OÜ Väo Paas kaebus Jõelähtme Vallavolikogu 16.02.2017 otsusele nr 425
Menetlusosalised
Kaebaja – OÜ Väo Paas, volitatud esindajad v.adv Martin Triipan ja v.adv Rauno Klemm Vastustaja – Jõelähtme vald, seaduslik esindaja LK, volitatud esindaja v.adv Karl Haavasalu
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 22.11.2017 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Jõelähtme valla apellatsioonkaebus ja OÜ Väo Paas vastuapellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
03.04.2018 kohtuistungil
RESOLUTSIOON
1.Jätta apellatsioonkaebus ning vastuapellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 22.11.2017 otsus haldusasjas nr 3-17-563 muutmata.
2.Mõista Jõelähtme vallalt OÜ Väo Paas kasuks välja menetluskulu 4762,80 eurot (neli tuhat seitsesada kuuskümmend kaks eurot 80 senti). Muus osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.06.2018, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-17-563 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Jõelähtme Vallavolikogu võttis 16.02.2017 otsusega nr 425 Ruu küla lähiümbruse kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla ja kinnitas kaitse-eeskirja. Kaitse alla võetud loodusobjekti „Kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstav Ruu loodusobjekt“ pindalaks on 238 ha, hõlmates mh Ojaveere katastriüksust. Kaitse alla võtmise eesmärkideks on: 1) Ruu küla lähiümbruse väärtusliku maastiku ja selle üksikelementide kaitse; 2) elupaigatüüpide (loopealsed, läänetaiga, metsastunud luited) kaitse; 3) metsaökosüsteemi ja elustiku mitmekesisuse kaitse; 4) virgestusvõimaluste säilitamine ja parandamine.
2.OÜ Väo Paas esitas 09.03.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes Jõelähtme Vallavolikogu 16.02.2017 otsuse nr 425 tühistamist tervikuna või alternatiivselt osas, milles see laieneb kaevandamisloa taotluses toodud Jägala lubjakivimaardla mäeeraldise ja selle teenindusmaa alale (Ojaveere katastriüksus). Vastustaja soovib luua Ruu küla ümbrusesse kohaliku kaitseala. Samale alale jääb ka Jägala lubjakivimaardla, kuhu kaebaja on taotlenud kaevandamisluba maavara kaevandamiseks. Kaitse-eeskirja p-st 3.5 tuleneb, et kaitsealal on keelatud maavara kaevandamine. Seega mõjutab vaidlustatud otsus kaevandamisloa taotluse lahendust (maapõueseaduse (MaaPS) § 55 lg 2 p-d 11 ja 12 sätestavad loa andmisest keeldumise). Vastustaja on otsustanud võtta loodusobjekti kaitse alla, et välistada kaevandamine Jägala lubjakivimaardlas. Ekspert AT on nii 2014. a kui ka 2016. a eksperthinnangus leidnud, et kaitseala moodustamise ajend on olnud võimaliku lubjakivikaevanduse tõrjumine, mis ei tohiks olla kaitseala loomise põhjenduseks. Ka Keskkonnaministeerium on 11.01.2017 seisukohas, millega loodusobjekti kaitse alla võtmist ei kooskõlastatud, juhtinud tähelepanu sellele, et kaitseala moodustamise eesmärgiks ei saa olla maavara kaevandamise keelustamine. Vastustaja ei ole otsuses sisuliselt analüüsinud kaebaja õigustatud ootust ja huvi kaevandamiseks, riiklikku huvi ning sotsiaal-majanduslikke aspekte tulenevalt säästva arengu põhimõttest. Otsuses on rõhutatud eelkõige riiklikku kaitsevajadust ja Natura 2000 elupaikade kaitset, mille osas on nii riik kui ka AT oma 2014. a eksperthinnangus tuvastanud, et riikliku kaitseala loomise vajadus puudub. Otsus on vastuolus looduskaitseseaduse (LKS) §-ga 7, sest puuduvad ala kaitse alla võtmise eeldused. Otsuse p-s 3.2 nimetatud elupaigatüüpide kaitset taotles MTÜ Ruu küla heakorra selts 23.02.2016 ettepanekus, kus ei põhjendatud, miks on vanad laialehelised metsad, põhjamaised lood ja eelkambriumi karbonaatsed silekaljud, Fennoskandia madalike liigirikkad arurohumaad, põhjamaised lamminiidud ning läänetaiga just Ruu küla lähiümbruses nii erilised, et nõuavad kaitseala moodustamist. AT on 2014. a eksperthinnangus leidnud, et põhjamaised lood ja eelkambriumi karbonaatsed silekaljud on Ruu piirkonnas ainuke kompaktsem elupaigatüüp, mis oleks ala peamine kaitseväärtus, aga ka see on tükeldatud mitmete hoonestatud ja hoonestamiseks mõeldud kruntidega. Loodusdirektiiv ei eelda kõikide elupaigatüübi esinemisalade kaitse alla võtmist. Ekspert 2(11)
3-17-563 leidis, et liikide ja koosluste osas puuduvad planeeritud kaitsealal erilised, riikliku kaaluga kaitseväärtused. Seda, et puudub alus ja vajadus kaitseala moodustamiseks, on kinnitanud ka akadeemik AR 06.07.2017 hinnangus. Põhjendatud ei ole kaitseala loomine ka maastiku ja selle üksikelementide, metsaökosüsteemi ja elustiku mitmekesisuse ning virgestusvõimaluste kaitseks. Vaidlustatud otsus ei toetu selles osas ekspertarvamustele, ei sisalda sisulisi põhjendusi ega lähtu MTÜ Ruu küla heakorra selts algsest taotlusest. Ekslik on vastustaja seisukoht, et loodusobjekti kohalikul tasandil kaitse alla võtmiseks piisab pelgalt mistahes LKS §-s 43 toodud eesmärgi seadmisest. Vastustaja on rikkunud kooskõlastuskohustust ja ärakuulamiskohustust. Otsus jäeti õigusvastaselt Keskkonnaministeeriumiga kooskõlastamata. Tegemist ei ole pelgalt menetlusnõudega, vaid sisulise kohustusega, mille kaudu peab toimuma riigi huvide kohane kaalumine. Arvestamata jäeti kaebaja huvide ja õigustega, muu hulgas sellega, et kaebaja on juba korra läbinud kaevandamisloa menetluse. Kaebaja esitas taotluse kaevandamiseks juba 14.02.2005. Otsuses ei kaalutud alternatiivseid huve ja õigusi.
