Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
5. veebruar 2020, Tallinn
Haldusasja number
3-17-2766
Haldusasi
OÜ Adepte kaebus Mustjala Vallavalitsuse 15.11.2017 otsuse nr 1712921/00119 tühistamiseks, Saaremaa valla kohustamiseks vaadata kaebaja ehitusloa taotlus uuesti läbi ning Kaitseministeeriumi kohustamiseks andma ehitusloa eelnõule kooskõlastus
Menetlusosalised
Kaebaja – OÜ Adepte, esindajad v.adv Piret Blankin ja v.adv Edgar-Kaj Velbri Vastustaja I – Saaremaa vald, esindaja Liis Juulik Vastustaja II – Kaitseministeerium, esindajad Merle Vilu ja Mati Kuppar
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 18. juuni 2019. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
OÜ Adepte apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta OÜ Adepte apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 18. juuni 2019. a otsuse haldusasjas nr 3-17-2766 resolutsioon muutmata. Muuta halduskohtu otsuse põhjendusi, asendades need ringkonnakohtu otsuse põhjendustega.
2.Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 06.03.2020, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-17-2766 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ Adepte on Liiküla külas Mustjala vallas Saaremaal asuva Härjakopli kinnistu (katastritunnus 48301:006:0455, sihtotstarve maatulundusmaa) omanik. Maaüksus asub maaalal, mille osas on Mustjala Vallavolikogu 29.04.2011 otsusega kehtestatud Mustjala valla külade üldplaneering.
2.OÜ Adepte esitas 12.05.2017 Mustjala Vallavalitsusele taotluse nr 1711271/11679 LEPROJECTS OÜ (registrikood 12135774) eelprojekti alusel ehitusloa väljastamiseks. Ehitusloa taotluse kohaselt soovib OÜ Adepte kinnistule püstitada ühe tuulegeneraatori.
3.Mustjala Vallavalitsus edastas 16.05.2017 kavandatava tuulegeneraatori eelprojekti Kaitseministeeriumile kooskõlastamiseks. Täiendavad selgitused ehitusloa eelnõule on Mustjala Vallavalitsus edastanud Kaitseministeeriumile 18.05.2017 kirjaga nr 7.2.12/2/9.
4.Kaitseministeerium teatas 10.06.2017 kirjaga nr 12-3/17/212 Mustjala Vallavalitsusele, et on jätnud Härjakopli maaüksusele planeeritava tuulegeneraatori eelprojekti ehitusloa eelnõu kooskõlastamata. Ehitusloa kooskõlastamata jätmisel lähtus Kaitseministeerium kaitseministri 26.06.2015 määruse nr 16 „Riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid, piirangute ruumiline ulatus ja andmed riigikaitselise ehitise töövõimet mõjutavate ehitiste kohta“ (määrus nr 16) § 4 lg-st 2, mille kohaselt ei tohi ehitiste püstitamine või olemasoleva ehitise laiendamine või ümberehitamine vähendada radari töövõimet. Antud juhul on planeeritavale ehitisele lähim Kaitseministeeriumi haldusalasse kuuluv riigikaitseline ehitis Muhu saarel paiknev radar. Õhuväe analüüsis on hinnatud planeeritava tuulegeneraatori mõju radarile ning leitud, et kuna tuulegeneraator hakkaks asetuma radari otsenähtavusalas, siis põhjustab ta pöörlevate labade tõttu riigikaitselise ehitise töövõime vähenemise.
5.Mustjala Vallavalitsus keeldus 15.11.2017 otsusega nr 1712921/00119 ehitusloa väljastamisest Härjakopli maaüksusele kavandatud tuulegeneraatori püstitamiseks. Kuna tuulegeneraator kuulub elektripaigaldiste süsteemi koosseisu, siis on Härjakopli kinnistu maaüksusele tuulegeneraatori püstitamiseks võimalik väljastada ehitusluba juhul, kui ehitusprojekt on saanud vajalikud kooskõlastused ja energia tootmisega kaasnev normpiirmäärasid ületav reostus ei levi väljapoole omanikule kuuluvat maa-ala, või on olemas vastava maaomaniku selgelt väljendatud nõusolek. Ehitusseadustiku (EhS) § 120 lg 1 kohaselt on samas paragrahvis nimetatud juhul ehitise püstitamine, laiendamine või ümberehitamine ilma Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta keelatud. Kaitseministeerium on jätnud tuulegeneraatori eelprojekti ehitusloa eelnõu kooskõlastamata. Seega ei ole ehitusloa väljastamine võimalik.
