Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Oliver Kask
Otsuse tegemise aeg ja koht
30. oktoober 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-16-2267
Haldusasi
AS Tallinna Vesi kaebus Vabariigi Valitsuse
29.novembri 2012. a määruse nr 99 „Reovee puhastamise ning heit- ja sademevee suublasse juhtimise kohta esitatavad nõuded, heit- ja sademevee reostusnäitajate piirmäärad ning nende nõuete täitmise ja kontrollimise meetmed“ § 8 lõikega 2 tekitatud otsese varalise kahju hüvitamiseks summas 1 136 191 eurot ja põhinõudelt viivise väljamõistmiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 5. juuni 2017. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – AS Tallinna Vesi, esindajad v.adv Karl Kask ja v.adv Britta Retel Vastustaja – Vabariigi Valitsus (Keskkonnaministeeriumi kaudu), esindaja v.adv Kalev Aavik
Menetluse alus ringkonnakohtus
AS Tallinna Vesi apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
26. september 2018
RESOLUTSIOON
Jätta AS Tallinna Vesi apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 5. juuni 2017. a otsus haldusasjas nr 3-16-2267 muutmata.
Mõista AS-lt Tallinna Vesi (registrikood 10257326) Keskkonnaministeeriumi kasuks välja apellatsiooniastme menetluskulude katteks 3276 (kolm tuhat kakssada seitsekümmend kuus) eurot.
Ülejäänud osas jätta menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes nende endi kanda.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 29. novembril 2018 (HKMS § 212 lg 1).
3-16-2267 Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Veeseaduse (VeeS) § 24 lg 2 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 29.11.2012 määrusega nr 99 „Reovee puhastamise ning heit- ja sademevee suublasse juhtimise kohta esitatavad nõuded, heit- ja sademevee reostusnäitajate piirmäärad ning nende nõuete täitmise kontrollimise meetmed“ tunnistati alates 01.01.2013 kehtetuks varasem Vabariigi Valitsuse 31.07.2001 määrus nr 269 „Heitvee veekogusse või pinnasesse juhtimise kord“ ning määruse nr 99 § 8 lg-ga 2 muudeti veekogudesse juhitava heit- ja sademevee puhul kohustuslikuks järgida VeeS § 265 lg 10 alusel keskkonnaministri 09.09.2010 määrusega nr 49 „Pinnavee keskkonna kvaliteedi piirväärtused ja nende kohaldamise meetodid ning keskkonna kvaliteedi piirväärtused vee-elustikus“ kehtestatud piirväärtusi. Määruse nr 269 lisa 1 kohaselt võis veekogusse juhitav heitvesi sisaldada muu hulgas vaske ja tsinki kuni 2 mg/l ning üldkroomi kuni 0,5 mg/l. Seevastu määruse nr 99 § 8 lg 2 alusel rakendatava määruse nr 49 § 1 1 kohaselt olid vase, tsingi ja üldkroomi sisalduse piirväärtused merevee puhul 5 μg/l (0,005 mg/l).
2.AS Tallinna Vesi on vee-ettevõtja, kes juhib temale kuuluvast Paljassaare reoveepuhastist heit- ja sademevee merre (väljalasu kood TL017). Keskkonnaamet (KeA) väljastas 28.03.2013 korraldusega nr HJR 1-15/13/240-2 AS-le Tallinna Vesi vee erikasutusloa nr L.VV/322982 (kehtivusega 01.04.2013–31.03.2018), milles määrati väljalasu TL017 kaudu merre juhitavas heitvees lubatud ohtlike ainete piirkontsentratsioonid ekslikult kehtetu määruse nr 269 alusel. KeA muutis 17.12.2013 korraldusega nr HJR 1-15/13/867 vee erikasutusloa nr L.VV/322982 tingimusi, viies ohtlike ainete (sh tsingi, vase ja kroomi) piirsisaldused kooskõlla määruse nr 99 § 8 lg 2 nõuetega. AS Tallinna Vesi taotluse alusel muudeti KeA 19.09.2014 korraldusega nr HJR 1-15/14/519 vee erikasutusluba nr L.VV/322982 tagasiulatuvalt alates 01.07.2014 selliselt, et väljalasu TL017 heitvees ei limiteerita tsingi ja vase sisaldust kuni vee erikasutusloa kehtivusaja lõpuni (st võimaldati määruse nr 99 § 8 lg-s 4 sätestatud erandi kohaldamist ehk kinnitati ohtlike ainete segunemispiirkond ning seire- ja tegevuskava). Kroomi osas ei pidanud KeA leevendusmeetmete kohaldamist võimalikuks, sest taotleja ei olnud sellega seonduvalt määruse nr 99 § 8 lg-s 4 nõutud tõendeid esitanud.
