Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-23-1317 15. mai 2025 Eesistuja Oliver Kask, liikmed Heiki Loot ja Nele Siitam X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti xx.xx.xxxx. a otsuse tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks Kaebaja X Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Andrei Krassilnikov Tallinna Ringkonnakohtu xx.xx.xxxx. a otsus X kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Rahuldada X kassatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu xx.xx.xxxx. a otsus sissesõidukeelu osas.
2.Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada kaebus sissesõidukeelu osas. Tühistada Politsei- ja Piirivalveameti xx.xx.xxxx. a otsuse resolutsiooni punkt 3.
3.Muuta Tallinna Ringkonnakohtu xx.xx.xxxx. a otsuse punkti 5 ning jätta lisaks avaldamata ka halduskohtu ja ringkonnakohtu otsuste asjaolude ja menetluskäigu osad, Politsei- ja Piirivalveameti otsuse number, poolte seisukohad halduskohtus ja ringkonnakohtus, Tallinna Halduskohtu xx.xx.xxxx. a otsuse punktid 37–39.1, 39.4–39.10 ja 40–41 ning Tallinna Ringkonnakohtu xx.xx.xxxx. a otsuse punktid 8, 11–13, 16–25, 30 ja 31.
Asendada Riigikohtu otsuse avaldamisel tähemärgiga kaebaja nimi, Politsei- ja Piirivalveameti, Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu otsuste kuupäevad ning Politsei- ja Piirivalveameti otsuse number. Avaldada Riigikohtu otsuse punktid 4, 4.2, 4.5–5.2, 6, 7, 7.3, 7.7, 7.8, 7.10–8.1, 9, 9.2–16, 20, 22–41 ja 43.
5.Muuta Tallinna Ringkonnakohtu xx.xx.xxxx. a otsuse resolutsiooni punkti 4 menetluskulude osas ning mõista Politsei- ja Piirivalveametilt kaebaja kasuks välja menetluskulu 260 eurot.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1./ . . . /
2./ . . . /
3./ . . . /
3-23-1317
4.Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) jättis kaebaja taotluse xx.xx.xxxx. a otsusega nr Q rahuldamata. PPA luges kaebaja taotluse välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS) § 20 lg 1 kohaselt põhjendamatuks ning lükkas selle VRKS § 20 lg 2 alusel tagasi. Ühtlasi tegi PPA väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) § 72 lg-te 1 ja 11 alusel kaebajale ettekirjutuse lahkumiseks päritoluriiki vabatahtliku täitmistähtajaga seitse päeva ning kohaldas VSS § 74 lg 1 alusel sissesõidukeeldu kolmeks aastaks alates lahkumiskohustuse täitmisest. Otsuse põhjendused olid järgmised.
4.1./ . . . /
4.2.Päritoluriigi riigivõime kritiseeriva sisuga sotsiaalmeediapostituste tegemine ei tähenda ilmtingimata, et taotlejat võib päritoluriiki tagasipöördumisel oodata riigivõimu tagakius. Mitte iga sõjategevuse kohta rahulolematust väljendav inimene ei ole tagakiusamise ohus. Poliitilise meelsuse väljendamine ei olnud enne päritoluriigist lahkumist taotleja igapäevaelu oluline osa. PPA hinnangul ei ole taotleja sellise profiiliga, kellest päritoluriigi ametivõimud võiksid olla huvitatud. Kaebaja ei kuulu ühessegi parteisse ega liikumisse, ta ei ole tuntud ja tema jälgijaskond sotsiaalmeedias ei ole märkimisväärne. Päritoluriigis on kõrgema profiiliga aktiviste, kes tegutsevad aktiivselt (kutsuvad kokku meeleavaldusi ja teevad sõjavastase sisuga postitusi), kuid neidki esmalt trahvitakse ning alles siis võib sellele järgneda tagakiusamine. Taotleja tegevus ei küündi aktivisti lävendini, mis võiks kaasa tuua päritoluriigi võimude tagakiusu. Valitsusest erineva arvamuse kajastamine ei muuda inimest aktivistiks. Taotleja on pigem toetaja, kes aitab ühiskonna liikumistele kaasa, kui ees on juba aktivistid.
4.3./ . . . /
4.4./ . . . /
4.5.Kaebaja rahvusvahelise kaitse taotluse tegelik eesmärk on kaheldav. Kaebaja on mitmeid aastaid otsinud võimalust kolida Euroopasse. Päritoluriigis ei ole ta kogenud tagakiusamist, teda ei ole millegi eest karistatud ega kinni peetud ning ta ei ole ka tagaotsitav. Tal on isiklik soov elada soome-ugri keelses riigis, kuid seni pole tal see veel õnnestunud.
