Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-1247 30. september 2022 Eesistuja Heiki Loot, liikmed Viive Ligi ja Nele Parrest FIE Olar Järvloo kaebus kaevandamisloa menetluses Saue Vallavolikogu antud arvamuse õigusvastasuse tuvastamiseks ja volikogu kohustamiseks uut arvamust andma Kaebaja FIE Olar Järvloo, esindajad vandeadvokaadid Triin Kaurov ja Vitali Šipilov Vastustaja Saue vald, esindaja vandeadvokaat Sandor Elias Kaasatud haldusorgan Keskkonnaamet, esindaja Evelyn Jallai Tallinna Ringkonnakohtu 5. novembri 2021. a otsus Saue Vallavalitsuse kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 30. märtsi 2021. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu
5.novembri 2021. a otsus. Teha uus otsus, millega jätta FIE Olar Järvloo kaebus rahuldamata.
3.Mõista FIE Olar Järvloolt Saue valla kasuks välja menetluskulud 6852 eurot.
1.Olar Järvloole kuulub osa Harjumaal Saue vallas asuvast maatulundusmaa otstarbega Ahjuvare kinnistust (katastritunnus 72704:003:0208). 31. jaanuaril 2020 esitas kaebaja Keskkonnaametile taotluse saada luba kinnistul ehituslubjakivi kaevandamiseks (kavandatav Maidla karjäär). Keskkonnaamet saatis 4. veebruaril 2020 Saue Vallavalitsusele kirja, milles palus Saue Vallavolikogu arvamust kaevandamisloa taotluse kohta.
2.Saue Vallavolikogu andis 28. mai 2020. a otsusega nr 29 maapõueseaduse (MaaPS) § 49 lg 6 alusel arvamuse, milles ei nõustunud kaevandamisloa andmisega ja tegi MaaPS §-le 13 viidates ettepaneku loamenetlus perspektiivituse tõttu lõpetada. Vald põhjendas oma arvamust järgmiselt.
2.1.Mäeeraldise teenindusmaa piirist 50 m kaugusele jääb Kõrgevälja kinnistul asuv elamu, 150 m kaugusele Uuevälja maaüksusel asuv elamu ja 200 m kaugusele Kadarpiku-1 elamu. 300 m kaugusel asuvad Maidla külakogukonna seltsimaja ning Madise ja Tammepõllu talu elamud, 500 m kaugusel on Koorti talu elamu. Taotluse seletuskirja järgi levivad leevendamist vajavad häiringud tööde tegemise kohast valdavalt poole kilomeetri kaugusele. Seega kahjustaks karjäärist lähtuv müra, tolm ja lõhkamine oluliselt mitmekümne 500 m raadiuses elava külaelaniku elukeskkonda ning häiriks
3-20-1247 tegevust küla seltsimajas. Raskeveokite liiklus tekitaks häiringuid ka kaugemal elavate inimeste jaoks. 1,3 km kaugusel maardlast asub SA Haraka Kodu, kus elavad raske ja sügava puudega noored.
2.2.Taotletud mahus kaevandamine kahjustaks oluliselt piirkonna ajaloo- ja kultuuripärandit ning oleks vastuolus valla üldplaneeringuga. Üldplaneeringu järgi asub kinnistu osaliselt väärtusliku külamiljöö alal, kus tuleb säilitada ajalooliselt väljakujunenud teedevõrk, haljastus, hoonestusviis ja ühtne arhitektuur. Osa kinnistust asub miljööväärtuslikul kultuurmaastikul, kus tuleb säilitada asustusstruktuur ja maastikumuster. Ala lõunapoolne osa on väärtuslik niiduala ja idanurk asub rohevõrgustiku tuumalal T9. Alal paiknevad kaks pärandkultuuriobjekti: Ahjuvare talu ja lubjaahi.
2.3.Maidla maardlast 5 km kaugusel Kohila vallas asub suurte varudega Sutlema ehituslubjakivi maardla. Uue karjääri avamine pole seetõttu põhjendatud (MaaPS § 13). Lisaks paiknevad 25 km raadiuses Vasalemma, Reinu ja Orava lubjakivikarjäärid. Rail Balticu rajamiseks on Harju- ja Raplamaal vaja lubjakivikillustiku mahus, mis moodustab vaid 8,3% Sutlema karjääri varudest. „Rail Balticu ehitamiseks vajalike ehitusmaavarade varustuskindluse uuringu“ järgi ei ole Maidla karjäär raudtee rajamiseks vajalik.
2.4.MTÜ Maidla Külaselts esitas kaevandamise kohta seisukoha, milles juhtis tähelepanu sellele, et maardla kattub osaliselt nii maakonna- kui ka valla üldplaneeringuga kindlaks määratud väärtusliku maastiku ja miljööväärtusliku alaga; kaevandamisega kaasneb oluline mürahäiring; hindamata on lõhkamistööde ohutus; alternatiivseid lahendusi pole kaalutud; Ahjuvare kinnistul asub muinsuskaitseline objekt; kaaluda tuleb ka kaudseid mõjutusi (transpordi mõju, mõju kinnisvara väärtusele); hindamata on mõju loomastikule ja taimestikule. Külaselts palus algatada keskkonnamõju hindamise (KMH), märkides, et info kaevandamise mõju kohta piirdub arvamuse andmise hetkel üksnes huvitatud isiku taotluse seletuskirjas tooduga. Valla sõnul kinnitab külaseltsi arvamus, et kaevandamine oleks teravas vastuolus piirkondliku avaliku huviga.
2.5.O. Järvloo on pakkunud välja lisauuringute tegemise ning väljaveotee asukoha muutmise. Taotleja sõnul on Maidla maardlas mäetehnilised tingimused suhteliselt lihtsad, Sutlema maardlas tuleks seevastu kaevandada keerukates hüdrogeoloogilistes tingimustes. Taotleja tegi volikogule ettepaneku nõustuda kaevandamisloa väljastamisega, kuid kohustada tegema loamenetluses KMH.
2.6.Vald tõdes, et karjääri avamata jätmine võib piirata O. Järvloo võimalusi oma kinnistut kasutada. Siiski pole maaomanikul õigustatud ootust kaevandada, kuna aluspõhja maavara kuulub riigile.
2.7.Juhul, kui menetlust siiski ei lõpetata, palus vald algatada KMH ning kaaluda põhjalikult alternatiivseid asukohti lubjakivi kaevandamiseks.
3.O. Järvloo esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tuvastada arvamuse õigusvastasus, kohustada valda kaevandamisloa taotlust uuesti läbi vaatama ja uut arvamust andma.
3.1.Vastuolu üldplaneeringuga ei anna kaebaja sõnul alust keelduda kaevandamisloa andmisest (MaaPS § 55). Maakonnaplaneeringu teemaplaneeringu „Asustust ja maakasutust suunavad keskkonnatingimused“ järgi tuli väärtuslike alade piire üldplaneeringuga täpsustada. Üldplaneering ei piiritle selgelt miljööväärtuslikke alasid: planeeringu joonisel olevad piirjooned ei lange kokku katastriüksuste ega kõlvikute piiridega. Kui Ahjuvare kinnistu asub miljööväärtuslikul alal, siis vaid väikeses osas. Arusaamatuks jääb kahe väärtusliku ala – miljööväärtuslik maastik ja miljööväärtuslik küla – kattumine üldplaneeringus. Uues, koostamisel olevas üldplaneeringus on kinnistu märgitud maardlaks. Kehtiv üldplaneering ei keela kaevandamist miljööväärtuslikul alal. Valla arvamusest ei selgu, kuidas kaevandamine väärtuslikku maastikku ohustab. Muinsuskaitseamet ei ole kaevandamist välistanud, vaid on soovitanud teha enne kaevandamist arheoloogilise eeluuringu.
