Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-17-1739 28. jaanuar 2021 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Jüri Põld OÜ Hellenurme Veski kaebus Keskkonnaameti 14. juuni 2017. a otsuse tühistamiseks või alternatiivselt kohustada Keskkonnaametit vaatama ümber keskkonnamõju hindamise ulatus ja maht Kaebaja OÜ Hellenurme Veski, esindajad juhatuse liige Mae Juske ja vandeadvokaat Vahur Kivistik Vastustaja Keskkonnaamet, esindajad vandeadvokaat Margus Kõiva, Kelli Varov, Irma Pakkonen, Kaili Viilmaa, Siret Punnisk, Meelis Järvemägi ja Kerli Pettai Kaasatud haldusorgan Muinsuskaitseamet, esindajad Merike Peterson ja Marko Djagilev Tallinna Ringkonnakohtu 14. novembri 2019. a otsus OÜ Hellenurme Veski kassatsioonkaebus
9.novembri 2020. a kohtuistung
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 11. märtsi 2019. a ja Tallinna Ringkonnakohtu
Rahuldada kaebus. Kohustada Keskkonnaametit otsustama uuesti OÜ Hellenurme Veski
1.novembri 2016. a taotluse menetluses keskkonnamõju hindamise algatamise üle.
4.Tagastada kautsjon. Mõista Keskkonnaametilt OÜ Hellenurme Veski kasuks välja menetluskulu 5055 eurot 62 senti.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ-le Hellenurme Veski kuulub Elva jõel Hellenurme paisul elektrijaam ja vesiveski, mis toimib aastast 2002 muuseumina. Elektrijaama turbiin pärineb 1950. aastatest ja see seati 2005 taas töökorda. Töökorras veskiseadmed pärinevad aastatest 1932–1933, pais ja paisjärv juba 19. sajandist ning need on koos mõisaansambliga muinsuskaitse all. Keskkonnaamet on kaebajale korduvalt andnud vee erikasutuslube Hellenurme paisul vee paisutamiseks ja elektri tootmiseks. Kaebajal oli viimati
28.detsembri 2015. a erikasutusluba jõe paisutamiseks ja hüdroenergia kasutamiseks (vesiveski käitamiseks) kõrvaltingimusega, et Keskkonnaametile tuleb ühe aasta jooksul esitada kalade läbipääsu lahendus (eelprojekt või teostusuuring). Elektritootmine polnud selle loa alusel lubatud. See luba lõppes 31. jaanuaril 2020.
3-17-1739
2.Elva jõgi kuulub keskkonnaministri 15. juuni 2004. a määruse nr 73 § 2 p-st 9 tulenevalt Palu jõe suudmest kuni Mosina paisuni lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistusse ning samas lõigus paikneb ka Hellenurme pais. Elva jõgi kuulub Elva loodusala ja Otepää loodusala koosseisus Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja. Elva jõe ja Otepää hoiualade eesmärk on kaitsta hariliku hingu ja paksukojalise jõekarbi elupaiku. Elva jõe hoiuala kaitse-eesmärgiks on elupaigatüüp „jõed ja ojad“ (Vabariigi Valitsuse 15. detsembri 2005. a määruse nr 311 § 1 lg 1 p-d 3 ja 15). Ida-Eesti veemajanduskavas 2015–2021 on Elva jõe ökoloogiline seisund ja koondseisund asjaomases Elva 2 vooluveekogumis hinnatud kesiseks. Selle hinnangu on tinginud kalastiku mittehea seisund, mille põhjuseks on Elva jõel olevad paisud. Kalade liikumistee on avatud suudmest kuni Hellenurme paisuni.
3.Kaebaja esitas 1. novembril 2016 taotluse uue vee erikasutusloa saamiseks, et paisutada Hellenurme paisul jõge ning kasutada hüdroenergiat veskiseadmete käitamiseks ja elektri tootmiseks. Keskkonnaameti 28. detsembri 2016. a korraldusega peatati kalapääsu rajamise nõude kehtivus kuni uue erikasutusloa taotluse menetluse lõpuni.