3.AS Tallinna Vesi deklareeris ja tasus 2013. a IV kvartali ning 2014. a I ja II kvartali eest saastetasu vastavalt määrusega nr 99 alates 01.01.2013 kehtestatud uutele nõuetele, olles vee erikasutusloas nr L.VV/322982 märgitud ohtlike ainete piirväärtuste ületamise tõttu kohustatud tasuma saastetasu kõrgendatud määras (2013. a IV kv – 459 001,57 eurot; 2014. a I kv – 2(15)
3-16-2267 1 125 954,49 eurot; 2014. a II kv – 774 586,16 eurot). AS Tallinna Vesi esitas 28.08.2015 ja 16.10.2015 KeA-le keskkonnatasude deklaratsioonide parandused 2013. a IV kvartali ning 2014. a I ja II kvartali kohta, lähtudes enne 01.01.2013 kehtinud ohtlike ainete piirväärtustest, mida ei olnud kordagi ületatud (2013. a IV kv – 209 882,33 eurot; 2014. a I kv – 266 621,98 eurot; 2014. a II kv – 203 952,97 eurot). KeA ei aktsepteerinud 23.09.2015 kirjaga nr 611.5/15/21475 ja 13.11.2015 kirjaga nr 6-11.5/15/21475-3 deklaratsioonide muutmist, sest parandused ei ole kooskõlas õigusaktidega. AS Tallinna Vesi esitas 14.12.2015 kaebuse KeA 13.11.2015 keeldumise tühistamiseks (haldusasi nr 3-15-3123). Tallinna Halduskohus tagastas 08.01.2016 määrusega AS Tallinna Vesi kaebuse selle perspektiivituse tõttu läbivaatamatult, rõhutades asjaolu, et kaebaja ei ole vaidlustanud KeA 17.12.2013 korraldust nr HJR 115/13/867 vee erikasutusloa nr L.VV/322892 muutmise kohta. Tallinna Ringkonnakohus jättis 26.02.2016 määrusega halduskohtu määruse muutmata ning Riigikohus jättis 15.06.2016 määrusega nr 3-7-1-3-228-16 AS Tallinna Vesi määruskaebuse menetlusse võtmata.
4.Keskkonnaministeerium avalikustas 14.12.2015 senist määrust nr 49 asendava määruse eelnõu (EIS toimik nr 15-1789), mille üheks eesmärgiks oli täpsustada VeeS § 265 lg 10 alusel kehtestatud keskkonna kvaliteedi piirväärtusi. Keskkonnaministri 30.12.2015 määruse nr 77 „Prioriteetsete ainete ja prioriteetsete ohtlike ainete nimistu, prioriteetsete ainete, prioriteetsete ohtlike ainete ja teatavate muude saasteainete keskkonna kvaliteedi piirväärtused ning nende kohaldamise meetodid, vesikonnaspetsiifiliste saasteainete keskkonna kvaliteedi piirväärtused, ainete jälgimisnimekiri“ (jõustus 11.01.2016) § 6 lg 1 kohaselt olid piirväärtused järgmised: kroom – 5 μg/l (0,005 mg/l); tsink – 10 μg/l (0,01 mg/l); vask – 15 μg/l (0,015 mg/l). Keskkonnaministeerium avalikustas 26.07.2016 määruse nr 99 muutmise eelnõu (EIS toimik nr 16-0880) ning Vabariigi Valitsuse 09.12.2016 määrusega nr 142 muudeti määrust nr 99 alates 01.01.2017 selliselt, et heit- ja sademevee normid muutusid senistest leebemaks. Muu hulgas ei kohaldata ohtlike ainete sisaldusele enam varasemas keskkonnaministri määruses nr 49 ega ka kehtivas määruses nr 77 sisalduvaid kvaliteedinäitajaid, vaid vastavad piirväärtused on alates 01.01.2017 eraldi sätestatud määruse nr 99 lisas 3 „Veekogusse või pinnasesse juhitava heit- ja sademevee ohtlike ainete sisalduse piirväärtused“ (s.o sarnaselt kuni 31.12.2012 kehtinud määruse nr 269 lisale 1). Määruse nr 99 lisa 3 sätestab järgmised piirväärtused: kroom – 50 μg/l (0,05 mg/l); tsink – 50 μg/l (0,05 mg/l); vask – 15 μg/l (0,015 mg/l). Seejuures nähakse tsingi ja vase osas täiendavalt ette, et loa andja võib isiku põhjendatud taotluse korral ohtlikule ainele heitvee piirväärtuse seadmisel lähtuda võetava vee looduslikust foonist, suurendades fooni võrra loasse määratavat piirväärtust.