3.Jõelähtme vald palus jätta kaebus rahuldamata.
4.Tallinna Halduskohus rahuldas 22.11.2017 otsusega OÜ Väo Paas kaebuse ning tühistas Jõelähtme Vallavolikogu 16.02.2017 otsuse nr 425. Volikogu otsuse näol on tegemist üldkorraldusega, mis on suunatud Ruu loodusobjekti avalikõigusliku seisundi muutmisele. Kaebajal on kaebeõigus kogu vaidlustatud haldusakti, mitte üksnes Ojaveere katastriüksuse osas, kus asub lubjakivimaardla. Kaebajal on õigus vaidlustada valla otsust üksnes osas, mis puudutab tema õiguste rikkumist. Vaidlustatud otsus tingib kaebaja initsiatiivil alanud kaevandamisloa menetluse lõpetamise, mis muudaks kaebajal võimatuks saada kaevandamisluba maavara kaevandamiseks Jägala lubjakivimaardlas. Seega piirab vaidlustatud otsus kaebaja ettevõtlusvabadust. Kuna haldusmenetlus algas 11.08.2016, tuli see läbi viia vastavalt LKS-le kuni 31.12.2016 kehtinud redaktsioonis. LKS § 10 lg 8 sätestab, et kui kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstav loodusobjekt võetakse kaitse alla planeeringut koostamata, tuleb koostada kaitstava maa-ala piirikirjeldus ja kinnitada maa-ala kaitse-eeskiri. Keskkonnaministeeriumiga kooskõlastamise nõue hakkas kehtima 01.01.2017 (LKS § 9 lg 101), mistõttu ei kuulunud see kohaldamisele. Vastustajal tuli aga tagada avalikkuse kaasamine teavitamise ja väljapanekul esitatud ettepanekute arvestamise näol (LKS § 9) ning arvestada menetluse käigus riigi seisukohtadega (Tallinna Ringkonnakohtu 07.07.2008 otsus nr 3-07-2008, p 10). Kuigi kaitse alla võtmise eesmärkide sõnastamine on kohaliku omavalitsuse kaalutlusotsus, peab see LKS v.r. § 8 lg-te 3 ja 5 kohaselt toetuma asjakohasele ekspertiisile. Ekspertiis peab tagama, et loodusobjekti kergekäeline kaitse alla võtmine ei piiraks isikute õigusi, iseäranis kinnistuomaniku õigust kasutada vabalt enda omandit (Riigikohtu 12.01.2012 otsus nr 3-3-168-11, p 19). Käesoleval juhul on vastustaja tellinud AT-lt ekspertiisi, kaalumaks kohaliku tähtsusega kaitseala moodustamise vajadust Ruu küla lõunaosas, riigimetsa alal. Vaidlusaluse otsuse seletuskirjas ei ole viidatud, kas täiendavad argumendid ohustatusest tuginevad samuti 2016. a eksperthinnangule või on tegemist menetleja enda hinnanguga. Vastustaja on jätnud arvestamata 2014. a eksperthinnanguga, kuigi ekspert on oma 2016. a eksperthinnangus märkinud, et tööd võib lugeda jätkuks 2014. a-l valminud eksperthinnangule, mis käsitles riikliku tähtsusega Ruu looduskaitseala moodustamist. Ekspert on 2014. a hinnangus märkinud, et Ruu alal ei ole erilisi kaitseväärtusi; selliseid, mis vältimatult tingiksid kaitseala moodustamise (I kategooria liigid); pole mõeldav, et iga vähegi haruldasemaks loetud liigi või iga registreeritud elupaiga juurde moodustatakse kaitseala (I kd, tl 43 pöördel). Ka 2016. a eksperthinnangus on harulduse osas märgitud, et Ruu luitestiku 3(11)
3-17-563 alal ei ole erilisi, riikliku kaaluga kaitseväärtusi, mis puudutab liike ja kooslusi, kuid luitestik pinnavormina on omapärane ja ilmekas (I kd, tl 57). Kaebaja on esitanud kohtule Eesti Geoloogia Seltsi 06.07.2017 hinnangu Ruu mittevajalikust kaitsealast (II kd, tl 29). Hinnangu on allkirjastanud akadeemik AR. Nimetatud hinnangus on asutud seisukohale, et võrreldes Läti ja eriti Leedu Kura sääre luitestikega on Eesti luited teaduslikult väheväärtuslikud; ei saa nõustuda väitega, et Ruu küla ümbruses oleva luitestiku ja seal kasvava metsa näol on tegu Eesti oludes haruldase maastikuga, millel on oluline teaduslik väärtus; olulisi kaitseväärtusi kaitstaval alal ei ole; Ruu kaitseala puhul võib kõnelda vaid Eestile üsna tavalise loodusmaastiku ohustatusest, kuid mitte väärtustest (II kd, tl 29 ja selle pöördel). Vaidlustatud otsuse eelnõu seletuskirjas on märgitud, et Ruu küla lähiümbruse luitestiku ja sellel kasvava metsa näol on tegemist Ruu lähiümbruse seisukohalt tüüpilise maastikuga. Järelikult ei saa olla tegemist ka kohalikul tasandil olulise loodusväärtuse kaitsega. Vastustaja põhjendused seoses kaitstava loodusobjekti kaitse alla võtmise eesmärgi „Ruu küla lähiümbruse väärtusliku maastiku ja selle üksikelementide kaitse“ vastavusest LKS §-s 7 sätestatud eeldustele on otsitud. Loodusobjekti kaitse alla võtmise eesmärgid ei ole kooskõlas kaitse alla võtmise eeldustega, mistõttu on tegemist õigusvastase haldusaktiga. Kaevandamise vältimiseks loodusobjekti kaitse alla võtmine ei ole kooskõlas LKS-ga. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