4.Keskkonnaamet otsustas 14. juuni 2017. a kirjaga nr 14-6/16/824-6 algatada kaebaja taotluse suhtes keskkonnamõju hindamise (KMH), sh Natura asjakohase hindamise, viidates keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) §-le 3, § 6 lg 2 p-le 22 ja lg-tele 22, 3 ja 31, §-le 9, § 11 lg-tele 2, 4 ja 11, § 12 lg-le 1 ja § 18 lg-le 7 ning veeseaduse varasema redaktsiooni (VeeS v.r) § 9 lg-tele 5 ja 7, samuti Vabariigi Valitsuse 29. augusti 2005. a määruse nr 224 § 15 p-le 8. Kirjas selgitati järgmist. a) VeeS v.r § 8 lg 2 p 5 kohaselt on vee erikasutusluba vajalik veekogu paisutamisel või hüdroenergia kasutamisel. Otsustaja peab andma eelhinnangu, kas kavandatava tegevusega võib kaasneda oluline keskkonnamõju ja mõju Natura 2000 võrgustiku alale või kaitstavale loodusobjektile. Veekogu paisutamine võib mõjutada ebasoodsalt Elva ja Otepää hoiualade kaitse-eesmärgiks olevat hariliku hingu seisundit ning jõeökosüsteemi. Hellenurme pais on kaladele ületamatu. Kaladele oleks tulnud tagada läbipääs 1. jaanuariks 2013 (VeeS v.r § 401 lg 13). b) Taotluse kohaselt ei ole kalapääsu rajamine Hellenurme paisule võimalik. Keskkonnaamet võib kaalukal põhjusel läbipääsu tagamise kohustust leevendada või vabastada paisu omaniku sellest (VeeS v.r § 17 lg-d 4 ja 41). Paisjärvedega seondub potentsiaalne oht veetaseme järsuks alandamiseks, mis on eriti ohtlik kaladele. Kavandatav tegevus võib mõjutada Elva loodusala kaitse-eesmärgiks olevat elupaigatüüpi „jõed ja ojad“ ning hariliku hingu ja paksukojalise jõekarbi elupaiku. Jõgede ja ojade elupaigatüübi kaitsel on eelkõige vaja säilitada looduslik põhjareljeef, hüdroloogiline režiim ja liikidele olulised elupaigad ning vältida jõe vee kvaliteedi halvenemist. Paisul, millel puudub kalade läbipääs nii alla- kui ka ülesvoolu, mõjutatakse oluliselt jõe elustikku ja seeläbi veekogu ökoloogilist seisundit. Hüdroelektrijaamade puhul on jõe hüdroloogilise režiimi rikkumine paisust allavoolu madalvee perioodidel peaaegu alati regulaarne. Kaitsekorralduskava eelnõu kohaselt seostub Elva jõe hoiuala probleem tõsiselt just Hellenurme paisjärvega. c) Üheks võimaluseks parandada Elva jõe ökoloogilist seisundit on looduslähedane kalapääs. Seejuures saaks rajatavad kärestikulised lõigud ja koelmualad kompenseerida paisjärve rajamisega hävitatud elupaiku. Hellenurme vesiveskis kavandatava tegevuse kohta pole Natura hindamist toimunud ja seda tuleb teha KMH käigus (KeHJS § 3 p 2, § 20 lg 1 p 6, § 29 lg 1). Varasemates KMH-des ei ole Natura hindamist paisutamise, hüdroenergia kasutamise ega kalade läbipääsu tagamise või selle tagamata jätmise kohta tehtud (vt ka Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-127/02; Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-56-12, p 15). Natura hindamine peab andma teavet asjakohaste leevendusmeetmete kohta. Alternatiividena tuleb käsitada muid elektrienergia tootmise võimalusi, tegevuse mahtu jms. Samuti peab Natura hindamine andma vastuse küsimusele, kas ebasoodsa mõju korral on tegevuse jätkamiseks üldiste huvide seisukohalt mõjuv põhjus, st kas põhjused on avalikkuse jaoks esmatähtsad ja erakordselt tungivad. 2(10)
3-17-1739
5.OÜ Hellenurme Veski esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Keskkonnaameti 14. juuni 2017. a otsus või alternatiivselt kohustada Keskkonnaametit vaatama ümber vaidlustatud otsuses määratud keskkonnamõju hindamise ulatus ja maht. Kaebuse kohaselt on vastustaja otsus KMH algatada õigusvastane, sest pais on eksisteerinud juba üle 150 aasta ja Muinsuskaitseamet on korduvalt leidnud, et kalade rände tagamiseks vajalikke rajatisi ei saa ehitada. VeeS v.r § 17 lg-s 41 märgitud erandit on võimalik rakendada ka KMH-d tegemata. KMH ei ole vajalik, kuna varasemad KMH-d on vee erikasutusloa taotluse suhtes otsuse langetamiseks piisavad.
6.Tallinna Halduskohus jättis 11. märtsi 2019. a otsusega OÜ Hellenurme Veski kaebuse rahuldamata, tühistas asjas kohaldatud esialgse õiguskaitse alates kohtuotsuse jõustumisest ja kohustas vastustajat määrama kaebajale mõistliku tähtaja, mis ei või olla lühem kui kolm kuud, KMH programmi esitamiseks juhul, kui see on kohtuotsuse jõustumise ajaks esitamata. Kohtuotsuse põhjendused olid järgmised. a) Natura alale eeldatavalt avaldatava mõju hindamiseks on KMH kohustuslik (KeHJS v.r § 3 p 2, § 20 lg 1 p-d 6 ja 71, § 29). Natura erandi hindamine on Natura hindamise üheks osaks. Kavandatava tegevusena tuleb käsitada igakordset vee erikasutusloa taotlust (Tartu Halduskohtu
20.jaanuari 2015. a otsus asjas nr 3-14-51675, p 22; Euroopa Kohtu otsused asjades nr C-127/02, C-226/08, C-258/11). Praegusel juhul toetab seda ka asjaolu, et varasemate lubade kehtivusaeg on lõppenud ja jõe veerežiim oluliselt muutunud, kuna Hellenurme paisjärvest allavoolu asuvatest tammidest ja paisudest on kaladele loodud läbipääsud ning seega on Hellenurme pais muutunud oluliseks takistuseks vee-elustiku asurkondade ühendamisel alla- ja ülesvoolu. Muinsuskaitseameti seisukohad on ennatlikud. Kalapääsud võivad väga hästi keskkonda sulanduda. b) Varem tehtud KMH-d ei käsitlenud kõiki küsimusi, neist on möödas üle 10 aasta. Hellenurme vesiveski erikasutusloaga seotud viimane hindamine toimus 2004. Kaks ülejäänud KMH-d koostati väga kitsastel teemadel. Kalade läbipääsu rajamise vajadusele viitavad selgelt asjatundjate arvamused. Ilma täiendava hindamiseta ei ole võimalik välja pakkuda leevendamismeetmeid ja alternatiivseid lahendusi ega teavitada neist Euroopa Komisjoni, mis on vajalik Natura erandi tegemiseks. Paisude omanikel on võimalik taotleda kalapääsu rajamise toetust Keskkonnainvesteeringute Keskuselt. Abikõlblikeks kuludeks on nii KMH kui ka eskiisprojektide tellimine. c) KMH ulatust ja mahtu ei määrata kindlaks vaidlustatud kirjaga, vaid see on kaebajale ainult üldiseks juhiseks KMH programmi koostamisel (KeHJS § 11 lg 8 ja § 13). Nõue hõlmata KMH-ga paisutamine, hüdroenergia kasutamine ning kalade läbipääsu tagamine ei ole ülemäärane.