4.6.Kaebajal puuduvad kaitset väärivad sidemed Eestis ja Schengeni konventsiooni liikmesriikides. Ei esine asjaolusid, mis annaksid aluse jätta sissesõidukeelu kohaldamata või pidada sissesõidukeelu kolmeaastast tähtaega ebaproportsionaalseks.
5.Halduskohtule esitatud kaebuses taotles kaebaja PPA otsuse tühistamist ning kohustamist vaadata rahvusvahelise kaitse taotlus uuesti läbi või alternatiivselt kohustada PPA-d kaaluma sissesõidukeelu kohaldamata jätmist või lühendamist.
5.1.Halduskohus rahuldas xx.xx.xxxx kaebuse, tühistas PPA otsuse ning kohustas PPA-d vaatama kaebaja rahvusvahelise kaitse taotluse uuesti läbi. Lisaks mõistis halduskohus vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 224 eurot.
5.2.PPA jättis tõendid tähelepanuta ning asjakohase päritoluriigi teabe kogumata ja arvestamata. PPA otsuse järeldused ei ole kooskõlas kogutud teabega ja olulistele asjaoludele on hinnang andmata.
5.3./ . . . /
2(9)
3-23-1317
6.PPA palus ringkonnakohtule esitatud apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ning jätta uue otsusega kaebuse rahuldamata.
7.Ringkonnakohus rahuldas xx.xx.xxxx PPA apellatsioonkaebuse ja tegi asjas uue otsuse, millega jättis kaebuse rahuldamata.
7.1./ . . . /
7.2./ . . . /
7.3.Halduskohus eksis, kui kohustas PPA-d vaatama taotluse uuesti läbi ega võtnud ise seisukohta, kas kaebaja rahvusvahelise kaitse taotlus on põhjendatud või mitte. Halduskohus pidi andma olulistele asjaoludele (sh vaidlustatud otsuse tegemise ajal esinenud asjaoludele) ise hinnangu, jättes PPA otsuse jõusse või kohustades teda andma kaebajale rahvusvahelise kaitse (RKHKo 3-22-2509/36, p-d 14-16.5). Halduskohus määras valesti sotsiaalse grupi, millesse kuulumise alusel tagakiusuohtu kontrollida. Tagakiusukartuse hindamine sotsiaalsesse gruppi kuulumise alusel oleks põhjendatud eelkõige siis, kui tegemist võib olla iseseisva tagakiusamise põhjusega, mis ei eelda isiku enda aktiivset riigivõimule vastandumist ega täiendavaid tegusid. Isikule omistatakse kindlad tunnused või vaated (ning tal on seetõttu alust karta tagakiusamist) juba ainuüksi seetõttu, et ta kuulub asjaomasesse sotsiaalsesse gruppi või tal on selles grupis mingi roll.
7.4./ . . . /
7.5./ . . . /
7.6./ . . . /
7.7.Halduskorras piiratud ulatuses trahviga karistamist ei saa aga pidada sellist laadi tagajärjeks, mida oleks iseseisvalt alust käsitada kaebaja põhiliste inimõiguste tõsise või korduva rikkumisena VRKS § 19 lg-te 1 ja 2 tähenduses, mis õigustaks andma rahvusvahelist kaitset.
7.8.Kaebaja on erinevates sotsiaalmeedia kanalites avaldanud mitmeid otseselt sõjavastaseid ja päritoluriigi riigivõime kritiseerivaid (sh halvustavaid) ning separatistlikke postitusi, videoid ja kommentaare. Samas ei nähtu, et kaebajale on omane sõjavastase meelsuse avalik väljendamine. Kaebaja ei kritiseeri sõjategevust süstemaatiliselt, vaid tema postitustes on päritoluriigi tegevust (sh sõda) mõistetud hukka pigem üldiselt. Postituste avaldamine on ebaregulaarne.
7.9./ . . . /
7.10.Kaebajat ei olnud lisaks alust tunnustada täiendava kaitse saajana, sest teda ei ähvarda päritoluriiki naasmisel tõsine oht VRKS § 4 lg 3 tähenduses.