5.Jõelähtme vald palub 21.12.2017 apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 22.11.2017 otsus ja jätta uue otsusega kaebus rahuldamata või vajadusel saata asi uueks läbivaatamiseks tagasi Tallinna Halduskohtule. Halduskohus jättis ebaõigesti eristamata loodusobjekti riiklikul tasandil kaitse alla võtmise ning loodusobjekti kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise. LKS § 4 lg-ga 7 seoses on LKS-i eelnõu seletuskirjas märgitud, et: „Kohaliku omavalitsuse kaitse korraldamise võimaluse taastamine on vajalik, et anda võimalus omavalitsustel kaitsta loodusobjekte mille väärtus on eelkõige paikkondlik, näiteks mitmed alleed, haljasalad aga ka looduskooslused (näiteks ainus kadastik mõnes Lõuna-Eesti vallas)“. LKS §-de 43-45 osas on eelnõu seletuskirjas selgitatud, et: „Alati ei ole riiklik kaitse hädavajalik ja oma valla või maakonna väärtuste esiletõstmine koha peal, samuti otsuste tegemine nende kasutustingimuste määramisel võib oluliselt aidata kaasa selliste väärtuste paremale säilimisele ja tõsta inimeste teadlikkust nende olemasolust. /.../ Näiteks võib tuua kultuurmaastikud koos antud piirkonnale omase asustusviisi, arhitektuuri, põllumajandustavade, teedevõrgu ja looduslike elementidega, või üksikud maastikuelemendid, mis kogu Eestit arvestades pole nii silmapaistvad, kuid omavad kohalikus kontekstis olulist tähendust kas kultuuriajaloolises, esteetilises või mistahes muus mõttes.“ Seega annab LKS-s sisalduv loodusobjekti kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise regulatsioon kohalikule omavalitsusele õiguse otsustada, kas ja milliseid selle konkreetse kohaliku omavalitsuse seisukohalt väärtuslikke loodusobjekte oleks mõttekas kohaliku omavalitsuse tasandil kaitsta. Loodusobjekti kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise eesmärgiks on väärtustada nimelt neid loodusobjekte, mis on olulised kohaliku kogukonna arvates. Kohaliku omavalitsuse tasandil loodusobjekti kaitse alla võtmise taotlusest lähtudes läbiviidav ekspertiis peab andma vastuse sellele, kas on täidetud LKS §-s 7 nimetatud eeldused loodusobjekti kohalikul tasandil kaitse alla võtmiseks ja kas kaitse alla võtmine ja kavandatavad piirangud kohaliku omavalitsuse tasandilt vaadatuna on otstarbekad. Riiklikku tasandit ja kohaliku omavalitsuse tasandit ei saa seejuures samastada ega võrdsustada, kuna vastasel korral kaoks sisuline erinevus loodusobjekti riiklikul tasandil kaitse alla võtmise ning loodusobjekti kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise menetluste vahel. 4(11)
3-17-563 Halduskohus on põhjendamatult jätnud arvestamata LKS § 4 lg 7 ja § 43 regulatsiooni ning on sisuliselt samastanud loodusobjekti riiklikul tasandil ja kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise. Lähtudes keskkonnaekspert AT 2016. a eksperthinnangust, esinevad käesoleval juhul LKS §-s 7 sätestatud eeldused, mis õigustavad Ruu küla lähiümbruse kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmist. 2014. a eksperthinnangus on AT analüüsinud Ruu küla lähiümbruse riiklikul tasandil kaitse alla võtmist. AT 2014. a eksperthinnangu ja 2016. a eksperthinnangu vahel puudub vastuolu. Kui 2014. a eksperthinnangus keskendus ekspert loopealsetele ja luidetega seonduvat mainis üksnes möödaminnes, siis 2016. a-l keskendus ta luidetele. AT 2014. a ja 2016. a eksperthinnangud on teataval määral erinevad tulenevalt erinevast lähenemisest. Kui 2014. a eksperthinnangus on analüüsitud Ruu küla lähiümbrust riiklikust looduskaitse vaatenurgast lähtudes, siis 2016. a eksperthinnang on koostatud kohalikust tasandist lähtudes ja sellised erinevused lähenemisviisis on toonud kaasa ka erinevad rõhuasetused. Kui keskkonnaekspert leiab, et teatud loodusobjekti riiklikul tasandil kaitse alla võtmine on põhjendamatu, siis ei tähenda see veel automaatselt, et sama loodusobjekti kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmine peaks olema samuti põhjendamatu. Halduskohus on ebaõigesti leidnud, nagu ei oleks 16.02.2017 otsuse seletuskirjas märgitud Ruu küla lähiümbruse kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla võtmise eesmärgid kooskõlas kaitse alla võtmise eeldustega. Vaidlustatud otsuse p-s 3 märgitud eesmärk – Ruu küla lähiümbruse väärtusliku maastiku ja selle üksikelementide kaitse – vastab LKS § 7 lg-s 1 sätestatud loodusobjekti kaitse alla võtmise