Oliver Kask (eesistuja), Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
29. aprill 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-20-2247
Haldusasi
X, Y ja C kaebus Tallinna Linnavolikogu 15. oktoobri 2020. a otsuse nr 98 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 1. juuli 2021. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebajad – X, Y ja C, esindaja vandeadvokaat Villy Lopman Vastustaja – Tallinna linn, esindajad KR ja EV Kolmandad isikud – Q ja F
Menetluse alus ringkonnakohtus
X, Y ja C apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada X, Y ja C apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 1. juuli 2021. a otsus haldusasjas nr 3-20-2247. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada X, Y ja C kaebus.
Tühistada Tallinna Linnavolikogu 15. oktoobri 2020. a otsus nr 98.
4.Mõista Tallinna linnalt X, Y ja C kasuks välja esimese ja teise astme kohtus kantud menetluskulud igaühele 1530 eurot.
Muus osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 30. mail 2022 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-20-2247 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kassatsioonkaebus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna Linnavalitsuse 24.05.2006 korraldusega nr 1061-k kehtestatud ning Tiskre tee 23, Räime tn 19, Räime tn 19a ja Räime tn 22 kinnistuid hõlmava detailplaneeringuga määrati Vana-Umboja tn 3 kinnistule (detailplaneeringu positsioon 21) ehitusõigus kuni 2-korruselise 200 m2 suuruse hoonealuse pinnaga ja 350 m2 suuruse suletud brutopinnaga eluhoone rajamiseks. Krundi hoonestustiheduseks on 0,28.
2.Vana-Umboja tn 3 kinnistule on ehitatud kahekorruseline lamekatusega elamu, mis on 2017. aastal koostatud muudatusprojekti järgi põhjaküljel (Räime tn 23 ja 25 poolsel küljel) kuni 8,16 m kõrge ja 29,15 m lai. Elamu (ehitisealune pindala, suletud brutopindala, katusekalle, hoone kõrgus) ei vasta Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 28.09.2017 paikvaatluse käigus tuvastatu kohaselt ehitusloale ega detailplaneeringule. Amet tegi kinnisasja omanikule 03.10.2017 ettekirjutuse nr 1712899/00404. Räime tn 23 ja 25 omanikud esitasid elamu muudatusprojektile 05.07.2019 vastuväited, milles ei nõustunud väheste akendega (2 akent ja 1 klaasuks) massiivse lahendusega enda kinnistute lõunaküljel, sest selline lahendus on muu hulgas vastuolus hea ehitustavaga ja vähendab insolatsiooni.
3.Tallinna Linnavolikogu 15.10.2020 otsusega nr 98 tunnistati 24.05.2006 kehtestatud detailplaneering Vana-Umboja tn 3 omanike taotluse alusel Vana-Umboja tn 3 kinnistu osas kehtetuks. Tallinna Linnavolikogu 20.04.2017 otsusega nr 40 on kehtestatud Haabersti linnaosa üldplaneering, mille kohaselt jääb Vana-Umboja tn 3 pereelamute alale, kus võivad paikneda ühe või kahe korteriga elamud ning väikesed lähipiirkonda teenindavad kaubanduse, teeninduse, lastehoiu ja vabaaja harrastusega seonduvad ettevõtted ja asutused. Üldplaneeringuga on määratud kinnistute hoonestustiheduseks 0,3. Detailplaneering kehtestati rohkem kui 14 aastat tagasi ning vahepeal on muutunud nii inimeste tarbimisvajadused kui linnaehituslik olukord. Sama detailplaneering on kehtetuks tunnistatud Räime tn 26 ja VanaUmboja 4 osas. Detailplaneering ei võimalda püstitada kinnistu omaniku vajadusi arvestavat hoonet. Kinnistul olemasolev elamu ei vasta olulises osas ehitusloale, selle aluseks olevale ehitusprojektile ega detailplaneeringule. Omanikud on nõus hoone osaliselt lammutama. Otsuse tulemusel on võimalik kaaluda Vana-Umboja tn 3 ehitusõiguse mahu suurendamist. Üldplaneeringu alusel on võimalik hoone suletud brutopinda suurendada alla 10% võrreldes detailplaneeringus lubatuga (kuni 375,3 m2). Otsuse õigusliku alusena on märgitud planeerimisseaduse (PlanS) § 140 lg 1 p 2 ning lg-d 2 ja
4.Y, C (Räime tn 25 kaasomanikud) ja X (Räime tn 23 omanik) esitasid 16.11.2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Linnavolikogu 15.10.2020 otsuse nr 98 tühistamiseks.
