Aare Kaldma ja Hele Kaldma taotlus Ülenurme Vallavalitsuse trahvimiseks kohtuotsuse täitmata jätmise eest
Vaidlustatud kohtulahend
Tartu Halduskohtu 13.09.2017. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Aare Kaldma ja Hele Kaldma määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
Menetlusosalised
Kaebajad/määruskaebuse esitajad - Aare Kaldma, Hele Kaldma Vastustaja – Kambja vald (endine Ülenurme vald), lepinguline esindaja advokaat Triin Raudsepp
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Aare Kaldma ja Hele Kaldma määruskaebus.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 13.09.2017. a määrus.
3.Teha asjas uus määrus, millega rahuldada esitatud taotlus ja määrata Kambja vallale (endine Ülenurme vald) Tartu Halduskohtu 26.01.2017. a otsuse haldusasjas nr 3-15-2091 täitmata jätmise eest rahatrahv 10 000 (kümme tuhat) eurot.
4.Trahv tuleb tasuda 15 päeva jooksul määruse jõustumisest arvates Maksu- ja Tolliameti arvelduskontole AS-is SEB Pank nr EE351010052031000004, Nordea Bank AB Eesti filiaalis nr EE401700017002872300 või Danske Bank AS Eesti filiaalis nr EE873300333499990003 viitenumbriga 99917400008971.
5.Mõista Kambja vallalt (endine Ülenurme vald) kaebajate kasuks menetluskuluna välja 30 (kolmkümmend) eurot ning teha vallale kohustuseks kanda see Aare Kaldma arveldusarvele nr XXX (AS SEB Pank).
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse otse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Ülenurme Vallavalitsus väljastas 07.08.2013 ehitusloa nr 2031 Külitse alevikus XX asuvale kinnistule ehitise (aiamaja-kõrvalhoone) püstitamiseks.
2.Tartu Halduskohus tuvastas 26.01.2017. a kohtuotsuses haldusasjas nr 3-15-2091 Ülenurme Vallavalitsuse nimel 07.08.2013 väljastatud ehitusloa nr 2031 tühisuse ja tegi Ülenurme vallale kohustuseks koostada ühe kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest ettekirjutus selle tagajärgede kõrvaldamiseks. Halduskohtu otsus jõustus 28.02.2017.
3.Ülenurme Vallavalitsus otsustas 02.03.2017. a korraldusega nr 54 anda ehitusloa XX maaüksusele aiamaja-kõrvalhoone püstitamiseks.
4.Aare Kaldma ja Hele Ilisson (uue perekonnanimega Kaldma) esitasid 31.03.2017 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotlesid Ülenurme Vallavalitsuse 02.03.2017. a korralduse nr 54 ja selle alusel väljastatud ehitusloa tühistamist või alternatiivselt nende haldusaktide tühisuse tuvastamist ning Ülenurme Vallavalitsuse kohustamist ehitusloa tagajärgede kõrvaldamiseks ettekirjutuse tegemiseks ja Ülenurme Vallavalitsusele rahatrahvi määramist Tartu Halduskohtu 26.01.2017. a otsuse täitmata jätmise eest. Kaebajad taotlesid ka esialgse õiguskaitse korras vallavalitsuse 02.03.2017. a korralduse ja selle alusel antud ehitusloa kehtivuse peatamist ning ehitustegevuse keelamist kuni kohtulahendi jõustumiseni.
5.Vastustaja edastas 10.04.2017 kohtule Ülenurme Vallavalitsuse 07.04.2017. a korralduse nr 91, millega tunnistati 02.03.2017 korraldus nr 54 kehtetuks. Vallavalitsuse korralduse nr 91 põhjenduste kohaselt on korralduse kehtetuks tunnistamine möödapääsmatult vajalik, sest korralduse juurde ei ole esitatud vormikohast ehitusluba. Seega ei ole järgitud ehitusloa vorminõudeid ning tegemist on haldusmenetluse seaduse (HMS) § 58 järgi olulise menetlus- ja vormiveaga ning haldusakti sisu ei ole seetõttu kontrollitav ega ka täidetav. Lisaks sellele tuleb vallavalitsuse arvates arvestada, et ta ei ole korralduse nr 54 andmisel järginud põhjendamiskohustust igakülgselt ning põhjenduste hilisem esitamine ei muuda ehitusluba tõhusalt kontrollitavaks.
6.Tartu Halduskohus jättis 19.04.2017. a määrusega kaebajate esialgse õiguskaitse taotluse läbi vaatamata. 25.05.2017. a määrusega lõpetas halduskohus kehtetuks tunnistatud haldusakti ja selle alusel antud ehitusloa suhtes esitatud nõuete osas menetluse ning võttis kaebajate taotluse rahatrahvi määramiseks menetlusse.
7.Vastustaja esitas 15.06.2017 seisukoha rahatrahvi määramise taotluse kohta ning palus selle rahuldamata jätta. Vastustaja on seisukohal, et ta on kohtuotsuse täitnud ning rahatrahvi määramine on põhjendamatu.
8.Tartu Halduskohus jättis 13.09.2017. a määrusega kaebajate taotluse vastustajale rahatrahvi määramiseks rahuldamata. Halduskohus nõustus vastustajaga, et Ülenurme Vallavalitsuse korralduse nr 54 kehtetuks tunnistamisel jätkub ehitusloa taotluse menetlemine, sest jätkuvalt on lahendamata 29.07.2013 esitatud ehitusloa taotlus. Halduskohus leidis, et vastustaja on kohtule esitanud tõendid selle kohta, et ta viib läbi kohast ehitusloa menetlust. Kohus nõustus vastustajaga ka selles, et ehitise lammutamine on äärmuslik meede, mida võib kasutada vaid erandjuhul, kui ükski muu meede ei ole sobiv. Meetmete üle saab aga otsustada alles kohase ehitusloa menetluse järel. Halduskohus asus seisukohale, et Ülenurme Vallavalitsus on täitnud
Tartu Halduskohtu 26.01.2017. a otsuse asjas nr 3-15-2091, mistõttu ei ole Ülenurme Vallavalitsuse suhtes kaebajate taotletud sunnivahendi kohaldamine põhjendatud.
