Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-17-725 24. aprill 2018 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Indrek Koolmeister ja Viive Ligi Aare Kaldma ja Hele Kaldma taotlus Ülenurme vallale rahatrahvi määramiseks kohtuotsuse täitmata jätmise eest Kaebajad Aare Kaldma ja Hele Kaldma Vastustaja Kambja vald, esindaja vandeadvokaat Triin Kaurov Tartu Ringkonnakohtu 15. novembri 2017. a kohtumäärus Kambja valla (Ülenurme valla õigusjärglane) määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Kambja valla määruskaebus osaliselt.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 15. novembri 2017. a määrus trahvi suurust puudutavas osas (resolutsiooni p 3) ja määrata trahvi suuruseks 4000 eurot. Asendada ringkonnakohtu määruse põhjendused käesoleva määruse põhjendustega.
3.Tagastada kautsjon.
4.Võtta asja juurde Kambja valla poolt 6. märtsil 2018 esitatud täiendavad dokumendid.
Ülenurme Vallavalitsus väljastas 7. augustil 2013 ehitusloa nr 2031 Külitse alevikus asuvale kinnistule ehitise (aiamaja-kõrvalhoone) püstitamiseks. Tartu Halduskohus tuvastas 26. jaanuari 2017. a otsusega haldusasjas nr 3-15-2091 Ülenurme Vallavalitsuse 7. augustil 2013 väljastatud ehitusloa tühisuse, kuna Ülenurme Vallavalitsuse nimel haldusaktile allakirjutanud ametnikul puudus pädevus ehituslubade väljastamiseks. Kohus tegi Ülenurme vallale kohustuseks koostada ühe kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest ettekirjutus tühise haldusakti tagajärgede kõrvaldamiseks. Halduskohtu otsus jõustus 28. veebruaril 2017.
2.Ülenurme Vallavalitsus otsustas 2. märtsi 2017. a korraldusega nr 54 anda ehitusloa samale maaüksusele aiamaja-kõrvalhoone püstitamiseks.
3.Aare Kaldma ja Hele Kaldma esitasid 31. märtsil 2017 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotlesid Ülenurme Vallavalitsuse 2. märtsi 2017. a korralduse nr 54 ja selle alusel väljastatud ehitusloa tühistamist või teise võimalusena nende tühisuse tuvastamist ning Ülenurme Vallavalitsuse kohustamist ehitusloa tagajärgede kõrvaldamiseks ettekirjutuse tegemiseks ja Ülenurme vallale rahatrahvi määramist Tartu Halduskohtu 26. jaanuari 2017. a otsuse täitmata jätmise eest.
4.Ülenurme Vallavalitsuse 7. aprilli 2017. a korraldusega nr 91 tunnistati 2. märtsi 2017. a korraldus nr 54 kehtetuks. Vald põhjendas, et kuna ehitisregistrisse ei esitatud korralduse juurde vormikohast
3-17-725 ehitusluba ning põhjendamiskohustust ei täidetud igakülgselt, tuli korraldus kehtetuks tunnistada. 25. mai 2017. a määrusega lõpetas halduskohus kehtetuks tunnistatud haldusakti ja selle alusel antud ehitusloa suhtes esitatud nõuete suhtes menetluse ning võttis kaebajate taotluse rahatrahvi määramiseks menetlusse. Vastustaja märkis seoses rahatrahvi määramise taotlusega, et kuna ta jätkab ehitusloa taotluse menetlemist, mille tulemusena selgub, kas püstitatud ehitis tuleb lammutada või ehitis seadustatakse, siis on ta täitnud Tartu Halduskohtu 26. jaanuari 2017. a otsuse.
5.Tartu Halduskohus jättis 13. septembri 2017. a määrusega kaebajate taotluse vastustajale rahatrahvi määramiseks rahuldamata. Kohus nõustus vastustajaga, et Ülenurme Vallavalitsuse korralduse nr 54 kehtetuks tunnistamisel jätkub ehitusloa taotluse menetlemine, sest endiselt on lahendamata 29. juulil 2013 esitatud ehitusloa taotlus. Vastustaja on kohtule esitanud tõendid selle kohta, et ta viib läbi kohast ehitusloa menetlust. Ehitise lammutamine on äärmuslik meede, mida võib kasutada vaid erandjuhul, kui ükski muu meede ei ole sobiv. Meetmete üle saab otsustada alles kohase ehitusloa menetluse järel. Ülenurme Vallavalitsus on täitnud Tartu Halduskohtu 26. jaanuari 2017. a otsuse asjas nr 3-15-2091, mistõttu ei ole vastustajale trahvi määramine põhjendatud.