2(11)
3-20-2247 Vana-Umboja tn 3 kinnistule on väljastatud ehitusluba ja kinnistule on juba püstitatud elamu. PlanS § 140 alusel ei ole võimalik tunnistada kehtetuks juba ellu viidud detailplaneeringut. Vastustaja oleks pidanud algatama uue detailplaneeringu menetluse. Planeering ei ole vananenud, sest ümbruskonnas ei ole toimunud mingeid märkimisväärseid muutusi. Kehtetuks tunnistamine oleks lubatav üksnes siis, kui varasemate lahenduste põhimõtteline elluviimine ei ole enam võimalik. Otsuse tegemisel ei ole selgelt määratletud ega õiguspäraselt kaalutud naabrite huve. Kaebajad on detailplaneeringut usaldades projekteerinud ja ehitanud enda elamud. Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisega väheneb kaebajate vara väärtus või peavad kaebajad asuma elamuid ümber ehitama, sh põhjusel, et insolatsioon kaebajate kinnistul väheneb. Ehitis on nii ehitusaluselt pindalalt kui ka ehitusmahult oluliselt suurenenud. Ka Räime tn 23 kinnistu omaniku õiguseid riivab ehitise massiivsus. Lisaks oleks tulnud kaaluda ka kolmandate isikute pahatahtlikku käitumist. Kolmandad isikud eirasid ehitamise peatamise ettekirjutust. Kolmandad isikud ei ole välja pakkunud ühtegi sisulist lahendust, mis vastaks detailplaneeringule ja arvestaks naabrite huvidega.
Tallinna linn palus jätta kaebuse rahuldamata.
Sama detailplaneeringut on varem osaliselt kehtetuks tunnistatud, sh ühe kaebaja kinnistu osas, sest see ei vasta enam ootustele ja kehtestatud on uus üldplaneering. Riigikohus on leidnud, et detailplaneering ei kaota kehtivust ka pärast kavandatu elluviimist. Detailplaneeringu eesmärk on väikeelamurajooni rajamine. Detailplaneeringu terviklahendus on saavutatav ka pärast selle osalist kehtetuks tunnistamist. Kaebajate huve arvestati õigesti. Räime tn 23 omanik ei ole elamut ise ehitanud, vaid on kinnistu omandanud ehitamise järel. Räime tn 25 hoonel puudub siiani kasutusluba. Räime tn 25 hoone terrass on ehitatud hoonestusalast väljapoole. Kaebajatel ei ole planeeringu kehtima jäämiseks õiguspärast ootust. Kinnistute piiril on metallist võrkaed maksimaalse kõrgusega 1,5 m. Vana-Umboja tn 3 hoonel ei ole võimalik varjata Räime tn 23 hoonet, sest ühise piiri pikkus on 11 m ja hooned asuvad teineteisest enam kui 40 m kaugusel. Räime tn 25 vaadet ei varjuta Vana-Umboja tn 3 hoone, vaid krundi piiril olev 3 m kõrgune elupuuhekk. Räime tn 25 ja Vana-Umboja tn 3 vahelise piiri pikkus on 48 m. Vana-Umboja tn 3 hoone esimese korruse kogupikkus on 24,5 m ja teise korruse seina pikkus 14,3 m. Hoone oli kavandatud olemasolevasse asukohta juba detailplaneeringuga. Vana-Umboja tn 3 hoone vastab üldplaneeringule ja sobib piirkonda. Piirkonnas paiknevad ka teised neofunktsionalistlikus stiilis elamud.
Vana-Umboja tn 3 kinnistu omanikud Q ja F vaidlesid kaebusele vastu.
Vana-Umboja tn 3 hoone asub lubatud ehitusalas, Räime tn 25 kinnistust 5 m kaugusel. Lahendus sobib arhitektuuriliselt ümbruskonda. Hoone ei saa riivata Räime tn 23 hoone insolatsiooni ega vaadet. Räime tn 25 kinnistut mõjutab elupuuhekk, mis on 6 m Räime tn 25 kinnistule lähemal kui Vana-Umboja tn 3 hoone.
3(11)
3-20-2247 Kolmandad isikud ei ole olnud pahausksed. Enam kui 14 aastaga on muutunud tarbimisvajadused. Ehitusaluse pinna ületamine on tingitud vaid hoone väliskülgedel olevate aknakarniiside projektsioonist maapinnale. Detailplaneeringuga lubatuga võrreldes suureneb brutopind vaid 5 m2 võrra.
7.Tallinna Halduskohtu 01.07.2021 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Vana-Umboja tn 3 hoone on ehitusloaga lubatust suurem. See asub, nagu detailplaneering lubas, 5 m kaugusel kaebajate kinnistutest. Detailplaneering ei näinud ette piiranguid hoone põhjapoolse seina pikkusele. Hoone on detailplaneeringuga lubatust madalam. Detailplaneeringu eesmärk oli rajada väikeelamurajoon. Kolmandate isikute kinnistu osas detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine ei muuda planeeringut muus osas sisutuks või teostamatuks. Detailplaneeringu puudumisel tuleb lähtuda üldplaneeringust, mille maakasutusplaani kohaselt asub nii kaebajate kui ka kolmandate isikute kinnistu pereelamute alal. Kaebajate viidatud Tallinna Ringkonnakohtu 20.09.2019 otsus haldusasjas nr 3-18-1718 puudutas olukorda, kus üldkasutatava maa sihtotstarbega rohealale sooviti ehitada elamut. Detailplaneering oli vaidlustatud haldusakti andmise ajaks kehtinud ca 14 aastat. Detailplaneering on tunnistatud kehtetuks veel 3 kinnistu osas. See kinnitab, et detailplaneering ei ole enam ajakohane ning toimunud on muutused elukeskkonnas. Kaebajate