7.OÜ Hellenurme Veski palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldada.
8.Tallinna Ringkonnakohus jättis 16. oktoobri 2019. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata järgmistel põhjustel. a) Vastustaja otsust saab erandina vaidlustada (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 45 lg 3), sest KMH algatamise tagajärjel erikasutusloa menetlus peatub. b) Keskkonnamõju hõlmab ka mõju kultuuripärandile, seda tuleb arvestada nii KMH eelhinnangus kui ka aruandes (KeHJS v.r § 6 lg 3 p 1, § 20 lg 1 p 6, §-d 21 ja 22; kehtiva KeHJS § 31 lg 2). KMH on eesmärgipärane. Sellega saab lahendada avalike huvide, st looduskaitse ja muinsuskaitse konflikti. KMH aruanne oleks nii vee erikasutusloa kui ka muinsuskaitse eritingimuste andmisel oluliseks tõendiks. Ka ei nähtu asjatundjate seisukohtadest, et kalapääsuta paisul puuduks oluline keskkonnamõju või et saaks välistada olulise ebasoodsa mõju Natura alale. c) Praegusel juhul kavandatakse uut tegevust. Loodusdirektiivis ehk elupaikade direktiivis (92/43/EMÜ) ei ole määratletud, mida tuleb pidada kavaks või projektiks art 6 lg 3 tähenduses. Selles küsimuses tuleb lähtuda KMH direktiivi (2011/92/EL) art 1 lg 2 p-st a. Muuks sekkumiseks 3(10)
3-17-1739 looduskeskkonda on ka perioodiliselt uuendatava loa alusel toimuv tegevus (Euroopa Kohtu otsused asjades nr C-411/17: Inter-Environnement, p-d 122–124; C-127/02: Waddenzee, p-d 23–29). KMH eelhinnang tuleb koostada igakordse vee erikasutusloa taotluse läbivaatamisel. Kui asjaolud on varasema loa perioodiga võrreldes oluliselt muutunud või taotletakse vee erikasutusluba senisest oluliselt erinevatel tingimustel, võib olla vaja teha täiemahuline KMH ka siis, kui tegevuse iseloom põhimõtteliselt ei muutu. Kuigi praegusel juhul kavandab kaebaja jätkata üksnes senist tegevust (paisutamine ja hüdroenergia kasutamine elektrienergia tootmiseks), on selleks taotletud vee erikasutusluba ilma kaladele läbipääsu rajamise kohustuseta. d) Vastustaja on KMH eelhinnangus esitanud arusaadavad põhjendused, miks on kavandataval tegevusel VeeS v.r § 17 lg-s 41 sätestatud erandi kohaldamisel eeldatavalt oluline keskkonnamõju või oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile. Natura alade õigusvastaseks kahjustamiseks võib piisata oluliselt väiksemast keskkonnamõjust kui tavapärase loodus- või elukeskkonna puhul. Kui kavandatav tegevus võib kahjustada Natura ala kaitse-eesmärke, tuleb KMH algatada (nt Riigikohtu otsused asjades nr 3-3-1-56-12, p-d 12–15, ja 3-3-1-88-15, p 32). Erand lähtub loodusdirektiivi art 6 lg-st 4 (selle kohta nt Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-411/17, p-d 147-153). e) Praegu pole tegemist olukorraga, kus riik soovib ise muuta olemasolevat keskkonda ning teha seda kaebaja kulul. Kaebaja taotles luba ja soovib erandi tegemist. Kuigi paisutus ja hüdroenergia kasutamine on toimunud väga pikka aega, ei ole tegemist veekogu loodusliku seisundiga. KeHJS § 8 lg 2 kohaselt kannab KMH-ga seotud kulud isik, kes kavandab tegevust ja soovib seda ellu viia. Kaebaja majandustegevus on olnud küll väga väikese mahuga ning tal ei pruugi olla piisavalt raha KMH finantseerimiseks, ent neid asjaolusid ei saa KMH vajalikkuse otsustamisel arvesse võtta. Seetõttu ei ole ka määrav, et KMH kulu on abikõlblik üksnes tingimusel, et kalapääs tegelikkuses rajatakse. Väited enne nn lõhejõgede nimistu ning Natura alade nimekirja ja kaitse-eesmärkide kindlaksmääramist toimunu, samuti ajalooliste paisude omanikele antud lubaduste kohta ei saa kuidagi põhjendada KMH tegemata jätmist. Üksnes KMH kaudu ongi võimalik saada piisavat ja ajakohast teavet kaitse-eesmärkide kaalumiseks või kalapääsu erandi rakendamiseks.