3.2.Valla otsus ei ole proportsionaalne: vastustaja ei ole kaalunud keeldumise alternatiive. Vald võinuks seada tingimuse, et teha tuleb KMH, mida soovitas ka MTÜ Maidla Külaselts. See võimaldaks selgitada, kas valla kahtlused on põhjendatud, leida sobivad lahendused, mille abil vältida või vähendada keskkonnamõju, ja töötada välja seiremeetmed. Harju maakonnaplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise aruandes on märgitud, et kui väärtuslikul maastikul kaevandamine on majanduslikult otstarbekas, tuleb teha mõjuhindamine ja selgitada välja 2(12)
3-20-1247 leevendavad meetmed. Vastustaja pidanuks kaaluma keskkonnamõju leevendavaid kõrvaltingimusi (MaaPS § 56 lg 1 p 9 ja lg 2). Loataotluses selgitas kaebaja, milliseid leevendusmeetmeid ta oleks valmis rakendama. Võimalik on rajada alternatiivne väljaveotee.
3.3.Praegusel juhul tuli kaevandamisloa menetluses anda eelhinnang KMH vajalikkuse kohta (Vabariigi Valitsuse määruse nr 224 „Tegevusvaldkondade, mille korral tuleb anda keskkonnamõju hindamise vajalikkuse eelhinnang, täpsustatud loetelu“ § 3 p 4). Loa andmisest võib ilma KMH-ta keelduda vaid juhul, kui loa andmine on selgelt välistatud (RKHKo 3-17-2565/136, p 11 ja 3-16-478/44, p-d 20-22). Vastustaja keelduv otsus tingib loamenetluse lõpetamise ilma tegevuse keskkonnamõju välja selgitamata (vt keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 11 lg 2).
3.4.Vastustaja ei või kooskõlastusest keelduda keskkonnakaitselistel kaalutlustel ega tugineda MaaPS §-st 13 tulenevale keskkonnahäiringute vähendamise põhimõttele. Vastustaja pole arvestanud kaevandamisloa andmise kasuks rääkivat avalikku huvi. Maidla karjääri kaevandamistingimused on Sutlema maardlast paremad. Kaevandada on võimalik väiksema keskkonnamõjuga. Vastustaja ei tohtinud tugineda väitele, et varustuskindlus on tagatud, kuna selle hindamine pole kohaliku omavalitsuse (KOV) ülesanne. Vastustaja on varustuskindlust valesti hinnanud, jättes arvestamata pikema perspektiivi aastani 2050. Vastustaja pole arvestanud kaebaja ärihuvidega.
3.5.Kaevandamine ei mõjutaks karjäärist 1,3 km kaugusel asuva Haraka Kodu ja Salu kooli noorte igapäevaelu.
3.6.Vastustaja arvamus on suures osas paljasõnaline ega sisalda faktilisi ja õiguslikke põhjendusi.
4.Tallinna Halduskohus rahuldas 30. märtsi 2021. a otsusega kaebuse, tunnistas vaidlustatud otsuse õigusvastaseks ja kohustas vastustajat uut arvamust andma. Halduskohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 3515 eurot.
4.1.Kaevandamisloa taotlusele arvamust andes viib KOV ellu oma põhiseaduslikku enesekorraldusõigust, lähtudes omavalitsusüksuse ja kohaliku kogukonna huvidest. Seejuures on vallal avar kaalutlusruum. Kuna kooskõlastusest keeldumine võib kaasa tuua ettevõtlusvabaduse riive, tuleb sellist otsust hästi põhjendada.
4.2.Vald ei ole seotud MaaPS §-s 55 sätestatud keeldumise alustega ja võib seega tugineda kaevandamise vastuolule üldplaneeringuga (vt RKHKo 3-17-796/39, p 10). Üldplaneering ei keela kinnistul kaevandada. See ei tähenda siiski, et vastuolu ei esine. Vastustaja sellekohased põhjendused on aga liialt ebamäärased. Arvamuses pole ära näidatud, millises ulatuses jääb kinnistu väärtusliku külamiljöö ja kultuurmaastiku alale ning miks vald leiab, et kaevandamine ohustab nende väärtuste säilimist. Vastustaja pole analüüsinud, kuidas ohustaks kaevandamine väärtuslikku niidumaad ja rohevõrgustiku toimimist. Selgitatud pole, miks ei ole kahjulikku mõju võimalik leevendada.
4.3.Maakonnaplaneeringus on miljööväärtuslikud ja rohevõrgustiku alad ning nende kasutustingimused määratud suure üldistusastmega. Vallal tulnuks selgitada, kas ja kuidas kaevandamine selle planeeringuga seatud eesmärkide saavutamist takistaks. Maakonnaplaneeringu järgi võib kaevandamine olla võimalik ka väärtuslikel maastikel, kui see on majanduslikult otstarbekas. Sellisel juhul tuleb hinnata kaevandamise mõju ning seda leevendavaid meetmeid.
4.4.Külaselts ei ole väljendanud selget vastuseisu kaevandamisele, vaid on leidnud, et selle mõju ei ole piisavalt hinnatud, ning soovitanud algatada KMH. Ka kaebaja ise pidas vajalikuks KMH algatada. Keskkonnaamet pole kaevandamisloa menetluses andnud eelhinnangut KMH vajalikkuse kohta. Seega ei teadnud vald arvamust andes, milline on ameti seisukoht kaevandamise keskkonnamõju kohta.
4.5.Keskkonnakaalutlustele tuginemiseks tulnuks vallal hinnata kaevandamise mõju ja selle vähendamise või vältimise võimalusi (vrd RKHKo 3-17-796/39, p 14) ning tuua esile, milliste konkreetsete isikute õigusi ja millises ulatuses kaevandamine kahjustaks. Vastustaja on praegusel juhul küll ära näidanud, milliseid majapidamisi ja asutusi kaevandamine mõjutada võib, kuid ei ole põhjendanud ega tõendanud oma väiteid neile avalduvate kahjulike mõjude kohta ega hinnanud neid koosmõjus teiste oluliste asjaoludega, mille hulka kuulub ka kaebaja ärihuvi.
3(12)
3-20-1247
4.6.Vastustaja pole selgitanud, miks ei piisa taotluses kirjeldatud leevendusmeetmetest, ega kaalunud keskkonnahäiringute vähendamist või vältimist võimaldavate lisatingimuste seadmist (nt juurdepääsutee asukoha muutmine, kaevandamistööde tegemise kellaaja piiramine jm). Vastustaja on tuginenud Harku karjääri näitele, jättes selgitamata, miks ta peab Harku ja Maidla karjääri tingimusi võrreldavateks, arvestades ka kaebaja väljapakutud abinõusid kaevandamise mõju leevendamiseks (sh kinnistu põhja- ja lääneosa jätmine puhveralaks, müra leviku tõkestamiseks vallide rajamine, tehnika paigutus).