6.Kaebajad esitasid halduskohtu määruse peale määruskaebuse.
7.Tartu Ringkonnakohus tühistas 15. novembri 2017. a määrusega Tartu Halduskohtu 13. septembri 2017. a määruse, rahuldas kaebajate taotluse ning määras vastustajale rahatrahvi 10 000 eurot Tartu Halduskohtu 26. jaanuari 2017. a otsuse haldusasjas nr 3-15-2091 täitmata jätmise eest. Ringkonnakohus leidis, et kuigi Tartu Halduskohtu 26. jaanuari 2017. a otsuse resolutsiooni sõnastus ei ole õnnestunud, on praeguses vaidluses kohtu ettekirjutuse täitmise üle määravaks see, kas vastustaja on talle otsusega pandud kohustusest aru saanud ja selle tähtaegselt täitnud. Kohtu ettekirjutus ei kohusta vastustajat tingimata tegema ettekirjutust ehitise lammutamiseks. Ehitusloa taotluse menetlus jätkub. Selle tulemus määrab tühise ehitusloa tagajärgede kõrvaldamise ettekirjutuse sisu ja meetmed. Ringkonnakohus ei heida vastustajale ette seda, et ta ei asunud 26. jaanuari 2017. a kohtuotsuse ettekirjutust täitma, küll aga seisneb vastustajapoolne ettekirjutuse täitmata jätmine suutmatuses teha seda mõistliku aja jooksul (s.t vastustaja on viivituses), mida Riigikohtu halduskolleegium on käsitlenud samuti ettekirjutuse täitmata jätmisena (28. märtsi 2006. a määrus nr 3-3-1-27-06, p 12). Vastustaja on ehitusloa varasemas menetluses teinud mitmeid vigu (sh ehitusloa väljastamine), rikkudes seaduse nõudeid ja jättes täitmata selgitamiskohustuse, mis on tinginud ka ehitusloa menetluse viibimise. 2. märtsi 2017. a korralduse andmist ei saa käsitada halduskohtu otsuse täitmisena. Selgitamiskohustus täideti alles 15. augusti 2017. a kirjaga. Tartu Halduskohus tegi
26.jaanuari 2017. a otsuses vastustajale kohustuseks koostada ühe kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest ettekirjutus tühise ehitusloa tagajärgede kõrvaldamiseks. Kohtuotsuse täitmine on viibinud käesoleva määruse tegemise seisuga rohkem kui kaheksa kuud. Kuigi ehitusloa menetluses on asjaolude igakülgne kaalumine oluline, ei ole see argument praeguse kohtuasja asjaolusid arvestades vastustaja viivitamise põhjendamiseks piisav. Ehitustegevusega kaasnev haldusmenetlus on olnud aastaid vastustaja üks põhilisi tööülesandeid, mistõttu peaks vastustaja seadusetundmine ja ehitusõiguse normide rakendamise kogemus olema küllaldane, et aru saada, millistele nõuetele peavad vastama ehitusloa taotlus ja ehitusluba ning millised on pädeva haldusorgani kohustused ehitusloa menetluses. Vastustaja jättis temalt nõutava hoole järgimata olulisel määral, mistõttu on tegemist raske hooletusega. Seepärast on põhjendatud Kambja vallale (uue omavalitsusüksuse nimi pärast Ülenurme ja Kambja valla ühinemist 21. oktoobril 2017) 10 000 euro suuruse trahvi määramine.
2(5)
3-17-725
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Kambja vald palub määruskaebuses ringkonnakohtu 15. novembri 2017. a määruse tühistada. Vastustaja leiab, et ebaõige on määrata trahv kohtuotsuse resolutsioonis sisalduva ettekirjutuse täitmata jätmise eest olukorras, kus resolutsiooni põhjal ei ole võimalik kindlaks määrata, mida peetakse kohustuse täitmata jätmiseks. Kambja vald järeldas 26. jaanuari 2017. a kohtuotsuse resolutsioonist üksnes seda, et ehitusluba on tühine ja vallal tuleb lõpule viia ehitusloa menetlus. Alles ehitusloa menetluse lõpuleviimisel selgub, millised on kohased meetmed Tartu Halduskohtu
26.jaanuari 2017. a otsuses sisalduva ettekirjutuse täitmiseks. Ringkonnakohus on väljunud kohtuotsuse täitmise sisulise kontrolli ulatusest, hakates hindama ehitusloa menetluse seaduslikkust ja efektiivsust. Vastustajale määratud trahvisumma suurust ei ole ringkonnakohus põhjendanud ja nii suure trahvi määramine on alusetu.