7.11.Kaebajale kohaldati sissesõidukeeld kolmeks aastaks alates lahkumiskohustuse täitmisest. VSS § 74 lg-test 1, 3 ja 4 tuleneb, et kui välismaalase puhul ei ilmne selliseid erandlikke asjaolusid, mis tingiksid tema suhtes sissesõidukeelu kohaldamata jätmise (VSS § 74 lg 4) või sissesõidukeeldu kohaldamise lühemaks ajaks (VSS § 74 lg 3), siis on seadusandja hinnanud proportsionaalseks kohaldada lahkumisettekirjutuses välismaalasele sissesõidukeeldu kolmeks aastaks lahkumisettekirjutuse täitmise päevast arvates. Igal üksikjuhtumil tuleb siiski kaaluda, kas sissesõidukeeldu kohaldada ja milline sissesõidukeelu pikkus on asjaolusid arvestades põhjendatud.
3(9)
3-23-1317 Kaebaja puhul ei ole tuvastatud ühtegi erandlikku põhjust, mis annaks aluse seaduses ettenähtud sissesõidukeelu kestust lühendada või jätta sissesõidukeeld kohaldamata.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RIIGIKOHTUS
8.Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tallinna Ringkonnakohtu otsuse ning teha uue otsuse, millega kohustada PPA-d andma kaebajale rahvusvahelise kaitse.
8.1.Ringkonnakohus hindas tagakiusamise võimalust valesti. Ringkonnakohus seadis ekslikult nõude, et päritoluriigis peab olema alustatud poliitiliselt motiveeritud kriminaalmenetlus.
8.2./ . . . /
8.3./ . . . /
8.4./ . . . /
9.PPA leiab vastuses, et ringkonnakohtu tuvastatud faktilised asjaolud on asja õigeks lahendamiseks piisavad. Ei ole ilmnenud sellist uut infot, mis tingiks asjaolude ümberhindamist.
9.1./ . . . /
9.2.Ringkonnakohus ei leidnud, et tagakiusu tõendamiseks peab taotleja suhtes olema alustatud kriminaalmenetlus. Ei ole ilmselge, et kaebaja jätkab oma tegevust. Ringkonnakohus on põhjalikult hinnanud kaebaja tegevust nii päritoluriigis kui ka pärast päritoluriigist lahkumist ning leidnud, et enamik kaebaja riigivõimule vastanduvat poliitilist meelsust väljendavatest tegudest on tehtud pärast päritoluriigist lahkumist. Kaebaja tegevus enne päritoluriigist lahkumist oli pigem alalhoidlik ja mittepoliitiline.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.Kassatsioonkaebus tuleb osaliselt rahuldada ning ringkonnakohtu otsus ja halduskohtu otsus materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu osaliselt tühistada. Kolleegium muudab ringkonnakohtu ja halduskohtu otsust sissesõidukeelu kohaldamist puudutavas osas ja rahuldab selles osas kaebuse (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 5 p 5).
11.Kolleegium hindab esmalt rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmise ja lahkumisettekirjutuse (I), seejärel sissesõidukeelu (II) õiguspärasust ning lahendab nõuded ja muud menetluslikud küsimused (III). I
12.Kolleegium nõustub ringkonnakohtu otsuse põhjendustega rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmist ja lahkumisettekirjutust puudutavas osas ega korda neid (HKMS § 231 lg 6). Vastuseks kassatsioonkaebusele selgitab kolleegium siiski järgmist. Tulenevalt HKMS § 229 lg-st 2 lähtub kolleegium kohtute kindlaks tehtud asjaoludest.