6.OÜ Adepte esitas 15.12.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 05.03.2018, 16.05.2019) Mustjala Vallavalitsuse 15.11.2017 otsuse nr 1712921/00119 tühistamiseks, 2(10)
3-17-2766 vastustaja kohustamiseks vaadata kaebaja ehitusloa taotlus uuesti Kaitseministeeriumi kohustamiseks anda ehitusloa eelnõule kooskõlastus.
läbi
ning
Kaebaja taotleb EhS § 120 lg 1 ning määruse nr 16 § 4 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistamist. Vaidlustatud sätted toovad kaasa kaebaja ettevõtlusvabaduse riive (PS § 31). Kaitseministeerium keeldus kooskõlastuse andmisest, tuginedes määruse nr 16 § 4 lg-le 2 ja seoses kavandatava ehitise võimaliku mõjuga radari töövõimele. Mistahes muu asjaolu esinemist vastustaja esile toonud ei ole. Kaebaja möönab, et julgeolekukaalutlustel võiks ettevõtlusvabaduse riivet pidada eesmärgi saavutamiseks sobivaks. Sellest hoolimata ei ole vaidlustatud sätetest tulenevad abinõud vajalikud ega mõõdukad, mistõttu on ettevõtlusvabaduse riive ebaproportsionaalne ja põhjendamatu. Riik on EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 koosmõjul kehtestanud absoluutse tuulegeneraatorite püstitamise keelu, seejuures konkreetse tuuliku tegeliku mõju iseloomust ja suurusest sõltumata. Julgeoleku tagamist oleks võimalik saavutada ka juhul, kui Kaitseministeerium aktsepteeriks kavandatava ehitise mõju avaldumise võimaluse korral leevendusmeetmeid. Seadusandja soov on olnud tagada kaalutlusõiguse teostamise võimalus, olenemata kooskõlastusmenetluse tulemusest. EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 riivavad kaebaja omandipõhiõigust (PS § 32 lg 1). Sätted tingivad kaebaja kinnisasja omaniku nõusolekuta võõrandamise, kuivõrd välistatakse kaebaja võimalus kasutada kinnisasja selle sihtotstarbe kohaselt. Kaebaja on omandanud kinnistu teadmisega, et sellele on võimalik rajada tuulegeneraator(id). Vaidlusaluste sätete alusel on ehitiste kogukõrgusele kehtestatud piirang (alla 28 m), mis ei võimalda kinnistule tuulegeneraatori rajamist. Omandi omaniku nõusolekuta võõrandamine on toimunud ilma õiglase ja kohase hüvitiseta. Kuivõrd kinnisasja kasutusvõimalused on välistatud või oluliselt piiratud, siis väheneb oluliselt ka kinnisasja väärtus. Vaidlusalused sätted on vastu võetud õiguskindluse põhimõtet rikkudes ning see on kaebajale toonud kaasa märkimisväärse kahju tekkimise ennekõike tema poolt investeeritud kulude näol. Määruse nr 16 kehtestamise ja jõustumise vahele jäeti vaid viis päeva, mis on õigusvastane. Lisaks selgusid omandipõhiõiguse piirangud alles pärast ulatuslike investeeringute tegemist. Vaidlustatud sätted on vastuolus ka õigusselguse põhimõttega. EhS § 120 lg 1 ning määruse nr 16 § 4 lg 2 alusel ei ole võimalik piisava selgusega ette näha, millist tagajärge vaidlustatud sätted omavad. Määrus nr 16 on antud EhS § 120 lg-s 4 sätestatud volitusnormi piire ületades, kuivõrd määrusega kehtestatakse lisaks ehitistele ka riigikaitse eesmärgil kasutatavate seadmete ja süsteemide töövõime kriteeriumid. Muhu saarel paiknev Ground Master 403 tüüpi radar on mobiilne ega ole aluspinnasega ühendatud. Seega ei vasta radar EhS § 3 lg 1 mõistele, sest seda on vajadusel võimalik kiiresti ümber paigutada. Lisaks on radar olemasoleva hoone ehk ehitise sisse paigaldatav seade, mistõttu ka sel põhjusel ei ole tegemist eraldiseisva ehitisega, vaid üksnes selle sisemuses paikneva vallasasjaga. Vaidlustatud sätted rikuvad riigivõimu omavoli keeldu. Ehitusloa väljastamisest keeldumine on õigusvastane ka põhjusel, et puudub EhS §-s 44 sätestatud ehitusloa andmisest keeldumise alus. Kaitseministeeriumi kirjas ei sisaldu määrusega nr 16 ettenähtud põhjendusi, mistõttu ei saa EhS § 44 p-i 6 kohaldada keeldumise õigusliku alusena. Kaitseministeerium on kooskõlastuse andmata jätmisel viidanud üksnes määruse nr 16 § 4 lg-le 2. Kui viidatud säte tuleb tunnistada põhiseadusevastaseks, siis on kooskõlastuse andmata jätmine toimunud õigusliku aluseta. Vaidlustatud sätete põhiseadusevastaseks tunnistamisel langeb ära ka Mustjala Vallavalitsuse alus ehitusloa väljastamisest keeldumiseks.
