Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
17. september 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-16-1903
Haldusasi
XX kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 9. septembri 2016. a otsuse nr 15.3-3.1/2505 tühistamiseks, Politseija Piirivalveameti kohustamiseks ning Eesti Vabariigilt mittevaralise kahju hüvitise väljamõistmiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – XX, esindaja Reimo Mets Vastustaja I – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Mari-Liis Laan Vastustaja II – Justiitsministeerium, esindaja Alar Must
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 23. novembri 2017. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada XX apellatsioonkaebus osaliselt.
Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks:
2.1.välismaalaste seadus (RT I, 06.04.2016, 20) osas, milles see ei näe ette õiguslikku alust tähtajalise elamisloa andmiseks Eesti Vabariigi kodaniku samasoolisele registreeritud kooselupartnerile Eestis perekonnaelu elamiseks;
2.2.kuni 16. jaanuarini 2017 kehtinud siseministri 18. detsembri 2015 määrus nr 83 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise kord ning elamisloa taotlemise vormid“ (RT I, 29.07.2016, 3) osas, milles see ei võimalda Eesti Vabariigi kodaniku samasoolisel registreeritud kooselupartneril esitada tähtajalise elamisloa taotlemisel abielu sõlmimist tõendava dokumendi asemel tõendit kooselu registreerimise kohta.
3.Tühistada Tallinna Halduskohtu 23. novembri 2017. a otsus osas, milles halduskohus jättis rahuldamata XX kaebuse Politsei- ja Piirivalveameti 9. septembri 2016. a otsuse nr 15.3-3.1/2505 tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks. Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada kaebus osaliselt, tühistada Politsei- ja Piirivalveameti 9. septembri 2016. a otsus nr 15.3-3.1/2505 ning
3-16-1903 kohustada Politsei- ja Piirivalveametit kaebaja 4. mai 2016. a taotlust uuesti läbi vaatama.
4.Mittevaralise kahju nõude osas jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 23. novembri 2017. a otsus muutmata.
5.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt kaebaja esimese ja teise astme menetluskulude katteks välja 922 eurot ja 50 senti. Ülejäänud osas jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
6.Tagastada kaebuse ja apellatsioonkaebuse esitamisel enam tasutud riigilõiv 30 eurot Q arveldusarvele XXXXXXXXXXXXXXXX Swedbank AS-s.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul kohaldamata jäetud õigustloova akti kohta Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve korras tehtud lahendi kuulutamisest arvates (HKMS § 212 lg 3). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Sri Lanka Demokraatliku Sotsialistliku Vabariigi kodanik XX ja Eesti Vabariigi kodanik YY sõlmisid 03.05.2016 notar Tatjana Boitsova juures kooselulepingu.
2.XX esitas 04.05.2016 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) tähtajalise elamisloa saamise taotluse sooviga asuda elama Eestisse oma kooselupartneri juurde.
3.PPA andis 20.06.2016 taotlejale tähtaja puuduste kõrvaldamiseks (abielu sõlmimist tõendava dokumendi esitamiseks) ning jättis 09.09.2016 otsusega nr 15.3-3.1/2505 XX taotluse läbi vaatamata. Vabariigi Valitsuse (kohtu märkus: õige on siseministri) 18.12.2015 määruse nr 83 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise kord ning elamisloa taotlemise vormid“ § 10 lg 1 p 3 kohaselt tuleb tähtajalise elamisloa taotlemisel elama asumiseks alaliselt Eestis elava abikaasa juurde esitada abielu sõlmimist tõendav dokument. Taotluse juurde esitatud kooseluleping ei ole Eestis kehtivate õigusaktide kohaselt käsitatav abielu sõlmimist kinnitava dokumendina. Välismaalaste 2(10)
3-16-1903 seaduse (VMS) § 118 lg 1 (kohtu märkus: õige on VMS § 118 p 1) kohaselt võib anda tähtajalise elamisloa välismaalasele elama asumiseks abikaasa juurde. Taotlus jääb läbi vaatamata, kuna taotleja ei ole esitanud puuduvat dokumenti kehtestatud tähtaja jooksul.