9.Kaebajad esitasid 28.09.2017 määruskaebuse, milles palusid tühistada Tartu Halduskohtu 13.09.2017. a määrus ning teha uus määrus, millega määrata Ülenurme Vallavalitsusele rahatrahv Tartu Halduskohtu 26.01.2017. a otsuse haldusasjas nr 3-15-2091 täitmata jätmise eest. Alternatiivselt taotlesid kaebajad vaidlustatud määruse tühistamist ja asja Tartu Halduskohtule uueks arutamiseks saatmist.
10.Tartu Halduskohus leidis 02.10.2017. a määruses, et vaidlustatud kohtumäärus on seaduslik ja põhjendatud ning määruskaebus tuleb jätta rahuldamata. Halduskohus edastas määruskaebuse Tartu Ringkonnakohtule läbivaatamiseks ja lahendamiseks.
11.Tartu Ringkonnakohus palus 10.10.2017. a kohtunõudega vastustajal teada anda, kas ja milliseid toiminguid on vallavalitsus pärast 15.08.2017 kohtuotsuse (haldusasi nr 3-15-2091) täitmiseks teinud. Vastustaja edastas 13.10.2017 ringkonnakohtule koos vastusega 22.08.2017 XX omaniku esitatud projekteerimistingimuste taotluse, Ülenurme Vallavalitsuse 12.10.2017. a korralduse nr 300 XX kõrvalhoone ehitamiseks projekteerimistingimuste andmiseks avatud menetluse algatamise kohta ja projekteerimistingimuste andmise korralduse eelnõu.
12.Vastustaja palus 18.10.2017. a vastuses määruskaebusele määruskaebuse rahuldamata jätta. Vastustaja väidab, et on kohtuotsuse täinud. Samas märgib vastustaja, et ta jätkab ehitusloa taotluse menetlemist ning selle tulemusena selgub, kas ehitis tuleb lammutada või ehitis seadustatakse.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
13.Kaebajad leiavad määruskaebuses, et halduskohus on rahatrahvi määramise üle otsustamisel vääralt tõlgendanud ja kohaldanud materiaalõigust ning olulisel määral rikkunud menetlusõigust, mis on viinud ebaõige kohtulahendini. Kaebajad on seisukohal, et vastustaja on jätnud täielikult täitmata temale kohtuotsusega pandud kohustuse, mistõttu halduskohtu vastupidine järeldus on ebaõige. Kaebajad põhjendavad oma seisukohta järgmiselt.
13.1.Kaebajad on jätkuvalt seisukohal, et tühise ehitusloa korral saab ettekirjutus olla suunatud vaid endise ehitusliku olukorra taastamisele, s. o ehitise lammutamisele. Kuna ehitusluba on ehitusõiguse andmise menetlust lõpetav haldusakt (HMS § 43), toob selle haldusakti tühisuse tuvastamine kaasa vastavas haldusmenetluses tehtud kõikide toimingute kehtivuse kaotamise ning ehitusloa andmise menetlust tuleb alustada algusest peale seaduses ettenähtud korda järgides. Isegi kui eeldada, et halduskohtu otsustus ei olnud suunatud ettekirjutuse tegemisele ehitise lammutamiseks, tuleks kaebajate hinnangul juhinduda selle otsustuse eesmärgist, s. o kõrvaldada puudused selles haldusstaadiumis, kus oleks võimalik ehitusloa taotluse õiguspärane menetlemine.
13.2.Kaebajate arvates ei olnud Ülenurme Vallavalitsuse 02.03.2017. a korralduse nr 54 puhul tegemist ettekirjutusega, mis paneb isikule kohustuse teha nõutav tegu, vaid haldusaktiga, millega püüti tagantjärgi seadustada tühise ehitusloa väljaandmine. Seega on vastustaja jätnud täitmata kohtuotsusega kindlaksmääratud (väljaantava) haldusakti vorminõuded. Vastustaja ei ole kohtuotsusega seatud kohustust ka sisuliselt täitnud. Kaebajad on seisukohal, et kohtuotsusega seatud kohustuse täitmisena ei ole käsitletav mitte suvalise, vaid sisulise haldusakti väljaandmine kohtu määratud tähtaja jooksul. Vastustaja on oma 02.03.2017. a
korralduse nr 54 (pärast kaebajate poolt selle tühisuse tõttu vaidlustamist) kehtetuks tunnistanud. Seega võis ja pidi vastustaja akti väljaandmisel olema teadlik nii selle haldusakti kehtetusest, kui ka kohtuotsuse täitmisele mittesuunatusest. Seetõttu ei saa kaebajate hinnangul käsitleda eelnimetatud korralduse väljaandmist kohtu poolt määratud tingimuse tähtaegse ja nõuetekohase täitmisena.
13.3.Kaebajate arvates on halduskohus põhjendamatult arvestanud haldusorgani järgnevaid toiminguid (päästeameti kooskõlastuse ja insolatsiooni kontrolli) kohtuotsuse täitmisena, sest need on teostatud oluliselt hiljem kohtuotsusega määratud tähtajast ning ei ole ka seostatavad tühise ehitusloa tagajärgede kõrvaldamisega.
13.4.Kaebajad märgivad, et alles Ülenurme valla ehitusnõuniku 15.08.2017. a kirjas ehitusloa taotlejale on vastustaja palunud taotlejal selgitada, kas ja millistest Ülenurme vallas kehtivatest planeeringutest on ehitusloa taotluses juhindutud ning selles osas kohustanud teda taotlust täpsustama. Seega on vastustaja enam kui 4 aastat pärast ehitusloa taotluse saamist ning rohkem kui 2 aastat väldanud kohtumenetlust (kus nii kohtu kui kaebajate poolt juhiti tähelepanu ehitusõigust andvate alusdokumentide – detailplaneering või projekteerimistingimused – puudumisele) ja 5,5 kuud pärast tühise ehitusloa tagajärgede kõrvaldamiseks ettekirjutuse tegemist kohustava kohtuotsuse jõustumist sooritanud esmase toimingu, mis sisuliselt on suunatud kohtuotsuse täitmisele. Kaebajad leiavad, et taolistel asjaoludel ja sooritusajal teostatud haldustoimingut ei saa mingil juhul käsitleda kohtuotsusega seatud kohustuse tähtaegse täitmisena.