4.7.KOV-l ei ole võimalik kaaluda maakonnaüleseid või üleriigilisi huve. Maavara varustuskindluse hindamine ei ole KOV ülesanne. Arvamust andes võib KOV tugineda üksnes enda pädevuses olevatele huvidele. Riiklikke huve arvestavad Keskkonnaamet ja vajaduse korral ka Vabariigi Valitsus. Vastustaja pole põhjendanud seisukohta, et kaevandamine Sutlema maardlas põhjustab väiksemaid keskkonnahäiringuid kui uue maardla rajamine. Kaebaja sõnul võimaldavad mäetehnilised tingimused Maidla karjääris maavara hõlpsamalt kätte saada.
5.Vastustaja esitas apellatsioonkaebuse, mille Tallinna Ringkonnakohus jättis
5.novembri 2021. a otsusega rahuldamata. Ringkonnakohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja apellatsiooniastmes kantud menetluskulu 3500 eurot. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu põhjendustega, lisades järgmist.
5.1.Maakonnaplaneeringu järgi jääb karjäär osaliselt väärtusliku maastiku ja rohevõrgustiku alale. Planeeringu suurt üldistustaset arvestades ei pruugi see asjaolu kaevandamist välistada. Vallal tuleks selgitada, kuidas kaevandamine maakonnaplaneeringuga seatud eesmärkide saavutamist takistaks.
5.2.Ei vaidlustatud otsuse tegemise ajal kehtinud ega 28. juunil 2021 kehtestatud uus üldplaneering välista kaevandamist kõnealusel alal. Mõlema planeeringu järgi asub rohevõrgustiku alal vaid väike osa kavandatavast kaevandamisalast. Umbes pool kaevandamisalast jääb miljööväärtuslikule alale. Kaevandamise mõju miljööväärtuslikule alale pole põhjust pidada väheoluliseks. Tegu on intensiivse maakasutusega, mis ei pruugi sobida üldplaneeringus määratud ruumilise arengu põhimõtetega. Vastustaja pole seda mõju aga hinnanud ega selgitanud selle vähendamise võimalusi.
5.3.Kuna kaevandamise ala on väiksem kui 25 ha, ei ole tegu tegevusega, mille keskkonnamõju loetakse oluliseks keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 6 lg 1 p 28 põhjal. Keskkonnaametil tuleb anda eelhinnang selle kohta, kas kaevandamise mõju ümbritsevale keskkonnale on oluline. Enne KMH vajalikkuse üle otsustamist, tuleb ametil küsida KOV arvamust selle kohta (KeHJS § 11 lg 22). Keskkonnaamet edastas vallale kaevandamisloa taotluse, aga mitte eelhinnangut. Amet põhjendab menetluse sellist korraldust asjaoluga, et enne mahuka eelhinnangu koostamist on mõistlik välja selgitada, kas KOV nõustub loa andmisega. MaaPS §-st 49 ja KeÜS §-st 43 ei tulene, et amet peaks kaevandamisloa taotluse kohta arvamust küsides saatma KOV-le kohe ka eelhinnangu ja KMH algatamise või algatamata jätmise otsuse eelnõu. Seega võib amet anda KOV-le võimaluse avaldada eelhinnangu kohta arvamust ka loamenetluse hilisemas staadiumis. KeÜS § 43 lg 2 teise lause järgi ei piira keskkonnaloa kohta arvamuse andmine valla õigust esitada edasises menetluses seisukohti.
5.4.Vastustaja ei ole tuginenud sellele, et Keskkonnaamet ei saatnud talle eelhinnangut ning et tal ei ole piisavalt teavet kaevandamise keskkonnamõju kohta (vrd RKHKo 3-17-796/39, p 15). Vastustaja on pidanud olemasolevat teavet arvamuse andmiseks piisavaks. Teavet sai vald eelkõige loataotluse materjalidest. Asjaolu, et need on koostatud huvitatud isiku tellimusel, ei tähenda, et nendes oleks kaevandamise keskkonnamõju kajastatud tingimata puudulikult ja erapoolikult. Vald saanuks enne kooskõlastuse andmist koguda teavet ka omal algatusel.
5.5.Arvamust andes saab KOV tugineda eelkõige keskkonnakaitselisi eriteadmisi mittevajavatele asjaoludele. Keskkonnamõjude üle otsustamine on Keskkonnaameti pädevuses. Kui amet leiab, et kaevandamist saab keskkonna seisukohast lubada, peaks KOV selle seisukohaga arvestama ka juhul, kui ta saaks eelhinnanguga tutvuda enne arvamuse andmist (RKHKo 3-3-1-31-16, p 23). Kui eelhinnangu või KMH raames selguvad keskkonnakaitselised kaalutlused, mille tõttu pole loa
4(12)
3-20-1247 andmine MaaPS § 55 või KeÜS § 52 järgi lubatav, keeldub Keskkonnaamet loa andmisest KOV nõusolekust sõltumata.
5.6.Kohalike elanike elutingimuste halvenemine on iseenesest asjakohane ja kaalukas argument, arvestades seda, et kavandatava karjääri läheduses on võrdlemisi tihe asustus. Vastustaja pole aga hinnanud taotluses kirjeldatud leevendavate meetmete mõju ega seda, milline oleks killustiku väljaveoga kaasnev häiring erinevate väljaveoteede kasutamise korral. Vastustaja pole kaalunud võimalust anda nõusolek, kuid seada sellele tingimusi. Olukorras, kus kavandatava tegevuse keskkonnamõju kohta pole veel isegi eelhinnangut antud, on vastustaja ennatlikult leidnud, et kaevandamisloa andmine on MaaPS § 13 alusel välistatud.
5.7.Vastustaja on viidanud Harku karjääri keskkonnamõjudele, kuid pole esitanud andmeid, mille järgi oleks Harku ja Maidla karjääri tingimused väga sarnased.
5.8.MTÜ Maidla Külaselts ei olnud kaevandamisele tingimata vastu. Selts leidis, et kaevandamise mõju pole piisavalt hinnatud ja alternatiivseid lahendusi pole kaalutud. Seega pole külaseltsi seisukoha alusel põhjust järeldada, et kaevandamine oleks kohalike huvidega teravas vastuolus.
5.9.Vald on hinnanud ümbruskonna lubjakivivarusid ja maavara varustuskindlust, mis ei ole aga KOV ülesanne. Argumendil, et teiste omavalitsusüksuste territooriumil on sama maavara karjäärid juba olemas, ei ole olulist kaalu. Lähestikku, kuid erinevate omavalitsuste territooriumil paiknevate karjääride põhjustatava keskkonnamõju võrdlemine ja võimaliku kumulatiivse mõju arvestamine on loa andja, mitte KOV ülesanne.
5.10.Vastustaja ei ole erinevaid huve asjakohaselt kaalunud ning on tuginenud üldsõnalistele väidetele ja osaliselt sobimatutele kaalutlustele. Seetõttu pole võimalik veenduda selles, et vastustaja on kaalutlusõigust õiguspäraselt kasutanud.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
6.Saue vald esitas kassatsioonkaebuse, milles palub kohtute otsused tühistada ja kaebuse rahuldamata jätta.