6.märtsil 2018 esitas vastustaja Riigikohtule täiendavate materjalidena Kambja valla korralduse projekteerimistingimuste väljastamise kohta ja kõrvalhoone püstitamiseks väljastatud ehitusloa. Vastustaja leiab, et korraldustega on ühtlasi kõrvaldatud halduskohtu 26. jaanuari 2017. a otsusega tühiseks tunnistatud ehitusloa tagajärjed ja selle tagajärgede kõrvaldamise vaidlus on ammendunud.
9.Kaebajad leiavad, et ringkonnakohtu määrus on seaduslik ja põhjendatud. Vastustaja pole kohtuotsust täitnud ei tähtaegselt ega eesmärgipäraselt. Ühekuulise tähtaja jooksul andis vald välja küll korralduse ehitusloa andmiseks, kuid seda ei saa pidada kohtuotsuse täitmise alustamiseks. Vastustaja pole kaebajate meelest asunud üldse kohtuotsust täitma. Esimeseks asjakohaseks toiminguks kohtuotsuse täitmisel võib lugeda alles vastustaja 15. augusti 2017. a kirja. Kui vastustajale jäi kohtu antav täitmisjuhis ebaselgeks, oleks ta saanud küsida selgitusi lahendi kohta või selle vaidlustada. Vastustaja väited kohtuotsusega määratud täitmisjuhise ebaselguse kohta on asjakohatud. Määratud rahatrahv on põhjendatud ja rikkumise iseloomu arvestades proportsionaalne.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.Esmalt võtab kolleegium seisukoha, kas Tartu Halduskohtu 26. jaanuari 2017. a otsuses sisalduv ettekirjutus oli piisavalt selge (I), ning hindab seejärel, kas trahvi määramine ja trahvi suurus on põhjendatud (II). I
11.Ettekirjutus, mille täitmata jätmine võib kaasa tuua sunnivahendi kohaldamise, peab sisalduma kohtuotsuse resolutsioonis. Seejuures peab resolutsioon olema arusaadav ja täidetav ka ilma otsuse muude osadeta (vt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 162 lg 4, samuti Riigikohtu 28. märtsi 2006. a määrus asjas nr 3-3-1-27-06, p 12, ja 29. mai 2014. a määrus asjas 3-3-1-11-14, p 9). Kolleegiumi hinnangul on halduskohtu otsuse resolutsioonis sisalduv ettekirjutus eraldivõetuna selge – vastustaja pidi tegema ettekirjutuse ehitusloa tagajärgede kõrvaldamiseks. Asjaolu, et kohtuotsuses ei kirjutatud vastustajale ette tagajärgede kõrvaldamise täpset meedet, ei muuda kohtuotsust arusaamatuks ega selle täitmist võimatuks. Resolutsioonist nähtub, et vastustajal tuli tagajärgede kõrvaldamise abinõu leida endal kaalutlusõiguse alusel. Kolleegium nõustub kaebajatega, et kui kohtu ettekirjutus jääb menetlusosalisele ebaselgeks, on võimalik taotleda täiendava otsuse tegemist (HKMS 170 lg 1 p 2) või lahend vaidlustada.
12.Riigivastutuse seaduse §-s 11 sätestatud kahju hüvitamise nõuet asendava tagajärgede kõrvaldamise nõude esitamiseks, samuti haldusaktide või toimingute muude õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamiseks võib isik esitada halduskohtule HKMS § 5 lg 1 p 5 ja § 37 lg 2 p 5 kohaselt heastamiskaebuse. Need ega muud sätted ei nõua, et tagajärgede kõrvaldamise otsuse täitmisel ei tohi 3(5)
3-17-725 vastustajale jääda üldse otsustusruumi. Kuna heastamiskaebus on kohustamiskaebuse eriliik, laieneb sellele HKMS § 41 lg 3. Selle sätte kohaselt võib kohus ka heastamiskaebuse rahuldamisel kirjutada asutusele ette konkreetse tegevuse või lasta tagajärgede kõrvaldamise küsimuse otsustada vastustajal kaalutlusõiguse alusel.