13.Välismaalast tunnustatakse pagulasena, kui tal on põhjendatud alus karta tagakiusamist, tagakiusamiseks esineb vähemalt üks VRKS § 4 lg-s 1 ning direktiivi 2011/95/EL art 10 lg-s 1 nimetatud viiest põhjusest (rass, usk, rahvus, sotsiaalsesse gruppi kuulumine, poliitilised 4(9)
3-23-1317 veendumused) ning tagakiusamise (või selle vastu puuduva kaitse) ja eelnimetatud põhjuse vahel on põhjuslik seos. Samuti peavad puuduma VRKS § 22 lg-s 1 loetletud pagulasena tunnustamist välistavad asjaolud. Tagakiusamisena on käsitatav muu hulgas VRKS § 19 lg-s 2 (vt direktiivi 2011/95/EL art 9 lg 2) loetletud asjaolude esinemine. Tagakiusamine (tegu või teod) võib seisneda füüsilises või vaimses vägivallas, seadusandliku, täidesaatva või kohtuvõimu diskrimineerivates meetmetes, ebaproportsionaalses või diskrimineerivas süüdimõistmises või karistamises jms (vt VRKS § 19 lg-s 2 ja direktiivi 2011/95/EL art 9 lg-s 2 esitatud näitlikud loetelud). Selleks, et tegu võiks pidada tagakiusamiseks, peab see olema 1) olemuse või kordumise poolest piisavalt tõsine, et kujutada endast põhiliste inimõiguste (nt õigus elule, piinamise ja väärkohtlemise keeld, orjuse keeld ja keeld kohaldada karistust tagasiulatuvalt) rasket rikkumist, või 2) kogum meetmetest või erinevatest tegevustest (sh inimõiguste rikkumine), mis on piisavalt rasked, et mõjutada isikut samal viisil, nagu on nimetatud eelmises punktis (VRKS § 19 lg 1, direktiivi 2011/95/EL art 9 lg 1). Tagakiusamise tuvastamisel ei tule siiski rangelt eristada, millist õigust või õiguse elementi rikutakse, vaid eeskätt on määrav isiku suhtes rakendatud või rakendada võidavate meetmete ja karistuste raskus. Igasugune õiguste riive või rikkumine, mis ei ole piisava raskusastmega ega mõjuta isikut märkimisväärselt, ei kujuta endast veel tagakiusamist VRKS § 4 lg 1 tähenduses.
14.HKMS § 158 lg 31 järgi hindab halduskohus rahvusvahelise kaitse andmisest keeldumise otsuse õiguspärasust kohtuotsuse tegemise aja seisuga. HKMS § 158 lg 31 nõuab nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude ex nunc hindamist, st kohustab võtma arvesse uusi faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, mis ilmnesid pärast vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist (RKHKo 3-20-1115/147, p-d 24 ja 25). Asjaolud võivad pidevalt muutuda. Rahvusvahelise kaitse vajadust, sh muutunud asjaolusid tuleb hinnata kohtutel. Vastasel korral ei ole tagatud menetluse tõhusus ja rahvusvahelise kaitse otsustamise operatiivsus (RKHKo 3-22-2509/36, p-d 15 ja 16.4). Kuigi HKMS § 158 lg 31 esimene lause laieneb ka Riigikohtule, tuleb seejuures arvestada kassatsioonimenetluse eripära (HKMS § 211 lg 5 esimene lause), et Riigikohus ei tuvasta tõendite alusel uusi faktilisi asjaolusid vaidluse sisu kohta (HKMS § 229 lg-d 1 ja 3). Riigikohus võib arvestada üksnes uusi asjaolusid, mis ei vaja tõendamist (HKMS § 60; vt ka RKHKo 3-20-1115/147, p 25).
15.Kassatsioonkaebuses leidis kaebaja, et ringkonnakohus eksis tagakiusamise võimalust hinnates ning ringkonnakohtu järeldused pole õiged. Kolleegium ei nõustu kaebaja etteheitega. Ringkonnakohus selgitas õigesti, et välismaalast tunnustatakse pagulasena, kui tal on põhjendatud alus karta tagakiusamist. Ringkonnakohus hindas, kui tõenäoliselt võib tulevikus tagakiusuoht ja kahjulik tagajärg kaebaja jaoks realiseeruda. Kolleegium selgitab, et ohu tulevikus realiseerumise tõenäosust tuleb hinnata kompleksselt. Tagakiusamise tõenäosus ei pea olema väga suur, vaid konkreetse juhtumi eripära arvestades piisav. Kuigi tulevikuprognoose tehakse teatud ebakindlusega, ei saa piisavat tõenäosust hinnata pelgalt hüpoteetiliste oletuste või kahtluste alusel. Arvestada tuleb prognoosi aluseks olevate, välismaalast ja päritoluriiki iseloomustavate objektiivsete ja subjektiivsete asjaoludega. Ka ei piisa pelgast järeldusest, et tagakiusu ei saa välistada. Võimalikult faktipõhiselt, realistlikult ning objektiivselt hinnates ja kaaludes on võimalik järeldada, kas päritoluriigis valitsevad tingimused õigustavad taotleja kartust tagakiusamise ees selle tunnuse või tegevuse tõttu, mille alusel välismaalane rahvusvahelist kaitset taotleb (Euroopa Kohtu otsus C‐71/11 ja C‐99/11 - Bundesrepublik Deutschland vs. Y ja Z, p-d 72, 76 ja 77). Tagakiusuohtu või selle puudumist tuleb faktipõhiselt sisustada sedavõrd konkreetselt, et on võimalik hinnata, milline tegelik oht võib välismaalasele päritoluriiki naastes kaasneda (Euroopa Kohtu viidatud otsus, p-d 67 ja 69; Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti 2018. a analüüs tõenditest ja usaldusväärsuse hindamisest Euroopa varjupaigasüsteemis, lk 80).