6.1.Piisava ja kontrollitud teabe puudumine annab aluse nõusolekust keelduda. KeÜS § 43 lg 3 järgi peavad kõik vajalikud uuringud olema tehtud enne KOV-lt arvamuse küsimist, seda nii KeHJS § 6 lg-s 1 kui ka lg-s 2 nimetatud tegevuste puhul. Vastasel juhul pole vallal võimalik kujundada oma seisukohta objektiivse teabe põhjal. KeÜS § 43 lg 1 rakendub üksnes juhul, kui KMH-d ei tehta. Vald viitas sellele, et tal pole taotlusega nõustumiseks piisavalt infot, vaidlustatud otsuse p-des 2.6 (tsiteerides külaseltsi seisukohti) ja 2.8.
6.2.Taotluse materjalides ei ole objektiivset infot kaevandamise mõju kohta. Refereeritud on teiste kaevanduste kohta tehtud uuringuid, viidatud on vajadusele asja edaspidi uurida. Taotleja on esitanud väiteid ja arvutusi, mida pole võimalik sõltumatute uuringuteta kontrollida.
6.3.Kuna vallal on arvamuse andmiseks vaid kaks kuud, ei ole tal endal võimalik põhjalikke keskkonnauuringuid teha (vt ka RKHKo 3-3-1-37-15, p 18). Kaevandamisloa menetlust korraldab Keskkonnaamet, KOV üksnes osaleb menetluses. Ametil on otsustamiseks aega vähemalt aasta (MaaPS § 52 lg-d 2 ja 3).
6.4.Enne keskkonnariskiga tegevuse lubatavuse üle otsustamist tuleb välja selgitada selle mõju keskkonnale (KeÜS § 11 lg 2). Piisav teave on oluline ettevaatus- ja vältimispõhimõtte järgimiseks ja eri huvide kaalumiseks. Sama tuleneb ka uurimispõhimõttest (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 6, vt ka § 4 lg 2 ja RKHKo 3-17-796/39, p 10). KMH annab asendamatut infot nii looduskeskkonnale avalduva kui ka muu mõju kohta (nt mõju inimese tervisele, heaolule ja varale ning kultuuripärandile). Isegi kaevandamise vastavust planeeringutele ei olnud praegu võimalik kontrollida ilma eelhinnangu või KMH-ta. Vaidlustatud otsuses tõi vastustaja kaalutlused välja niivõrd, kui see piiratud infot omades võimalik oli. Keskkonnaamet pole praeguses menetluses oma seisukohti kaevandamisloa taotluse ja kaevandamise keskkonnamõju kohta esitanud.
6.5.MaaPS § 49 lg 6 muutub sisutühjaks, kui KOV siduvat arvamust küsitakse enne tema kaasamist KMH menetlusse. Selline toimingute järjekord ei ole kooskõlas ka KeÜS § 43 lg 3 ja 5(12)
3-20-1247 KeHJS § 11 lg 22 eesmärkidega. Edasises menetluses antavatel arvamustel ei ole MaaPS § 49 lg 6 alusel antavaga võrreldavat tähendust ja jõudu. KMH algatamisel avaldab KOV arvamust KMH vajalikkuse, mitte taotluse kohta. MaaPS § 49 lg 6 muutmine selliselt, et KOV arvamust küsitakse taotluse, mitte eelnõu kohta, ei tähenda, et arvamus tuleks anda üksnes taotluse materjalidele tuginedes, enne seda, kui hinnatud on taotluse sisu ja kaevandamise mõju. Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 55 SE (Riigikogu XIV koosseis) teise lugemise seletuskirjast ei saa järeldada, et muudatuste eesmärgiks oleks olnud viia KOV-lt seisukoha küsimine eelhinnangu (ning KMH) eelsesse etappi. Eesmärgiks oli see, et Keskkonnaamet ei peaks koostama kaevandamisloa eelnõu enne KOV-lt seisukoha küsimist. Eelhinnangu andmine pole aeganõudev ega kulukas. KMH kuludega peab taotleja arvestama. Samuti tuleb tal arvestada sellega, et KOV võib otsustamiseks vajada KMH-st saadavat teavet ja pärast KMH tegemist loa andmisega mitte nõustuda.
6.6.Vallal polnud võimalik teha tingimuslikku positiivset otsust, kuna seda MaaPS ei võimalda. Lisaks pole arusaadav, kuidas peaks vald andma nõusoleku ja seadma seejuures mingeid tingimusi, kui tal ei ole piisavalt infot. Selgusetuks jääb, kes selliste tingimuste järgimist kontrolliks. MaaPS ei välista seda, et KOV-lt küsitakse sama taotluse kohta uuesti arvamust pärast KMH eelhinnangu andmist ja KMH-d.
6.7.Kuigi varustuskindluse hindamine pole KOV pädevuses, võib vald avalike andmete põhjal juhtida Keskkonnaameti tähelepanu sellele, et piirkonna karjäärid katavad maavaravajaduse. KOV-l ei ole võimalik kaalutlusotsust teha, kui ta ei või arvestada varustuskindlusega seotud avaliku huvi olulisust. Tegemist on olulise asjaoluga, millega arvestamata jätmine oleks kaalutlusviga. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, et vallal tuleb varustuskindlust arvestada juhul, kui see õigustab kaevandamist, kuid ta ei või seda arvestada juhul, kui varustuskindlus on tagatud.
7.O. Järvloo esitas vastuse, milles leidis, et vald asus alles kohtumenetluses väitma, et tal polnud nõusoleku andmiseks piisavalt teavet kaevandamise keskkonnamõju kohta. Vastustaja keeldus kooskõlastusest põhjusel, et pidas kaevandamisloa taotlust perspektiivituks.
7.1.Keskkonnaamet ei pea esitama KOV-le koos taotlusega KMH algatamise või algatamata jätmise otsuse eelnõu. Nõusoleku andmise korral on KOV-l võimalik ka edaspidises loamenetluses kaasa rääkida, sh küsitakse KOV arvamust KMH algatamise või algatamata jätmise (KeHJS § 11 lg-d 22 ja 23; KeÜS § 43 lg 3) ning kaevandamisloa andmise eelnõu kohta. Hilisemate arvamuste andmise ajaks on KOV-l kogu vajalik teave olemas. Positiivse arvamuse andmine esimesel etapil ei tähenda seega, et KOV on loa väljastamisega nõus, ning see ei asenda järgmistes etappides esitatavaid arvamusi. KOV arvamus hilisemas menetluses ei ole siiski Keskkonnaameti jaoks siduv, kuna keskkonnakaitselistes aspektides on otsustuspädevus ametil, mitte KOV-l. KOV-lt esimese arvamuse küsimise ajaks ei ole otstarbekas kogu keskkonnateavet koguda, kuna see venitaks oluliselt menetlust. Kui KOV kooskõlastusest keeldub, ei ole mahuka eelhinnangu koostamine põhjendatud. Ka KeÜS § 43 lg-st 1 tuleneb, et KOV tuleb loamenetlusse kaasata viivitamatult. Enne kooskõlastuse andmist saab KOV vajaduse korral ise teavet koguda. Ta ei saa eeldada, et saab kogu otsustamiseks vajaliku teabe Keskkonnaametilt. KOV üksuse arvamus kui menetlustoiming peab olema põhjalikult kaalutletud, arvestades selle tähendust loamenetluses. Seega tuleb KOV-l teha tavapärasest enam tööd erinevate huvide ja asjaolude väljaselgitamiseks. Seisukoha kujundamiseks antud kahekuuline tähtaeg on selleks piisav. KOV-l on kohustus leida erinevaid pooli rahuldav ja vastandlikke huve tasakaalustav lahendus. Vajadus teha koostööd ja jõuda kompromissideni tuleneb ka maakonnaplaneeringust.