14.Vastustaja leidis määruskaebusele antud vastuses, et halduskohtu 13.09.2017. a määrus HKMS § 248 lg 1 järgi rahatrahvi küsimuse lahendamisel on seaduslik ja põhjendatud. Vastustaja jäi oma varasemate seisukohtade juurde ja lisas projekteerimistingimuste andmise menetlust puudutavad seisukohad. Vastustaja põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.
14.1.Ülenurme Vallavalitsuse 02.03.2017. a korralduse nr 54 kehtetuks tunnistamisel jätkub taas ehitusloa taotluse menetlemine, sest pärast Tartu Halduskohtu 26.01.2017. a otsusega ehitusloa nr 2031 tühisuse tuvastamist ning Ülenurme Vallavalitsuse poolt korraldusega nr 91 korralduse nr 54 kehtetuks tunnistamist, on jätkuvalt lahendamata 29.07.2013 esitatud ehitusloa taotlus.
14.2.Praeguste asjaolude juures puudub alus ehitusloa taotluse läbi vaatamata jätmiseks või selle rahuldamata jätmiseks enne, kui ei ole igakülgselt kaalutud asjaolusid. Kui taotlus jäetakse põhjaliku kaalumise tulemusena ja kõiki asjaolusid arvestades läbi vaatamata või rahuldamata, tuleb ka otsustada kohaste meetmete üle, sh võib olla vajalik ettekirjutuse tegemine ehitise lammutamiseks. Meetmete üle saab aga otsustada alles kohase ehitusloa menetluse järel.
14.3.Ehitusloa taotluse menetluse lõpetamine ehitusloa andmise või sellest keeldumisega või üldse taotluse läbi vaatamata jätmisega määrab ka ära tühise ehitusloa tagajärgede kõrvaldamise ettekirjutuse, selle sisu ja meetmed. Vastustaja on juba asunud selleks toiminguid tegema.
14.4.Ülenurme Vallavalitsus on 18.04.2017 saatnud teate Ülenurme Vallavalitsuse korralduse nr 54 kehtetuks tunnistamise ning ehitusloa taotluse menetluse jätkumise kohta nii taotluse esitajatele kui ka kaebajatele. Taotlejatele anti võimalus teatada, kas nad jäävad oma taotluse juurde või soovivad taotlust täiendada või täpsustada. Kaebajatele anti võimalus esitada veelkord oma seisukoht. Vastustaja on menetluse põhjalikkuse huvides 08.06.2017 tellinud insolatsioonianalüüsi (tl 85) ning Lõuna Päästekeskuselt taotlenud poolelioleva ehitise
ülevaatamist ja tuleohutusnõuetele vastavuse kontrollimist (tl 86). Lõuna Päästekeskus leidis 14.06.2017. a vastuses, et praeguses ehitusetapis vastab vaidlusalune ehitis tuleohutusnõuetele (tl 91). Insolatsioonianalüüsis leiti, et X elamu arvestuslik insolatsioon ei ole naaberkrundi kõrvalhoonest kuidagi mõjutatud ja säilib endisena (tl 103). 15.08.2017 palus vastustaja taotlejatel selgitada, kas ja millistest Ülenurme vallas kehtivatest planeeringutest on ehitusloa taotluses juhindutud ning selles osas täpsustada taotlust (tl 107). 22.08.2017 esitas X kinnistu omanik projekteerimistingimuste taotluse. Vastustaja otsustas 12.10.2017. a korraldusega nr 300 menetleda projekteerimistingimuste taotlust avatud menetluses.
14.5.Vastustaja on kaalunud projekteerimistingimuste vajalikkust ja asjakohasust ning leidnud, et kõrvalhoone ehitamiseks ehitusloa küsimus nõuab eelnevalt kinnistul kõrvalhoone ehitamiseks ehitusõigusliku aluse määramist, mida on võimalik praegusel juhul lahendada projekteerimistingimustega. Enne projekteerimistingimuste väljastamist ei ole võimalik ehitusloa taotluse menetlemisega edasi minna. Ehitusloa taotluse menetluses on üheks oluliseks eelduseks see, et krundi ehitusõigus on määratud.
14.6.Arvestades juba 29.07.2013 esitatud ehitusloa taotlust ja 22.08.2017 esitatud projekteerimistingimuste taotlust, ei ole vastustajal olnud põhjendatud teha eraldi uut ettekirjutust ebaseadusliku ehitise seadustamiseks ning selle tegemata jätmise korral ehitise lammutamiseks. Vaidlust ei saa olla selles, et kui projekteerimistingimusi ei väljastata, tuleb otsustada ka ehitusloa taotluse menetlemise jätkamise võimaluse üle ning kui ehitusluba jäetakse väljastamata, siis tuleb vastustajal otsustada ehitise lammutamiseks ettekirjutuse tegemise üle.
14.7.Kiirustades ning asjaolusid põhjalikult hindamata ehitusloa taotluse läbi vaatamata jätmine või keeldumine ehitusloa taotluse väljastamisest võib oluliselt riivata XX kinnistu kaasomanikke. Lammutamine on äärmuslik meede, mida võib kasutada vaid erandjuhul, kui ükski muu meede ei ole sobiv.
14.8.Kui kohus siiski leiab, et kohtuotsus on jäetud täitmata, siis palub vastustaja arvestada, et kohtuotsust ei ole jäetud täitmata süüliselt ning vastustaja on teinud terve rea toiminguid menetluse jätkamiseks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
15.Ringkonnakohus leiab, et määruskaebus tuleb rahuldada.