16.Ringkonnakohus on tagakiusamise ohtu neile nõuetele vastavalt õigesti hinnanud.
5(9)
3-23-1317
17./ . . . /
18./ . . . /
19./ . . . /
20.Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et kuigi kaebajale määratud trahvil on negatiivne mõju, ei ole alust käsitada seda kaebaja põhiliste inimõiguste tõsise või korduva rikkumisena VRKS § 19 lg-te 1 ja 2 tähenduses. Ka ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet on selgitanud, et mitte igasugune karistamine poliitilise kuriteo eest ei ole tagakiusamine poliitilisel põhjusel. Arvestada tuleb nt riigi meetmete põhjuseid, karistamise aluseks oleva seaduse olemust jms („Käsiraamat ja juhised menetluste ja kriteeriumite kohta põgeniku staatuse tuvastamisel“, 2011, p-d 84–86). Seega ei anna konkreetsel juhul poliitilise meelsuse eest määratud trahv oma vähese intensiivsuse tõttu alust rahvusvaheliseks kaitseks.
21./ . . . /
22.Mis puudutab pagulase sur place tegevust ja vahejuhtumeid asukohariigis, siis on Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) tagasisaatmise riski kindlaksmääramisel hinnanud seda, kas taotleja on pärast pärituoluriigist pagemist pidevalt osalenud üha intensiivsemas tegelikus poliitilises ja inimõigustealases tegevuses. Näiteks on ilmunud fotode ning nimega veebilehtedel ja telesaadetes, kus ta on muu hulgas väljendanud oma individuaalseid arvamusi inimõiguste küsimustes (EIKi otsus asjas nr 52077/10: S. F. jt vs. Rootsi, p-d 68–69). Kaebaja vastavat tegevust asukohariigis viibimise ajal on hinnanud nii PPA kui ka ringkonnakohus.
23.Kolleegium on varem selgitanud, et rahvusvahelise kaitse saajal ei ole takistust intensiivistada poliitilist tegevust pärast kaitse saamist. Varjupaigamenetluse ja kohtumenetluse ajal aga ei saa taotlejal olla lõplikku kindlust, et ta ei pea pöörduma tagasi päritoluriiki. Mistahes eksiilis toimunud poliitilise tegevuse arvestamine avaks ulatusliku võimaluse isikutele moonutada oma subjektiivse käitumisega rahvusvahelise kaitse andmise tingimusi. Genfi konventsiooni ja direktiivi 2011/95/EL eesmärk ei ole tagada sisserändeõigust kõigile autoritaarsetest riikidest pärit isikutele (RKHKo 3-22-2509/36, p 18.8).
24.Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et kaebajat ei ole lisaks alust tunnustada täiendava rahvusvahelise kaitse saajana. II
25.Lisaks rahvusvahelise kaitse andmisest keeldumisele määras PPA kaebajale sissesõidukeelu kolmeks aastaks lahkumisettekirjutuse täitmise päevast arvates. See on ühtlasi sissesõidukeeld Schengeni viisaruumi alale (VSS § 74 lg 41).
26.PPA otsuses toodud viide VSS §-le 31 ei ole õige. VSS § 27 järgi ei kohaldata seaduse 5. peatükis, kus asub ka § 31, sätestatut lahkumisettekirjutuses kohaldatava sissesõidukeelu kehtestamise menetlusele ja sissesõidukeelu kehtivusaja määramisele.