eesmärkidele, milleks on loodusobjekti ohustatus, haruldus, tüüpilisus ning teaduslik ja esteetiline väärtus. Vastustaja hinnangul vastab 16.02.2017 otsuses sätestatud loodusobjekti kaitse alla võtmise eesmärk LKS § 7 lg-s 2 sätestatud loodusobjekti kaitse alla võtmise eeldusele. Natura elupaigatüübi tunnuste esinemine loodusobjekti juures on objektiivne asjaolu, mis ei sõltu sellest, kas Eesti Vabariik otsustab selle loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluse algatamise. Praegusel juhul esinevad Ruu küla lähiümbruses metsastunud luited Natura elupaigatüübi 2180 tähenduses. Nende kaitse on vaidlusaluse kaitseala olulisim eesmärk. Juhul kui Eesti Vabariik ei võta Natura elupaigatüübi tunnustega loodusobjekti kaitse alla, kuid kohaliku omavalitsuse arvates on selle loodusobjekti kaitse alla võtmine kohaliku omavalitsuse tasandil põhjendatud, siis on kohalikul omavalitsusel LKS-is sätestatud muude eelduste esinemise korral õigus võtta see loodusobjekt kohaliku omavalitsuse tasandil kaitse alla ning formuleerida kaitse alla võtmise ühe eesmärgina teatud Natura elupaigatüübi tunnusele vastava loodusobjekti kaitse. AK on asjatundjana esitanud arvamuse, milles põhjendas, miks on asjassepuutuv luitestik väärtuslik. Halduskohus jättis selle arvamuse põhjendamatult arvesse võtmata. Vastavalt HKMS § 180 lg 1 teisele lausele ei saa kohtuotsuse resolutsiooni vaidlustamata vaidlustada apellatsioonimenetluses halduskohtu otsuse põhjendusi, välja arvatud juhul, kui põhjendused omavad iseseisvat mõju menetlusosalise õigustele või kohustustele. Käesoleval juhul ei esine erakorralisi ja mõjuvaid põhjuseid, mis peaksid kaebajale andma õiguse vastuapellatsioonkaebuse esitamiseks halduskohtu otsuse peale selle resolutsiooni vaidlustamata. Vastuapellatsioonkaebus on seetõttu võetud menetlusse ebaõigesti.
6.OÜ Väo Paas palub 04.01.2018 vastuapellatsioonkaebuses muuta halduskohtu 22.11.2017 otsuse põhjendusi, jättes välja põhjendused seoses Jõelähtme Vallavolikogu 16.02.2017 otsuse nr 425 eelnõu Keskkonnaministeeriumiga kooskõlastamise nõude puudumisega ja täiendada otsuse põhjendusi vastuapellatsioonkaebuses toodule vastavate põhjendustega. Alternatiivselt palub kaebaja tühistada halduskohtu otsus osas, milles halduskohus on kohtuotsuse põhjendustes tuvastanud Jõelähtme Vallavolikogu 16.02.2017 5(11)
3-17-563 otsuse nr 425 eelnõu Keskkonnaministeeriumiga kooskõlastamise nõude puudumise, ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus tervikuna, sh tuvastada kaebuse rahuldamise alusena eelnimetatud otsuse õigusvastasus loodusobjekti kaitse alla võtmise otsuse eelnõu Keskkonnaministeeriumiga kooskõlastamise kohustuse rikkumise tõttu. LKS § 9 lg 101 sätestab, et kui loodusobjekt, mida kavandatakse võtta kohaliku kaitse alla, asub maardlal, tuleb loodusobjekti kaitse alla võtmise otsuse eelnõu kooskõlastada Keskkonnaministeeriumiga. Kohtuotsusest ei selgu, millisel õiguslikul alusel on halduskohus asunud seisukohale, et LKS § 9 lg 101, mis kehtis otsuse tegemise ajal, käesoleval juhul ei kohaldu. Isegi kui halduskohus leidnuks sarnaselt vastustajaga, et LKS § 9 lg 101 on pelgalt menetlusõiguslik norm haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 5 mõttes, ei ole selline seisukoht õige. Tegemist ei ole pelgalt menetlusliku normiga, vaid sisulise kohustusega. Maapõueseaduse eelnõu seletuskirjas, millega LKS §-i 9 lisati lg 101, on rõhutatud, et sätte eesmärk on tagada alade kohaliku kaitse alla võtmisel riigi huvi kohane kaalumine, pidades silmas, et ala kaitse alla võtmine takistab maavara kasutuselevõttu. Seega on tegemist sisulise kohustusega, mille kaudu peab toimuma riigi huvide kohane kaalumine. Asjaolu, et teatud norm või selle pealkiri sisaldab mh viiteid menetluslikele detailidele, ei muuda veel vastavat normi ennast automaatselt pelgalt menetlusõiguse normiks. Kohustus Keskkonnaministeeriumi kooskõlastuse küsimiseks tulenes ka kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 62 lg-st 3, mis sätestas, et maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavat püsiva iseloomuga tegevust võib Keskkonnaministeerium lubada üksnes juhul, kui kavandatav tegevus ei halvenda maavaravaru kaevandamisväärsena säilimise või maavaravarule juurdepääsu osas olemasolevat olukorda. Ka kehtiv MaaPS § 15 lg 1 näeb ette, et maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavaks tegevuseks on vajalik Keskkonnaministeeriumi