õigustatud ootus, et ehitamine toimub detailplaneeringu järgi, on ajas vähenev (PlanS § 140 lg 1 p 1 ja ehitusseadustiku (EhS) § 28 lg 1 p 1). Kui kinnistu omanik on asunud planeeringut ellu viima, ei saa kohalik omavalitsus kinnistu omaniku õigustatud ootusi arvestades enam detailplaneeringut PlanS § 140 lg 1 p 1 alusel kehtetuks tunnistada, küll aga võib kinnistu omanik leida, et juba pooleliolev ehitis ei vasta tema soovidele ning seega planeeringu elluviimisest loobuda. Räime tn 23 osas on detailplaneering tunnistatud kehtetuks ja ka Räime tn 25 elamu ei pruugi täielikult detailplaneeringule vastata. Ei nähtu, et väikeelamurajooni tingimused, sh kaebajate ja kolmandate isikute elamute ehituslikud tingimused oleks planeerimismenetluses sündinud planeeringu koostamise ajal avaldatud erinevate huvide tasakaalustamise eesmärgil. Detailplaneeringu kehtestamise korraldus sätestab, et keskkond on lahendatud arhitektuurselt tervikliku ja keskkonnasäästliku hoonestuse ja heakorrastusega. Kogu hoonetekompleks moodustab ühtse silueti, mida toetab sarnaste hoonemahtude ja fassaadimaterjalide süsteem. Seega oli tegemist arendaja vaates terviklahendusega, mitte aga iga tulevase elaniku üksikhuvi kaalumisega või naabrite konfliktolukorra lahendamisega, millel võiks olla pikemaajalisem ja suurem kaal (vt Riigikohtu 28.05.2020 määrus nr 3-19-1627, p 13). Ehitise sobivuse nõue tuleneb ka EhS § 13 lg-st 1. Kaebajate huve on kaalutud ja nad on haldusmenetluses ära kuulatud. Vastuväiteid detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisele tuleb eristada vastuväidetest ehitusprojekti muudatustele. Detailplaneering ei sea hoone seina pikkusele maksimummäära. Hoone kõrgus ei ületa detailplaneeringuga lubatut. Ehitis ei paikne kinnistute piirile lähemal kui detailplaneeringuga lubatud. Insolatsiooni kui ruumi otsese päikesevalguse riivamine ei saa ilmselgelt mõjutada Räime tn 23 kinnistu omanikku, kelle hoone jääb Räime tänava äärde. Kaebajad ei ole välja toonud seni kehtinud detailplaneeringu tingimusi, mis kaitseksid kaebajate õigust privaatsusele rohkem kui üldplaneering. Kolmandate isikute pahausksuse väide ei ole asjakohane. Omanikul on õigus loobuda detailplaneeringu elluviimisest (PlanS § 140 lg 1 p 2). Omanikul võib olla võimalik lähtuda vahepeal kehtestatud uuest üldplaneeringust, kui see võimaldab ehitamist otse üldplaneeringu 4(11)
3-20-2247 alusel. Küsimust, kas ja milliste järgnevate menetluste alusel võib olla võimalik Vana-Umboja tn 3 hoonet seadustada, ei saa lahendada praeguses kohtuasjas. Korruselisuse osas detailplaneering ja üldplaneering ei erine. Hoone suletud brutopind võib üldplaneeringu järgi olla 350 m2 asemel 375 m2. Seejuures tuleb ehitusloa andmisel kaaluda naabrite õigustatud huve. Detailplaneeringus lubatud maksimaalne ehitusalune pindala 200 m2 küll kaob, ent suletud brutopinnale ja hoonestustihedusele esitatud nõuded ei võimalda ehitusalust pindala piiramatult suurendada. Kaebajate vastuväited seina massiivsusele ei ole hoone suletud brutopinnaga seotud. Hoone asukoha valikul on määrav, et hoone peab sobituma ümbruskonda.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.Kaebajate apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 01.07.2021 otsus ja uue otsusega kaebus rahuldada. PlanS § 140 alusel ei olnud võimalik detailplaneeringut kehtetuks tunnistada. Lõige 1 lubab planeeringu kehtetuks tunnistada vaid siis, kui planeeringut ei ole asutud ellu viima või omanik soovib planeeringu elluviimisest loobuda. PlanS eelnõu seletuskirja kohaselt ei ole lubatud ellu viidud planeeringut kehtetuks tunnistada, vaid üksnes muuta. Vana-Umboja tn 3 kinnistule on väljastatud ehitusluba ja ehitis on valminud ning selles elatakse aasta ringi sees. Ehitusõigus on seega realiseeritud ja planeeringut on „asutud ellu viima“. Kuna planeerimisseaduses ei ole detailplaneeringu muutmiseks ette nähtud mingit erikorda, tuleb detailplaneeringu muutmiseks algatada uus detailplaneering ning järgida selle menetlemisel detailplaneeringu menetlemiseks ettenähtud korda (Tallinna Halduskohtu 21.06.2010 otsus nr 3-09-2478). Esmajoones peab tiheasustusalal asuvate naaberkinnisasjade omanike vahelised huvikonfliktid seoses ehitamisega lahendama detailplaneering (Riigikohtu 28.03.2012 otsus nr 3-3-1-4-12, p 11). PlanS § 140 lg 2 kohaselt võib detailplaneeringu tunnistada osaliselt kehtetuks vaid siis, kui on tagatud planeeringu terviklahenduse elluviimine pärast detailplaneeringu osalist kehtetuks tunnistamist. PlanS eelnõu seletuskiri lubab detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist eelkõige avalikes huvides. Neid asjaolusid ei ole haldusmenetluses hinnatud. Arvestamata on jäetud naabrite huvid. Puudutatud isikutel peaks olema võimalik aru saada, mis põhjustel nende arvamust arvesse ei võeta. Olukorras, kus faktilised asjaolud ei ole oluliselt muutunud, peab mitmeid kinnistuid hõlmava ja juba ellu viidud detailplaneeringu muutmiseks üksnes ühe kinnistu osas esinema väga kaalukas põhjus (Tallinna Ringkonnakohtu 20.09.2019 otsus asjas nr 3-18-1718, p 12). Ekslik on seisukoht, et PlanS § 140 lg 1 on kinnisasja omaniku, mitte naabrite õigusi kaitsev norm. Detailplaneeringu terviklahenduse tagamise eesmärk on eelkõige säilitada tasakaal suure hulga uute ehitiste püstitamise, nende ehitusmahu, paiknemise ja senise väljakujunenud keskkonna vahel. Vana-Umboja tn 3 ehitis ei sobitu mahuliselt piirkonna väljakujunenud keskkonda, sh ei arvesta ehitis piirkonnas välja kujunenud hoonestuslaadi. Lähimatel hoonestatud naaberkinnistutel paiknevad oluliselt väiksema (ligi 30%) ehitusaluse pinnaga hooned. Pole selgitatud, miks ei võimaldanud senine detailplaneering püstitada omanike vajadusi arvestavat hoonet. Ekslik on seisukoht, et tarbimisharjumuste muutudes peaksid hooned muutuma suuremaks. Ekslik on halduskohtu seisukoht, et senine detailplaneering on kaotanud oma praktilise ja sisulise tähenduse, sest sellega ei lahendatud detailplaneeringu koostamise ajal naabrite vahelisi erimeelsusi, vaid tegemist oli arendaja vaates üksnes terviklahenduse loomisega. Rikutud on PlanS § 124 lg-s 2 ja § 140 lg-s 2 sätestatud põhimõtteid.
5(11)
3-20-2247 Tähtsust ei oma, et detailplaneering on varem osaliselt kehtetuks tunnistatud. Sellest ei saa teha järeldusi vaidlustatud haldusakti õiguspärasuse kohta. Kohtupraktikas on selgitatud, et planeeringust tekivad puudutatud isikutel subjektiivsed õigused. Naaber, kelle huvide kaitseks planeering ehitamist piiras, saab vaidlustada ka planeeringu kehtetuks tunnistamise (Riigikohtu 28.05.2020 määrus nr 3-19-1627, p 11 jj). Planeeringuga kaitstavate õiguste riive ei pea kaebeõiguse olemasoluks olema intensiivne. Vaidlustatud haldusaktiga piiratakse aga ka kaebajate omandiõigust, sest väheneb kinnistute turuväärtus. Insolatsioon kaebajate kinnistutel väheneb. Tallinna Ringkonnakohus leidis 25.03.2021 otsuses nr 3-20-712, et isegi kui võimaliku varjutuse ala ei võtaks enda alla kuigi suurt osa kinnistute kogupindalast, võib insolatsiooni muutuse näol olla siiski tegu püsiva negatiivse mõjuga, mida ei ole võimalik vähendada ega leevendada. Naabri omandiõiguse ja huvide kaitset ei või välistada ka asjaolu, et Eestis pole kehtestatud kvantitatiivseid miinimumnorme päikesevalguse intensiivsusele ja kestusele, samuti valgustatust otseselt mõjutavale ehitise kõrgusele ja kaugusele (Riigikohtu 26.11.2002 otsus nr 3-3-1-64-02, p 16). Ehitusprojektis nähti Vana-Umboja tn 3 ehitis ette väiksem, kui see tegelikult ehitati. Garaažiosa on pikem ja hoone ehitusalune pind on detailplaneeringuga lubatust ligi 100 m 2 suurem. Ehitustegevuse peatamiseks tehtud ettekirjutust ei täidetud. Vana-Umboja tn 3 hoone on pikem kõigist kõrvalasuvatest hoonetest, sh on ainuüksi ehitise põhjapoolne sein suures ulatuses akendeta. Hoone varjab oluliselt kaebajate vaadet. Vastustaja ei ole arvesse võtnud kaebajate vastuväiteid detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisele. Tähtsust ei oma, et kaebajad on selgitanud oma huvi planeeringulahenduse järgimiseks teistes menetlustes. Vana-Umboja tn 3 kinnistul asuva ehitise seadustamine ei ole võimalik üldplaneeringu kaudu. Üldplaneering ei asenda detailplaneeringut. Üldplaneering ei arvesta konkreetse paiga ega katastriüksuse eripärade ja vajadustega (PlanS § 74 lg 1). Ehitise seadustamine ei ole võimalik ka muudatusprojekti kaudu. PlanS § 125 lg 5 on erisus, mida kohaldatakse vaid piiratud juhtudel, kui kõik vastavad eeldused on täidetud ning kui ka detailplaneeringu lihtsustatud korras menetlemine ei oma sisulist väärtust, kuid toob kaasa tarbetu ressursikulu. Sel alusel projekteerimistingimuste väljastamine on PlanS eelnõu seletuskirja järgi võimalik üksnes juhul, kui üldplaneering sätestab vajaliku täpsusastmega ehituslikud ja arhitektuurilised tingimused, millest lähtuda. Nii on tagatud laiemad võimalused avalikkusele rääkida kaasa konkreetse piirkonna arhitektuuriliste ja ehituslike tingimuste kehtestamisel (erinevalt nt tingimuste kehtestamisest ehitusmääruses). Praegusel juhul olnuks kohustuslik koostada uus detailplaneering.