4.XX esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille lõplikud nõuded olid tühistada PPA 09.09.2016 otsus nr 15.3-3.1/2505, kohustada PPA-d väljastama kaebajale tema 04.05.2016 taotluse alusel tähtajaline elamisluba ning mõista kaebaja kasuks välja mittevaralise kahju hüvitis 10 000 eurot või kohtu määratud suuruses. Õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise eeldused on täidetud (vt riigivastutuse seaduse (RVastS) § 14 lg 1 ja Riigikohtu 31.10.2013 otsus nr 3-3-1-84-12, p 13). Riigikogu on võtnud vastu kooseluseaduse (KooS), mis jõustus 01.01.2016, kuid selle rakendamise seadus on seni vastu võtmata. Selle tõttu ei tunnusta PPA, et kaebaja ja tema partner, kes sõlmisid KooS alusel kooselulepingu, moodustavad perekonna. Erinevalt erisoolistest paaridest ei saa samasoolised isikud sõlmida abielu ning reguleerida selle kaudu oma suhteid riigiga. Samasooliste isikute kooselu kuulub põhiseaduse (PS) §-s 26 sätestatud perekonna- ja eraelu kaitse alla, kuid KooS rakendusseaduse puudumine ei võimalda kaebajal seda õigust realiseerida, st asuda elama oma Eesti kodanikust ja Eesti alalisest elanikust pereliikme juurde. Sellega on rikutud kaebaja inimväärikust ja õigust eraelu puutumatusele ning tekitatud temale mittevaralist kahju. Kaebajale antakse mõista, et ta on alaväärne ja tal ei ole õigust elada perekonnaelu võrdväärselt heteroseksuaalsete inimestega. Kaebaja elab pidevas hirmus ja stressis, et tähtajalise viisa lõppemise korral tuleb tal lahkuda Eestist ja seega ka oma perekonnast. Kaebaja kuulub eriliselt kannatanud isikute rühma, sest KooS rakendusseaduse puudumine mõjutab eelkõige seksuaalvähemusi, kellel ei ole muid võimalusi oma kooselu seadustamiseks. Kuna õigus elada perekonnaelu on üks fundamentaalsemaid inimõigusi ja riigi tegevus ei ole vabandatav, tuleb riigi poolset rikkumist lugeda oluliseks. Vastustaja tegevusetuse ja kaebajale kahju tekkimise vahel on põhjuslik seos, sest kui KooS rakendusseadus oleks vastu võetud, oleks PPA saanud väljastada kaebajale tähtajalise elamisloa ning mittevaralist kahju ei oleks tekkinud. Vastustajal oleks olnud võimalik kahju tekkimist vältida KooS rakendusaktide õigeaegse vastuvõtmisega. Kahjuhüvitise suuruse määramisel saab arvestada Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) asjakohast praktikat. Arvestades KooS kehtivust ja eespool toodud põhjendusi, oleks PPA pidanud tõlgendama VMS § 118 p-i 1 kooskõlas PS-ga ja andma kaebajale elamisloa elama asumiseks oma kooselupartneri juurde. PPA-l oli võimalik kaalutlusõiguse alusel väljastada kaebajale elamisluba ka VMS § 118 p 62 alusel, s.o kaaluka riikliku huvi tõttu. Selliseks huviks on samasooliste kooselupartnerite diskrimineerimise lõpetamine. Kui PS-ga kooskõlas olev tõlgendus ei ole võimalik, tuleb VMS § 118 p 1 tunnistada PS §-dega 12, 26 ja 27 vastuolus olevaks.
Politsei- ja Piirivalveamet palus jätta kaebus rahuldamata.
PPA ei saanud VMS § 118 p-i 1 arvestades teistsugust otsust teha. Kaebajal on võimalik taotleda elamisluba mõnel muul VMS-s sätestatud alusel.
Justiitsministeerium palus jätta kaebus rahuldamata.
RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud kahju hüvitamise eeldused ei ole täidetud. Seadusandja ei ole olnud õigusvastaselt tegevusetu, sest KooS rakendamise seadus on Riigikogu menetluses (XIII Riigikogu 114 SE). Sellises olukorras on kohtul lubamatu õigusloomeprotsessi sekkuda ja seadusandjat survestada. Seadusandjale ei tule PS-st ega ühestki muust õigusaktist või välislepingust kohustust samastada kooselulepingut ja abielu, sh elamislubade andmisel. Lisaks ei saa olla kaebajale veel kahju tekkinud, sest kaebaja Eestis viibimine ei ole praegu 3(10)
3-16-1903 takistatud ja elamisloa menetlus on pooleli. Kaebaja kooseluleping sõlmiti üks päev enne tähtajalise elamisloa taotluse esitamist, seega võib kooseluleping ollagi sõlmitud üksnes eesmärgiga saada Eestis elamisluba või esitada Eesti riigi vastu kahjunõudeid. Kaebaja pole tõendanud, et elamisloa saamise eeldused on täidetud. Seega puudub põhjuslik seos kaebaja oletatava kahju ja seadusandja tegevusetuse vahel. Kaebaja ei kuulu ka eriliselt kannatanud isikute rühma, sest samasoolise partneriga kooselulepingu sõlminud isik ei erine erisoolise partneriga kooselulepingu sõlminud isikust, kelle partner ei soovi abielluda. RVastS § 14 lg 1 eesmärk on piirata massnõuete esitamist riigi vastu.