16.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 248 näeb ette rahatrahvi määramise tingimused. HKMS § 248 lg 1 esimese lause kohaselt määrab kohus kohtulahendi täitmata jätmise eest süüdiolevale menetlusosalisele rahatrahvi kuni 32 000 eurot. Rahatrahvi määramine ei vabasta kohtuotsuse ettekirjutuse täitmata jätnud menetlusosalist kohustusest ettekirjutust mõistliku tähtaja jooksul täita ega võta menetlusosaliselt, kelle huvides ettekirjutus on tehtud, õigust taotleda kohtult kohtuotsuse ettekirjutuse täitmata jätmise eest uue rahatrahvi määramist. HKMS § 248 lg 2 esimese lause kohaselt võtab kohus rahatrahvi määramisel arvesse kohtuotsuse jõustumisest möödunud aega ja muid asjaolusid, mis omavad rahatrahvi ning selle suuruse määramisel tähtsust.
17.Ringkonnakohus selgitab kõigepealt resolutsiooni arusaadavuse ja täidetavusega seonduvat (I). Kohtuotsuse täitmise üle otsustamiseks hindab ringkonnakohus vastustaja tegevuse
õiguspärasust (II) ja vastustaja süüd (III). Seejärel lahendab ringkonnakohus määruskaebuse taotlused ja jagab menetluskulud (IV). I
18.Tartu Halduskohtu 26.01.2017. a otsuse (haldusasi nr 3-15-2091) resolutsiooni p 1 kohaselt tegi halduskohus vastustajale kohustuseks koostada ühe kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest ettekirjutus tühise ehitusloa tagajärgede kõrvaldamiseks. Halduskohus selgitas otsuse põhjendavas osas, et haldusorgani kaalutlusõigust arvestades ei saa kohus tühise ehitusloa tagajärgede kõrvaldamise täpset sisu kaebajate poolt soovitud viisil ette kirjutada. Halduskohus leidis rahatrahvi määramise taotlust lahendades, et halduskohtu 26.01.2017. a otsusest ei tulene, et ettekirjutus peab olema suunatud ehitise lammutamisele ning seetõttu ei saa vastustajale trahvi määrata põhjusel, et ta pole teinud ettekirjutust ehitise lammutamiseks (13.09.2017. a määruse p 12). Ringkonnakohus nõustub selle järeldusega. Siiski möönab ringkonnakohus, et kohtuotsuse resolutsiooni sõnastus ei ole õnnestunud. Seetõttu peab ringkonnakohus vajalikuks selgitada resolutsiooni arusaadavuse ja täidetavuse nõude tähendust praeguses kohtuasjas.
19.Riigikohus on selgitanud, et jõustunud kohtulahendi täitmata jätmine tähendab kohtulahendi resolutsioonis sisalduva ettekirjutuse täitmata jätmist (Riigikohtu halduskolleegiumi 28.03.2006. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-27-06, p 12). HKMS § 162 lg 4 näeb ette, et resolutsioon peab olema arusaadav ja täidetav ka otsuse muude osadeta. Selle sätte sõnastamisel on lähtutud tsiviilkohtumenetluse seadustikust, mis näeb ette samasisulise nõude (TsMS § 442 lg 5). Riigikohus on selgitanud, et kui otsuse täitmiseks on vajalik läbi viia täitemenetlus, peab ka täitur olema võimeline kohtuotsuse resolutsioonist aru saama. Eriti oluline on resolutsiooni täpsus lahendite puhul, millega kohustatakse isikut midagi faktiliselt tegema või mingist tegevusest hoiduma, kus võib eeldada poolte vaidlust täitemenetluses. Otsuse muude osade või muude dokumentide kaasamise vajadus resolutsiooni mõistmiseks ja täitmiseks näitab üldjuhul resolutsiooni ebapiisavat kvaliteeti. Samas peab lahendi detailsus jääma mõistlikesse piiridesse, kuna liigne detailsus võib kaasa tuua omakorda vaidlusi. Kohtulahendi resolutsioonist peavad nähtuma selle täitmise üldised parameetrid (vt nt Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 28.04.2010. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-31-10, p 13; 13.10.2010. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-71-10, p 14.) Samuti on Riigikohus selgitanud, et kui kohustuse täitmisest sõltub isiku suhtes sunnivahendi kohaldamine, ei või kohtulahendi resolutsioon olla sedavõrd ebamäärane, et isikul, kellele kohustus on pandud, ei ole võimalik kohustuse täpsest sisust aru saada ja selle kohustuse täitmist ei ole ka võimalik kontrollida (Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 25.10.2017. a määrus tsiviilasjas nr 2-14-50251, p 19).
20.Arvestades, et Riigikohtu tsiviilkolleegiumi selgitused lähtuvad täitemenetluses kehtivast formaliseerituse põhimõttest, on need küll suures osas asjakohased ka halduskohtumenetluses, kuid resolutsiooni arusaadavuse ja täidetavuse nõue ei pruugi avalik-õiguslike suhete olemusest tulenevalt olla halduskohtumenetluses sama range. Kuivõrd kohalik omavalitsus peab riigivõimu teostamisel järgima seadust ja ehitusloa menetlus on seadusega reguleeritud, siis peab ka vastustaja tegevus kohtuotsuse täitmisel lähtuma seadusest. Seetõttu ei ole praegune olukord võrreldav tsiviilkohtumenetlusega, kus kohtu poolt ettekirjutatav kohustus võib hõlmata menetlusosaliste lepingulistest suhetest tulenevaid kokkuleppeid vms. Ringkonnakohus leiab, et praeguses kohtuasjas on määravaks see, kas vastustaja on talle pandud kohustusest aru saanud.