3(10)
3-17-2766
7.Kaitseministeerium palus lõpetada menetlus kaebetähtaja rikkumise tõttu HKMS § 124 lg 2 alusel või alternatiivselt jätta kaebus läbi vaatamata HKMS § 151 lg 2 p 1 koosmõjus HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel. Kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Kaebus on kõikides nõuetes esitatud kaebetähtaega rikkudes ja kaebaja ei ole ennistamise taotluses toonud välja mitte ühtegi mõjuvat põhjust. Vastustaja ei nõustu väitega, et vaidlustatud sätetest tulenev ettevõtlusvabaduse riive on ebaproportsionaalne ning põhjendamatu. Riigi julgeoleku tagamine on kaalukas avalik huvi, mis õigustab PS §-s 31 sätestatud põhiõiguse (ettevõtlusvabaduse) piiranguid. EhS § 120 lg-s 1 sätestatud ehitusloa kooskõlastamise nõue üle 28 m kõrguse kavandatava ehitise osas ning keeld ehitada ilma Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta on riigi kaitsevõime tagamise eesmärgil sobiv abinõu. Kohalikul omavalitsusel ega ka ühelgi teisel haldusorganil ei ole õigust, pädevust ega vahendeid riigi kaitsevõime asjaolusid Kaitseministeeriumita ning lõplikult hinnata. Riik peab kaitsma avaliku raha kasutamise huve ja riigi julgeoleku tagamise huve ning seega ei ole võimalik ühe ettevõtja poolt soovitava ühe tuuliku püstitamiseks seada ohtu teiste, riigi julgeoleku seisukohalt oluliste valdkondade või tegevuste rahastamist. Kaitseministeeriumil on kohustus iga menetluse puhul hinnata kavandatud tegevuse sobivust konkreetses asukohas. Kaebaja tõlgendus EhS § 44 p-le 6 on väär, EhS § 44 p-s 6 ei ole soovitud jätta kohalikule omavalitsusele kaalutlusõigust. Kaebaja väited omandipõhiõiguse riive osas on põhjendamatud ega anna alust tunnistada EhS §-i 120 ja määruse nr 16 § 4 lg-t 2 põhiseadusega vastuolus olevaks. Ühtegi tõendit omandi sundvõõrandamise kohta Kaitseministeeriumi või valla poolt ei ole kaebaja esitanud ning seda ei ole ka toimunud. Arusaamatu on kaebaja väide, et ta on omandanud kinnistu teadmisega, et sellele on võimalik rajada tuulegeneraatoreid. Kaebaja sai kinnistu omanikuks 19.05.2008 ning kinnistu sihtotstarve on maatulundusmaa. Sel ajal ei olnud väljastatud tuulegeneraatori rajamiseks nimetatud kinnistule ühtegi ehitusluba, mis annaks tuulegeneraatori rajamiseks õiguse. Määrusega nr 16 täpsustatakse, mitte ei looda uusi kooskõlastuse nõude aluseid. Seega ei ole vaidlustatud sätted vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Tuulegeneraatorite ja tuuleparkide detailplaneeringud ja ehitusprojektid tuleb lennundusseaduse (LennS) § 35 lg 61 alusel kooskõlastada Kaitseministeeriumiga alates 22.12.2008. Seega ei saanud tulla tuulegeneraatorite ja tuuleparkide kooskõlastuse kohustus ettevõtjatele üllatusena. Vaidlustatud sätted ei ole vastuolus ka õigusselguse põhimõttega. EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 õiguslik tähendus on selgelt määratletud. Nõustuda ei saa ka kaebaja väitega, nagu määrusega oleks ületatud volitusnormi piiri. Ainetud on kaebaja väited riigivõimu omavoli kohta. NATO-ga liitumisel võttis Eesti Vabariik kohustuse tagada NATO kehtestatud reeglite järgimine Eesti Vabariigi poolt, mis on riigi julgeoleku seisukohast äärmiselt oluline. Suur osa riigi julgeoleku tagamisega seotud informatsioonist on riigisaladus või salastatud välisteave. Määruse nr 16 üheks eesmärgiks on sätestada kriteeriumid, millest lähtuvalt hinnatakse riigikaitselise ehitise töövõimet. Riigikaitseliste ehitiste töövõime osas tuleb lähtuda rahvusvahelistest aktidest ja see ei tähenda omavoli. Kuna planeeritav tuulegeneraator hakkaks asetuma radari otsenähtavusalas, siis põhjustab see pöörlevate labade tõttu riigikaitselise ehitise töövõime vähenemise. Isegi juhul, kui määrus nr 16 ei sätestaks riigikaitselise ehitise töövõime hindamise kriteeriume, on Kaitseministeeriumil tuulegeneraatorile kooskõlastuse andmisel õigus hinnata planeeritava tuulegeneraatori mõju riigikaitselise ehitise töövõimele – riigikaitselise ülesande täitmisele. Isegi kui EhS § 44 on kohalikule omavalitsusele kaalutlusõigust andev, siis piirab Kaitseministeeriumi negatiivne kooskõlastus kohaliku omavalitsuse kaalutlusõigust selliselt, et ehitusluba ei ole võimalik EhS § 44 p 6 kohaselt välja anda. Kooskõlastaja seisukoht on lõppotsustajale siduv (vt EhS eelnõu seletuskirjas toodu § 42 lg 7 kohta). Kohalikul 4(10)
3-17-2766 omavalitsusel ei ole kaalutlusõiguse tulemina võimalik ületada LennS-st ja EhS-st tulenevaid keelde, mis ehitamist ei luba, kui puudub Kaitseministeeriumi kooskõlastus.
Saaremaa vald palus jätta kaebuse rahuldamata.