13.Kaebaja õiguste tõhusaks kaitseks ja korduvate vaidluste vältimiseks peab kohus heastamiskaebuse rahuldamisel tegema võimalikult täpse ettekirjutuse. Siiski, kui asutusel on tagajärgede kõrvaldamise abinõu valimisel ulatuslik kaalutlusõigus ja juhtumi asjaolud ei tingi ühe kindla abinõu rakendamist, võib kohus teha ettekirjutuse, et asutus otsustab tagajärgede kõrvaldamise enda valitud viisil. Ka heastamiskaebuse lahendamisel ei tohi kohus teostada kaalutlusõigust haldusorgani eest (HKMS § 158 lg 3 kolmas lause).
14.Eelnevast tulenevalt on Tartu Halduskohtu 26. jaanuari 2017. a kohtulahendis sisalduv ettekirjutus täidetav ja ettekirjutuse täitmine kontrollitav. II
15.HKMS § 248 lg 1 esimese lause kohaselt määrab kohus kohtulahendi või kohtu kinnitatud kompromissi täitmata jätmise eest süüdiolevale menetlusosalisele rahatrahvi kuni 32 000 eurot.
16.Vaidlust ei ole selles, et ringkonnakohtu määruse tegemise ajaks ei olnud vald teinud otsust ehitusloa tagajärgede kõrvaldamise kohta. Tagajärgede kõrvaldamise küsimuse lahendamine on viibinud ehitusloa menetluse tõttu. Kolleegium nõustub kohtutega, et ehitusloa tühisuse tuvastamise tulemusena pidi vald uuesti lahendama ehitusloa taotluse ja et tagajärgede kõrvaldamise ettekirjutuse täpsema sisu määrab ära ehitusloa menetluse tulemus. Vastustaja andis 2. märtsi 2017. a korraldusega küll ehitusloa vaidlusaluse ehitise püstitamiseks, kuid tunnistas selle 7. aprillil kehtetuks. 8. juunil tellis vastustaja insolatsioonianalüüsi ja taotles päästekeskuselt poolelioleva ehitise ülevaatust. 15. augustil palus vastustaja ehitusloa taotlejatel selgitada, kas ja millistest planeeringutest on ehitusloa taotluses juhindutud, ning vajaduse korral esitada taotlus projekteerimistingimuste väljastamiseks või detailplaneeringu algatamiseks. 22. augustil esitasid kolmandad isikud projekteerimistingimuste taotluse. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu etteheidetega vastustaja tegevuses esinenud menetlusvigade osas ega pea vajalikuks neid täies mahus korrata. Vald oleks pidanud korraldama valgusuuringu ja tellima päästekeskuse ülevaatuse, samuti selgitama projekteerimistingimuste taotlemise vajadust kohtuotsuse täitmiseks määratud tähtaja jooksul. Valla soovitus esitada vajaduse korral taotlus detailplaneeringu algatamiseks ei puutu praegusel juhul asjasse, sest võimalik planeerimismenetlus ei oleks õigustanud tagajärgede kõrvaldamise otsuse edasilükkamist. Arvestades halduskohtu 26. jaanuari 2017. a otsuse täitmiseks määratud tähtaega, tuli ehitusloa taotlus lahendada kehtivate, mitte tulevaste võimalike planeeringute alusel. Kuna viivitus ehitusloa andmisel ei olnud tervikuna põhjendatud, ei olnud põhjendatud ka viivitus halduskohtu otsuse täitmisel.