Tallinna Halduskohus jättis 23.11.2017 otsusega kaebuse rahuldamata.
Kahjunõue ei ole RVastS § 7 lg 1, § 9 lg 1 ja § 14 lg 1 alusel põhjendatud. Riik on KooS-ga andnud kaebajale õiguse registreerida oma kooselu ja tunnustab sellist kooselu, kuid kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda, et registreeritud elukaaslane tuleks KooS rakendamisel võrdsustada abikaasaga. Eesti ega Euroopa Liidu õigusest, samuti Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist (EIÕK) ei tulene riigile kohustust tunnustada samasooliste isikute kooselu abieluna, vaid see on seadusandja kaalutlusotsus. Kaebaja kahjunõue on abstraktne. Kohus ei saa abstraktselt kontrollida, kas KooS rakendamise seaduse vastu võtmata jätmine on PS-ga vastuolus. Kaebajale oli kooselulepingut sõlmides teada, et KooS rakendusaktid on vastu võtmata. Seega ei saanud kaebajal tekkida kooselulepingut sõlmides ootust, et talle antakse elamisluba. Kaebaja ja tema elukaaslane oleks saanud soovi korral kooselulepingus omavahelisi suhteid täpsemalt reguleerida. KooS rakendamise seaduse eelnõu on Riigikogu menetluses, kuid Eesti ühiskonnas valitsevad hoiakud ei toeta praegu selle eelnõu vastuvõtmist. Seega ei saa seadusandjale ette heita tegevusetust ja riik pole oma kohustusi oluliselt rikkunud. Kaebaja ei kuulu ka eriliselt kannatanud isikute rühma. PPA-l ei olnud VMS alusel võimalust teistsugust otsust teha. Kehtiva õiguse järgi oli kaebajalt abielutõendi küsimine õiguspärane. Euroopa Liidu direktiiv 2004/38/EÜ ei ole käesolevas asjas kohaldatav, seega ei saanud taotlust rahuldada ka Euroopa Liidu õiguse vahetu kohaldamise kaudu. Kaebaja ei ole taotlenud elamisloa väljastamist VMS § 118 p 62 alusel ning selle alusel elamisloa andmise tingimused poleks praegusel juhul ka täidetud, sest selleks puudub erandlik avalik huvi ja valitsusasutuse toetus. Kaebajal on võimalik taotleda elamisluba mõnel teisel VMS-s sätestatud alusel. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
8.XX esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebus. Kaebaja jääb halduskohtule esitatud seisukohtade juurde ja rõhutab järgmist. Riik on võimaldanud kaebajal sõlmida kooselupingu, kuid ei ole taganud võimalust realiseerida kooselulepingust tulenevaid õigusi. Halduskohus ei arvestanud asja lahendamisel EIÕK ja selle rakendamise praktikaga sarnastes asjades (nt EIK otsused asjades Taddeucci ja McCall v. Itaalia, Oliari jt v. Itaalia, Orlandi jt v. Itaalia). EIK praktika järgi on samasooliste isikute kooselu perekonnaelu EIÕK art 8 tähenduses. Tegemist on ebavõrdse kohtlemisega EIÕK artiklite 8 ja 14 tähenduses, kui riik kohtleb elamisloa andmisel ilma mõjuva põhjuseta ühesuguselt heteroseksuaalset paari, kes on teadlikult otsustanud mitte abielluda, ja samasoolist paari, kellel ei ole õiguslikult võimalik abielluda ja selle kaudu elamisluba saada. Kaebaja ei näe mõjuvaid põhjusi, miks peaks riik keelama tal enda kooselupartneri juurde elama asumist, sest nad moodustavad perekonna sarnaselt eri soost abikaasadele. EIÕK on PS § 123 lg 2 alusel Eestile siduv ja konventsiooni sätteid tuleb kaebaja õiguste tõhusaks kaitseks kohaldada ka kohtul (vt Riigikohtu 11.06.1997 otsus nr 3-4-1-1-97 ja 25.03.2004 otsus nr 3-41-1-04). Kaebaja õiguste kaitse kohustus tuleneb ka PS §-dest 12, 26 ja 27. Inimõigusi ei saa 4(10)