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9.OÜ Hellenurme Veski palub kassatsioonkaebuses kohtuotsused tühistada ja kaebus rahuldada, põhjendades seda järgmiselt. a) Vaidlus Muinsuskaitseameti ja Keskkonnaameti vahel ei ole lahendatav pelgalt KMH tegemisega. KMH maksumus (15 000 eurot või enam) ei pruugi olla kaebajale jõukohane. KMH eesmärk on anda tegevusloa andjale teavet kavandatava tegevuse ja selle reaalsete alternatiivide kohta (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-16-478, p 20). Kalapääsu rajamine ja ehitustööde tegemine ei ole realistlik alternatiiv, sest Muinsuskaitseamet välistab kultuurimälestise juures igasugused ümberehitused. Paisutusega seonduv küsimus on haldusesisene vaidlus. b) Vaidlusalune tegevus ei too kaasa olulist keskkonnamõju ega olulist negatiivset mõju Natura ala terviklikkusele. Muutusi ei ole aset leidnud enam kui saja aasta jooksul. Hellenurme paisust ülesvoolu jääb Natura 2000 alade alla vaid 2,7–3 km jõesängi. Arvestades jõe kogupikkust ja kaitsealust ala, ei saa paisul olla kaitsealuste liikide populatsioonile ja asurkondadele väga suurt mõju, sest paisu tõttu on neile ligipääsmatu vaid 9,7% kogu kaitsealusest jõesängist. c) Ringkonnakohus tugines üllatuslikult Muinsuskaitseameti aruandele ja tuletas sellest, et Hellenurme paisule on võimalik rajada kalapääs mälestist ohustamata. Muinsuskaitseameti piirangute ja seisukohtade tõttu ei ole võimalik rajada kultuurimälestise kaitsealale täiendavaid tehnilisi lahendusi või rajatisi, mis moonutaksid olemasolevat kultuuriväärtust. Hooajaliste piirangutega veerežiimi määramine veeloa andmisel ei ole selline tegevus või toiming, mida oleks põhjendatud ja vajalik käsitleda KMH menetluses eraldi alternatiivina. Ei ole põhjust algatada ja läbi viia KMH menetlust vaid veerežiimi täpsustamiseks. 4(10)
3-17-1739 d) Taotlejale ebaproportsionaalselt kuluka ja ajamahuka KMH menetluse läbiviimine ei saa olla põhjendatud vaid asjaoluga, et Keskkonnaamet ja Muinsuskaitseamet soovivad täiendavat tõendit, mille alusel jõuda järeldusele, et kalatreppi ei ole võimalik rajada, kuid veerežiimi kohta võib kehtestada kõrvaltingimused. Muuhulgas võimaldab VeeS u.r § 174 lg 4 leevendada taotleja kohustust tagada kalade läbipääs ja seda just veerežiimi erisuste kehtestamise kaudu. Pole realistlik, et Keskkonnainvesteeringute Keskus hüvitab hiljem KMH kulud ka siis, kui kalade läbipääsu ei ehitata. Ei ole ka põhjust eeldada, et Muinsuskaitseamet oma seisukohta KMH menetluse käigus muudaks.
10.Keskkonnaamet vaidles Riigikohtu istungil kassatsioonkaebusele vastu. Muinsuskaitseamet toetas kaebaja seisukohti.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu. Praegune kohtuasi on Riigikohtul võimalik lahendada uue otsusega täiendavaid faktilisi asjaolusid tuvastamata (HKMS § 230 lg 5 p 5). Halduskohtule esitatud kohustamiskaebus on põhjendatud, sest vastustaja vaidlusalune kiri on õigusvastane. Vastustaja on lähtunud ekslikust seadusetõlgendusest. Vastustajal tuleb KMH algatamise küsimus uuesti lahendada. I
12.Kaebajal on praegusel juhul HKMS § 45 lg 3 kohaselt kaebeõigus. Vaidlustatud kiri pole haldusakt (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-86-06, p 18), vaid menetlustoiming. Sellega andis vastustaja eelhinnangu KMH, sh Natura hindamise vajalikkusele (KeHJS § 6 lg 2, § 11 lg 2). Tegemist on ühtlasi korraldusega loamenetluses spetsiifilise tõendi – KMH aruande – koostamiseks (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 38 lg 3 esimene lause). Sellest tulenevalt tekkisid kaebajal menetluslikud kohustused ning eeltingimused vee erikasutusloa taotluse kohta sisulise lahendi saamiseks.