17.Vastustaja leiab, et on 16. veebruaril 2018 kõrvalhoone püstitamiseks ehitusloa andmisega ühtlasi kõrvaldanud halduskohtu 26. jaanuari 2017. a otsusega tühiseks tunnistatud ehitusloa tagajärjed. Halduskohus ei kohustanud vastustajat välja andma ehitusluba. Uus ehitusluba, samuti kasutusluba võib varasema ehitusloa faktilised tagajärjed (püstitatud ehitise) tagantjärele legaliseerida. Tagajärgede legaliseerimine ei ole aga iseenesest käsitatav tagajärgede kõrvaldamisena. Küll aga võib uue ehitusloa andmine välistada tagajärgede kõrvaldamise vaatamata heastamisnõude rahuldanud kohtuotsuse seadusjõule. Jõustunud kohtuotsus on menetlusosalistele kohustuslik osas, milles lahendatakse kaebuses esitatud nõue kaebuse aluseks olevatel asjaoludel. Kolleegium on 4(5)
3-17-725 selgitanud, et kui haldusorgan tuvastab kohustamisotsuse jõustumise järel, et faktiliste asjaolude muutumise tõttu oleks kohtuotsuse täitmine võimatu või vastuolus seadusega, võib kohtuotsuse kohustuslikkus vastavas osas ära langeda (vt Riigikohtu 27. mai 2015 otsus nr 3-3-1-14-15, p 30). Kuna ringkonnakohtu määruse tegemise ajaks oli 2. märtsi 2017. a ehitusluba kehtetuks tunnistatud ning uut ehitusluba ei olnud antud, oli vallal endiselt kohustus heastamisotsust täita ja ringkonnakohtul oli alus valda trahvida. Hilisemad asjaolud ei anna iseenesest alust trahvimääruse tühistamiseks.
18.HKMS § 248 lg 2 kohaselt võtab kohus HKMS § 248 lg 1 alusel rahatrahvi määramisel arvesse kohtuotsuse jõustumisest möödunud aega ja muid asjaolusid, mis omavad rahatrahvi ning selle suuruse määramisel tähtsust. Tulenevalt HKMS § 229 lg-st 1 kontrollib Riigikohus ringkonnakohtu määrust selle tegemise aja seisuga. Uusi asjaolusid peaks Riigikohus kohtulahendi täitmise vaidluses arvestama siis, kui ta tühistaks eelnevate kohtuastmete määrused, asja uueks lahendamiseks saatmata. Ilmselgelt ei ole vastustaja jätnud halduskohtu 26. jaanuari 2017. a otsuse resolutsioonis sisalduvat ettekirjutust pahatahtlikult täitmata, vaid on olnud oma tegevuses hooletu ja teinud ehitusloa menetlust tarbetult viivitavaid vigu. Kolleegiumi hinnangul oli piisav trahv, et kallutada valda kohtuotsust täitma, 4000 eurot.
19.Eeltoodust lähtudes tuleb vastustaja määruskaebus osaliselt rahuldada ja Tartu Ringkonnakohtu määrus tühistada trahvi suurust puudutavas osas. Ringkonnakohtu määratud trahvi suurust tuleb vähendada ja trahvi suuruseks määrata 4000 eurot. Kolleegium võtab asja juurde Kambja valla poolt 6. märtsil 2018 esitatud täiendavad dokumendid (Kambja Vallavalitsuse 25. jaanuari 2018. a korraldus nr 137 kinnistule kõrvalhoone projekteerimistingimuste väljastamiseks ja Kambja Vallavalitsuse 16. veebruari 2018. a korraldus nr 182 kõrvalhoone ehitamiseks). Kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 alusel tagastada.
20.Ilma, et see mõjutaks halduskohtu 26. jaanuari 2017. a otsuse seadusjõudu, peab kolleegium kohtupraktika ühtlustamiseks täiendavalt vajalikuks märkida, et sisepädevuse (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg 2) rikkumine haldusakti andmisel ei too kaasa haldusakti tühisust. HMS § 63 lg 2 p 3 kohaselt on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan. Kui ehitusloa on valla kui pädeva haldusorgani (vt kehtiva ehitusseadustiku 39 lg 1 ning kuni 30. juuni 2015 kehtinud ehitusseaduse § 23 lg 1) nimel alla kirjutanud vallavalitsuse ametnik, kellel puudub selleks valla poolt antud volitus, ei tähenda see, et ehitusluba ei ole andnud pädev haldusorgan (vald). Tegemist on menetlusveaga, mille esinemisel tuleb HMS § 58 alusel hinnata, kas vastav rikkumine mõjutas asja otsustamist. Seadus ei kohusta ehitusluba andma vallavalitsuse korraldusega (vrd kasutuslubade kohta Riigikohtu 4. detsembri 2017 otsust asjas nr 3-15-873, p 18). Erandina on see nõue küll kehtestatud Ülenurme valla ehitusmääruse § 38 lg-s 1 (Ülenurme Vallavolikogu 7. mai 2013. a määrus nr 8). Selle sätte kohaselt otsustatakse siiski ainult õigusliku aluseta ehitatud ehitise ehitus- või kasutusloa andmine vallavalitsuse korraldusega.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.