3-16-1903 panna rahvahääletusele, seetõttu on asjakohatu halduskohtu seisukoht, et kaebaja õiguste rikkumist saab õigustada rahva enamuse tahtega mitte menetleda KooS rakendamise seadust. Riik ei ole täitnud oma kohustusi, kui kooselulepingu sõlminud isik peab iga praktikas ette tuleva küsimuse lahendamiseks kohtusse pöörduma või lõputult ootama, kuni seadusandja loob võimaluse KooS-ga antud õiguste realiseerimiseks. Kohtul on kohustus algatada sellises olukorras põhiseaduslikkuse järelevalve või ületada lünk muul viisil. Asja lahendamisel ei ole tähtsust, kas kaebajal oleks võimalik seadustada oma Eestis elamist muul viisil kui taotletud alusel. Kaebajale on oluline, et teda koheldakse inimväärselt, teda ei diskrimineeritaks seksuaalse sättumuse tõttu ja tema õigust elada perekonnaelu Eestis koos oma Eesti Vabariigi kodanikust kooselupartneriga tunnustatakse sarnaselt eri soost isikute perekonnaelule, kellel on võimalik abielluda. Eesti ja Sri Lanka vahelist kaugust ning reisimise kulukust arvestades ei soosi kaugsuhe perekonnana toimimist.
Politsei- ja Piirivalveamet palus jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.
Kaebaja viidatud EIK lahendid on tehtud Itaalia suhtes. Eesti seadusandjal on samasooliste isikute kooselu reguleerimisel kaalumisruum. Eesti seadusandja on võimaldanud kaebajal kooselu registreerida. Seaduses ei ole lünka, mida PPA oleks pidanud VMS § 118 p 1 kohaldamisel ületama. Kehtiva õiguse alusel ja võimude lahususe põhimõtet arvestades ei saanud PPA teha teistsugust otsust.
10.Justiitsministeerium palus jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu põhjendustega. Samasooliste isikute suhete reguleerimine, sh elamisloa andmise küsimuses, on seadusandja pädevuses. Seadusandja peab selle regulatsiooni kehtestamisel arvestama ühiskonna hoiakute ja valijate tahtega. Eesti ühiskonnas valitsevad hoiakud ei toeta praegu KooS rakendamise seaduse vastuvõtmist. Seega ei saa riigile ette heita viivitust. Kohtu kaudu seadusandja survestamine ei ole õigusriigis aktsepteeritav. Rahvusvaheliste lepingute (nt EIÕK) sätted ei ole Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa, erinevalt rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetest ja normidest. Samasooliste isikute kooselu seadustamise osas puudub rahvusvahelises õiguses ühtne arusaam. Seega puudub alus tunnistada PS-ga vastuolus olevaks VMS sätteid, mis ei võimalda kaebajale tähtajalist elamisluba anda. KooS rakendamise seadust ei ole jäetud vastu võtmata eesmärgiga alandada kaebaja inimväärikust.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. I
12.Kaebaja on välismaalane, kes sõlmis temaga samast soost Eesti Vabariigi kodanikuga KooS alusel kooselulepingu (I kd, tl 6–10) ja taotles seejärel PPA-lt tähtajalist elamisluba, märkides taotluse vormile taotlemise alusena „elama asumiseks abikaasa juurde“ (I kd, tl 65). Taotlusele lisatud avalduses selgitas kaebaja, et soovib asuda elama oma kooselupartneri juurde (I kd, tl 66 ja 83). PPA jättis 09.09.2016 otsusega taotluse läbi vaatamata, sest tähtajalise elamisloa saab anda üksnes abikaasa juurde elama asumiseks, selle üks eeldusi on abielu sõlmimist kinnitava tõendi esitamine ja kooseluleping ei ole käsitatav sellise tõendina (I kd, tl 11).
13.Vaidlus käib selle üle, kas VMS-i peaks tõlgendama selliselt, et see võimaldab kaebajal taotleda elamisluba ka tema kooselupartneri juurde elama asumiseks, või alternatiivselt, kas VMS on PS-ga vastuolus osas, mis välistab kaebajale elamisloa andmise kooselupartneri
5(10)
3-16-1903 juurde elama asumiseks. Kui vastus ühele neist alternatiividest on jaatav, tuleb kohtul tühistada PPA 09.09.2016 otsus ja kohustada PPA-d kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama.