21.Halduskohus nõustus 13.09.2017. a määruses vastustajaga, et Ülenurme Vallavalitsuse korralduse nr 54 kehtetuks tunnistamisel jätkub 29.07.2013 esitatud ehitusloa taotluse
menetlemine. Vastustaja on 07.04.2017. a korralduses nr 91 ja käesolevas kohtuasjas esitatud seisukohtades (s. h vastuses määruskaebusele) märkinud, et ehitusloa taotluse menetluse lõpetamine ehitusloa andmise või sellest keeldumisega või üldse taotluse läbi vaatamata jätmisega määrab ka ära tühise ehitusloa tagajärgede kõrvaldamise ettekirjutuse, selle sisu ja meetmed. Seejuures ei välista vastustaja ehitise lammutamiseks ettekirjutuse tegemise vajadust, kui ehitusloa taotlus jäetakse läbi vaatamata või rahuldamata. Seega on vastustaja talle pandud kohustuse sisust ja eesmärgist aru saanud ja ringkonnakohtul on võimalik kohtuotsuse täitmist sisuliselt kontrollida. II
22.Riigikohus on selgitanud, et kohtuotsuse ettekirjutuse täitmata jätmine tähendab nii juhtumit, kus protsessiosaline ei ole üldse kohtu ettekirjutust täitma asunud (tegevusetus), kui ka juhtumit, kus protsessiosaline on küll asunud ettekirjutust täitma, kuid ei ole ettekirjutust mõistliku aja jooksul täielikult täitnud (viivitus) (Riigikohtu halduskolleegiumi 03.04.2003. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-22-03, p 16). Seega tuleb rahatrahvi määramise taotluse lahendamisel kontrollida nii seda, kas vallavalitsus on asunud kohtuotsust täitma, kui ka seda, kas ta on kohtuotsuse täitmiseks vajalike toimingute sooritamisel viivitanud. Halduskohus leidis 13.09.2017. a määruses, et vastustaja on kohtule esitanud tõendid selle kohta, et ta viib läbi kohast ehitusloa menetlust. Meetmete üle saab aga otsustada alles kohase ehitusloa menetluse järel. Halduskohus lisas, et kohtu hinnangul ei ole ehitusloa taotluse menetlus kestnud pärast halduskohtu otsuse tegemist ebamõistlikult kaua.
23.Halduskohus jõudis rahatrahvi määramise taotlust lahendades veendumusele, et Ülenurme Vallavalitsus on täitnud Tartu Halduskohtu 26.01.2017. a otsuse asjas nr 3-15-2091, mistõttu ei ole põhjendatud Ülenurme Vallavalitsuse suhtes kaebajate poolt taotletud sunnivahendi kohaldamine. Ringkonnakohus ei jaga halduskohtu veendumust. Ringkonnakohus on seisukohal, et vastustaja tegevusest saab järeldada, et ta on kohtuotsust täitma asunud. Samas ei olnud vastustaja halduskohtu määruse tegemise ajaks ega ole praeguseni täitnud talle pandud kohustust. Seega on tegemist viivitusega kohtuotsuse täitmisel. Ringkonnakohus põhjendab oma seisukohta järgmiselt.
24.Riigikohtu praktikast tuleneb, et rahatrahvi määramise menetluses tuleb hinnata tehtud sammude vajalikkust ja õiguspärasust, et otsustada, kas kohtuotsust on täidetud või mitte. Sealjuures võib osutuda vajalikuks ka uute asjaolude tuvastamine (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 03.04.2003. a otsus asjas nr 3-3-1-22-03, p 13). Halduskohtu 13.09.2017. a määrusest ei nähtu, et halduskohus oleks vastustaja poolt kohtuotsuse täitmiseks tehtud sammude vajalikkust ja õiguspärasust hinnanud.
25.Vastustaja tegevused pärast halduskohtu otsuse jõustumist (28.02.2017) kuni määruskaebusega vaidlustatud kohtumääruse tegemiseni (13.09.2017) on kohtuasja materjalidest nähtuvalt olnud järgmised: 1) 02.03.2017 otsustas Ülenurme Vallavalitsus korraldusega nr 54 anda ehitusloa XX maaüksusele aiamaja-kõrvalhoone püstitamiseks; 2) 07.04.2017 korraldusega nr 91 tunnistas Ülenurme Vallavalitsus korralduse nr 54 kehtetuks; 3) 18.04.2017 saadeti nii taotluse esitajatele kui ka kaebajatele teade 02.03.2017 korralduse nr 54 kehtetuks tunnistamise ja ehitusloa menetluse jätkumise kohta. Ehitusloa taotlejatele anti võimalus teatada, kas nad jäävad oma taotluse juurde või soovivad seda täiendada või täpsustada. Kaebajatele anti võimalus esitada veelkord oma seisukoht;
4) 08.06.2017 tellis vastustaja menetluse põhjalikkuse huvides insolatsioonianalüüsi ning taotles Lõuna Päästekeskuselt poolelioleva ehitise ülevaatust ja tuleohutusnõuetele vastavuse kontrollimist; 5) 15.08.2017 saatis valla ehitusnõunik ehitusloa taotlejatele kirja, milles palus taotlejatel selgitada, kas ja millistest Ülenurme vallas kehtivatest planeeringutest on ehitusloa taotluses juhindutud ning selles osas taotlust täpsustada. Samuti paluti vajadusel esitada taotlus projekteerimistingimuste väljastamiseks või detailplaneeringu koostamise algatamiseks.
26.Vastustaja poolt 13.10.2017 ringkonnakohtule esitatud selgitustest ja dokumentidest nähtub, et 22.08.2017 esitas XX omanik taotluse projekteerimistingimuste andmiseks. Ülenurme Vallavalitsus otsustas 12.10.2017 korraldusega nr 300 algatada XX projekteerimistingimuste andmiseks avatud menetluse.
27.HMS § 5 lg-s 1 on sätestatud, et haldusorgan määrab menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. HMS § 5 lg 2 näeb ette, et haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Nimetatud sättest tuleneb üldine menetluse kiire läbiviimise kohustus. Sama paragrahvi lõige 4 täpsustab, et menetlustoimingud viiakse läbi viivituseta, kuid mitte hiljem kui seaduses või määruses sätestatud tähtaja jooksul.