27.Kaebaja taotles halduskohtule esitatud kaebuses sissesõidukeelu kohaldamata jätmist või selle kestuse vähendamist. Kaebaja leiab, et kolmeaastane sissesõidukeeld on ebaproportsionaalne ja põhjendamatu, seda eriti olukorras, kus päritoluriigi ametivõimud on muutunud oma kodanike suhtes järjest repressiivsemaks. 6(9)
3-23-1317
28.VSS § 74 lg-t 1 (sissesõidukeelu kohaldamine) tuleb kohaldada koos VSS § 7 lg 2 vajaduspõhisust („ja vajaduse korral kohaldatakse välismaalase suhtes sissesõidukeeldu“) ning VSS § 74 lg 3 sissesõidukeelu kestuse proportsionaalsust ja lg 4 humaansust rõhutavate sätetega. Peab arvestama ka nende normide aluseks oleva Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi 2008/115/EÜ art-ga 11, milles reguleeritakse sissesõidukeeldu ja selle pikkust. Direktiivi sissejuhatuse p 6 järgi tuleb direktiivi alusel tehtavad otsused teha juhtumipõhiselt ja lähtudes objektiivsetest kriteeriumitest. Silmas tuleb pidada ka VSS § 6 lg 1 eesmärki vältida mitte iga, vaid ainult ebasoovitava välismaalase Eestisse saabumist ja Eestis viibimist.
29.Direktiivi 2008/115/EÜ art 11 lg-s 1 on reguleeritud kaks olukorda. Esiteks peab liikmesriik määrama sissesõidukeelu, kui vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole tähtaega määratud või tagasipöördumiskohustust ei ole täidetud. Teiseks on liikmesriigil sissesõidukeelu määramisel kaalutlusõigus („Teistel juhtudel võib tagasisaatmisotsustele lisada sissesõidukeelu.“). Praeguses kohtuasjas määras PPA kaebajale tähtaja vabatahtlikuks lahkumiseks. Eesti seadusandja on teisena nimetatud võimalust kasutanud ja näinud VSS § 74 lg-s 1 ette, et kolmeaastane sissesõidukeeld määratakse kõikidele välismaalastele, kellele tehakse lahkumisettekirjutus. Ka PPA ja ringkonnakohus on kaebajale kolmeaastase sissesõidukeelu kehtestamist õigustanud kui normikohast lahendust vabatahtliku lahkumisettekirjutuse korral.
30.Olenemata sellest, kas liikmesriigi seadusandja kehtestab ise tüüpjuhtumitele kindla lahenduse seaduses või jätab igakordse hindamise ja kaalumise võimaluse haldusorganile, peab lõpptulemus olema proportsionaalne igal üksikul juhul. Direktiivi 2008/115/EÜ eesmärk on tõhus tagasisaatmispoliitika (sissejuhatuse p 4), mida viiakse ellu õiglaselt ning arvestades proportsionaalsuse ja tulemuslikkuse põhimõtteid (p 10). VSS § 74 lg-s 1 sätestatud kolmeaastane sissesõidukeelu tähtaeg on direktiiviga 2008/115/EÜ liikmesriigile antud võimalus „oma haldusasutustele üldsuunistena tüüpiliste juhtumite kategooriate jaoks ette näha eri kehtivusaegu, näiteks üldreeglina kolmeaastane keeld, [---] kuid tuleb tagada, et iga juhtumit hinnatakse individuaalselt kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega“ (Euroopa Liidu Komisjoni soovitus 2017/2338, 16. november 2017, millega võetakse kasutusele ühine tagasisaatmise käsiraamat, mida liikmesriikide pädevad asutused peavad kasutama tagasisaatmisega seotud ülesannete täitmisel, edaspidi EK tagasisaatmise soovitus). Kolleegium on varem selgitanud, et direktiiv 2008/115/EÜ paneb küll liikmesriikidele kohustuse tagada ebaseaduslikult liikmesriigis viibiva kolmanda riigi kodaniku tõhusa tagasi- või väljasaatmise, kuid direktiivis on kirjas ka eesmärk kaitsta isiku põhiõiguseid (RKHKm 3-20-2004/46, p 32).
31.Rahvusvahelise kaitse andmisest keeldumise tulemusel ei ole välismaalasel õigust Eestis viibida. Selle otsuse jõustamise meede on lahkumisettekirjutus. Kui välismaalane on riigist lahkunud, on ühtlasi täidetud põhieesmärk, et viibimisaluseta välismaalane enam Eestis ja Schengeni viisaruumis ei asu. Sissesõidukeeld on täiendav meede (tõkend) hoidmaks ära ebasoovitava välismaalase naasmist teatud aja jooksul (VSS § 6 lg 1). Sissesõidukeeld on mõeldud ennetava tõkendina Euroopa Liidu tagasisaatmispoliitika usaldusväärsuse suurendamiseks ja varjupaigaõiguse kuritarvituste vältimiseks. Neil, kes eiravad ELi liikmesriikides kehtivaid rände-eeskirju, ei lubata kindlaksmääratud aja jooksul ühessegi ELi liikmesriiki uuesti siseneda (EK tagasisaatmise soovitus, p 11). Sissesõidukeeld ei ole karistus rahuldamata jäetud varjupaigataotluse eest.