Mustjala Vallavalitsuse otsus ehitusloa väljastamisest keeldumiseks on õiguspärane, kuna Kaitseministeeriumi poolt eelnõu kooskõlastamata jätmine on vastustajale siduv ning alal kehtib detailplaneering, millega ei anta ehitusõigust tuulegeneraatori püstitamiseks. EhS § 120 lg 1 välistab ehitusloa väljastamise ilma Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta ning siinkohal puudub kaalutluse võimalus. Kaitseministeerium on pädev asutus hindama asjaolu, kas määruse nr 16 § 4 lg 2 on asjakohane või mitte. Kaitseministeerium on andnud ka vastuses järelepärimisele 10.06.2017 kirjaga nr 12-3/17/2124 oma täiendavad põhjendused. Seega on põhjendusi küsitud ka tagantjärgi ja vastustaja hinnangul on saadud ammendav vastus kooskõlastamata jätmise osas. Liiküla, Härjakopli maaüksusel on kehtiv detailplaneering, mis on kehtestatud Mustjala Vallavolikogu 30.04.2010 otsusega nr 13. Ehitusloa väljastamisest keeldumise otsuses on sellele ka viidatud. Tuulegeneraatori püstitamist ei ole detailplaneeringu menetluse käigus kaalutletud.
9.Tallinna Halduskohus jättis 18.06.2019 otsusega Kaitseministeeriumi taotluse menetluse osaliseks lõpetamiseks või kaebuse läbi vaatamata jätmiseks rahuldamata (resolutsiooni p 1); jättis kaebuse rahuldamata (resolutsiooni p 2) ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda (resolutsiooni p 3). Kaitseministeeriumi kooskõlastuse andmisest keeldumine oli vallale siduv, kuid see ei tähenda, et vallal oleks kaalutlusruum täiesti puudunud. Kaalutlusruum tuleneb ka mitmetest haldusmenetluse seaduses esitatud üldpõhimõtetest ja kohalik omavalitsus võiks ministeeriumi kooskõlastamata jätmist ka mitte arvestada, kui see oleks üldse ilma sisuliste põhjendusteta. Riigikaitselise spetsiifikaga küsimustes ei saa vald ministeeriumiga vaielda detailsetes küsimustes. Vald saab pigem hinnata seda, kas vastuses ei sisaldu ilmselgeid kaalutlusvigu ja kui vald neid ei leia, siis oli võimalik ehitusloa väljastamisest vastavalt EhS § 44 p-le 6 ja § 42 lg 7 p-le 1 keelduda. Vald ei ole tuginenud ehitusloa andmisest keeldumisel riigisaladusele või muule salastatud teabele. Vaidlustatud haldusakti tühistamiseks ei ole alust. Vald ei tuginenud pelgalt Kaitseministeeriumi kooskõlastuse puudumisele, vaid pidas oluliseks ka seda, et tuulegeneraatori püstitamist ei kaalutud detailplaneeringu menetluse käigus. Detailplaneeringuga seonduvatel menetluslikel aspektidel ei pea kohus vajalikuks pikemalt peatuda, sest keeldumine oli põhjendatud ka lähtuvalt nendest kaalutlustest, mis baseerusid Kaitseministeeriumi 10.06.2017 seisukohal. Kaebaja on taotlenud EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 põhiseaduspärasuse kontrollimist. EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 ei ole põhiseadusega vastuolus. Kaitseministeerium on sätete põhiseaduspärasust analüüsinud oma 31.05.2019 vastuses koos viidetega Riigikohtu lahenditele. Kohus nõustub nende seisukohtadega neid üle kordamata. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
10.OÜ Adepte palub 08.07.2019 apellatsioonkaebuses (täiendatud 13.08.2019, 20.01.2020) halduskohtu 18.06.2019 otsus tühistada ja uue otsusega kaebus rahuldada ning mõista vastustajatelt solidaarselt välja kaebaja menetluskulud ja jätta vastustajate menetluskulud nende endi kanda.