7.2.KOV ei tohi enne KMH tegemist loamenetlust keskkonnakaitselistel kaalutlustel blokeerida. Kaebaja on välja pakkunud erinevaid leevendusmeetmeid ja KMH tegemise. Vastustaja on viidanud keskkonnakaitselistele kaalutlustele, sh MaaPS §-st 13 tulenevale keskkonnahäiringute vähendamise põhimõttele, kuid ei ole põhjendanud, kas ta nõustub Keskkonnaameti seisukohtadega kaevandamisloa kohta ning kui mitte, siis miks tema seisukohad ameti omadest erinevad. Sellega ületas vastustaja oma pädevust. Vastustaja oleks saanud seada kooskõlastuse kõrvaltingimuseks KMH 6(12)
3-20-1247 või muud mõju piiramiseks vajalikud meetmed. Seatud nõuetest kinnipidamist saab KOV nõuda nii Keskkonnaametilt kui ka kõikidelt isikutelt (vt RKPKo 3-4-1-9-09, p-d 32 ja 33).
7.3.KOV võib arvestada varustuskindlusest lähtuva avaliku huviga. Tegemist on asjassepuutuva, kuid mitte määrava asjaoluga. Varustuskindlusega seotud kaalutlused ei või olla KOV negatiivse otsustuse aluseks, kuna varustuskindluse tagamine on riigi, mitte KOV ülesanne. Vastustaja seisukoht varustuskindluse kohta pole õige, kuna teistes piirkonna maardlates pole kaevandamise võimalused Maidla maardlaga samaväärsed.
8.Keskkonnaamet esitas arvamuse, milles selgitas, et nõuetele vastav keskkonnaloa taotlus tuleb KOV-le arvamuse andmiseks saata viivitamata (KeÜS § 43 lg 1 ja MaaPS § 49 lg 6). Kui KMH on kohustuslik, algatab amet hindamise taotluse menetlusse võtmisega samal ajal. Sellisel juhul saadab amet taotluse kohe KOV-le, kuid selgitab, et ootab KOV arvamust alles pärast KMH heakskiitmist. KMH algatamise või algatamata jätmise otsuse võib siiski teha kogu menetluse vältel. Seadusest ei tulene ametile kohustust algatada KMH enne taotluse KOV-le saatmist. KMH algatamise vajadus võib tuleneda ka KOV arvamusest. KOV-lt ootab amet põhimõttelist arvamust, kas kaevandamine on selles asukohas sobiv või mitte. KOV keeldumine on ametile sõltumata selle põhjendustest siduv, KOV nõusolek seevastu ei garanteeri loa andmist. KOV ei või tugineda sellele, et keskkonnamõju pole hinnatud, ega hindamist nõuda. Praegusel juhul on valla keelduv seisukoht jõus ning esineb MaaPS § 55 lg 2 p-s 11 sätestatud loa andmisest keeldumise alus. Keskkonnaamet võib loa taotleja ettepanekul taotleda loa andmiseks nõusolekut Vabariigi Valitsuselt, kui tuvastatakse riigi ülekaalukas huvi. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ning Keskkonnaministeeriumi 2020. a-l antud hinnangu põhjal praegusel juhul sellist huvi ei esine. Möödunud aastate jooksul võib see olukord olla muutunud, seega tuleks huvi olemasolu kohta uuesti küsida. Riikliku huvi kaalumiseks kasutatakse varustuskindluse analüüsi. See näitab, kui kauaks jätkub regioonis maavara, arvestades viie aasta keskmist kaevandamismahtu ning võimalikke hüppelisi muutusi nõudluses. Seejuures loetakse mäeeraldise optimaalseks teeninduspiirkonnaks seda ümbritsevat ala kuni 50 km raadiuses, sõltumata haldusjaotusest, kuid arvestades veoteede pikkust ja olukorda. Kui analüüsi tulemusel selgub, et teistes mäeeraldistes kaevandada lubatud varu jääk rahuldab teeninduspiirkonna vajadused enam kui kümneks aastaks, siis riiklikku huvi ei esine. Seega on varustuskindlust võimalik hinnata eeskätt riiklikul tasandil. Siiski ei näe amet põhjust, miks ei võiks ka KOV varustuskindluse argumendile tugineda juhul, kui see on kõnealuses piirkonnas riiklikul tasandil selgelt kindlaks määratud. Näiteks saaks KOV kasutada Eesti Geoloogiateenistuse 2018. a aruannet „Ehitusmaavarade levik, kaevandamine ja kasutamine Harju maakonnas“, mis sisaldab praegu veel küllaltki ajakohased andmeid piirkonna varustuskindluse kohta.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
9.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ning kohtute otsused tühistada materiaalõiguse normide väära kohaldamise tõttu (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1). Esmalt käsitleb kolleegium seda, milliseid norme ja põhimõtteid tuleb KOV-l kaevandamisloa kooskõlastamist otsustades järgida (I osa). Seejärel selgitab kolleegium, millised tagajärjed on seadusemuudatusel, mille järgi KOV-le saadetakse arvamuse andmiseks kaevandamisloa eelnõu asemel kaevandamisloa taotlus (II osa). Viimaks hindab kolleegium vastustaja kooskõlastuse õiguspärasust ja lahendab menetlusosaliste taotlused (III osa). I
10.Kaevandamisloa kooskõlastamisel on KOV-l lai kaalumisruum. Kohus võib sekkuda juhul, kui KOV on lähtunud lubamatutest, asjakohatutest või sobimatutest kaalutlustest, mistõttu tekkivad kahtlused otsuse ratsionaalsuses (vrd maavara uuringuloa kohta RKHKo 3-3-1-37-15, p 20). 7(12)
3-20-1247 Otsustades selle üle, kas anda kaevandamisloa taotlusele nõusolek, tuleb KOV-l lähtuda omavalitsusüksuse ja kohaliku kogukonna huvidest, kaaludes muu hulgas keskkonnahoiualaseid ja sotsiaalseid argumente. Seejuures ei ole KOV jäigalt seotud MaaPS §-s 55 sätestatud kaevandamisloa andmisest keeldumise alustega, kuna see paragrahv puudutab loa andja võimalust loa andmisest keelduda, mitte KOV kooskõlastust (RKHKo 3-17-796/39, p 10). Asjakohaseks ja kaalukaks argumendiks on see, et kaevandamine halvendaks ümbruskonna elanike elutingimusi (RKHKo 3-3-1-37-15, p 17). Omavalitsusüksusel on võimalik tugineda ka argumendile, et kaevandamine oleks vastuolus kehtiva planeeringuga (RKPKo 5-20-2/11, p 34).
11.KeÜS § 11 lg 2 järgi tuleb keskkonnariskiga tegevuste kohta otsuste tegemisel selgitada välja nende mõju keskkonnale. Menetluses tähtsate asjaolude väljaselgitamise kohustus on sätestatud ka HMS §-s 6. Vajaduse korral tuleb haldusorganil koguda selleks tõendeid omal algatusel. Üksnes siis, kui otsustajal on piisavalt teavet, saab ta seada tingimusi, mille abil keskkonnariski võimalikult suurel määral vähendada (KeÜS § 11 lg 1). Teavet on vaja koguda ka selleks, et keelduda kooskõlastusest, kui see peaks osutuma vajalikuks, et vältida keskkonnaohtu (KeÜS § 10, RKHKo 3-17-796/39, p 14).