13.Kaebajal oleks kirjas sisalduvaid korraldusi vajaduse korral võimalik vaidlustada ka tagantjärele, koos loa andmisest keeldumise või taotluse läbi vaatamata jätmisega, kuid KMH põhjendamatult lai ulatus võib kaasa tuua asjatud kulutused ja loamenetluse takerdumise. Võib eeldada, et vastustaja nõuab ka KMH programmi ja aruande nõuetele vastavust kontrollides, et lähtutud oleks KMH algatamisel määratud hindamise ulatusest (KeHJS § 18 lg 2, § 22 lg 5). II
14.Vaidlusaluse loataotluse lahendamiseks võib küll olla tarvis teha keskkonnamõju hindamine, kuid vastustaja on hinnatava tegevusena ekslikult määratlenud ka jõevee paisutamise. KMH algatamine saaks praegu olla põhjendatud vaid hüdroenergia kasutamise mõju suhtes, mis lisandub juba toimuva paisutamise mõjule.
15.KeHJS § 3 lg 1 p 1 kohaselt hinnatakse keskkonnamõju mh siis, kui taotletakse tegevusluba ja tegevusloa taotlemise põhjuseks olev kavandatav tegevus toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju. Sama lõike punkti 2 kohaselt hinnatakse keskkonnamõju, kui kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile, ja mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik. 5(10)
3-17-1739
16.KeHJS § 3 lg 1 p-d 1 ja 2 võtavad vastavalt üle KMH direktiivi (2011/92/EL) art 1 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 3. KMH direktiivi art 1 lg 2 p a kohaselt on projekt ehitiste või muude käitiste püstitamine või kavade teostamine ning muu sekkumine looduskeskkonda ja maastikku, kaasa arvatud maavarade kaevandamine. Loodusdirektiivi art 6 lg 3 esimese lause järgi tuleb asjakohaselt hinnata iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega. Kuivõrd mõistet „projekt“ ei ole loodusdirektiivis määratletud, võib selle sisustamisel võtta arvesse KMH direktiivi art 1 lg 2 p a. Seejuures on projekti mõiste loodusdirektiivis laiem kui KMH direktiivis (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-254/19: Friends of the Irish Environment, p 28-30 ja seal viidatud kohtupraktika).
17.KeHJS § 6 lg 2 p 18 järgi võib Eestis projektiks (kavandatavaks tegevuseks) olla igasugune vee erikasutus, sõltumata sellest, kas ala muudetakse füüsiliselt (vrd Euroopa Kohtu otsus asjas nr 254/19: Friends of the Irish Environment, p 32). Küll aga tuleb projekti mõiste sisustamisel arvestada tegevuse alustamise aega. Nii KeHJS § 3 lg 1 p 1 kui ka p 2 kohaldamise eeltingimuseks on uue tegevuse kavandamine. KeHJS-s ei ole kehtestatud KMH kohustust, kui juba toimuvat tegevust jätkatakse ilma seda muutmata.
18.Euroopa Kohus on Waddenzee kohtuasjas (nr C-127/02, p 25–29) selgitanud, et kava või projektina loodusdirektiivi tähenduses tuleb käsitada ka tegevust, mida on harrastatud perioodiliselt aastaid, kuid mille jaoks väljastatakse igal aastal tähtajaline luba. Ka perioodiliselt uuendatavate lubade puhul tuleks teha iga kord uus hindamine, et vältida loa andmist tõenäoliselt keskkonda kahjustavale tegevusele. Kui aga tegevuste korduvust, laadi ja tingimusi arvestades tuleb neid vaadelda üheainsa tegevusena, siis võib neid käsitada ühe ja sama projektina. Selleks peab tegevus jätkuma eelkõige samades kohtades ja samal viisil. Euroopa Kohus on arvesse võtnud ka tegevuse ühist ja ühtset eesmärki. Kui jätkuvale tegevusele on luba antud enne KMH ja loodusdirektiivi ülevõtmise tähtaja lõppu, ei kehti tegevuse suhtes direktiivides sätestatud kohustused seoses keskkonnamõju eelneva hindamisega (Euroopa Kohtu otsused asjades nr C-411/17: Inter-Environnement, p 127–128; C-293/17 ja C-294/17: Coöperatie Mobilisation, p 78-80; C-226/08: Stadt Papenburg, p-d 47–48, 50–51; C-209/04: komisjon vs. Austria, p 56 ja seal viidatud praktika).
19.Praegusel juhul on jõevee paisutamine mitte pelgalt korduv, vaid terviklik ja katkematu tegevus, mida alustati enam kui sada aastat enne Eesti ühinemist Euroopa Liiduga. Paisutuse laad ja tingimused on olnud kogu aeg samad ning kaebaja pole taotluses soovinud neid muuta. Kaebaja soovib jätkata paisutust samas kohas ja samade rajatistega.
19.1.Teistsugusele järeldusele ei vii ka Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-254/19: Friends of the Irish Environment. See puudutas korduvat luba gaasiterminali ehitamiseks, kusjuures algse loaga lubatud tegevust polnud selle kehtivusajal alustatud. Samuti pole praeguse loataotluse esemeks olev pidevalt jätkunud paisutus samaväärne vahepeal katkenud kaevandamisega, mille taasalustamiseks tuli pädevalt asutuselt taotleda muutunud seaduse alusel uued tingimused (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-201/02: Wells).
