kaitse üldmääruse artikkel 9 lõike 1 tähenduses. Ka kohus ei tea tegelikult, milliseid andmeid Keskkriminaalpolitsei külalisteraamat sisaldab. Sellest hoolimata leidis ringkonnakohus, et andmete väljastamine kahjustaks andmesubjekti õigusi. Teadmata on isegi see, kas X üleüldse 2018. aastal Keskkriminaalpolitseid külastas. Riigikohus on lahendis nr 3-15-3228/37 (p 20) lubanud kohalike omavalitsuste töötajate töötasu avaldada ning lahendis nr 3-16-11/28 (p 12) lubanud AvTS-i rakendades karistusregistri päringute tegemist. Sellistes olukordades on andmesubjektide õiguste riive suurem. Andmete väljastamise puhul ei saa teabevaldaja paljasõnaliselt väita, et andmesubjekti eraelu saab riivatud. Teabevaldaja peab usutavalt tuginema nendele asjaoludele, mis andmete väljastamist piiravad, ning ka sellisel juhul põhjalikult kaaluma, kas andmete väljastamata jätmine ei riivaks ebaproportsionaalselt teabenõudja subjektiivseid õigusi.
5.2.Ringkonnakohus eksib, et jälitustoiminguid reguleerivad KrMS-i normid on erinormideks AvTS-i suhtes. Iga valdkonna või õigussuhte jaoks loodud normistikust leiab sätteid teabe väljastamise kohta, mis võivad olla AvTS-i suhtes erinormiks. Praegusel juhul pole aga küsimus selles, mille kohta andmeid küsitakse või millisel eesmärgil plaanib kaebaja teavet kasutada, vaid selles, millisel alusel tuleb andmed väljastada. KrMS ei sisalda norme Keskkriminaalpolitsei külalisteraamatu sissekannete või sellise teabe väljastamise kohta. AvTS-i kohaldamine ei saa sõltuda sellest, millisel otstarbel taotletavat teavet kasutada soovitakse. Vaidlusalune teave pole kogutud kriminaalmenetluses. KrMS-i
3(5)
3-19-2069 saaks kohaldada, kui teavet nõuaks uurimisorgan KrMS-is sätestatud pädevuse raames. Praegu on teabenõude esitanud eraisik AvTS-i alusel.
6.Politsei- ja Piirivalveamet kassatsioonkaebusele ei vastanud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
7.Asjas pole vaidlust, et kaebaja taotletud teave vastab AvTS § 3 lõikes 1 sätestatud avaliku teabe definitsioonile. Asjas on vaidluse all, kas KrMS on käesoleval juhul eriseadus AvTS § 2 lõike 2 punkti 4 tähenduses, välistades sellega AvTS-i kohaldamise, ning kui ei ole, kas AvTS võimaldab taotletud teabe väljastamisest keelduda.
8.KrMS sisaldab mitmesuguseid sätteid teabele juurdepääsupiirangute ja -tingimuste kohta. Näiteks reguleerib KrMS § 341 kahtlustatava õigust tutvuda kriminaaltoimiku materjalidega, § 12613 jälitustoimingust teavitamist, § 214 kohtueelse menetluse andmete avaldamist ja § 224 kriminaaltoimiku tutvustamist, sh § 224 lõige 8 sellest kõrvaldatud materjaliga tutvumist. KrMS-is sätestatud teabe väljastamist puudutavate sätete kohaldamise üldiseks eelduseks on, et tegemist on kriminaalmenetluse eesmärgil kogutud või kriminaalmenetluse toimingut kajastava teabega. Nimetatud sätete kohaldamine eeldab neis kirjeldatud menetlusliku olukorra esinemist, nt teabe asumist kriminaaltoimikus, jälitustoimingust teavitamist või kohtueelse kriminaalmenetluse toimumist. Kui taotletaval teabel pole seost kriminaalmenetlusega, ei saa KrMS olla teabele juurdepääsupiiranguid või juurdepääsu eritingimusi, korda või viisi sätestav eriseadus AvTS § 2 lõike 2 punkti 4 tähenduses. Kui tegemist on kriminaalmenetluses kogutud teabega, mille avaldamist KrMS ei reguleeri, on kohaldatav AvTS (vt AvTS § 35 lõike 1 punkti 1).
9.Asjas pole kontrollitud ühegi eelkirjeldatud olukorra esinemist. Seetõttu on ringkonnakohtu seisukoht, et kaebaja taotletavale teabele juurdepääsu küsimus tuleb otsustada KrMS-i alusel, rajatud oletusele.
10.Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et halduskohtumenetluse ülesanne pole luua tõendeid kriminaalmenetluse jaoks ega kontrollida kriminaalmenetluses kogutud tõendite seaduslikkust. Samas ei seo AvTS juurdepääsupiiranguta teabe väljastamist selle taotlemise eesmärgiga ning teabe väljastamise õiguspärasust peab olema võimalik halduskohtumenetluses kontrollida. Teisiti on see üksnes siis, kui kohaldatav eriseadus näeb ette teistsuguse menetluskorra halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 4 lõike 1 tähenduses. KrMS-is sätestatud teabe väljastamise aluste ja korra puhul võib teistsuguse menetluskorra olemasolu eeldada (vt Riigikohtu 10. juuni 2021. a määruse nr 3-21-231/18 punkte 11–12).