14.VMS § 112 kohaselt on tähtajaline elamisluba välismaalasele antav luba Eestisse elama asumiseks ja Eestis elamiseks vastavalt VMS-ga sätestatud ja elamisloaga kindlaks määratud tingimustele. VMS § 118 loetleb tähtajalise elamisloa andmise alused. VMS § 118 p 1 sätestab, et tähtajalise elamisloa võib anda välismaalasele elama asumiseks abikaasa juurde. PPA 09.09.2016 otsuse tegemise ajal kehtinud VMS § 137 lg 1 täpsustas, et tähtajalise elamisloa võib anda välismaalasele elama asumiseks Eestis püsivalt elava Eesti kodanikust või eesti rahvusest abikaasa juurde või elamisloa alusel ja vähemalt kaks aastat Eestis elanud välismaalasest abikaasa juurde. Vaidlustatud otsuse tegemise ajal kehtinud siseministri 18.12.2015 määruse nr 83 § 10 lg 1 p 3 sätestas, et tähtajalise elamisloa taotlemisel elama asumiseks alaliselt Eestis elava abikaasa juurde VMS § 118 p 1 alusel esitatakse abielu sõlmimist tõendav dokument. VMS ja selle alusel kehtestatud määrused ei reguleeri registreeritud kooselupartneri juurde elama asumiseks tähtajalise elamisloa saamise aluseid ja tingimusi.
15.PS §-d 26 ja 27 kaitsevad perekonnaelu erinevaid aspekte. Perekonnaelu kaitset riigi sekkumise eest ei ole seatud sõltuvusse perekonnaliikmete soost ega seksuaalsest sättumusest. Kuigi riik võib sekkuda välismaalase perekonnaellu, välistades tema õiguse elada perekonnaliikmega koos Eestis, on ka samast soost elukaaslastel õigus riigi kaitsele (PS § 13) ja nende õiguste piiramine ei tohi minna vastuollu diskrimineerimise keeluga (PS § 12) ning peab olema demokraatlikus ühiskonnas vajalik (PS § 11; vt Riigikohtu 27.06.2017 määrus nr 3-3-1-19-17, p 16). Ringkonnakohus leiab, et perekonnapõhiõiguse ja perekonnaelu puutumatuse tuumaks on perekonnaliikmete õigus ja võimalus olla üksteisega koos, sh luua ühine kodu ja seal koos elada. Selleks peab perekonnaliikmetel olema võimalik elada koos ühes riigis. Sellele õigusele vastab riigi kohustus luua õiguslik alus elamisloa saamiseks, et perekonnaliikmed saaksid samas riigis koos elada.
16.VMS § 118 p 1 sätestab elamisloa andmise elama asumiseks abikaasa juurde, kuid VMSs puudub õiguslik alus anda elamisluba registreeritud kooselupartneri juurde elama asumiseks. 01.01.2016 jõustunud KooS alusel võivad nii samast kui ka eri soost kooselupartnerid sõlmida kooselulepingu (vt KooS § 1 lg 1), kuid abielu sõlmine on lubatud üksnes mehe ja naise vahel (vt perekonnaseaduse § 1 lg 1). Kaebaja ja tema kooselupartner on samast soost, seega ei ole neil võimalik abielluda ning VMS § 118 p-s 1 elamisloa andmise eelduseks seatud tingimust täita ning PPA-le selle kohta tõendit esitada. Ringkonnakohus leiab, et kuna tegemist on kaebajast ja tema kooselupartnerist sõltumatu õigusliku takistusega, koheldakse sellega kaebajat ja tema kooselupartnerit tähtajalise elamisloa andmisel põhjendamatult halvemini kui eri soost isikuid, kellel on võimalik abielluda (vrd Riigikohtu 09.11.2009 otsus nr 3-3-1-6109, p 33). Kuna samast soost ja eri soost paaride perekonnaelu on PS alusel võrdselt kaitstud, ei näe ringkonnakohus selliseks erinevaks kohtlemiseks mõistlikku ja asjakohast põhjust.
17.Eelnevat arvestades on ringkonnakohus seisukohal, et VMS on põhiseadusega vastuolus osas, milles see ei sätesta võimalust anda kaebajale tähtajalist elamisluba Eestis perekonnaelu elamiseks. Kuna PPA 09.09.2016 otsusega jäeti kaebaja taotlus läbi vaatamata muu hulgas põhjendusega, et ta ei esitanud abielu sõlmimist kinnitavat tõendit, on vaidluse lahendamisel asjassepuutuv ka siseministri 18.12.2015 määruse nr 83 regulatsioon osas, milles see ei võimaldanud kaebajal esitada abielu sõlmimist tõendava dokumendi asemel 03.05.2016 sõlmitud kooselulepingut.