19.2.Jätkuva tegevuse muutmist ei tulene asjaolust, et kaebaja loale oli lisatud kohustus esitada kalade läbipääsu lahendus (eelprojekt või teostusuuring). See kohustus ei olnud lisatingimus (HMS § 53 lg 1 p 3). Tegemist oli lisakohustusega HMS § 53 lg 1 p 2 mõttes, mis ei seadnud loa kehtivust ega paisutamise õiguspärasust sõltuvusse kalapääsu lahenduse esitamisest. Kaebaja on
6(10)
3-17-1739 katkematult paisutanud vett ilma kalapääsuta ning see on lisakohustusele vaatamata toimunud pidevalt ja kuni vaidlusaluse loataotluse esitamiseni õiguspäraselt.
19.3.Kolleegium rõhutab, et praeguses asjas võetud seisukoht ei pruugi olla ülekantav muudele tähtaegsetele lubadele ja nendega lubatud tegevustele. Ka perioodilisi lube tuleb pigem käsitada lubadena uuteks tegevusteks. Jätkuva tegevuse lubadeks võib neid pidada vaid erilistel asjaoludel.
20.Uue projektiga oleks tegemist, kui paisutust muudetaks ja pole välistatud muudatusega kaasnev täiendav oluline mõju keskkonnale. Senise paisutuse seniste tagajärgede säilimine aga ei ole mõju, mis kaasneb kavandatava tegevusega. Tegemist on jätkuva tegevuse mõjudega, ka siis, kui muutuvad keskkonnaolud. Luba kalapääsu rajamiseks pole kaebaja vee erikasutusloa menetluses taotlenud. Kalapääsu rajamine on praegusel juhul riigi initsiatiiv ning selle võimalikkuses peab veenduma vastustaja, kui ta peab vajalikuks siduda veeloa andmise kalapääsu rajamisega. Seega ei tulenenud paisutamisega seoses KMH kohustuslikkust KeHJS § 3 mõttes ka kalapääsu rajamise võimalusest.
21.Jätkuva ühtse tegevusena ei saa aga vaadelda hüdroenergia kasutamist elektritootmiseks, sest kaebaja viimatine, 28. detsembri 2015. a erikasutusluba elektritootmiseks õigust ei andnud. Selles osas on kaebajale KMH kohustuse panemine põhjendatud, juhul kui hüdroenergia tootmine avaldab lisaks paisutamisele täiendavat mõju, mis vastab KeHJS-s sätestatud KMH kohustuslikkuse tingimustele. Seejuures tuleb hüdroenergia tootmise mõju hindamisel arvestada selle kumulatiivset mõju muude varasemate ja kavandatavate tegevustega (sh paisutamisega; vt nt 3-17-740/46, p 15; C-418/04: komisjon vs. Iirimaa, p 245). III
22.KMH kohustuslikkust KeHJS § 3 mõttes seoses paisutusega ei tulene praegusel juhul ka Natura alade üldisest kaitsekohustusest (looduskaitseseaduse (LKS) § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2).
23.Hoiualana kaitstavatele Natura aladele laieneb LKS § 32 lg 2. Selle järgi on hoiualal keelatud nende elupaikade ja kasvukohtade hävitamine ja kahjustamine, mille kaitseks hoiuala moodustati, ning kaitstavate liikide oluline häirimine, samuti tegevus, mis seab ohtu elupaikade, kasvukohtade ja kaitstavate liikide soodsa seisundi. See säte võtab Natura aladel üle loodusdirektiivi art 6 lg 2, mille järgi võtavad liikmesriigid vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide täitmist.
24.LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 laienevad alates Natura ala moodustamisest püsivalt projekti elluviimisele ja selle tagajärgedele, nt rajatise kasutamisele ka siis, kui projekti elluviimisega on alustatud enne Natura ala moodustamist (Euroopa Kohtu otsused asjades nr C-293/17: Coöperatie Mobilisation, p 85; C-404/09: Alto Sil, p 125; C-226/08: Stadt Papenburg, p 48–49). Seega laienevad viidatud sätted ka vaidlusalusele paisutamisele.
25.Euroopa Kohus on asjas nr C-399/14: Grüne Liga selgitanud, et kuigi loodusdirektiivi art 6 lg 2 ei määra kindlaks ühtegi konkreetset kriteeriumi selle sätte alusel võetavate meetmete rakendamiseks, võib sellest sättest tuleneda vajadus hinnata tagantjärele projekti mõju asjaomasele alale. Sellisel juhul peab hindamine võimaldama pädeval asutusel tagada, et projekti elluviimine ei too kaasa elupaikade halvendamist või liikide häirimist, mis võib oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide saavutamist. Niisugune hindamine peab vastama art 6 lg 3 nõuetele (p-d 51–54).