28.Ehitusloa menetlust reguleerib ehitusseadustik (EhS). EhS § 2 lg-s 4 on sätestatud, et seadustikus ettenähtud haldusmenetlusele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades käesoleva seadustiku erisusi. Ehitusloa menetlus algab ehitusloa taotluse ja ehitusprojekti esitamisega. EhS § 12 lg 2 näeb ette, et ehitatav ehitis, asjakohasel juhul ka ehitamine, peab olema kooskõlas ehitise asukohaga seonduvate kitsenduste ja planeeringuga ning detailplaneeringu puudumisel peab ehitatav ehitis olema kooskõlas üldplaneeringuga ja projekteerimistingimuste olemasolu kohustuse korral ka projekteerimistingimustega. EhS § 42 lg-s 1 on sätestatud, et ehitusluba antakse, kui esitatud ehitusprojekt vastab õigusaktides sätestatud nõuetele, eelkõige detailplaneeringule või projekteerimistingimustele ning ehitisele ja ehitamisele esitatud nõuetele. Ehitusprojekti detailplaneeringule või projekteerimistingimustele vastavuse nõue oli sätestatud ka ehitusloa taotluse esitamise ajal kehtinud ehitusseaduses (§ 19 lg 1, § 24 lg 1 p 1). Seega tuleneb seadusest üheselt, et enne ehitusloa menetlust peab olema kehtestatud detailplaneering või välja antud projekteerimistingimused.
29.Kohtuasja materjalidest nähtub, et vastustaja ei järginud 02.03.2017. a korralduse andmisel seaduses sätestatud nõudeid ja otsustas ehitusloa anda nii detailplaneeringu kui projekteerimistingimuste puudumisele vaatamata. Pärast kaebajate poolt nimetatud korralduse peale halduskohtule kaebuse esitamist tunnistas vastustaja korralduse kehtetuks. Vastustaja on vastuses määruskaebusele ka ise märkinud, et kõrvalhoone ehitamiseks ehitusloa küsimus nõuab eelnevalt kinnistul kõrvalhoone ehitamiseks ehitusõigusliku aluse määramist, mida on võimalik praegusel juhul lahendada projekteerimistingimustega. Eeltoodud asjaoludel ei saa 02.03.2017 korralduse andmist käsitada halduskohtu otsuse täitmisena.
30.Haldusmenetluse läbiviimisel on haldusorganil selgitamiskohustus. HMS § 36 lg 1 näeb ette, et haldusorgan selgitab menetlusosalisele või taotluse esitamist kaaluvale isikule nende soovil: 1) millised õigused ja kohustused on menetlusosalisel haldusmenetluses; 2) millise tähtaja jooksul haldusmenetlus eeldatavasti läbi viiakse ja millised on võimalused
haldusmenetluse kiirendamiseks; 3) millised taotlused, tõendid ja muud dokumendid tuleb haldusmenetluses esitada; 4) milliseid menetlustoiminguid peavad menetlusosalised sooritama. Sama paragrahvi lõikes 2 on sätestatud, et kui taotletava haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks on vajalik eelnevalt mõne muu haldusakti andmine, selgitab haldusorgan viivitamatult vajaliku haldusakti taotlemise ja taotluse läbivaatamise korda ning muu haldusakti andmise tingimusi.
31.Valla ehitusnõunik on vallavalitsuse nimel ehitusloa taotlejatele 15.08.2017 saadetud kirjas muu hulgas selgitanud, et EhS § 12 lg 2 järgi peab ehitatav ehitis, asjakohasel juhul ka ehitamine, olema kooskõlas ehitise asukohaga seonduvate kitsenduste ja planeeringuga ning et detailplaneeringu puudumisel peab ehitatav ehitis olema kooskõlas üldplaneeringuga ja projekteerimistingimuste olemasolu kohustuse korral ka projekteerimistingimustega. Samas kirjas paluti taotlejatel selgitada, kas ja millistest Ülenurme vallas kehtivatest planeeringutest on ehitusloa taotluses juhindutud ning selles osas taotlust täpsustada. Samuti paluti vajadusel esitada taotlus projekteerimistingimuste väljastamiseks või detailplaneeringu koostamise algatamiseks. Seega täitis vallavalitsus seadusest tuleneva selgitamiskohustuse alles 15.08.2017 ehitusloa taotlejatele saadetud kirjaga ning sedagi osaliselt, tehes enda ülesande täitmise osaliselt ehitusloa taotlejate kohustuseks.
32.Arvestades, et haldusmenetluse seadus ja ehitusseadustiku viidatud sätetega analoogne regulatsioon kehtisid ka ehitusloa taotluse esitamise ajal, oleks kõnealune selgitamiskohustus tulnud täita viivitamatult pärast ehitusloa taotluse saamist. Vastustaja jättis kõnealuse kohustuse täitmata ka siis, kui halduskohus kinnitas vigade parandamise vajadust 26.01.2017 tehtud otsusega. Ringkonnakohus juhib tähelepanu, et vastustaja on 07.04.2017. a korralduses nr 91 ja käesolevas kohtuasjas esitatud seisukohtades märkinud muu hulgas järgmist: „Ehitusloa menetluses on vallavalitsusel õigus ja kohustus kontrollida, kas esitatud ehitusprojekt vastab õigusaktides sätestatud nõuetele, eelkõige detailplaneeringule või projekteerimistingimustele ning ehitisele ja ehitamisele esitatud nõuetele, kaasata asjassepuutuvad isikud ning kaaluda erinevate ja vastandlike huvide ja õiguste vahel.ˮ Seda teadmist oli vastustajal võimalik rakendada ehitusloa taotlejatele 18.04.2017 saadetud kirjas, milles anti neile võimalus teatada, kas nad jäävad oma taotluse juurde või soovivad seda täiendada või täpsustada.