18.Seda järeldust ei muuda asjaolu, et kaebajal võib olla võimalus taotleda tähtajalist elamisluba mõnel muul VMS-s sätestatud alusel. Kui kaebaja soovib Eestisse elama asuda 6(10)
3-16-1903 perekonnaelu elamise eesmärgil, peab tal olema võimalik sellel alusel elamisluba taotleda, eriti kuna muul õiguslikul alusel saadav elamisluba ei pruugi anda kaebajale samaväärseid õigusi ja kaitset. Ka Riigikohus on selgitanud, et tähtajalise elamisloa taotlemise aluse kindlaksmääramine on taotleja õigus (vt 09.11.2009 otsus nr 3-3-1-61-09, p 17).
19.Ringkonnakohus ei pea võimalikuks tõlgendada VMS § 118 p-i 1 ja siseministri 18.12.2015 määruse nr 83 § 10 lg 1 p-i 3 selliselt, et see hõlmab ka tähtajalise elamisloa andmist samast soost kooselupartneri juurde elama asumiseks ning sellise kooselu kinnituseks esitatavat kooselulepingut. Riigikohus on enne 01.10.2010 kehtinud VMS-s ja selle alusel kehtestatud määruses sisaldunud analoogsete sätete kohta leidnud, et neis peetakse silmas üksnes registreeritud abielu, mitte kooselu (vt 09.11.2009 otsus nr 3-3-1-61-09, p 31). Alates 01.10.2010 kehtiva VMS § 118 p 1 ja määruse nr 83 § 10 lg 1 p 3 sõnastus on perekonnaseaduse § 1 lg-t 1 arvestades samuti selge ja üheselt mõistetav. Kuigi KooS jõustus 01.01.2016, st on VMS-st hilisem, on VMS muutmata jätmine pärast KooS vastuvõtmist olnud seadusandja teadlik valik. Seda võib järeldada asjaolust, et KooS rakendamise seaduse eelnõu (XIII Riigikogu 114 SE), milles on muu hulgas ette nähtud VMS § 118 p 1 täiendamine selliselt, et tähtajalise elamisloa võib anda ka registreeritud kooselupartneri juurde, on alates 20.10.2015 Riigikogu menetluses ja ettepanek eelnõu teine lugemine lõpetada ei ole leidnud toetust (vt õiguskomisjoni 21.01.2016 istungi protokoll). Samuti on Riigikogu 05.04.2016 toetanud õiguskantsleri ettepanekut VMS muutmiseks eesmärgiga anda Eesti kodanike samasoolistele elukaaslastele elamisluba Eestis (vt http://stenogrammid.riigikogu.ee/et/201604051000), kuid ei ole vastavaid muudatusi menetlenud, kuigi VMS muid sätteid on vahepealsel ajal korduvalt muudetud.
20.Eelnevat arvestades tunnistab ringkonnakohus VMS PS-ga vastuolus olevaks osas, milles see ei sätesta õiguslikku alust tähtajalise elamisloa andmiseks Eesti kodaniku samasoolisele registreeritud kooselupartnerile Eestis perekonnaelu elamiseks, ning PPA 09.09.2016 otsuse tegemise ajal kehtinud siseministri 18.12.2015 määruse nr 83 osas, milles see ei võimaldanud esitada nimetatud tähtajalise elamisloa taotlemisel abielu sõlmimist tõendava dokumendi asemel kooselulepingut (HKMS § 158 lg 4). Ringkonnakohus edastab otsuse Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve läbiviimiseks (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 9 lg 1).
21.Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada ja halduskohtu otsus tühistada osas, milles kaebus jäi tühistamis- ja kohustamisnõudes rahuldamata. Ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega tühistab PPA 09.09.2016 otsuse ja kohustab PPA-d kaebaja 04.05.2016 taotlust uuesti läbi vaatama. Ringkonnakohus ei pea võimalikuks kohustada PPA-d kaebajale tähtajalise elamisloa andmiseks, sest enne elamisloa andmist tuleb PPA-l elamisloa andmise eeldusi sisuliselt kontrollida (vrd VMS § 137 jj). II
22.Kaebaja nõue hüvitada õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud mittevaraline kahju põhineb asjaolul, et Riigikogu võttis vastu KooS, kuid selle rakendamise seadus on seni vastu võtmata, mistõttu ei tunnusta riik kaebajat ja tema kooselupartnerit perekonnana ega võimalda kaebajal oma kooselupartneri juurde elama asuda.