5(10)
3-17-2766 Vaidlustatud haldusakti aluseks olev regulatsioon on PS-ga vastuolus. EhS § 120 lg-s 1 ja määruses nr 16 loodud menetluskord välistab õigusvastaselt kõigi huvide kaalumise peale riigikaitseliste huvide. Ehitusseadustikku süstemaatiliselt tõlgendades tuleb asuda seisukohale, et EhS § 44 on kaalutlusõigust andev (vt Riigikohtu 24.11.2017 määrus nr 3-17-1398, p-d 16‒17; Tallinna Ringkonnakohtu 03.10.2018 otsus nr 3-16-2515). Ehitusloast keeldumisel tuleb kohalikul omavalitsusel kaaluda kõiki asjakohaseid avalikke ja erahuve. Vald neid huve kaalunud ei ole, tuginedes EhS § 120 lg-le 1 ja määruse nr 16 §-le 4, mis kaalumise vähemalt formaalselt välistab. Samas on ka Kaitseministeerium käsitlenud enda kooskõlastuse andmisel üksnes riigikaitselisi huve, kusjuures kooskõlastuse aluseks olevat analüüsi pole Kaitseministeerium vallale isegi edastanud (piiratud ligipääsuga teave). Kaitseministeerium on väitnud, et negatiivne kooskõlastus tugineb suures ulatuses riigisaladuseks või salastatud välisteabeks tunnistatud teabele, millele puudub ligipääs nii kaebajal kui Saarema vallal. Seega on tekitatud olukord, kus ehitusloamenetluses arvestatakse ainult riigikaitselisi huve, s.o ühtegi teist huvi menetluse käigus polegi võimalik kaaluda. Kaebaja ei välista, et riigikaitseline kaalutlus võib olla poliitiliselt prioriteetne, kuid see ei saa välistada teiste kaalutluste arvesse võtmist. Eelkõige tuleb hinnata negatiivse mõju määra radarile. Vaidlustatud aktid rikuvad ettevõtlusvabadust. Usutav ei ole, et Kaitseministeerium oleks läbi viinud mingi kaalumise teiste huvidega. Kaebajale teadaolevalt on Kaitseministeerium varasema regulatsiooni alusel väljastanud kooskõlastusi üheksal leheküljel, erinevalt praeguses asjas kaebaja taotluse kooskõlastusel märgitud mõnest üldsõnalisest reast. Vaidlustatud aktid rikuvad omandipõhiõigust. Toimunud on kaebaja vara omaniku nõusolekuta võõrandamine. Kaebaja eesmärk on olnud Härjakopli kinnistule tuulegeneraatori rajamine. Härjakopli kinnistul puudub mistahes muu majanduslikult mõistlik maakasutus. Kuigi iga äriprojektiga kaasnevad äririskid, ei õigusta see õigusliku ja faktilise keskkonna olulist muutmist pärast projektiga alustamist. Kaebaja alustas tuulegeneraatori arendamist 2008. a-l. Radar paigaldati 2013 a-l. Sellise tegevusega põhiõiguste piiramisel tuleb riigil tekkinud kahju õigustatud isikutele hüvitada (vt ka Riigikohtu lahend nr 3-16-812, p 13). Vaidlustatud aktid on vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Kaebaja põhiõiguseid oluliselt piirava määruse nr 16 kehtestamise ja jõustumise vahele jäeti vaid viis päeva, mis on õigusvastane. Ebaõige on Kaitseministeeriumi väide, et EhS uus regulatsioon pidi olema kaebaja jaoks ettenähtav. EhS § 120 lg-st 4 ei nähtu mistahes kriteeriumeid ega isegi riigikaitseliste ehitiste liike, millega seoses menetlust hakatakse läbi viima. Määruse nr 16 näol on tegemist põhiõiguste piirangut sisustava ja laiendava (nn praeter legem) määrusega, mistõttu polnud kaebajal mistahes infot selle kohta, mil moel õiguslikku regulatsiooni tegelikult muutma hakatakse. Määrusega on volitusnormi (EhS § 120 lg 4) piirest väljutud ‒ radar ei ole ehitis. Riigivõimu omavoli keeldu rikub Kaitseministeeriumi seisukoht, et salastatud NATO dokumente on võimalik „õigusena“ kohaldada ka sõltumata EhS § 120 lg-st 1 ja määruse nr 16 kehtivusest. NATO sisedokumendid ei ole siseriiklikult kehtivad õigusaktid, mille alusel saaks kaebaja põhiõiguseid piirata. Halduskohus on oluliselt rikkunud põhjendamiskohustust. Kaebaja tugines kaebuses eelkõige asjaolule, et EhS § 120 lg 1 ja selle lg 4 alusel antud määruse nr 16 § 4 lg 2 on vastuolus PSga. Halduskohus ei analüüsinud kaebaja etteheiteid sisuliselt. Saaremaa Vallavalitsus ei ole ehitusloast keeldumisel tuginenud väitele, et taotlus ei oleks kooskõlas detailplaneeringuga, mistõttu ei saa ta seda teha ka kohtumenetluses. Kohus ei ole seda küsimust hinnanud. Valla vastav väide on põhjendamatu ka sisuliselt. Olukorras, kus aegunud detailplaneering on vastuolus kehtiva üldplaneeringuga, ei saa vald keelduda 6(10)
3-17-2766 ehitusloast detailplaneeringule kui madalamalseisvale õigusaktile tuginedes. Ka juhul, kui detailplaneering välistaks ehitusloa väljastamise, oleks Saaremaa vald seda menetluse kestel pidanud kaebajale selgitama ja tõlgendama tema taotlust kui detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise taotlust. Kaitseministeerium ei ole õhuväe 22.05.2017 analüüsi nr J4-4.1-3.1/17/21658-2 Mustjala Vallavalitsusele edastanud. Järelikult ei ole vald seda negatiivse otsuse tegemisel arvestanud. Valla käitumine kinnitab, et nad on pidanud Kaitseministeeriumi otsustust haldusmenetluses kohalikule omavalitsusele kohustuslikuks (siduvaks) ehk vallavalitsusel kaalumisõigust EhS § 120 lg 1 alusel ei olnud. Õhuväe analüüsist nähtub, et kaebajale negatiivse tähendusega haldusakti andmisel on tuginetud üksnes ühele õiguslikule alusele – Kaitseväe juhataja 2009. a käskkirja nr 327-k lisale „Õhuseire radarkatte rahvuslikud miinimumnõuded Eesti Kaitseväele“. Kaitseväe juhataja ei saa enda käskkirja lisaga kehtestada kriteeriumeid, mille alusel hakatakse piirama kaebaja põhiõiguseid. Liiatigi ei kehtinud käskkirja kehtestamisel EhS § 120, mistõttu käskkiri ilmselgelt sellele sättele ei tugine.