Tallinna linn palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata.
Avalikes huvides detailplaneeringu kehtetuks tunnistamiseks kohtusse pöördumise õigust ei ole ette nähtud (Riigikohtu 28.05.2020 otsus nr 3-19-1627). Kaebajate subjektiivseid õigusi ei riivatud. Kaebajatele anti haldusmenetluses võimalus esitada otsusele vastuväiteid, kuid kaebajad ei selgitanud oma subjektiivsete õiguste rikkumist. Kaebajate kinnistute väärtuse vähenemine vaidlustatud haldusakti tõttu ei ole tõendatud. Insolatsiooni riivet (katkematu insolatsiooni vähenemist alla 2,5 tunni ajavahemikul 22. aprillist kuni 22. augustini) ei ole. Erinevalt osadest apellantidest on kolmas isik proovinud kinni pidada detailplaneeringus sätestatud hoonestusalast. Detailplaneering lubas kuni 8 m kõrgust hoonet. Haabersti linnaosa üldplaneering lubab kuni 10 m kõrguse hoone; ehitusloa muudatusprojekti järgi on hoone 8 m kõrgune. Ehitusloa alusel oli hoone ehitisealune pind 199,7 m2 ning 29.03.2021 kooskõlastatud muudatusprojekti kohaselt 290,0 m2. Ehitisealune pind on suurem seetõttu, et hoone ida-, lääne6(11)
3-20-2247 ja lõunaküljele on akende kohale projekteeritud väljaulatuvad katusekarniisid. Hoone suletud brutopind 352 m2 on vaid 2 m2 suurem kui detailplaneeringuga lubatud. Räime tn 25 elamul ei ole kasutusluba. Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise lubatavus ei ole seotud asjaoluga, kas see on realiseeritud või mitte. Kolmandate isikute elamule ei ole väljastatud kasutusluba ja seega on hoone ehitusjärgus. Realiseeritud detailplaneeringu muutmise keeld tooks kaasa põhjendamatu omandiõiguse riive. Detailplaneeringu või selle osa võib tunnistada kehtetuks, kui planeeringu koostamise korraldaja või planeeritava kinnistu omanik soovib planeeringu elluviimisest loobuda (PlanS § 140 lg 1 p 2). Detailplaneeringu võib tunnistada osaliselt kehtetuks, kui on tagatud planeeringu terviklahenduse elluviimine pärast detailplaneeringu osalist kehtetuks tunnistamist (PlanS § 140 lg 2). Detailplaneeringut on ka varem korduvalt kehtetuks tunnistatud. Riigikohus on 30.11.2010 otsuse nr 3-3-1-63-10 p-s 9 märkinud, et detailplaneering ei kaota kehtivust sellega kavandatu elluviimisel ning detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine on lubatav. Tagatud on planeeringu terviklahenduse elluviimine pärast detailplaneeringu osalist kehtetuks tunnistamist. PlanS § 140 lg-st 1 tuleneb planeeritava kinnisasja omaniku õigus loobuda detailplaneeringu elluviimisest. Puudub õiguslik alus kohustada kolmandat isikut ellu viima talle ebavajalikuks muutunud detailplaneeringut (Tallinna Ringkonnakohtu 30.10.2019 otsus asjas 3-18-715). Viide Tallinna Ringkonnakohtu 24.05.2021 otsusele asjas nr 3-20-205 ei ole asjakohane. Detailplaneeringu piirkonnas on levinud neofunktsionalistlikus stiilis elamud, mis on ligilähedase suurusega. Lammutusettekirjutus on oma olemuselt äärmiselt erandlik meede, mida tuleb kasutada vaid muude õiguspäraste haldusmeetmete ammendumisel. Kolmandad isikud on nõustunud eenduvate osade osalise lammutamisega. Asjakohane ei ole ka Tallinna Halduskohtu 21.06.2010 otsus nr 3-09-2478, sest selles ei ole tõlgendatud kehtivat PlanS-i. PlanS eelnõu seletuskirjas on selgitatud detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise aluseid laiemalt, kui apellandid püüavad näidata. Seletuskirjas on märgitud: „Kuna kehtestatud detailplaneeringu lahendus ei pruugi aja möödudes vastata muutunud majanduslikele, sotsiaalsetele, kultuurilistele ja keskkonnavajadustele ning ka avalikkuse hinnangule, peab kohalikul omavalitsusel olema selge võimalus teatud aja möödudes planeering üle vaadata ja vajadusel kehtetuks tunnistada. Samas peab arvestama, et kehtetuks tunnistamine saab muutunud olude alusel kõne alla tulla eelkõige siis, kui avalik huvi seda tingib. Kui detailplaneeringu rakendamiseks on juba kulutusi tehtud, siis võib kehtetuks tunnistamisega kaasneda ka nende kulutuste kompenseerimine. Samas peab detailplaneeringu osalisel kehtetuks tunnistamisel arvestama, et tagatud peab olema planeeringu terviklahenduse elluviidavus pärast detailplaneeringu osalist kehtetuks tunnistamist.