või valdkonna eest vastutava ministri volitatud asutuse luba. Keskkonnaministeerium on märkinud, et kaitseala loomine Jägala lubjakivimaardla alal „halvendab maavaravarule juurdepääsu osas olemasolevat olukorda“. Kui sai teatavaks, et vastustaja plaanib kaitseala siiski kehtestada Keskkonnaministeeriumi kooskõlastuseta, esitasid Keskkonnaamet ja Keskkonnaministeerium mõlemad 11.01.2017 vastustajale seisukohad, milles rõhutasid veelkord vajadust kooskõlastada otsuse eelnõu Keskkonnaministeeriumiga. Ka Riigikohus märkis kohaliku omavalitsuse üksuse poolt kaevandamise tõrjumise kontekstis oma 18.10.2016 lahendi nr 3-3-1-31-16 p-s 25 ja 14.10.2003 lahendi nr 3-3-1-54-03 p-s 41, et kohaliku omavalitsuse üksus ei või planeerimisalases tegevuses arvestada ainult kohalikke huve ja jätta kõrvale riiklikke huve. Ka Tartu Ringkonnakohus on otsuse nr 3-08-1195 p-s 9 sarnases kaasuses märkinud, et: „Kui kohalik omavalitsus leiab, et riigi huvid võivad olla kaitseala loomisega ohustatud, tuleb riigilt enne otsuse tegemist vastavat seisukohta küsida.“ Vastustaja tegevus on seega vastuolus LKS § 9 lg-ga 101, kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 62 lg-ga 3, kehtiva MaaPS § 15 lg-ga 1 ning üldisemalt LKS-i regulatsiooni ja asjakohase kohtupraktikaga. Halduskohtu otsus rikub eeltoodud osas kaebaja õigusi ka olukorras, kus kaebus ise rahuldati. Nimelt ei saa vastava kooskõlastamiskohustuse puudumise tuvastamise korral välistada, et vastustaja võib menetluse jätkamise korral ikka keelduda kooskõlastamiskohustuse täitmisest, põhjendades seda varasema menetluse algusajaga. See aga tähendaks, et vastustaja saaks ka asja uuel otsustamisel eirata seadusandja selget tahet ja seatud kohustust kooskõlastada sellises olukorras loodusobjekti kaitse alla võtmine Keskkonnaministeeriumiga. Vastustaja on rikkunud kaalutlusõiguse norme. Praegusel juhul ei ole tegemist olulise ja eriliselt kaitsmist vääriva loodusobjektiga LKS § 2 tähenduses. Vastustaja ei ole piisaval määral arvestanud kaevandamishuvi. Kaevandamisloa protsess on kestnud alates 2002 a-st ja riigi huvi on võimaldada vaidlusalusel maa-alal kaevandamist. 6(11)
3-17-563 Erinevalt AT eksperdiarvamusest ei tulnud halduskohtul arvestada A. Kondi hinnanguga. AT on oma arvamuses viidanud AR-le, seega oli põhjendatud tugineda ka AR hinnangule. AK on esitanud oma hinnangu kohtumenetluses ja vaidlustatud otsuse tegemisel ei olnud võimalik sellele tugineda.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Kuna ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsusega, ei korda ta selle põhjendusi (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebusele ja vastuapellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.
8.Vaidlusalune loodusobjekti kaitse alla võtmise otsus on kaalutlusotsus HMS § 4 lg 1 tähenduses. LKS § 111 lg 1 sätestab, et kui menetluse kestel selgub, et loodusobjekti, mille kaitse alla võtmine algatati, ei ole otstarbekas või võimalik kaitse alla võtta, keeldutakse selle kaitse alla võtmisest. Loodusobjekti kohaliku kaitse alla võtmisest keeldumise otsustab vastustaja kui kaitse alla võtmise menetluse algataja. Kuna kohus ei hinda haldusorgani kaalutlusotsuse otstarbekust (HKMS § 158 lg 3 ls 2), ei saa ta hinnata seda, kas vastustaja oleks pidanud kasutama LKS § 111 lg-s 1 viidatud võimalust loobuda loodusobjekti kaitse alla võtmisest otstarbekuse kaalutlusel. Küll aga saab kohus hinnata seda, kas vastustaja on vaidlusaluse otsuse tegemisel HMS § 4 lg 2 alusel teostanud diskretsiooni ratsionaalselt, tasakaalustades erinevaid kaalukaid huve (Riigikohtu 10.10.2002 otsus nr 3-3-1-42-02, p 11; 28.04.2014 otsus nr 3-3-1-52-13, p 31). Ringkonnakohus kontrollib, kas vaidlustatud otsuse puhul esineb olulisi kaalutlusvigu. Olulise kaalutlusveaga võib olla tegemist, kui haldusorgan ei teosta kaalutlusõigust, on lähtunud sobimatutest või ebaõigetest kaalutlustest või jätnud mõne olulise asjaolu tähelepanuta (vt Riigikohtu 14.10.2003 otsus nr 3-3-1-54-03, p 14). Praegusel juhul on tekitanud küsimusi eeskätt see, kas kaalutlusotsuse tegemisel on erinevaid huve võetud arvesse kohaselt ja tasakaalustatult. Õiguste ja huvide ebaõigele väärtustamisele saab kohus tugineda vaid juhul, kui see on toimunud ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgiga, õiguse üldpõhimõtetega või senise kohtupraktikaga (Riigikohtu 20.03.2014 otsus nr 3-3-1-87-13, p 19).