7(10)
3-17-1739 Loodusdirektiivi art 6 lg-d 2 ja 3, nii nagu neid on tõlgendanud Euroopa Kohus, panevad tagantjärele hindamise tagamise kohustuse liikmesriigile. Hindamise üksikasjad määrab liikmesriik. Direktiivist liikmesriigile tulenevaid kohustusi ei saa üksikisikule panna ilma neid riigisisesesse õigusesse üle võtmata. Eesti seadustes on üle võetud art 6 lg 3 ning asjakohase hindamise peab enda kulul korraldama arendaja (KeHJS § 8 lg 2). Enne Natura ala loomist alguse saanud projektide tagantjärele hindamise kohustust Eesti seadused ei reguleeri. Seega pole ka arendajatele pandud kohustust selline hindamine korraldada. Eeltoodust tulenevalt peab Keskkonnaamet pädeva asutusena HMS § 6 järgi ise selgitama välja asjaolud selleks, et korduva loa taotlemise menetluses hinnata juba alustatud tegevuse vastavust loodusdirektiivi art 6 lg-le 2. Loataotlejal on menetluses kaasaaitamiskohustus talle teada olevate asjaolude ja tal olemasolevate tõendite ulatuses (HMS § 38 lg 3). Selle alusel ei või aga loataotlejat kohustada tellima hindamiseks vajalikke ekspertiise, analüüse ja uuringuid. Loodusdirektiivi art 6 lg-st 3 tulenevad tagantjärele hindamise metoodika ja sisu nõuded, mitte arendaja kohustus hindamine korraldada.
26.Kolleegium märgib, et seadusega oleks põhimõtteliselt võimalik kehtestada tagantjärele hindamise kohustus arendaja kulul, kuid seejuures tuleb arvestada tagantjärele hindamise eripära. Kui luba katkematult toimunud tegevuseks oli antud enne loodusdirektiivi jõustumist, võib täiemahuline hindamise kulude kandmise kohustus osutuda arendaja jaoks ebaproportsionaalseks ja kahjustada õiguspärast ootust. IV
27.Keskkonnaameti kirjas märgitu kohta selgitab kolleegium lisaks järgmist.
28.Elupaiga halvendamiseks loetakse art 6 lg 2 tähenduses igasugust elupaika mõjutavat degradeerumist, arvestades mõju ruumile, veele, õhule ja pinnasele. Liikide häirimiseks loetakse liikide ebasoodne mõjutamine müra, valguse, vibratsiooni, isoleerimise vms mõju kaudu, ennekõike kui see aitab kaasa populatsiooni pikaajalisele vähenemisele, liigi leviala vähenemisele või vähenemise ohu suurenemisele või liigi elupaiga suuruse vähenemisele (Euroopa Komisjoni teatise 2019/C 33/01 „Natura 2000 alade kaitsekorraldus: loodusdirektiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätted“ p-d 3.5.1 ja 3.5.2). Liigi häirimine on keelatud, kui see võib oluliselt mõjutada loodusdirektiivi eesmärkide täitmist. Ka elupaiga kahjustamise ohu hindamisel tuleb lähtuda ala kaitse-eesmärkidest (samas, p 3.5.1). Nii elupaiga halvendamise kui ka liigi häirimise kindlakstegemisel on lähtealuseks elupaiga ja liigi seisund Natura ala moodustamise hetkel. Ala keskkonna omadustel ei tohi lasta halveneda alla määramise ajal registreeritud taseme. Kui elupaiga või liigi seisund on vahepeal paranenud, tuleb lähtuda paranenud seisundist (vrd otsus asjas nr C-399/14: Grüne Liga, p 58–61; teatis 2019/C 33/01, p 3.5).
29.Ennekõike on loodusdirektiivi art 6 lg 2 eesmärgiks hoida ära kaitstava elupaiga ja liigi seisundi edasine halvenemine. Tegemist on esmajoones ennetusmeetmetega (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-387/15: Orleans jt, p 33). Euroopa Kohus on siiski korduvalt rõhutanud, et erikaitsealade kaitse ei tohi piirduda meetmetega, mis on mõeldud inimtegevusest tuleneva välise kahjustamise ja häirimise vältimiseks, vaid peab ka vastavalt olukorrale hõlmama positiivseid meetmeid ala seisundi säilitamiseks ja parandamiseks (Euroopa Kohtu otsused asjades nr C-404/09: Alto Sil, p 135; C-535/07: komisjon vs. Austria, p 59; C-418/04: komisjon vs. Iirimaa, p 154). Samas on Euroopa Kohus asjas nr C-399/14: Grüne Liga tehtud otsuse p-s 59 selgitanud, et ükski loodusdirektiivi 8(10)
3-17-1739 art 6 lg 2 alusel võetud meede ei saa käia aja kohta, mis eelneb ajale, mil ala kanti ühenduse tähtsusega alade loetellu. Loodusdirektiiv ei saa seega kohustada Eesti riiki taastama täielikult olukorda, mis valitses Hellenurme paisu asukohas enne paisu rajamist enam kui sada aastat tagasi, ega anna riigile alust panna niisugune kohustus kaebajale. Kolleegium rõhutab, et Euroopa Liiduga ühinedes võis Eesti endale võtta vaid proportsionaalseid ja õigusselgeid kohustusi Natura alade seisundi parandamiseks. Samuti peavad proportsionaalsed olema riigi poolt Natura alade ja veekogude seisundi parandamiseks seatud keskkonnaeesmärgid, kui need toovad kaasa põhiõiguste piiramise. Seega ei ole praegusel juhul asjakohane vastustaja kirjas sisalduv märkus, et jõgede ja ojade elupaigatüübi kaitsel on vaja säilitada looduslik põhjareljeef ja hüdroloogiline režiim.
30.LKS § 32 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 2 ei anna alust jätkuva tegevuse välistamiseks ainuüksi põhjusel, et tegevusest hoidumine oleks Natura alale või seal kaitstavale liigile kõige soodsam. Neil alustel võib tegevuse keelata üksnes siis, kui tegevus toob kaasa direktiivi eesmärgi, ennekõike Natura ala kaitse-eesmärgi olulise riive ohu (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-399/14: Grüne Liga, p 43; C-404/09: Alto Sil, p 126).