11.HKMS § 229 lõike 2 kohaselt arvestab Riigikohus kassatsioonkaebuse põhjendatuse kontrollimisel faktilisi asjaolusid, mis on tuvastatud alama astme kohtu otsusega. Seepärast ei saa kolleegium ise kontrollida, mil viisil ja kas üldse on X võimalikud Keskkriminaalpolitsei hoone külastused registreeritud (Riigikohtu 6. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-93-13, punkt 10). Ilma nende faktiliste asjaoludeta ei ole võimalik võtta lõplikku seisukohta kõnealuse teabe väljastamist reguleerivate aluste ja korra kohta ega saa otsustada, kas teabe väljastamisest keeldumine oli õiguspärane.
12.Eeltoodust hoolimata pole praegusel juhul põhjendatud asja alama astme kohtule uueks arutamiseks saata. Kolleegium on selgitanud, et haldusakti õigusliku ja faktilise aluse otsimine ei tohi kanduda ulatuslikus mahus üle kohtumenetlusse (4. märtsi 2020. a otsus nr 3-18-1740/36, punkt 18.4). Kuna teabenõude täitmisest keeldumist tuleb AvTS § 23 lõike 3 järgi sarnaselt haldusaktiga põhjendada, on see seisukoht kohaldatav ka praeguses asjas. PPA keeldus teabenõude 4(5)
3-19-2069 täitmisest 9. oktoobri 2019. a e-kirjaga, põhjendades seda AvTS § 35 lõike 1 punktist 12 tuleneva juurdepääsupiiranguga. Pärast kaebaja teabenõude eesmärgi (kaitseõiguse teostamine kriminaalmenetluses) täpsustamist selgitas PPA 21. oktoobri 2019. a e-kirjas lakooniliselt, et kuivõrd kriminaalmenetluse kord on sätestatud KrMS-is, tuleb kohaldada KrMS-i vastavaid sätteid.
13.Kumbki teabenõude täitmisest keeldumise põhjendus pole õige. AvTS § 35 lõike 1 punkt 12 kohustab teabevaldajat tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks teabe, mis sisaldab isikuandmeid, kui sellisele teabele juurdepääsu võimaldamine kahjustaks oluliselt andmesubjekti eraelu puutumatust. AvTS § 35 lõikes 1 sätestatud aluste esinemisel ei kohaldu juurdepääsupiirang vahetult seaduse alusel, vaid juurdepääsupiirangu kehtestamine tuleb asutuse juhil otsustada (AvTS § 34 lõige 2). Teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamise kord on sätestatud AvTS §-s 41. PPA teatas 5. novembri 2019. a e-kirjas kaebajale, et juurdepääsupiirangut pole kehtestatud, sest AvTS § 35 lõige 1 ei sea juurdepääsupiirangut sõltuvusse asutuse juhi haldusaktist. Seega on PPA lähtunud ekslikust seadusetõlgendusest ja teadaolevalt pole juurdepääsupiirangut kehtestatud ka kohtumenetluse ajal. Ekslikule seadusetõlgendusele tugines ka PPA
21.oktoobri 2019. a e-kiri, milles lähtuti kohaldatava seaduse valikul teabenõude esitamise eesmärgist, mitte taotletud teabe olemusest.
14.Eeltoodud põhjustel on PPA õigusvastaselt keeldunud teabenõuet täitmast. Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ning ringkonnakohtu ja halduskohtu otsused tühistada materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu. Kolleegium teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse ja kohustab PPA-d kaebaja teabenõudele vastamist uuesti otsustama (HKMS § 41 lõige 3).
15.Teabenõude uuel lahendamisel peab PPA, juhindudes käesoleva otsuse punktis 8 märgitust, esmalt kindlaks tegema, kas asjas on kohaldatav juurdepääsupiirangu aluste ja korra osas AvTS. Kolleegium märgib, et kui tegemist on Keskkriminaalpolitsei hoonesse sisenevate ja sealt väljuvate külaliste üldise registreerimisega, on külastajate registreerimine eeldatavasti haldustoiming. Sellise toiminguga kogutud teabe väljastamise otsustamisel on üldjuhul asjakohane seadus AvTS. AvTS § 23 lõike 1 punkti 1 kohaselt keeldub teabevaldaja teabenõude täitmisest, kui taotletava teabe suhtes kehtivad juurdepääsupiirangud ja teabenõudjal ei ole taotletavale teabele juurdepääsuõigust. Nagu kolleegium käesoleva otsuses punktis 13 selgitas, ei või sellel alusel teabenõude täitmisest keelduda, kui asutuse juht pole teabele juurdepääsupiirangut kehtestanud. Kui PPA on veendunud, et praegusel juhul esineb seadusest tulenev kohustus juurdepääsupiirangu kehtestamiseks, tuleb see kehtestada enne teabenõude uut lahendamist. Sellisel juhul annab see aluse teabenõude täitmisest keelduda.
16.HKMS § 108 lõike 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja on asjas tasunud kokku 30 eurot riigilõivu. Halduskohtus esitas kaebaja menetluskulude nimekirja, milles palus välja mõista õigusabikulud 1680 eurot koos käibemaksuga. Ringkonna- ja Riigikohtus kaebaja menetluskulude nimekirja ei esitanud. Nimetatud menetluskulud olid vajalikud ja põhjendatud. Ka vastustaja pole õigusabikulude suuruse kohta vastuväiteid esitanud. Seetõttu tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista menetluskulud 1710 eurot.
17.Kaebaja tasutud kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 107 lõige 4).
18.Kolleegium asendab avaldatavas otsuses kaebaja teabenõudes märgitud isiku nime tähemärgiga (HKMS § 175 lõige 3). (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.