32.EK tagasisaatmise soovituse p 12.1 järgi peab haldusorgan arvestama ELi õiguse üldpõhimõtteks ja lahutamatuks osaks oleva õigusega heale haldusele. ELi põhiõiguste harta artikli 41 järgi hõlmab see õigus muu hulgas haldusorgani kohustust otsuseid põhjendada. See on osa tõhusast õiguskaitsest, mis on ELi õiguse teine üldpõhimõte. Direktiivi 2008/115/EÜ art 12 lg 1 järgi väljastatakse mh 7(9)
3-23-1317 sissesõidukeeld kirjalikult ning põhjendatakse otsuse aluseks olevaid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid. See tähendab muu hulgas kohustust olulised asjaolud välja selgitada, neid kaaluda ja otsuses kajastada.
33.Sissesõidukeelu pikkuse määramisel (direktiivi 2008/115/EÜ art 11 lg 2) tuleb igal üksikul juhul hoolikalt kaaluda kõiki olulisi asjaolusid. Euroopa Kohus on selgitanud, et see tähendab muu hulgas liikmesriikide kohustust iga sissesõidukeelu ajalist mõju piirata (C-297/12 – Filev ja Osmani, p-d 27 ja 34). Arvestatakse isikuga seotud asjaolusid ja riske avalikule korrale või riigi julgeolekule, sealhulgas tuleb prognoosida, kui kaua isikust tulenev põhjus neid ohustab.
34.Selgitused sissesõidukeelu pikkuse määramisest on kohased ka sissesõidukeelu enda määramisel. Mõlemal juhul on eesmärk, et konkreetse inimese suhtes tehtav otsus oleks proportsionaalne. Ühine on ka eesmärk ennetavalt kaitsta avalikku korda ja riigi julgeolekut. Kui lahkumisettekirjutust tehes (VSS § 72 lg 3) ning sissesõidukeelu tähtaega määrates (direktiivi art 11 lg 2, VSS § 74 lg 3) peab haldusorgan välja selgitama välismaalast iseloomustava olulise teabe ning hindama proportsionaalsust, siis ei ole eesmärgipärane, kui ta sissesõidukeelu enda vajadust liikmesriigile antud kaalutlusõiguse korral ei hinda. Silmas tuleb pidada nii sissesõidukeelu eesmärki kui ka asjaomase välismaalase kaitset väärivaid huve. Kaitset väärivad ennekõike sellised isiklikud huvid, mis annavad välismaalasele õigusaktidest tuleneva tagasipöördumise või mõnda teise Schengeni riiki sisenemise perspektiivi, näiteks perekondlikud, eraelulised, tööalased, hariduslikud ja majanduslikud huvid. EK tagasisaatmise soovitustes on selgitatud, et mõiste „oht avalikule korrale“ eeldab lisaks ühiskondliku korra häirimisele ka seda, et esineb tõeline, vahetu ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi (p 6.3).
35.Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb direktiiviga soovitud tulemuse saavutamiseks lähtuda võimalikult suures ulatuses direktiivi sõnastusest ja eesmärgist (Euroopa Kohtu otsus C-465/07 – Meki Elgafaji, Noor Elgafaji vs. Madalmaad, p 42). ELi liikmesriigid peavad tagama ELi õiguse täieliku toime (RKÜKo 5-19-29/38, p 41). Seetõttu tuleb rahvusvahelise kaitse andmisest keeldumisel kaaluda, kas kohaldada lisatõkendina sissesõidukeeldu, ning seejärel määrata asjaolusid arvestades proportsionaalse pikkusega sissesõidukeeld. See tõlgendus on kooskõlas direktiivi 2008/115/EÜ art-ga 11 ja VSS § 7 lg-ga 2 (välismaalase suhtes kohaldatakse sissesõidukeeldu vajaduse korral). Samuti arvestab selline tõlgendus VSS § 6 lg-s 1 sätestatud sissesõidukeelu eesmärki vältida vaid ebasoovitava välismaalase Eestisse saabumist ja Eestis viibimist.