9.Asjaolude pinnalt on halduskohus põhjendatult leidnud, et vaidlusaluse otsuse ajendiks oli vastustaja soov takistada Ruu küla lähiümbruses maavara kaevandamist. Kaitstava loodusobjekti „Kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstav Ruu loodusobjekt“ kaitse-eeskirja p 3.5 järgi on vaidlustatud otsusega kaitsealal mh keelatud maavara kaevandamine. Kaitseeeskirjast ja selle juurde kuuluvast seletuskirjast nähtuvalt on nimetatud keeld sätestatud teadlikult eesmärgiga välistada kaitsealal kaevandamine, mida peetakse kaitseala enim ohustavaks teguriks. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole maavara kaevandamise takistamine kohaliku tähtsusega kaitseala moodustamise kaudu praegustel asjaoludel mõõdupärane abinõu. Riigikohus on leidnud, et kui kohaliku omavalitsuse üksus ei pea kaevandamist tema territooriumil võimalikuks keskkonnahoiu ja valla tasakaalustatud ruumilise arengu kaalutlustel, tuleb vallal esitada sellised põhjendused selleks ettenähtud kaevandamisloa menetluses (Riigikohtu 18.10.2016 otsus nr 3-3-1-31-16, p 22). Kaevandamisest põhjustatud keskkonnamõjude üle otsustamise pädevus kuulub kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 28 lg 4 järgi Keskkonnaametile, sest nagu nähtub Vabariigi Valitsuse 29.07.2010 vastu võetud korraldusest nr 302 „Nõusolek maavara kaevandamise loa andmiseks“ (korraldus nr 302), ei ole vastavalt kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 3 lg-le 3 Jägala lubjakivimaardla üleriigilise tähtsusega, vaid kohaliku tähtsusega lubjakivimaardla.
10.Kuna vaidlustatud Jõelähtme valla otsust mõjutanud keskkonnakaitselised kaalutlused kuuluvad Keskkonnaameti pädevusse, tuli vallal kohaliku tähtsusega kaitseala loomise kaalutlustes arvestada Keskkonnaameti seisukohaga, et kaevandamist võib keskkonna 7(11)
3-17-563 seisukohast lubada. Korralduses nr 302 leiti, et lähtudes keskkonnamõju hindamise aruandest on kaebajale maavara kaevandamise loa andmine põhjendatud, arvestades mh sellega, et hoolimata keskkonnamõju hinnanud ekspertide seisukohast, mille järgi kaevandamine avaldab suuremat või vähemat mõju keskkonnale ja inimese heaolule, ei pea nad kavandatavat tegevust sedavõrd ohtlikuks, et sellest peaks loobuma, kuid peavad vajalikuks võtta kavandatava tegevuse negatiivse keskkonnamõju ärahoidmiseks ja leevendamiseks kasutusele vajalikud meetmed. Asjaoludest ei nähtu, et riigi selline järeldus oleks vahepealse aja kestel muutunud. Jõelähtme vald ei ole ringkonnakohtu hinnangul näidanud vaidlusaluse kaitseala loomisel ära, millised on selle hinnangu olulised puudused.
11.Ringkonnakohus leiab, et praegusel juhul kohalduvad põhijoontes Riigikohtu eelviidatud lahendi nr 3-3-1-31-16 p-des 24-25 ja 27 esitatud järeldused. Kaevandamisele takistuste seadmine kaevandamisloa menetluse järel riivab kaevandamisloa saanud ettevõtja ettevõtlusvabadust ja kulutab mh kohtumenetlusele ebamõistlikult riigi, kaevandamisloa saanud isiku ja kohaliku omavalitsuse üksuse ressursse. Vaidlust ei ole, et riik on juba 2011. a-l andnud kaebajale loa asjassepuutuval maa-alal kaevandamiseks. Kuna see kaevandamisluba tühistati Riigikohtu 15.10.2013 otsusega nr 3-3-1-35-13, on praegu kaebaja suhtes pooleli uus kaevandamisloa menetlus. Ringkonnakohtu hinnangul puuduvad asjaolud, mis viitaksid sellele, et käimasolevas kaevandamisloa menetluses tehtaks kaebajale lubjakivi kaevandamiseks olulisi takistusi. Vaidlusaluse otsusega on pärast pikka ja kulukat menetlust, mille käigus on kaebajale antud selgelt mõista, et kaevandamine asjassepuutuval alal on võimalik, välistatud lubjakivimaardlas kaevandamine. See riivab intensiivselt tema õigustatud huvi asjassepuutuvas maardlas kaevandamise suhtes. Praegusel juhul on vastustaja vaidlustatud otsuse tegemisel lähtunud ainult kohalikest huvidest. Kohaliku omavalitsuse üksus ei või aga arvestada ainult kohalikke huve ja jätta kõrvale riiklikud huvid ning kaevandamisloa saanud isiku erahuvid. Kohalikud huvid on küll legitiimsed, kuid neid tuli vaidlusaluse kaitseala loomisel kaaluda koos erahuvidega ning praegusel juhul nendega seotud riiklike huvidega. Tõrjumaks kaebaja huve ja nendega samasuunalisi riiklikke huve kaevandamiseks, peavad kohalikust kogukonnast võrsuvad riigi maavarade kaevandamise vastased huvid olema ülekaalukad (vrd Riigikohtu 18.10.2016 otsus nr 3-3-1-31-16, p-d 2425, 27). Selline olukord võib ringkonnakohtu hinnangul esineda nt juhul, kui asjassepuutuval maa-alal esineks haruldasi ja kaitset vajavaid üleriigilise või üleeuroopalise, mitte üksnes kogukondliku tähtsusega liike ning elupaiku. Praegusel juhul on selge, et vaidlusaluse otsusega loodud kohaliku tähtsusega kaitsealal ei esine selliseid loodusobjekte.