23.Kahju hüvitamise kohustust ei too kaasa iga juhtum, kus õigusvastase õigustloova akti või selle andmata jätmisega võib olla isikule kahju tekitatud. RVastS § 14 lg 1 järgi peavad õigustloova akti või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõude rahuldamiseks olema täidetud kõik järgmised tingimused: 1) on antud õigustloov akt või jäetud see andmata; 2) isikule on tekkinud kahju; 3) kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega; 4) esineb põhjuslik seos avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumise ja 7(10)
3-16-1903 isikule tekkinud kahju vahel; 5) rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav; 6) isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. RVastS § 7 lg-st 1 tulenevalt peab õigustloova akti või selle andmata jätmisega rikutud norm olema vähemalt muu hulgas suunatud kaebaja õiguste kaitsele. RVastS § 7 lg 4 ja võlaõigusseaduse § 127 lg 2 järgi peab rikutud kohustuse eesmärk olema just sellise kahju ärahoidmine (vt Riigikohtu 31.10.2013 otsus nr 3-3-1-84-12, p 13). RVastS § 9 lg-s 1 sätestatakse ammendav loetelu õigushüvedest, mille kahjustamisega tekitatud mittevaralist kahju saab riigivastutuse seaduse alusel hüvitada (Riigikohtu 31.03.2014 otsus nr 3-3-1-53-13, p 29). Muu hulgas võib füüsiline isik nõuda mittevaralise kahju rahalist hüvitamist süüliselt väärikuse alandamise ning eraelu puutumatuse rikkumise korral.
24.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole tõendatud, et kaebajale on avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumise tõttu kahju tekkinud. Hoolimata KooS rakendamiseks vajalike muudatuste puudumisest VMS-s on kaebaja saanud pärast kooselulepingu sõlmimist faktiliselt Eestis elada – esialgu viisa ja seejärel Tallinna Ringkonnakohtu 30.03.2017 määruse alusel antud ajutise elamisloa alusel (I kd, tl 161–164, II kd, tl 75). Kaebaja on saanud alates 16.05.2017 Eestis ka töötada (I kd, tl 169–176). Seega ei ole kaebaja õigust elada Eestis perekonnaelu kuigi intensiivselt riivatud. Lisaks ei ole PPA veel sisuliselt kontrollinud, kas kaebaja üldse vastab tähtajalise elamisloa saamise tingimustele, mis annaks talle ka tegelikult õiguse Eestisse oma kooselupartneri juurde elama asuda (vrd abikaasa juurde elama asumisel nt VMS §-d 138 ja 139). Seejuures tuleb arvestada, et kuigi ringkonnakohus pidas eespool PSga vastuolus olevaks olukorda, kus VMS ei sätesta üldse võimalust anda elamisluba samasoolise kooselupartneri juurde elama asumiseks, on seadusandjal kaalumisruum otsustamaks, millistel tingimustel registreeritud kooselupartnerile elamisluba anda ning kuidas nende tingimuste täitmist enne elamisloa andmist kontrollida. Ringkonnakohus leiab ka, et pelgalt olukorda, kus KooS rakendamise seaduse, mis sisaldab muu hulgas VMS muudatusi, menetlemine on jäänud Riigikogus toppama, ei saa pidada kaebaja inimväärikuse süüliseks alandamiseks. Kaebaja väide, mille kohaselt on inimväärikust alandav olukord, kus samasoolisele elukaaslasele elamisloa andmise õiguslikud alused on juba aastaid reguleerimata, ei puuduta käesolevat vaidlust, sest kaebaja sõlmis kooselulepingu ja sai hakata sellest tulenevaid õigusi realiseerima alles 03.05.2016.
25.Kuna kõik kahju hüvitamise eeldused ei ole täidetud, jättis halduskohus kaebuse kahjunõuet puudutavas osas õigesti rahuldamata. Selles osas jääb apellatsioonkaebus rahuldamata. III
26.Kokkuvõttes tuleb apellatsioonkaebus rahuldada ja halduskohtu otsus tühistada osaliselt. Ringkonnakohus teeb tühistatud uue otsuse, millega tühistab PPA 09.09.2016 otsuse ja kohustab PPA-d kaebaja 04.05.2016 taotlust uuesti läbi vaatama. Nende nõuete rahuldamise eeldusena tunnistab ringkonnakohus PS-ga vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mille tõttu ei ole PPA-l võimalik kaebaja tähtajalise elamisloa taotlust sisuliselt menetleda. Kahju hüvitamise nõude osas jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
27.HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 108 lg 2 sätestab, et kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamise ulatusega. HKMS § 109 lg 1 järgi esitatakse menetluskulude väljamõistmiseks kohtule enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Alates 01.01.2018 kehtiva HKMS § 109 lg 11 järgi on 8(10)
3-16-1903 menetluskulud välja mõistetavad, kui menetlusosalisel on tekkinud nende kandmise kohustus, kuid HKMS § 285 lg 1 alusel ei puuduta see enne 01.01.2018 tehtud menetlustoiminguid. Kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust (HKMS § 109 lg 4).