“ Riigikohus selgitas 30.11.2010 otsuses nr 3-3-1-63-10, et detailplaneering ei kaota kehtivust sellega kavandatu elluviimisel ning detailplaneeringuga määratletud ehitusõiguse tingimused kehtivad võimalike planeeringualale püstitatud ehitiste suhtes üldiselt, mitte üksnes ehitiste esmakordsel püstitamisel. See tähendab, et detailplaneeringut on võimalik ellu viia korduvalt. PlanS § 140 lg 1 p 2 sõnastus ei välista, et kinnistu omanik võib taotleda detailplaneeringu või selle osa kehtetuks tunnistamist detailplaneeringu korduvast elluviimisest loobumiseks. Tegemist ei ole haldusmenetluse seaduse (HMS) § 61 lg-s 2 nimetatud olukorraga, kus haldusaktiga antud õigus oleks lõplikult realiseeritud. Seega on detailplaneeringu kehtestamise otsuse tühistamine võimalik. Detailplaneering ei ole enam ajakohane. Selle kehtestamisest on möödas enam kui 15 aastat. Linnaosa üldplaneeringuga on kokku lepitud ajakohastatud ehitustingimused. 7(11)
3-20-2247
10.Kolmandad isikud apellatsioonkaebuse suhtes seisukohta ei esitanud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Kaebajatel on detailplaneeringu osaliselt kehtetuks tunnistamise otsuse vaidlustamisel kaebeõigus. Riigikohus selgitas 28.05.2020 määruse nr 3-19-1627 p-s 13, et detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise tagajärjel planeeringus sätestatud piirangud kaovad, mistõttu võib selline otsus riivata naabrite õigusi. See ei tähenda, et detailplaneeringut ei tohiks põhjendatud juhul ja pärast asjakohaste huvide kaalumist kehtetuks tunnistada. Puudutatud isikutel on aga õigus pöörduda sellise otsuse õiguspärasuse kontrollimiseks halduskohtusse. Detailplaneeringuga seatud ehitustingimused teenivad ka naaberkinnisasjade omanike huve, sest välistavad planeeringuga lubatust suuremate ehitiste püstitamise, ehitamise väljapoole hoonestusala ning tagavad miljöö kaitse. Detailplaneeringuga on Vana-Umboja tn 3 kinnistule ehitamisele seatud üldplaneeringuga võrreldes vähemalt osaliselt rangemad piirangud. Detailplaneeringuga naaberkinnisasjade omanikele antud õigused, mis vastavad planeeringuala kinnisasjadel ehitamisele seatud piirangutele, on kaitstavad subjektiivse õigusena. Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisel on kohalikul omavalitsusel õigus selliseid õigusi piirata või neid ära võtta, ent see ei välista naaberkinnisasja omaniku õigust pöörduda selliste õiguste kaitseks kohtusse. Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisel tuleb seetõttu arvestada ka naaberkinnisasjade omanike huvidega ning tagada planeeringuala ja naaberkinnisasjade omanike huvide tasakaalustamine.
12.Tähtsust ei oma seepärast, kas detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine toob täiendavalt kaasa omandiõiguse või muude õiguste piirangud. Vana-Umboja tn 3 kinnistule ehitatavast hoonest tulenevad insolatsioonipiirangud ei pea kaebeõiguse olemasoluks olema seetõttu lubatust ulatuslikumad. Kaebajate kaebeõiguse hindamisel ei oma ka tähtsust, et detailplaneeringut on varem osaliselt kehtetuks tunnistatud. Detailplaneeringu osalisest kehtetuks tunnistamisest ei saa ka teha järeldust, et iga järgnev osaline kehtetuks tunnistamine on õiguspärane.
13.Kaebajad ei ole kohtusse pöördunud avalike huvide kaitseks (vt Riigikohtu 10.11.2009 otsus asjas nr 3-3-1-84-08, p 10). Ringkonnakohus peab siiski vajalikuks selgitada, et detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist ei saa Riigikohtu 28.05.2020 määrusest nr 3-19-1627 (p 11) tulenevalt vaidlustada avalikes huvides, kuid detailplaneeringu osalise kehtetuks tunnistamise puhul on sellisel alusel kaebuse esitamine lubatav (Tallinna Ringkonnakohtu 11.11.2019 määrus nr 3-19-1434, p-d 11–14).
14.Detailplaneeringu või selle osa kehtetuks tunnistamine on võimalik PlanS § 140 lg 1 kohaselt, kui detailplaneeringu kehtestamisest on möödunud vähemalt viis aastat ja detailplaneeringut ei ole asutud ellu viima (p 1) või planeeringu koostamise korraldaja või planeeritava kinnistu omanik soovib planeeringu elluviimisest loobuda (p 2). Detailplaneeringu elluviimine on PlanS § 6 p 11 kohaselt tegevus, mille eesmärgiks on planeeringus sätestatu realiseerimine ning planeeringulistest nõuetest kinnipidamise tagamine, mis on eelkõige avaliku võimu asutuse ülesanne.