12.Eeltoodust lähtuvalt ei ole vastustaja vaidlusaluse kohaliku tähtsusega kaitseala kehtestamisel teostanud kaalutlusõigust ratsionaalselt. Arvestades mh asjaoluga, et keskkonnahoiu eest vastutavad pädevad riigiasutused on pidanud kaevandamist seni vaidlusalusel alal võimalikuks ja ringkonnakohtule ei nähtu asjaolusid, miks on olukord sedavõrd muutunud, et uue keskkonnamõju hinnangu käigus jõutaks teistsugusele järeldusele, ei esine ringkonnakohtu hinnangul praegusel juhul selliseid ülekaalukaid keskkonnakaitselisi kaalutlusi, mis tõrjuksid kaebaja, aga senisest menetlusest johtuvalt ka riiklikud huvid vaidlusalusel maa-alal kaevandamise suhtes. Ringkonnakohus leiab seetõttu, et vaidlusaluse otsuse tegemisel on kaalutlusõigust teostatud ebaratsionaalselt ja mh vastuolus senise kohtupraktikaga, eeskätt eelkäsitletud Riigikohtu 18.10.2016 otsusega nr 3-3-1-31-16.
13.Kaebaja on vastuapellatsioonkaebuses leidnud, et vastustajal oli kohustus küsida Keskkonnaministeeriumilt vaidlusaluse kaitseala loomiseks kooskõlastus ka enne sellise nõude selgesõnalist kehtestamist 01.01.2017 jõustunud LKS § 9 lg-s 101. Halduskohtu järeldus selle kohta, et vastustajal ei tulnud vaidlusaluse kaitseala loomist kooskõlastada Keskkonnaministeeriumiga LKS § 9 lg 101 alusel, koostoimes halduskohtu põhjenduste esitamata jätmisega kaebaja väidete kohta sellise kohustuse tulenemisest kuni 31.12.2016 8(11)
3-17-563 kehtinud MaaPS § 62 lg-st 3 võib omada iseseisvat mõju kaebaja ettevõtlusvabaduse teostamisele HKMS § 180 lg 1 teise lause tähenduses, sest vastustaja võib menetluse jätkamise korral endiselt keelduda kooskõlastamiskohustuse täitmisest. Seega on vastuapellatsioonkaebus lubatav.
14.Kaebaja viitab oma vastuapellatsioonkaebuses esitatud eelnimetatud väite kinnituseks kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 62 lg-le 3, mis sätestas, et maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavat püsiva iseloomuga tegevust võib Keskkonnaministeerium lubada üksnes juhul, kui kavandatav tegevus ei halvenda maavaravaru kaevandamisväärsena säilimise või maavaravarule juurdepääsu osas olemasolevat olukorda. Ringkonnakohus märgib, et Riigikogus 27.10.2016 vastu võetud maapõueseaduse eelnõu seletuskirja sõnakasutusest (eeskätt terminitest „lisandub“ ja „edaspidi“) nähtub, et LKS § 9 lg 101 peeti selliseks normiks, mis sätestab Keskkonnaministeeriumiga kooskõlastamise näol kohalikele omavalitsustele kohaliku tähtsusega kaitsealade loomisel uue kohustuse. Seletuskirjas selgitati, et: „Edaspidi kooskõlastatakse loodusobjekti kaitse alla võtmise otsuse eelnõu Keskkonnaministeeriumiga, kui loodusobjekt, mida kavandatakse võtta kohaliku kaitse alla, asub maardlal. /.../ Muudatus mõjutab eelkõige kohaliku omavalitsuse töökorraldust, lisandub ministeeriumi kooskõlastusetapp, kuid see ei ole ajaliselt kuigi koormav.“ (Riigikogu XIII koosseisu eelnõu 213 SE seletuskiri 2. lugemisel, lk 99). Seletuskirjas puudub igasugune viide sellele, et kohalikel omavalitsustel oli juba enne seda seadusemuudatust kõnealune kohustus mõne muu seaduse, sh kaebaja viidatud kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 62 lg 3 alusel.
15.Kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 62 lg 3 jõustus 13.07.2008 ja asjassepuutuvas MaaPS muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas selle sätte kohta selgitus puudub. Küll aga nähtub selle eelnõu menetlemisel Riigikogus toimunud arutelude käigus asjassepuutuvas kontekstis tehtud viidetest ehitistele, rajatistele, teedele jms, et maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavate tegevustena on MaaPS § 62 lg 3 tähenduses silmas peetud füüsilisi objekte (maapõueseaduse muutmise seaduse eelnõu 228 SE menetlemisel 19.05.2008 toimunud Riigikogu keskkonnakomisjoni istungi protokoll nr 55, lk 7). See on indikatiivne, sest 23.11.2004 Riigikogus vastu võetud maapõueseaduses ei ole avatud selgelt maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavate tegevuste olemust ning selle seaduse eelnõu (409 SE) juurde ei kuulunud ka seletuskirja. Samuti tuleb selle mõiste tähenduse puhul lähtuda praegu kehtiva maapõueseaduse seletuskirjast, milles selgitatakse, „et maapõue seisundit ja kasutamist mõjutav tegevus hõlmab endas kõiki toiminguid ja ehitisi, mille tegemine või rajamine mõjutab maavara kaevandamisväärsust ja sellele juurdepääsu (nt elamu ja tehnovõrgu ehitamine).“ (Riigikogu XIII koosseisu eelnõu 213 SE seletuskiri eelnõu algatamisel, lk 12).