11.Kaitseministeerium palub 06.08.2019 kirjalikus vastuses (täiendatud 27.01.2020) jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda. Halduskohus on kaebust sisuliselt menetlenud ja vaidlusaluste sätete PS-le vastavust hinnanud. Julgeoleku tagamise kaalutulustel võib riik kehtestada menetluskorra, mis võib piirata isikute põhiõigusi. EhS § 120 lg-s 1 sätestatud kooskõlastamise nõue on riigi kaitsevõime tagamise eesmärgil sobiv abinõu. Võttes arvesse normi eesmärki, on igakordne hindamine vajalik. Riigi kaitsevõime tagamine on avalik huvi ja kaalub igal juhul muud huvid üles. Ei ole kahtlust, et kui tahes põhjaliku kaalumise tulemina tuleb primaarseks lugeda riigi julgeoleku ja eksistentsi tagamine. Isegi kui EhS § 44 on kohalikule omavalitsusele kaalutulusõigust andev, piirab Kaitseministeeriumi negatiivne kooskõlastus kohaliku omavalitsuse kaalutlusõigust selliselt, et ehitusluba ei ole võimalik EhS § 44 p 6 kohaselt välja anda. Kohalik omavalitsus on haldusmenetluses jõudnud õigele lõppjäreldusele. Riigi julgeoleku tagamine on kaalukas avalik huvi, mis õigustab ettevõtlusvabaduse piiranguid. Kaebaja väited omandipõhiõiguse riive kohta on põhjendamata. Tuulegeneraatori arendamise alustamiseks 2008. a-l puudus mistahes õiguslik alus, tegemist saab olla üksnes arendaja äririskiga. Ehitamise õigust ei anna planeeringud, vaid ehitusluba. Tuulegeneraatorite Kaitseministeeriumiga kooskõlastamise kohustus kehtib juba 2008. a-st. EhS vastuvõtmise (11.02.2015) ja jõustumise (01.07.2015) vahel oli 4,5 kuu pikkune vacatio legis. Seega oli kavandatava ehitise projekteerimistingimuste või nende andmise kohustuse puudumisel ehitusloa eelnõu või ehitamise teatise kooskõlastamise kohustus juba 11.02.2015. EhS § 120 lg 4 alusel kehtestatud määrusega täpsustatakse, mitte ei looda uusi kooskõlastuse nõude aluseid. Isegi kui vaidlusalused sätted oleksid PS-ga vastuolus, ei annaks see Saaremaa vallale võimalust ehitusluba välja anda, sest Kaitseministeeriumil tuleks LennS § 35 lg 61 alusel kooskõlastada ehitusprojekt, mille kooskõlastusmenetluse raames peab Kaitseministeerium võtma arvesse ka neid asjaolusid, mida vaidlusaluses kooskõlastusmenetluses arvesse võeti. Seega ei saavuta kaebaja mistahes juhul kaebuse eesmärki (saada ehitusluba). Kuivõrd radar on ehitis ja määruse nr 16 § 4 lg 2 käsitleb radarit, siis on kaebaja väide volitusnormi piiride ületamisest alusetu. Kaebaja väited riigivõimu omavoli kohta on väärad. Suur osa riigi julgeoleku tagamisega seotud informatsioonist on riigisaladus või salastatud välisteave, mida ei ole võimalik 7(10)
3-17-2766 avalikustada. Määruse nr 16 üheks eesmärgiks on sätestada kriteeriumid, millest lähtuvalt riigikaitselise ehitise töövõimet hinnatakse. Riigikaitseliste ehitiste töövõime osas tuleb rahvusvahelisi akte silmas pidada ning neist lähtuda ja see ei tähenda omavoli. Omavoli ei kinnita ka teatavas osas kriteeriumide saladuseks olemine. Kaitseväe juhataja käskkirja nr 327-k andmisel on lähtutud Eesti Vabariigile Põhja-Atlandi lepinguga võetud kohustustest ning Kaitseväe juhataja kehtestatud nõuded radarkattealale põhinevad NATO nõuetel.
12.Saaremaa vald palub 09.08.2019 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda. Vastustaja jääb varasema seisukoha juurde. EhS § 120 lg-st 1 ja § 44 p-st 6 tulenevalt ei saanud vastustaja kaebajale ehitusluba väljastada. On tõsi, et vastustaja ei ole ehitusloa väljastamisest keeldunud detailplaneeringule tuginedes, kuid on sellele viidanud. Eelkõige oli keeldumise aluseks ehitusloa eelnõule kooskõlastuse andmata jätmine. Tuulegeneraatori püstitamist detailplaneeringu menetluse käigus kaalutletud ei ole. Ehitusloa menetluse juures oleks pidanud alustama eelkõige asjaolust, et ehitusõigust tuulegeneraatori püstitamiseks ei olnud ning maa-alal on kehtiv detailplaneering. Seega on kehtiv detailplaneering samuti üheks aluseks ehitusloa väljastamisest keeldumisel.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks. Ringkonnakohus jätab jõusse halduskohtu otsuse resolutsiooni, kuid muudab halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele (HKMS § 200 p 4).