15.PlanS eelnõu (571 SE) seletuskirjas on selgitatud: „Detailplaneeringu osalisel kehtetuks tunnistamisel on sisuliselt tegemist detailplaneeringu muutmisega. /.../ Elluviidud detailplaneeringut ei saa kehtetuks tunnistada, vaid muutmise soovi korral tuleb koostada uus detailplaneering. Elluviimise all saab mõista eeskätt detailplaneeringu alusel toimingute 8(11)
3-20-2247 tegemist, näiteks ehitusloa saamiseks taotluse esitamist. Kuna kehtestatud detailplaneeringu lahendus ei pruugi aja möödudes vastata muutunud majanduslikele, sotsiaalsetele, kultuurilistele ja keskkonnavajadustele ning ka avalikkuse hinnangule, peab kohalikul omavalitsusel olema selge võimalus teatud aja möödudes planeering üle vaadata ja vajadusel kehtetuks tunnistada. Samas peab arvestama, et kehtetuks tunnistamine saab muutunud olude alusel kõne alla tulla eelkõige siis, kui avalik huvi seda tingib. Kui detailplaneeringu rakendamiseks on juba kulutusi tehtud, siis võib kehtetuks tunnistamisega kaasneda ka nende kulutuste kompenseerimine. Samas peab detailplaneeringu osalisel kehtetuks tunnistamisel arvestama, et tagatud peab olema planeeringu terviklahenduse elluviidavus pärast detailplaneeringu osalist kehtetuks tunnistamist.“
16.Praegusel juhul on Vana-Umboja tn 3 kinnistu osas asutud detailplaneeringut ellu viima. Elamu rajamiseks on antud ehitusluba. Kuigi ehitustööd on faktiliselt lõppenud, ei ole ehitisele väljastatud kasutusluba. PlanS § 140 lg 1 p-s 1 nimetatud alused planeeringu (osaliselt) kehtetuks tunnistamiseks peavad esinema samaaegselt. Kuna tingimus, et detailplaneeringut ei ole asutud ellu viima, ei ole täidetud, ei saanud detailplaneeringut sel alusel osaliselt kehtetuks tunnistada. Tähtsust ei oma, et detailplaneeringu kehtestamisest on möödunud üle viie aasta.
17.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole kolmandad isikud soovinud ka loobuda detailplaneeringu elluviimisest. Soov ehitada planeeringualale planeeringuga ettenähtust suurem ehitis ei ole käsitatav detailplaneeringu elluviimisest loobumisena. Planeeringu elluviimisest loobumise all saab mõista vaid olukorda, kus kinnisasja omanik või arendaja ei soovi enam detailplaneeringuga kavandatud ehitisi püstitada ega selleks ehitusluba taotleda või ehitusteatist esitada või loobub ühtlasi ka ehitusloast või ehitusteatise alusel ehitamisest. Kui omanikul on aga soov ehitada kinnistule ehitisi teistsugustel tingimustel kui detailplaneeringuga ette nähtud, ei ole PlanS § 140 lg 1 p 2 eeldused täidetud ning nagu eelnõu seletuskirjas märgitud, tuleb detailplaneeringut muuta.
18.Ekslik on vastustaja käsitus, et kuna detailplaneeringu elluviimine on võimalik mitu korda, sest detailplaneering ei kaota realiseerimise järel oma kehtivust, siis saab detailplaneeringu elluviimisest loobuda ka pärast selle (esmast) elluviimist. Selline arusaam ei ole kooskõlas planeeringu elluviimise mõiste ega PlanS § 140 lg 1 p 2 eesmärgiga. Detailplaneeringu elluviimise järel ei saa selle elluviimisest enam loobuda, kuigi ehitamine on selle realiseerimise järel jätkuvalt võimalik. Detailplaneering määratleb ka pärast selle esmakordset elluviimist jätkuvalt naabritevahelite huvide tasakaalukoha ja seab piirangud ümber- ja juurdeehitamisele. Detailplaneeringu elluviimisest loobumisega on tegemist vaid juhul, kui planeeringuga kavandatud ehitisi kinnisasjale enam üldse ei soovita ja kinnistut soovitakse edaspidi kasutada nii, et sellel detailplaneeringuga lubatud ehitisi ei paikne. Praegusel juhul sellise olukorraga tegemist ei ole, Vana-Umboja tn 3 kinnistule ehitamiseks väljastatud ehitusluba ei ole kehtetuks tunnistatud ega väljastatud ei ole ehitusluba ehitise lammutamiseks. Soov seadustada kinnistule püstitatud ehitis tingimustel, mis detailplaneeringule ei vasta, ei ole võrdsustatav detailplaneeringu elluviimisest loobumisega.
19.Halduskohtu tõlgendus, et detailplaneeringu elluviimisest loobumisena tuleb käsitada ka olukorda, kus kinnisasja omanik ei soovi ehitamisel lähtuda detailplaneeringu nõuetest, vaid üksnes üldplaneeringu või selle alusel antavate projekteerimistingimuste nõuetest, on ekslik. Seda ei saa järeldada ka Riigikohtu 08.05.2014 otsuses nr 3-3-1-9-14 väljendatud seisukohast. Planeeringu elluviimisest loobumine on sisuliselt planeeringu ellu viimata jätmine. Kui detailplaneeringuga on kinnistule lubatud püstitada elamu, tähendab planeeringu elluviimisest loobumine mitte seda, et omanik soovib elamut püstitada teistsugustel tingimustel, vaid seda,
9(11)
3-20-2247 et kinnistut hoonestada ei soovita. Igal muul juhtumil tuleb korraldada detailplaneeringu muutmise menetlus.