31.Vastustajal tuleb taotluse lahendamisel ennekõike selgitada, kas paisutuse säilimine toob kaasa jõe kui elupaiga või hoiualal kaitstavate liikide seisundi halvenemise võrreldes Natura ala moodustamise hetkega või hilisema olukorraga, kui jõe või liikide seisund on vahepeal paranenud. Lisaks tuleb vastustajal selgitada, kas asjaomastel hoiualadel on konkreetseks eesmärgiks seatud vaid olemasoleva olukorra halvendamise vältimine või ka parandamine ning kas paisutamise jätkamine kahjustaks neid eesmärke. Esmajoones tuleks hinnata, kas olulist mõju on võimalik välistada leevendavate meetmetega. Üksnes juhul, kui leevendavad meetmed olulist mõju ei välista, võib kõne alla tulla varem lubatud tegevuse keelamine.
32.Ka siis, kui jätkuv tegevus toob hoolimata leevendavatest meetmetest kaasa Natura ala kaitse-eesmärgi olulise kahjustamise, võib pädev asutus seda erandina art 6 lg-st 2 lubada analoogiliselt sama artikli lõikes 4 ette nähtud menetlusega, kui selles sättes kehtestatud tingimused on sisuliselt täidetud (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-399/14: Grüne Liga, p 55), mh viiakse läbi art 6 lg 3 nõuetele vastav asjakohane hindamine ja võetakse asendusmeetmed. Praegusel juhul võib muinsuskaitse kaalutlustel esineda piisav avalik huvi tegevuse lubamise vastu.
33.Nii jätkuva kui ka uue tegevuse puhul tuleb erandi kaalumisel arvestada realistlikke ja mõistlikke alternatiive, lähtudes kaebaja tegevuse eesmärkidest. Kaebaja tegevuse realistlikuks alternatiiviks ei ole elektri tootmine muul viisil, sest kaebaja eesmärk ei seisne elektri tootmises mistahes asukohas ja mistahes tehnoloogiaga, vaid just nimelt ajaloolises hüdroelektrijaamas.
34.Kolleegium nõustub vastustajaga, et praeguses menetlusfaasis oleks ennatlik kalapääs paisutuse leevendusmeetmena välistada. Piisavaks ei saa pidada kaebaja ja Muinsuskaitseameti selgitust, et ükski kalapääs ei sobi vaidlusalusesse asukohta, sest igasugune pääs muudaks paikkonna ilmet. Muinsuskaitseseadus ei keela mistahes muutusi, vaid ainult sobimatud muutused (MuKS § 3 lg 3). Ka kultuuripärand on osa keskkonnast (KeHJS § 21). Pädev asutus muinsuskaitseliste ja muude keskkonnahuvide vastastikkuseks kaalumiseks on seega Keskkonnaamet. Muinsuskaitselisi huve on võimalik arvestada niivõrd, kui seda võimaldab EL keskkonnaõigus, sh loodusdirektiivi erandiklausel (art 6 lg 4). Kaebajal, Keskkonnaametil ja Muinsuskaitseametil tuleb koostöös püüda leida võimalikest sobivaim kalapääsu lahendus. Ka kalapääsu ja selle puudumise mõjusid on vastustajal HMS § 6 alusel vajaduse 9(10)
3-17-1739 korral võimalik uurida ja võrrelda loamenetluses väljaspool keskkonnamõju hindamise menetlust, küll aga peab asjaolude uurimine vastama sisuliselt loodusdirektiivi art 6 lg-le 3. Keskkonnaametil kui menetluse korraldajal tuleb tagada taotleja ja asjaomaste asutuste suhtlus selgitamaks, kas võib esineda leevendusmeetmeid või alternatiive, mille puhul taotletav tegevus on võimalik (kolleegiumi otsus nr 3-17-2766/33, p 28).
35.Eeltoodust tulenevalt peab Keskkonnaamet uuesti kujundama seisukoha, kas kavandatava elektritootmise lisanduv mõju võib olla selline, mis tingib keskkonnamõju hindamise kohustuse KeHJS § 3 mõttes. Sellest sõltumata tuleb Keskkonnaametil tagada, et vee erikasutusloa taotluse lahendamisel selgitataks välja loa esemeks oleva tegevuse mõju keskkonnaeesmärkidele. Ühtlasi tuleb vastustajal selgitada välja kalapääsu rajamise võimalused ja kaaluda neid loa andmisel. V
36.Vastavalt HKMS § 108 lg 1 esimesele lausele kannab menetluskulud vastustaja. Kaebaja menetluskuluks halduskohtus olid riigilõivud kaebuselt ja esialgse õiguskaitse taotluselt kokku 30 eurot ning ringkonnakohtus riigilõiv apellatsioonkaebuselt 15 eurot ja õigusabikulu 3567 eurot 62 senti. Riigikohtus kandis kaebaja õigusabikulu 1443 eurot. Õigusabikulud on põhjendatud ning vastustajalt tuleb välja mõista 5055 eurot 62 senti. Kaebaja tasutud kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 107 lg 4). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.