36.Kolleegium on varem sissesõidukeelu kohta selgitanud, et kaalutlusõiguse korrektseks teostamiseks (haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2) ei piisa, kui on järgitud kaalutlusõiguse piire (RKHKo 3-17-1927/37, p 22). Sissesõidukeelul võib välismaalasele olla intensiivne mõju. Sissesõidukeelu vajadust ja proportsionaalsust tuleb sisuliselt hinnata (VSS § 74 lg 3). Humaanne kaalutlus võib muu hulgas olla päritoluriigi repressiivne poliitiline olukord ning ebakindlus tulevikusündmuste suhtes.
37.PPA ei ole otsuses põhjendanud, miks on kaebaja Eestis või mõnes Schengeni viisaruumi riigis ebasoovitav (VSS § 6 lg 1) või milles seisneb kaebaja ohtlikkus avalikule korrale või riigi julgeolekule. Teisisõnu pole PPA põhjendanud, milles seisneb sissesõidukeelu ning selle kolmeaastase tähtaja vajadus ja eesmärk. Kaebaja sisenes Eestisse seaduslikult ning esitas varjupaigataotluse Eestis viibides. Kaebaja on teinud PPA-ga rahvusvahelise kaitse menetluses koostööd, ta ei esitanud valeandmeid ega võltsitud dokumente ega takistanud menetlustoimingute tõhusat tegemist. PPA pole teinud etteheiteid ka kaebaja tegevusele Eestis viibimise ajal. Samuti pole selgitatud, kas kaebaja tööalane ja ühiskondlik-poliitiline tegevus võib ohustada Eestis või mõnes Schengeni viisaruumi riigis avalikku korda või julgeolekut. Kaebajat individuaalselt iseloomustavate
8(9)
3-23-1317 asjaoludega tuleb sissesõidukeelu kui tõkendi ning selle tähtaja määramisel arvestada. PPA ei ole seda teinud. Kokkuvõtvalt leiab kolleegium, et PPA otsus on selles osas õigusvastane ja tuleb tühistada. III
38.Kolleegium tühistab alama astme kohtute otsused osas, milles kaebus jäeti rahuldamata sissesõidukeeldu puudutavas osas, ja teeb selles osas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse osaliselt. PPA otsuse resolutsiooni p 3 tuleb tühistada.
39.Kohtumenetluse tulemusel rahuldatakse kaebus osaliselt. PPA otsus jääb jõusse rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamise ja lahkumisettekirjutuse osas ning tühistatakse sissesõidukeelu osas.
40.HKMS § 108 lg 2 alusel jagatakse kaebuse osalise rahuldamise korral menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Kui kõrgema astme kohus teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et esimeses ja teises kohtuastmes kokku on 824,99 euro (sh käibemaks) suuruste menetluskulude kandmine tõlkebüroode arvete ja maksekorraldustega HKMS § 109 lg 1 nõuete kohaselt tõendatud. 17. juunil 2024 esitas kaebaja Riigikohtus kantud menetluskulude nimekirja: 1) riigilõiv 50 eurot; 2) tõlketeenuse kulu 136,74 + 30,08 (käibemaks) = 166,82 eurot. Kaebaja palub välja mõista kokku 216,82 eurot. Kokku on kohtumenetluste põhjendatud ja tõendatud kulud 1041,81 eurot (sh käibemaks). Arvestades kaebuse rahuldamise osakaalu, tuleb PPA-lt kaebaja kasuks välja mõista 260 eurot (HKMS § 108 lg 2).
41.Rahvusvahelise kaitse menetlus on konfidentsiaalne (VRKS § 13 lg 1). Rahvusvahelise kaitse konfidentsiaalsuse eesmärk on inimest kaitsta varjupaigataotluse esitamise kohta teabe avalikuks tuleku, sh päritoluriigi ametivõimudele teatavakssaamise ja sellega kaasneda võivate negatiivsete tagajärgede eest.
42./ . . . /
43.Praegusel juhul kaalub inimese elu ja tervise ning turvalisuse kaitse üles avalikkuse õiguse tutvuda kohtulahenditega. Riigikohtu otsus avaldatakse osas, mis ei võimalda kaebajat identifitseerida (HKMS § 175 lg 3). Seega tuleb Riigikohtu otsuse avaldamisel asendada tähemärgiga kaebaja nimi, sünniaeg ja tema Eestisse saabumise kuupäev, samuti Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu otsuste kuupäevad ning avaldada Riigikohtu otsuse punktid 4, 4.2, 4.5–7, 7.3, 7.7, 7.8, 7.10–8.1, 9, 9.2–16, 20, 22–41 ja 43. (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.