20.Detailplaneeringule ei ole seadusega ette nähtud kehtivusaega. Seega ei saa selle nõuetest planeeringu elluviimise järel loobuda ka juurde- või ümberehitamisel. Kui kinnistu omanik ja kohalik omavalitsus soovivad detailplaneeringu nõuete asendamist üksnes üldplaneeringust tulenevate nõuetega, on detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine võimalik HMS §-de 64–70 alusel. PlanS § 140 lg-d 1 ja 2 ei ole HMS nende sätete suhtes erinormid, vaid täiendavad alused (vt Riigikohtu 08.05.2014 otsus nr 3-3-1-9-14, p 18).
21.Et tunnistada detailplaneering kehtetuks nii, et ehitustingimusi määratleks ainult üldplaneering, on nõutav, et detailplaneering ei tasakaalusta planeeritud ehitise omaniku ja naabrite huve enam õigesti. Vastustaja on detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist nii ka põhjendanud, märkides, et „detailplaneering kehtestati rohkem kui 14 aastat tagasi ning vahepeal on muutunud nii inimeste tarbimisvajadused kui ka linnaehituslik olukord“; „kehtiv detailplaneering ei võimalda püstitada kinnistu omaniku vajadusi arvestavat hoonet.“ Ringkonnakohtu arvates ei ole need põhjused detailplaneeringu osaliselt kehtetuks tunnistamiseks aga piisavad.
22.HMS § 66 lg 2 p 2 võimaldab haldusakti, mis andmise ajal oli õiguspärane, tunnistada isiku kahjuks edasiulatuvalt kehtetuks, kui haldusorganil oleks olnud õigus jätta haldusakt hiljem muutunud faktiliste asjaolude tõttu või hiljem muudetud õigusnormi alusel välja andmata ja avalik huvi haldusakti kehtetuks tunnistamiseks kaalub üles isiku usalduse, et haldusakt jääb kehtima. Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisel ei tuginetud sellele, et see oli kehtestamise ajal õigusvastane. Planeering on kolmandatele isikute kinnistule ehitamisele piiranguid seades kaebajaid soodustav ja seega selle kehtetuks tunnistamine toimub kaebajate kahjuks. Planeeringu kehtetuks tunnistamisel ei tugineta hiljem muutunud õigusnormile.
23.Detailplaneeringu alusel püstitatud ehitis ei ole saanud kasutusluba ja seega pole tegemist olukorraga, kus detailplaneeringu realiseerimise järel oleks kolmandatel isikutel tekkinud soov ehitist laiendada. Kolmandad isikud ehitasid kohe detailplaneeringuga lubatust suurema ehitise. Vastustaja ei ole vaidlustatud haldusaktis näidanud, milline on ülekaalukas avalik huvi lubada Vana-Umboja tn 3 kinnistul detailplaneeringuga võrreldes mahukamat elamut. Vaidlustatud haldusakti lisas 2, milles sisalduvad haldusakti põhjendused, on märgitud: „Kuna Vana-Umboja tn 3 kinnistu ühisomanikud A. ja F on taotlustega soovinud detailplaneeringu osalist kehtetuks tunnistamist neile kuuluva kinnistu osas, siis kaalutlusõiguse teostamisel puudub täiendav vajadus põhjalikumalt analüüsida kehtetuks tunnistamise põhjuste olulisust.“ Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu. Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise eeldus olukorras, kus seda on juba asutud ellu viima, on ülekaalukas avalik huvi selles seatud nõuete ümbervaatamiseks. Sellise avaliku huvi määratlemise pädevus on haldusorganil. Kuna detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist ei ole nõuetekohaselt põhjendatud ja haldusakti andmisel on vastustajal kaalutlusruum, tuleb kaebus rahuldada ja otsus tühistada.
24.Seetõttu rahuldab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse, tühistab halduskohtu otsuse ja teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse.
25.HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb kaebaja menetluskulud jätta vastustaja kanda. Kolmandad isikud ega vastustaja ei ole menetluskulude kandmist kohtumenetluses väitnud. Apellantide menetluskulude nimekirjadest ja kuludokumentides nähtub, et kaebajad tasusid halduskohtus riigilõivu 45 eurot ja esindajatasu 2697 eurot. Apellatsioonimenetluses tasusid 10(11)
3-20-2247 apellandid riigilõivu 45 eurot ja esindajatasu 3007,80 eurot (koos käibemaksuga). Ringkonnakohus märgib, et praegusel juhul ei esine erandlikke asjaolusid, mis õigustaksid esindajatasu apellatsioonimenetluses suuremas summas kui halduskohtus. Vaidlusküsimuste ring ja peamised tõendid on jäänud samaks. Läbi töötamist vajanud menetlusdokumentide ja tõendite hulk ja asja keerukus on sellised, et põhjendatud esindajatasu on kahe kohtuastme peale kokku 4500 eurot. See summa koos tasutud riigilõivuga tuleb vastustajalt kaebajate kasuks võrdsetes osades välja mõista.
(allkirjastatud digitaalselt) Jõustus Riigikohtu 09.06.2023 otsuses toodud muudatustega
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebused rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 29. aprilli 2022. a otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3.Mõista Tallinna linnalt Y kasuks välja menetluskulud summas 1209 eurot. Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.