14.EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 on põhiseadusega kooskõlas. EhS § 120 lg 1 on EhS § 44 suhtes erinormiks. EhS § 44 p 6 koosmõjus EhS § 120 lg-ga 1 ei võimalda kohalikule omavalitsusele kaalutlusõigust. See ei tähenda aga, nagu jääksid erahuvid üldse kaalumata. Erinevate huvide kaalumine toimub kooskõlastusmenetluses Kaitseministeeriumi poolt ning nii on see olnud ka praegusel juhul. Õhuväe 22.05.2017 analüüsist (juurdepääsupiiranguga toimik) nähtuvalt on kaalutud leevendusmeetmeid elektrituuliku rajamiseks ja leitud, et kinnistule võib püstitada kuni 97,0 m kogukõrgusega (üle merepinna) elektrituuliku ning peale tuulikukõrguse vähendamise 22.05.2017 seisuga muid reaalselt rakendatavaid leevendusmeetmeid ei ole. Kaitseministeeriumi poolt Mustjala vallale 10.06.2017 antud põhjendused (I kd tl 21) ehitusloa kooskõlastamata jätmise kohta olid piisav alus vallale ehitusloa andmisest keeldumiseks. Ka juhul, kui Kaitseministeerium poleks kooskõlastuse andmata jätmist üldse põhjendanud, ei oleks see olnud aluseks vallale ehitusloa andmisele, vaid üksnes aluseks nõuda keeldumise põhjendusi, sest ehitusloa andmisest keeldumine on haldusakt, mida vald peab põhjendama. Kooskõlastuse andmine või andmata jätmine on aga toiming, mida vastavalt HMS §-le 108 võib põhjendada ka tagantjärgi. Seetõttu ei oma ka asjas tähtsust, et Kaitseministeerium ei esitanud vallale koos 10.06.2017 põhjendustega õhuväe 22.05.2017 analüüsi.
15.Nagu eelnevalt osutatud, toimub EhS §-s 120 sätestatud ehitise püstitamise lubamise puhul erinevate huvide kaalumine Kaitseministeeriumi kooskõlastuse andmise etapis. Kui Kaitseministeerium tuvastab, et kavandatava ehitise püstitamisega kaasnevad radari töövõimet vähendavad asjaolud (määrus nr 16 § 4 lg 2) ja neid pole alternatiivsete meetmetega võimalik kõrvaldada, tuleb keelduda kooskõlastuse andmisest (EhS § 120 lg 1). Selliselt prevaleerib avalik huvi (Eesti Vabariigi julgeolek ja kaitsevõime) ettevõtlusvabaduse ja omandipõhiõiguse ees. Mõistlikku vaidlust ei saa olla selles, et eelistades avalikku huvi, saavad riivatud kaebaja ettevõtlusvabadus ja omandipõhiõigus, kuid ringkonnakohtu 8(10)
3-17-2766 hinnangul on riive proportsionaalne, sh vajalik ja mõõdukas. Konkreetsel juhul (kohus ei teosta abstraktset normikontrolli) on Kaitseministeerium tuvastanud, et kaebaja soovitud elektrituulikut ei ole võimalik püstitada radari töövõimet vähendamata ning muud leevendusmeetmed peale tuuliku kõrguse vähendamise ei ole võimalikud. Õhuväe 22.05.2017 analüüsis esitatud põhjendused on eeltoodu osas veenvad. Seega ei ole võimalik radari töövõime vähendamist (kahjulikku mõju radari tööle) muul moel välistada kui tuuliku püstitamise keelamisega. EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 ei välista aga kuidagi leevendusmeetmete kaalumist Kaitseministeeriumi poolt kooskõlastusmenetluses. Praegusel juhul on seda ka tehtud. Ettevõtjal puudub subjektiivne õigus nõuda väga kallite ja riigieelarvet ebaproportsionaalselt koormavate leevendusmeetmete (apellatsioonkaebuses viidatud Muhu õhuseiresüsteemi radariga integreeritavate kaldavaatlusradarite või täiendavate radarite paigaldamine) kaalumist.