12.Kaevandamise keskkonnamõju väljaselgitamise kohustus lasub eelkõige Keskkonnaametil kui loa andjal (vt MaaPS § 48 ja KeHJS § 31 lg 1). Kolleegium on selgitanud, et kooskõlastuse andmine ei eelda KOV-lt põhjalike keskkonnauuringute tegemist. Siiski tuleks tal selgitada, millel tema väited põhinevad, ja vajaduse korral taotlejalt täpsemaid andmeid küsida. Sellisel juhul on taotlejal võimalik KOV väiteid enda selgituste või uuringutega kinnitada või ümber lükata (RKHKo 3-3-1-37-15, p 18). II
13.Erinevalt juhtumitest, mille põhjal on kujundatud kolleegiumi varasem praktika uuringu- ja kaevandamislubade kooskõlastamise kohta, ei olnud KOV-l praegusel juhul teada Keskkonnaameti seisukoht kaevandamise lubatavuse ja keskkonnamõju kohta (vrd nt RKHKo 3-3-1-31-16, p 23). MaaPS varasem redaktsioon nägi ette, et KOV-le saadetakse kooskõlastuse otsustamiseks kaevandamisloa andmise eelnõu, millest nähtus, kas kaevandamist sai Keskkonnaameti hinnangul selle keskkonnamõjude poolest lubada. Alates 1. jaanuarist 2020 näeb MaaPS § 49 lg 6 ette, et KOV-le saadetakse kaevandamisloa taotlus. KOV peab andma oma arvamuse kahe kuu jooksul taotluse saamisest arvates.
14.Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 55 SE (Riigikogu XIV koosseis) teise lugemise muudatusettepanekute loetelus sisalduva juhtivkomisjoni selgituse järgi on muudatuse tegemise aluseks KOV arvamuse oluline tähendus kaevandamisloa menetluses. Taotluse kohta tehtava haldusakti eelnõu sisu ja kaalutlused sõltuvad olulisel määral KOV arvamusest. Pärast KOV keelduva seisukoha saamist tuli loa andjal koostada uus haldusakti eelnõu või Vabariigi Valitsusele esitatavad dokumendid. Muudatus aitab juhtivkomisjoni sõnul kaasa bürokraatia ja halduskoormuse vähendamisele. Juhtivkomisjon on märkinud, et otsuse eelnõu avalikustamist ja kooskõlastamist reguleerivad nii HMS kui ka KeÜS, mistõttu ei ole seda mõistlik MaaPS-s lisaks reguleerida. Samas on tõdetud, et loa andjal on kohustus saata KOV-le ka taotluse kohta tehtav KMH algatamise või algatamata jätmise otsuse eelnõu, millest samuti selguvad kaevandamisloa andmise tingimused.
15.Praegusel juhul taotleb kaebaja luba selliseks tegevuseks (pealmaakaevandamine kuni 25 ha suurusel alal), mille puhul Keskkonnaametil tuleb alati anda eelhinnang keskkonnamõju olulisusele (KeHJS § 6 lg 2 p 2 ja Vabariigi Valitsuse määruse nr 224 § 3 p 4). Kui Keskkonnaamet leiab, et kavandatav tegevus toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju, tuleb KMH algatada (KeHJS § 3 lg 1 p 1).
8(12)
3-20-1247
16.Keskkonnaamet on otsustanud küsida vastustajalt kaevandamisloa taotluse kohta seisukohta enne KeHJS-ga nõutud eelhinnangu andmist. Amet selgitas ringkonnakohtule, et ei koosta eelhinnangut enne, kui on selge, kas KOV nõustub kaevandamisloa andmisega või mitte. Ameti sõnul on eelhinnangu koostamine aeganõudev ning selle juures arvestatakse muu hulgas ka KOV arvamust ja ettepanekuid. Kui KOV loa andmisega ei nõustu ja esineb loa andmisest keeldumise alus, ei ole töömahuka eelhinnangu koostamine ameti meelest põhjendatud. Riigikohtule selgitas amet, et kui KMH on kohustuslik, algatab ta hindamise taotluse menetlusse võtmisega samal ajal. Sellisel juhul saadab amet taotluse viivitamata KOV-le, kuid selgitab, et ootab KOV arvamust alles pärast KMH aruande heakskiitmist.
17.Kolleegium märgib, et KMH on kohustuslik alati, kui kavandatakse olulise keskkonnamõjuga tegevust. Andes eelhinnangu kavandatava tegevuse keskkonnamõju olulisusele, ei kaalu Keskkonnaamet KMH vajalikkust, vaid hindab asjaolusid, sisustades määratlemata õigusmõistet „oluline keskkonnamõju“ (vt KeHJS § 3 lg 1 p 1, § 6 lg 2, RKHKo 3-3-1-64-11, p 14). Eelhinnangu andmisel tuleb ametil lähtuda KeHJS § 61 lg-st 3 ning Keskkonnaministri 16. augusti 2017. a määrusest nr 31 „Eelhinnangu sisu täpsustatud nõuded“. Küsida tuleb ka KOV kui asjaomase asutuse seisukohta keskkonnamõju olulisuse kohta, mis on aga teise sisu, eesmärgi ja tähendusega kui MaaPS § 49 lg 6 alusel antav arvamus kaevandamisloa taotluse kohta (KeHJS § 11 lg 23 ja § 23 lg 1).
18.Kaevandamisloa puhul on tegu keskkonnaloaga (KeÜS § 41 lg 1 p 4). Keskkonnaloa menetluses tuleb haldusorganil KOV üksuse arvamust küsides juhinduda KeÜS §-st 43, mille lg 1 järgi edastab keskkonnaloa andja taotluse KOV-le viivitamata pärast selle nõuetele vastavuse kindlakstegemist. Kuigi MaaPS § 49 lg 6 ei sätesta, et kaevandamisloa taotlus tuleks saata KOV-le viivitamata, ei ole põhjust sellest järeldada, et tegu oleks erisusega võrreldes teiste keskkonnalubade menetlusega ning et Keskkonnaamet võiks taotluse saatmisega viivitada. Selle nõude eesmärgiks on hoida KOV kursis sellega, et käimas on haldusmenetlus, mille tulemusena otsustatakse keskkonnaloa andmise üle tema territooriumil.
19.KeÜS § 43 lg 2 järgi annab KOV arvamuse ühe kuu jooksul taotluse saamisest arvates, kuid MaaPS § 49 lg 6 on siinkohal erinorm, mis näeb ette pikema, kahekuulise tähtaja. Seda on põhjendatud KOV arvamuse erilise tähendusega kaevandamisloa menetluses (eelnõu 55 SE teise lugemise muudatusettepanekute loetelu: kaevandamisloa menetluses on KOV kooskõlastusel tavapärasest arvamusest erinev õiguslik iseloom; kaevandamislubadel on ulatuslik ja pikaajaline mõju piirkonna ruumilisele arengule; otsuse põhjaliku läbikaalumise vajadus; otsustajaks on üldjuhul volikogu; KOV arvamus on kohtus vaidlustatav).