33.Ringkonnakohus leiab, et praegusel juhul on ehitusloa taotluse saamisel HMS § 36 lg-s 2 nimetatud selgitamiskohustuse täitmata jätmine määrava tähtsusega. Ehitusseadustiku eelnõu seletuskirjas on selgitatud järgmist: „Taotluse esitamisel kontrollitakse taotluse formaalset nõuetele vastavust, mille järel algab ehitusloa menetlus, kus selgitatakse välja materiaalsete nõuete järgimine. Taotluse formaalne kontroll on vajalik, et ehitusloa menetleja ei peaks alustama taotluse sisulise kontrolliga ning seejärel tegema ehitusloa andmisest keeldumise otsust. Vastava menetlusetapi eristamine õigusakti tasemel peaks eelduslikult hoidma kokku haldusorgani, aga ka taotleja aega. Formaalne kontroll tähendab, et tehakse kindlaks ainult menetlusõiguslike normide järgimine. Menetlusõiguslike normide järgimise all on silmas peetud, et kontrollitakse, kas detailplaneering või projekteerimistingimused on olemas, kui need olid nõutavad. [...] Alles siis, kui taotlus vastab formaalsetele nõuete, liigutakse edasi sisulise menetlusega ning vaadatakse vastavust materiaalsetele nõuetele, näiteks tuleohutus vms” (vt selgitused EhS § 41 kohta, ehitusseadustiku eelnõu (555 SE) seletuskiri.) Seega ei õigusta kohase menetluse läbiviimisega viivitamist ka tuleohutusnõuete ja insolatsioonianalüüsi puudutavad toimingud (08.06.2017), mis on seaduse kohaselt ette nähtud projekteerimistingimuste menetluses ja sellele järgnevas ehitusloa menetluses.
34.Tartu Halduskohus tegi 26.01.2017. a otsuses vastustajale kohustuseks koostada ühe kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest ettekirjutus tühise ehitusloa tagajärgede kõrvaldamiseks. Kohus leidis, et ühe kuu pikkune tähtaeg on selleks igati mõistlik ja piisav tähtaeg. Otsus jõustus 28.02.2017. Seega oli otsuse täitmise tähtpäev 28.03.2017. Kohtuotsuse täitmine on viibinud käesoleva määruse tegemise seisuga rohkem kui kaheksa kuud.
35.EhS § 42 lg 5 esimene lause näeb ette, et pädev asutus annab ehitusloa 30 päeva jooksul taotluse esitamise päevast arvates. EhS § 31 lg 2 näeb ette, et pädev asutus annab projekteerimistingimused 30 päeva jooksul taotluse esitamise päevast arvates. Kui pädev asutus otsustab menetluse korraldada avatud menetlusena, antakse projekteerimistingimused 60 päeva jooksul taotluse esitamise päevast arvates. Tegemist on seadusandja kehtestatud tähtaegadega, mille eesmärk on vältida menetluse põhjuseta venimist. See tähendab, et kui menetlust on võimalik läbi viia kiiremini, tuleb esitatud taotlust menetleda nii kiiresti kui võimalik, mitte oodata seaduses sätestatud tähtpäeva saabumist. HMS § 41 näeb ette, et kui haldusakti või toimingut ei ole võimalik anda või sooritada ettenähtud tähtaja jooksul, peab haldusorgan viivituseta tegema teatavaks haldusakti andmise või toimingu sooritamise tõenäolise aja ning näitama ettenähtud tähtajast mittekinnipidamise põhjuse. Kohtuasja materjalidest ei nähtu, et vastustaja oleks kohtuotsuse täitmiseks läbiviidavas haldusmenetluses HMS § 41 nõuet täitnud.
36.Vastustaja ei ole kohtumenetluses selgitanud, miks on ehitusloa taotluse uueks läbivaatamiseks kulunud siiani nii palju aega. Kohtule esitatud põhjenduste kohaselt peab vastustaja oluliseks asjaolude igakülgset kaalumist. Vastustaja rõhutab, et kiirustades ning asjaolusid põhjalikult hindamata ehitusloa taotluse läbi vaatamata jätmine või keeldumine ehitusloa taotluse väljastamisest võib oluliselt riivata XX kinnistu kaasomanikke. Vastustaja rõhutab samuti, et lammutamine on äärmuslik meede, mida võib kasutada vaid erandjuhul, kui ükski muu meede ei ole sobiv ning seepärast on praegusel juhul oluline, et vastustaja teeks kõiki asjaolusid arvestades ja kaaludes põhjendatud otsuse.
37.Arvestades, et varasema menetluse vead ja probleemkohad olid halduskohtu otsusega lõppenud kohtumenetluses välja toodud, leiab ringkonnakohus, et antud juhul ei ole tegemist taotlusega, mille lahendamiseks kuluks oluliselt kauem aega, kui seadus ette näeb. Kuigi ehitusloa menetluses on asjaolude igakülgne kaalumine oluline, ei ole see argument praeguse kohtuasja asjaolusid arvestades vastustaja viivitamise põhjendamiseks piisav. Ringkonnakohus on seisukohal, et kohtuotsuse täitmiseks seni kulunud aega ei saa ka projekteerimistingimuste andmise menetluse läbiviimise vajadust arvestades pidada mõistlikuks ajaks. III
38.HKMS § 248 lg-st 1 tuleneb, et kohtulahendi täitmata jätmise eest määrab kohus süüdiolevale menetlusosalisele rahatrahvi. Riigikohus on selgitanud, et rahatrahvi määramine eeldab jõustunud kohtuotsuse resolutsioonis sisalduva ettekirjutuse süülist mittetäitmist menetlusosalise poolt, kellele see ettekirjutus on suunatud (Riigikohtu halduskolleegiumi 28.03.2006. a määrus kohtuasjas nr 3-3-1-27-06, p 12). Halduskohtule 15.06.2017 esitatud vastuses leidis vastustaja, et tema trahvimine HKMS § 248 lg 1 alusel on põhjendamatu ning taotlus tuleb jätta rahuldamata. Juhuks, kui kohus peaks leidma, et kohtuotsus on jäetud täitmata, palus vastustaja arvestada, et kohtuotsust ei ole jäetud täitmata süüliselt ning vastustaja on teinud terve rea toiminguid menetluse jätkamiseks. Sama kordas vastustaja halduskohtule 15.08.2017 esitatud kokkuvõtlikus seisukohas.