16.Kohtupraktikas on hinnatud MaaPS § 62 lg 3 tähendust Keskkonnaministeeriumilt maapõue seisundit ja kasutamist mõjutava püsiva iseloomuga tegevuse jaoks loa küsimise kohustuse kontekstis. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et asjassepuutuvatest otsustest tuleneb, et nimetatud säte oli aluseks Keskkonnaministeeriumilt loa küsimise kohustuse tekkeks üksnes koostoimes teiste asjakohaste sätetega, milles oli selline nõue sõnaselgelt sätestatud, nt maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse § 3 lg 2 ja kuni 30.06.2015 kehtinud PlanS § 17 lg 2 p 3 (vt Riigikohtu 11.02.2013 otsus nr 3-3-1-6312, p 10; 15.04.2010 määrus nr 3-3-1-1-10, p 10; Tartu Ringkonnakohtu 03.05.2013 otsus nr 3-10-2888, p 16).
17.Eeltoodust lähtuvalt ei nõustu ringkonnakohus kaebajaga, et kuni 31.12.2016 kehtinud MaaPS § 62 lg 3 alusel lasus vastustajal LKS § 9 lg-s 101 sätestatuga analoogiline kohustus Keskkonnaministeeriumilt vaidlusaluse kaitseala loomiseks kooskõlastuse küsimiseks.
18.Vastustaja ei olnud vaidlusaluse otsuse tegemisel kohustatud küsima Keskkonnaministeeriumilt kaitseala loomiseks kooskõlastust ka 01.01.2017 jõustunud LKS § 9(11)
3-17-563 9 lg 101 alusel. Seda normi ei olnud vaidlusaluse kaitseala loomise menetluse alguses olemas. Arvestades, et menetluse alguses ei kehtinud selliseid õigusnorme, mis oleksid selgelt kohustanud vastustajat küsima Keskkonnaministeeriumilt kaitseala loomiseks kooskõlastust (vt ka eelpool p 16), ei ole vastustaja eksinud sellise nõude vastu. Kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal, kohaldatakse HMS § 5 lg 5 järgi menetluse alguses kehtinud õigusnorme. Ringkonnakohtu hinnangul sai vastustaja sellele sättele senisest kohtupraktikast lähtuvalt tugineda (vrd nt Riigikohtu 15.05.2013 otsus nr 3-31-78-12, p 15; 03.12.2012 otsus nr 3-3-1-47-12, p 18). LKS § 9 lg 101 on menetlusnorm, millest ei tulene sisulisi tingimusi haldusakti andmisele. Kuigi vastustajal puudus vaidlustatud haldusakti andmisel kohustus kooskõlastada oma otsustust Keskkonnaministeeriumiga, tuli tal endal kaaluda kaitseala loomise põhjendatuse hindamisel riiklikke huve. Nagu eelpool selgitatud (p 11), jättis vastustaja selle tingimuse nõuetekohaselt täitmata.
19.Vastustajal tuleb pärast vaidlusaluse otsuse kehtetuks tunnistamist uuesti asjassepuutuval territooriumil kaitseala loomise üle otsustamise korral kohaldada LKS § 9 lg-t 101. Sel juhul omab LKS § 9 lg-s 101 sätestatud Keskkonnaministeeriumi kooskõlastus ringkonnakohtu hinnangul otsustavat tähendust kaitseala loomise võimalikkuse seisukohast.
20.Eeltoodu tõttu jäävad apellatsioonkaebus ja vastuapellatsioonkaebus rahuldamata ning halduskohtu otsus muutmata.
21.HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb jätta vastustaja menetluskulud tema enda kanda. Kaebaja menetluskulud tuleb põhjendatud ja vajalikus ulatuses mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja. Esimese astme kohtu menetluses mõisteti vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 10 311,60 eurot. Apellatsioonimenetluses on kaebaja tasunud vastuapellatsioonkaebuse esitamiselt riigilõivu 15 eurot ja esindajatele õigusabikulusid 6397,80 eurot. Menetluskulude kandmine on tõendatud kuludokumentidega. Nendest õigusabikuludest jätab ringkonnakohus HKMS § 108 lg 1 alusel vastuapellatsioonkaebuse esitamise tõttu tasutud riigilõivu ja esindajakulud kokku 1635 euro ulatuses kaebaja enda kanda. Muus osas on kaebaja menetluskulud põhjendatud. Vastustajalt tuleb seega kaebaja kasuks välja mõista apellatsioonimenetluses kantud menetluskulud 4762,80 eurot (käibemaksuga).
(allkirjastatud digitaalselt)
Jõustunud Riigikohtu 30.05.2019 otsuses toodud muudatusetega
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 30. mai 2018. a otsuse resolutsioon muutmata. Muuta ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
10(11)
3-17-563
3.Mõista Jõelähtme vallalt OÜ Väo Paas kasuks välja kassatsiooniastmes kantud menetluskulud 1600 eurot. Ülejäänud kassatsiooniastme kulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
4.Arvata kautsjon riigituludesse.
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.