20.Kui keskkonnaloa menetluses tehakse KMH, annab KOV üksus arvamuse 21 päeva jooksul alates päevast, mil ta saab teate KMH aruande heakskiitmise kohta (KeÜS § 43 lg 3). Keskkonnaameti sõnul selgitatakse ka kaevandamisloa menetluses KOV-le, et juhul, kui tehakse KMH, oodatakse KOV arvamust pärast KMH aruande heakskiitmist. Selline tõlgendus on kolleegiumi hinnangul põhjendatud: MaaPS § 49 lg-t 6 tuleb mõista erinormina KeÜS § 43 lg 2, kuid mitte sama paragrahvi lõike 3 suhtes.
21.Viidatud normidest ei selgu, millises järjekorras ja milliste tähtaegade järgi tuleb Keskkonnaametil ja KOV-l sooritada oma menetlustoimingud juhul, kui ametil tuleb kaevandamisloa menetluses KeHJS järgi anda eelhinnang keskkonnamõju olulisusele. Kui haldusmenetluse üksikasjad pole õigusaktidega paika pandud, otsustab menetlust korraldav haldusorgan need kaalutlusõiguse alusel (HMS § 5 lg 1). Kaalutlusõigust kasutades tuleb haldusorganil jälgida, et ta ei läheks vastuollu menetlust reguleerivate normide eesmärgiga ning keskkonnalubade puhul ka keskkonnakaitse põhimõtetega (KeÜS 2. peatükk, 1. jagu).
9(12)
3-20-1247
22.KMH eelhinnangust sõltub see, kas menetluses tehakse KMH või mitte. Kui menetluses KMH tehakse, pikeneb KOV kooskõlastuse otsustamise tähtaeg ning kooskõlastus tuleb anda 21 päeva jooksul pärast seda, kui KOV on saanud tutvuda KMH aruandega. See võimaldab KOV-l tugineda oma arvamuses KMH aruandele ning selle koostamise raames ekspertide väljaselgitatud andmetele. See on oluline põhjusel, et mitmed KOV kooskõlastuse otsustamisel olulised küsimused sõltuvad sellest, millised on kaevandamisega kaasnevad keskkonnahäiringud ning nende leevendamise võimalused (nt kaevandamise mõju ümbruskonna elanike elutingimustele või planeeringutega määratud rohe- ja miljööaladele, aga ka KOV ülesannetega seotud keskkonnaelementidele (vrd RKHKo 3-17-796/39 (p 11), kus oli kõne all kaevandamise mõju KOV ülesandele korraldada veevarustust). Ettevaatus- ja vältimispõhimõtte rakendamiseks on KOV jaoks oluline teave kaevandamise keskkonnamõju ja selle leevendamise võimaluste kohta. Kvaliteetse info olemasolu on tähtis ka keskkonna kõrgetasemelise ja tervikliku kaitse põhimõtte järgimiseks (KeÜS § 8).
23.KeÜS § 43 lg 3 eesmärkidega läheks vastuollu olukord, kus KOV-l tuleks kujundada oma arvamus enne KMH tegemist. Kui KOV-l tuleb anda oma arvamus enne eelhinnangu tegemist, võib see aga nii minna, kuna enne eelhinnangu valmimist ei ole teada, kas menetluses KMH tehakse või mitte. Isegi kui eelhinnangu põhjal selgub, et kavandatava kaevanduse keskkonnamõju ei ole Keskkonnaameti hinnangul KeHJS § 6 mõistes oluline, on tegu keskkonna valdkonnas pädeva haldusorgani analüüsi põhjal selgunud infoga, millest KOV saab oma kooskõlastuse otsustamisel tuge. Nagu märgitud, pidas ka eelnõu 55 SE juhtivkomisjon seadusemuudatuse tegemisel oluliseks seda, et loa andjal on kohustus saata KOV-le lisaks taotlusele ka KMH algatamise või algatamata jätmise otsuse eelnõu, millest on võimalik saada infot kaevandamisloa andmise tingimuste kohta.
24.Eeltoodu põhjal leiab kolleegium, et Keskkonnaamet ei või pärast taotluse KOV-le saatmist jääda KeHJS järgi kohustusliku eelhinnangu andmisega ootama KOV MaaPS § 49 lg 6 kohase arvamuse valmimist. Eelhinnang tuleb koostada ja KeHJS § 11 lg 22 järgi KOV-le esitada niipea kui võimalik, seejuures võimaluse korral nii, et KOV-l jääks pärast eelhinnanguga tutvumist veel piisavalt aega oma arvamuse kujundamiseks (vrd KeÜS § 43 lg 3, mille järgi peab KOV-l jääma pärast KMH aruandega tutvumist 21 päeva arvamuse andmiseks).
25.Kui KOV talle arvamuse andmiseks ette nähtud kahe kuu jooksul Keskkonnaametilt KMH eelhinnangut ei saa, tuleb tal sellegipoolest seaduses sätestatud tähtaja jooksul taotluse kohta seisukoht kujundada. Sellisel juhul tuleb KOV arvamuse õiguspärasuse hindamisel arvestada seda, et KOV-l tuleb anda tegevuse lubatavuse kohta arvamus olukorras, kus tal puudub ameti koostatud, sellist laadi tegevuse puhul seadusega nõutav eelhinnang tegevuse mõju ulatuse ja olulisuse kohta. Nii oli see ka praegu. III
26.Saue vald ei andnud kooskõlastust eeskätt kahel põhjusel: sellest lähtuv kahjulik mõju kohaliku kogukonna elukeskkonnale ning kaevandamise vastuolu üldplaneeringuga. Vald loetles otsuses elamud, mis asuvad kaevandamisalast poole kilomeetri raadiuses. Vald osutas, et taotluse seletuskirja järgi võivad nii kaugele ulatuda karjäärist lähtuvad olulised häiringud, sh kaevandamisega kaasnev müra, tolm ja lõhkamine. Karjääri lähedal asub ka küla seltsimaja. Valla hinnangul ei ole kaevandamine kooskõlas valla üldplaneeringuga, mille järgi kavandatava karjääri ala asub osaliselt väärtusliku külamiljöö alal ning miljööväärtusliku kultuurmaastiku alal. Lisaks jääb karjääri lõunapoolse kolmnurga sisse väärtuslik niiduala ning selle idanurk kattub rohevõrgustiku tuumalaga.
27.Kohtud on vastustajale ette heitnud seda, et vald pole selgitanud välja kohalike elanike elukeskkonnale avalduva mõju ulatust ja selle vähendamise või vältimise võimalusi. Ringkonnakohus
10(12)
3-20-1247 on seejuures siiski tõdenud, et KOV saab arvamust andes tugineda eelkõige asjaoludele, mille kindlakstegemine ei eelda keskkonnakaitselisi eriteadmisi (otsuse p 12.4).
28.Kolleegium leiab, et vastustaja seisukoht, et kaevandamisega ei saa nõustuda selle mõju tõttu kohaliku kogukonna elukeskkonnale, oli talle arvamuse andmise menetluses kättesaadava info põhjal piisavalt põhjendatud. Vastustaja on oma seisukohta põhjendanud sellega, et alal, kuhu ulatub olulisim karjäärist lähtuv mõju, asub mitu elamut ning küla seltsimaja. Elukeskkonnale avalduvat mõju on vastustaja seejuures kirjeldanud taotluse seletuskirja põhjal, mis tugineb omakorda teiste Eesti paekarjääride andmetele. Olukorras, kus elamud paiknevad kavandatavale kaevandusele sedavõrd lähedal (lähim elamu asub 50 m kaugusel mäeeraldise teenindusmaa piirist), jõudis KOV põhjendatult järeldusele, et kaevandamise mõju võib olla kohalike huvide vaatepunktist ülemäärane. KOV-lt ei saa nõuda kaevandamise mõju täpsemat hindamist olukorras, kus menetlust korraldav Keskkonnaamet ei ole sellele enda hinnangut andnud.