39.Ringkonnakohus ei nõustu süü puudumise osas vastustaja seisukohaga. Kohalik omavalitsus peab oma ülesannete täitmisel järgima seadust. Vastustaja ei ole ehitusloa taotluse menetlemisel järginud seaduses sätestatud nõudeid ja menetluskorda ning on rikkunud haldusmenetluse üldpõhimõtteid. Seejuures ei ole vastustaja nimetanud temast sõltumatuid asjaolusid, mis on tinginud kohtuotsuse täitmiseks määratud tähtaja ületamise. Seega on tegemist kohtuotsuse süülise täitmatajätmisega HKMS § 248 lg 1 tähenduses.
40.Arvestades, et ehitustegevus on Ülenurme vallas vähemalt viimase 10 aasta jooksul olnud väga aktiivne (vt nt Riigikontrolli auditi „Ehitustegevus kiire elanike arvu kasvuga omavalitsustesˮ aruanne, 15.03.2011), on järelikult ka seda võimaldav ja sellega kaasnev haldusmenetlus olnud aastaid vastustaja üheks põhiliseks tööülesandeks. Sellest tulenevalt peaks vastustaja seadusetundmine ja ehitusõiguse normide rakendamise kogemus olema küllaldane, et aru saada, millistele nõuetele peavad vastama ehitusloa taotlus ja ehitusluba ning millised on pädeva haldusorgani kohustused ehitusloa menetluses. Eeltoodust lähtudes leiab ringkonnakohus, et ehitusloa tühisuse tuvastamine halduskohtu poolt ei saanud vastustajale olla üllatuslik. Seega oli olukorda arvestades vastustajal kohtuotsuse täitmiseks aega vähemalt kaks kuud. Hoolsa suhtumise korral oleks vastustaja võinud olukorra parandamiseks seadusekohaseid samme astuda ka juba varem, sh kohtumenetluse ajal. Ringkonnakohus märgib lisaks, et ka uue ehitusloa andmise otsustamise ajaks (02.03.2017) oli halduskohtu otsuses määratud tähtaeg napilt möödunud ning korraldus anti seadust rikkudes kohast menetlust läbiviimata.
41.Ringkonnakohtu hinnangul jättis vastustaja järgimata haldusmenetluses nõutava hoole olulisel määral, mistõttu on tegemist raske hooletusega. IV
42.HKMS § 210 lg 3 näeb ette, et kui ringkonnakohus leiab, et määruskaebus on põhjendatud, tühistab ta vaidlustatud määruse ja teeb võimaluse korral ise uue määruse. Vajaduse korral saadab ringkonnakohus asja uueks lahendamiseks tagasi tühistatud määruse teinud kohtule. Menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt leiab ringkonnakohus, et praegusel juhul on ringkonnakohtul võimalik ise teha uus määrus.
43.HKMS § 248 lg 1 näeb rahatrahvi maksimaalmäärana ette 32 000 eurot. Riigikohus on selgitanud, et kohtuotsuse ettekirjutuse mittetäitmise eest kohaldatav rahatrahv on sunnivahend, mis täidab nii kohustuse täitmisele stimuleerivat kui ka karistuslikku funktsiooni (Riigikohtu halduskolleegiumi 28.03.2006. a määrus asjas nr 3-3-1-27-06, p 13 ja 08.08.2013. a määrus asjas nr 3-3-1-21-13, p 18). Kohtuasjas, kus detailplaneeringut ei olnud lõpuni menetletud nelja aasta jooksul, kuid kohalik omavalitsus oli kohtuotsust siiski täitma asunud, pidas Riigikohus põhjendatuks määrata kohtuotsuse täitmata jätmise eest rahatrahv poole seaduses sätestatud maksimaalmäära ulatuses (50 000 krooni) (Riigikohtu halduskolleegiumi 03.04.2003. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-22-03, p 21). Käesoleva kohtumääruse tegemise ajaks on Tartu Halduskohtu otsuse jõustumisest (28.02.2017) möödunud rohkem kui kaheksa kuud. Ringkonnakohus lähtub trahvi suuruse üle otsustamisel kohtuotsuse täitmiseks astutud sammude vajalikkusele ja õiguspärasusele antud hinnangust ning vastustaja süü suurusest. Kuivõrd Ülenurme vald on haldusreformi käigus ühinenud Kambja vallaga ja pärast ühinemise jõustumist (21.10.2017. a) on uue kohaliku omavalitsusüksuse nimeks Kambja vald, siis tuleb trahv määrata Kambja vallale.
44.Kõike eeltoodut arvestades rahuldab ringkonnakohus kaebajate esitatud määruskaebuse ja tühistab Tartu Halduskohtu 13.09.2017. a määruse. Ringkonnakohus teeb asjas uue määruse, millega rahuldab kaebajate taotluse ja määrab Kambja vallale Tartu Halduskohtu 26.01.2017. a otsuse haldusasjas nr 3-15-2091 täitmata jätmise eest rahatrahvi 10 000 (kümme tuhat) eurot. Trahv tuleb tasuda 15 päeva jooksul määruse jõustumisest arvates Maksu- ja Tolliameti arvelduskontole AS-is SEB Pank nr EE351010052031000004, Nordea Bank AB Eesti filiaalis nr EE401700017002872300 või Danske Bank AS Eesti filiaalis nr EE873300333499990003 viitenumbriga 99917400008971.
45.Määruskaebuse esitajad taotlevad menetluskulude jätmist vastustaja kanda. Kaebajad on tasunud määruskaebuse esitamisel riigilõivu kokku 30 eurot. Muid menetluskulusid menetlusosalised nimetanud ei ole. Kuna HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti, peab vastustaja hüvitama kaebajate menetluskulu ning kandma 30 euro suuruse summa Aare Kaldma arveldusarvele nr XXX AS-s SEB Pank.
/allkirjastatud digitaalselt/ Madis Ernits
/allkirjastatud digitaalselt/ Tiina Pappel
/allkirjastatud digitaalselt/ Maili Lokk
Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 15. novembri 2017. a määrus Riigikohtu 24.04.2018 lahendiga trahvi suurust puudutavas osas (resolutsiooni p 3) ja määrata trahvi suuruseks 4000 eurot.
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.