28.Kuigi kaebuses on kolm nõuet, moodustavad tühistamis- ja kohustamisnõue terviku, mille kohta esitasid menetlusosalised ühiseid seisukohti. Seega loeb ringkonnakohus, et kaebus rahuldatakse 50% ulatuses. Vastustajad ei ole kummaski kohtuastmes menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Kaebaja menetluskulud halduskohtus olid riigilõiv kokku 360 eurot (22.09.2016 kaebuse esitamisel tasutud 15 eurot, I kd, tl 12; 14.10.2016 kahjunõude lisamise tõttu täiendavalt tasutud 300 eurot, I kd, tl 27; 16.11.2016 esialgse õiguskaitse taotluselt tasutud 15 eurot, I kd, tl 40; 22.03.2017 esialgse õiguskaitse taotluselt tasutud 15 eurot ja määruskaebuse esitamisel tasutud 15 eurot, mõlema eest tasumine on nähtav kohtute infosüsteemist) ja kulud õigusabile 2530 eurot, mille kohta on esitatud menetluskulude nimekiri, kuid ei ole esitatud arvet ja selle tasumist tõendavaid dokumente (I kd, tl 182). Kaebaja apellatsioonimenetluse kulud olid riigilõiv apellatsioonkaebuselt 315 eurot (tasutud 11.12.2017, II kd, tl 12) ja kulud õigusabile 1870 (17 tundi). Õigusteenuse osutamise kohta on esitatud arve ning sellel oleva märke kohaselt on arve tasutud sularahas (II kd, tl 86–87).
29.Kaebaja tasus halduskohtule esitatud kaebuselt riigilõivu 15 eurot rohkem kui ette nähtud (HKMS § 104 lg 1 teine lause) ning selle saab kaebajale tagastada (HKMS § 104 lg 5 p 1 ja lg 8). Kaebajal tuli seega halduskohtus riigilõivu tasuda kokku 345 eurot, millest tuleb vastaspoolelt välja mõista 50%, s.o 172,50 eurot. Kuna kaebaja ei esitanud halduskohtule kuludokumente õigusabikulude kandmise kohta, ei saa neid vastaspoolelt välja mõista. Ringkonnakohus selgitas kaebajale 05.01.2018 määruses, et tal on õigus tagasi taotleda apellatsioonkaebuse esitamisel ettenähtust rohkem tasutud riigilõivu 15 eurot. Kaebaja ei ole sellist taotlust esitanud, kuid ringkonnakohus peab võimalikuks tagastada nimetatud summa arvele, kust see on tasutud (HKMS § 104 lg 5 p 1 ja lg 8). Kaebaja apellatsioonimenetluses tasutud riigilõivu kulu katteks tuleb vastaspoolelt välja mõista pool tasumisele kuuluvast riigilõivust, s.o 150 eurot. Apellatsioonimenetluse käiku ning asja mahtu ja keerukust arvestades peab ringkonnakohus vajalikuks ja põhjendatud õigusabikuluks 1200 eurot, millest pool moodustab 600 eurot.
30.Seega kokku tuleb kaebaja esimese ja teise astme menetluskulude katteks välja mõista 172,50+150+600=922,50 eurot. Ringkonnakohus mõistab menetluskulud välja PPA-lt, kuna kaebus rahuldatakse osas, milles vastustajaks on PPA. Ülejäänud osas jäävad menetluskulud iga menetlusosalise enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Tühistatud osaliselt Riigikohtu 18.06.2020 otsusega
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 17. septembri 2018. a otsuse resolutsiooni punktid 4 ja 5. Jätta muus osas ringkonnakohtu otsus muutmata. 9(10)
3-16-1903
3.Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada mittevaralise kahju hüvitamise nõue ja mõista Politsei- ja Piirivalveametilt X-i kasuks välja mittevaralise kahju eest hüvitis 500 eurot.
4.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt X-i kasuks välja halduskohtus ja ringkonnakohtus kantud menetluskulud kokku 3845 eurot. Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.