29.Teiseks on kohtud heitnud vastustajale ette ebamäärasust selles, mil määral läheb kaevandamine vastuollu üldplaneeringuga. Halduskohus leidis, et vastustaja pole analüüsinud, kuidas kaevandamine väärtuslikku niidumaad ja rohevõrgustiku toimimist ohustaks, ega selgitanud, miks ei ole kahjulikku mõju võimalik leevendada. Ringkonnakohus tõdes, et kaevandamise mõju miljöväärtuslikule alale pole põhjust pidada väheoluliseks. Vastustaja pole seda mõju aga hinnanud ega selgitanud selle vähendamise võimalusi.
30.Kolleegium nõustub kohtutega, et vastustaja põhjendused võinuks olla üksikasjalikumad selle kohta, milline osa Ahjuvare kinnistust planeeringutega kaitstavate rohe- ja miljööaladega kattub. Täpsema hinnangu andmine sellele, kuidas ja mil määral kaevandamine üldplaneeringuga kaitstavaid väärtusi kahjustab ning milliste tingimuste abil oleks mõju võimalik leevendada, oli KOV-l piiratud info tingimustes siiski raskendatud. Koosmõjus elamute lähedusega piisas praegusel juhul keelduva arvamuse põhjendamiseks seetõttu sellest, et kõnealustele miljöö- ja rohealadele ei ulatuks mitte üksnes kaevandamisest lähtuvad häiringud, vaid maardla ala kattub osaliselt nendega, st kaevandamine tooks eeldatavasti kaasa rohealade ning kultuuri- ja miljööväärtuslikuks peetud alade hävimise vastavas osas.
31.Vastustaja on tuginenud ka argumendile, et läheduses asub Sutlema maardla, mille varudest jätkub piirkonna maavaravajaduse katmiseks. Kaebaja leiab, et tegu on lubamatu kaalutlusega. Riigikohus on selgitanud, et maavarade uurimise ja kaevandamise üle lõplike otsuste tegemine ei ole mitte kohaliku, vaid riigielu küsimus. Maavarade säästlikku kasutamist kavandades tuleb lähtuda üleriigilisest perspektiivist ja huvist. Üksikul omavalitsusüksusel ei ole ülevaadet maavarade levikust ning nende uurimise ja kaevandamise üksikasjadest (RKPKo 3-4-1-9-09, p 25). KOV ei saa niisiis langetada lõplikku otsust selle kohta, kas varustuskindlus piirkonnas on tagatud või mitte. See otsus on Vabariigi Valitsuse pädevuses. Varustuskindluse tagatus on üks asjaoludest, mis võib kinnitada riigi ülekaaluka huvi esinemist konkreetsel juhul (MaaPS § 55 lg 4). KOV-l pole siiski keelatud viia ennast ajakohaste ja usaldusväärsete andmete põhjal kurssi sellega, milline on eeldatav riiklik huvi, ning arvestada seda kohalike huvide kõrval lisaargumendina nii kaevandamist kooskõlastades kui ka kooskõlastamisest keeldudes. Viide Sutlema maardla varudele ei olnud seega praegusel juhul asjakohatu.
32.Kaebaja leiab, et vastustaja otsus pole proportsionaalne, kuna ta võinuks anda kooskõlastuse tingimusega, et kaevandamisloa menetluses tuleb teha KMH. Sellel lahendusel oleks aga kaks probleemi. Kõigepealt ei ole KOV-l võimalik seada Keskkonnaametile siduvaid tingimusi loamenetluse üksikasjade kohta, kuigi KOV saab kahtlemata väljendada oma põhjendatud arvamust, 11(12)
3-20-1247 et KMH on loa otsustamiseks vajalik. Teiseks oleks olukorras, kus KOV leiab, et kaevandamise mõju võib olla kohalike huvide vaatepunktist lubamatult suur, kaevandamisloaga nõustumine enne KMH tegemist ennatlik: KMH käigus alles tuvastatakse, kirjeldatakse ja hinnatakse kavandatava tegevuse olulist keskkonnamõju (KeHJS § 31 lg-d 1 ja 2). KMH tegemine iseenesest ei garanteeri veel, et KOV vaatepunktist ülemäärast mõju ei esine.
33.Kaebaja leiab, et vastustaja jättis arvestamata tema ärihuvidega. Vastustaja on vaidlustatud otsuses möönnud maaomaniku õiguste riivet, kuid ei omistanud olulist kaalu sellele, et maaomanik ei saa võimalust oma kinnistul riigile kuuluvat maavara kaevandada. Seega ei saa vastustajale ette heita kaebaja õiguste ignoreerimist. Nagu Riigikohus on selgitanud, ei ole kaevandamisloa taotlejal õigust nõuda, et ta saaks kasutada maavara kui rahvuslikku rikkust oma ettevõtluse huvides (RKPKo 5-20-2/11, p 29 ja seal viidatud lahendid). Vastustaja leidis seetõttu põhjendatult, et taotleja huvi kaevandamisluba saada ei ole määrava kaaluga olukorras, kus kaevandamist ei saa KOV hinnangul oluliste kohalike huvide vaatepunktist lubada (vrd RKHKo 3-17-563/70, p 11.2 ja 3-17-196/39, p 16). Taotlejal on siiski õigus nõuda, et KOV teeks põhjendatud ja kaalutlusvigadeta otsuse. Nagu kolleegium selgitas, pole vastustaja vaidlustatud otsuse langetamisel olulisi vigu teinud.
34.Eeltoodu põhjal tühistab kolleegium haldus- ja ringkonnakohtu otsused ja teeb uue otsuse, millega jätab O. Järvloo kaebuse rahuldamata (HKMS § 230 lg 5 p 5).
35.Menetluskulude jaotust tuleb muuta (HKMS § 109 lg 4). Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti, s.o O. Järvloo (HKMS § 108 lg 1 esimene lause). Kaebaja menetluskulud jäävad tema enda kanda.
36.Esimeses kohtuastmes vastustaja õigusabikulude väljamõistmist kaebajalt ei taotlenud. Apellatsiooniastmes tasus vastustaja riigilõivu 15 eurot ja õigusabi eest 3708 eurot (koos käibemaksuga). Kassatsiooniastmes tasus vastustaja 6. detsembril 2021 esitatud kassatsioonkaebuselt kautsjoni 25 eurot ja õigusabi eest 3129 eurot (koos käibemaksuga). Vastustaja kinnitab, et tal pole õigust sisendkäibemaksu maha arvata (vt RKHKo 3-20-663/23, p 23). Kolleegium leiab, et valla kantud õigusabikulude suurus on põhjendatud (HKMS § 108 lg 12 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 175 lg 1). Kuna vald andis kooskõlastuse teise haldusorgani korraldatavas menetluses, on põhjendatud ka see, et vastustaja kantud õigusabikulud mõistetakse välja kaebajalt (RKHKo 3-3-1-34-15, p 10; RKHKo 3-17-796/39, p 18). Kaebajalt tuleb vastustaja kasuks välja mõista kokku 6852 eurot. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb vallale tagastada (kassatsiooni esitamise ajal kehtinud HKMS § 107 lg 4). (allkirjastatud digitaalselt)
12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.