16.Kaebajal puudub õiguspärane ootus, et Härjakopli kinnistule saab rajada elektrituuliku. Üksnes asjaolust, et Härjakopli kinnistu asub Mustjala valla külade üldplaneeringu järgi tootmismaa sihtotstarbega maal, kus on lubatud tehnorajatiste ehitamine, ei tulene, et sinna võib igal juhul rajada elektrituuliku. Elektrituulik pole ainus tehnorajatis, mis oleks mõeldav kinnistule rajada. Kui kaebaja on teinud kulutusi Härjakopli kinnistule elektrituuliku rajamiseks, siis on see olnud tema äririsk, sest õiguslikku alust elektrituuliku rajamiseks tal pole olnud. Kaitseministeerium on juhtinud tähelepanu, et tuulegeneraatorite ja tuuleparkide detailplaneeringud ja ehitusprojektid tuli LennS § 35 lg 61 alusel Kaitseministeeriumiga kooskõlastada juba alates 22.12.2008. Seega ei saanud tuulegeneraatorite ja tuuleparkide kooskõlastuse kohustus tulla kaebajale üllatusena. Ringkonnakohtule jääb arusaamatuks kaebaja väide omandi võõrandamisest omaniku nõusolekuta. Kui kaebaja leiab, et talle on tekitatud kahju, on tal õigus esitada kahjunõue. Võimaliku kahju olemasolu ega selle hüvitamise eeldused ei ole praeguse vaidluse ese.
17.EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 ei ole vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Kaitseministeeriumiga kooskõlastamise kohustus tuleneb konkreetsel juhul EhS § 120 lg-st 1, mis võeti koos EhS-ga vastu 11.02.2015 ning seadus jõustus 01.07.2015. Seega oli seaduse vastuvõtmise ja jõustumise vahel 4,5 kuu pikkune vacatio legis ning ettevõtjatele teada kavandatava ehitise projekteerimistingimuste või nende andmise kohustuse puudumisel ehitusloa eelnõu või ehitamise teatise Kaitseministeeriumiga kooskõlastamise kohustus. EhS § 120 lg 4 alusel antud määruse nr 16 § 4 lg-ga 2 täpsustati, mitte ei loodud uusi kooskõlastuse nõude aluseid. Regulatsioon, mille kohaselt ei tohi ehitiste püstitamine või olemasoleva ehitise laiendamine või ümberehitamine vähendada radari töövõimet (määruse nr 16 § 4 lg 2), ei välju delegatsiooninormi ‒ riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid, piirangute ruumiline ulatus ja andmed riigikaitselise ehitise töövõimet mõjutavate ehitiste kohta (EhS § 120 lg 4) – piiridest. Keelunorm tuleneb EhS § 120 lg-st 1 ja määruse nr 16 § 4 lg-st 2 tuleneb volitusnormi piiresse jääv riigikaitselise ehitise töövõime kriteerium. Asjaolu, et radar on riigikaitselisi eesmärke täitev seiresüsteem (määruse nr 16 § 2 lg 1 p 1), ei tähenda, et ta ei saaks samaaegselt olla ka riigikaitseline ehitis (aluspinnasega ühendatud või sellele toetuv rajatis, EhS § 115 lg 1, § 3 lg 1). Kaebaja apellatsioonkaebuse p-s 3.1.7 esitatud tõlgendus on kunstlik ja meelevaldne. Küsimus sellest, kas Kaitseministeerium keelduks igal juhul kooskõlastuse andmisest ka LennS § 35 lg 61 alusel, pole praeguse vaidluse puhul asjakohane, sest Kaitseministeerium ei ole sellel õiguslikul alusel keeldunud elektrituuliku ehitusloa kooskõlastamisest.
18.Määrusega nr 16 ei ole rikutud riigivõimu omavoli keeldu. NATO dokumendid, mis on olnud aluseks mh riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumide kindlaksmääramisel, ei kehtesta siduvalt isikute põhiõiguse piiranguid, vaid rahvusvahelisi kokkuleppeid PõhjaAtlandi lepingu liikmesriikide ühiste eesmärkide seadmisel ja kohustuste võtmisel, mis on 9(10)
3-17-2766 Eesti Vabariigile siduvad ja saavad väljenduse siseriiklikus õiguses. Kaitseministeerium on selgitanud, et ka Kaitseväe juhataja 25.02.2009 käskkirja nr 327K lisa „Õhuseire radarkatte miinimumnõuded Eesti Kaitseväele“ põhineb Eesti Vabariigi poolt Põhja-Atlandi lepingu alusel kokku lepitul. Põhiõiguste omavaheline konkurents või ka avaliku huvi ja erahuvi konkurents õiguses ja õiguse kohaldamisel ei ole midagi ebatavalist. Praegusel juhul on ringkonnakohus leidnud, et EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 on põhiseaduspärased ega piira kaebaja põhiõigusi ebaproportsionaalselt.
19.Kuna vald ei ole keeldunud ehitusloa andmisest 15.11.2017 otsusest (I kd tl 25‒27) nähtuvalt põhjusel, et maaüksusel on kehtiv detailplaneering, jätab ringkonnakohus sellega seonduvad väited tähelepanuta.
20.Eelnevat kokku võttes jääb OÜ Adepte apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus ei muuda halduskohtu otsuse resolutsiooni, kuid asendab halduskohtu otsuse põhjendused ringkonnakohtu otsuse põhjendustega (HKMS § 200 p 4). Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 jäävad kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud kaebaja enda kanda ning vastustajate võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel vastustajate endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
Jõustunud Riigikohtu 19.06.2020 otsuses toodud muudatustega
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta jõusse Tallinna Ringkonnakohtu 5. veebruari 2020. a otsuse resolutsioon, muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3.Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
4.Arvata kautsjon riigituludesse.
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.