5.AS Tallinna Vesi esitas 13.11.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse määruse nr 99 § 8 lg-ga 2 tekitatud otsese varalise kahju hüvitamiseks summas 1 136 191 eurot (sh ülemäärane saastetasu 1 002 138 eurot ja sellelt tasutud tulumaks 134 053 eurot) ning põhinõudelt viivise väljamõistmiseks. Kahju tekkimine oli tingitud õigusvastaste piirnormide kehtestamisest alates 01.01.2013. Määruse nr 99 § 8 lg 2 jõustumise järel pidi heitvesi olema sama puhas kui veekogus olev vesi ning selle muudatuse tulemusel langes vase, tsingi ja üldkroomi piirväärtus heitvees sedavõrd, et kaebajal ei olnud enam võimalik tagada vette juhitava heitvee vastavust nõuetele. Sellel põhjusel tuli kaebajal tasuda keskkonnatasu kõrgendatud määras ning ta kaotas võimaluse kasutada keskkonnatasude seaduse (KeTS) § 20 lg 5 alusel saastetasude vähendamist. Täidetud on kõik riigivastutuse seaduse (RVastS) § 14 lg 1 kohaldamise tingimused (vt Riigikohtu 31.10.2013 otsus nr 3-3-1-84-12, p 13; 28.11.2012 otsus nr 3-3-137-12, p 25). Kahju on tekitatud avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega, sest määrus nr 99 kehtestati ilma sisulise analüüsita (sh jättes arvestamata loodusliku fooni ja veeettevõtjate investeeringuvajadusega) ja vacatio legis põhimõtet rikkudes (sh ei olnud segunemispiirkonna määramise võimalus leevendusmeetmena piisav). Heitveele kehtestatud 3(15)
3-16-2267 normid on isegi rangemad kui joogiveele kehtestatud normid, kusjuures määruse nr 99 seletuskirjast ei nähtu, kuidas neid igasuguse üleminekuajata kehtestatud piirnorme saavutada (nende saavutamine ei ole kaebuse esitamise aja seisuga endiselt tehnoloogiliselt võimalik). Seejuures kehtisid merre juhitavale heitveele põhjendamatult rangemad nõuded kui jõgedesse ja järvedesse juhitavale heitveele, mistõttu oli kaebaja teiste vee-ettevõtjatega võrreldes põhjendamatult halvemas olukorras. Kehtestatud piirmäärade ebaproportsionaalsust kinnitab määruse nr 99 muutmine alates 01.01.2017, millega pöörduti sisuliselt tagasi varasemate piirmäärade juurde. Kui määruse nr 99 andmisel oleks võetud arvesse asjakohaseid looduslikke olusid, tehnoloogilisi võimalusi, majanduslikke mõjusid ja ettevõtete tehnoloogilist suutlikkust, siis oleks kehtestatud õiguspärased piirmäärad ning kaebajale ei oleks kahju tekkinud. Kaebaja kuulub eriliselt kannatanud isikute rühma, sest määrus nr 99 puudutab väga piiratud isikute ringi (kokku viis ettevõtjat). Kaebajal puudus võimalus vaidlustada määrust nr 99 ning ta on kasutanud kõiki mõistlikke võimalusi kahju tekkimise ärahoidmiseks. Kaebaja ei pidanud kahju ärahoidmiseks vaidlustama KeA 17.12.2013 korraldust vee erikasutusloa muutmise kohta, sest saastetasu maksmise kohustus ei tulene nimetatud loast ning kohtuvaidlus oleks tõenäoliselt kestnud vähemalt kaks aastat, mistõttu ei oleks see kahju tekkimist ära hoidnud ega kahju vähendanud. Keskkonnatasude deklaratsioonide parandamisest keeldumise vaidluses ei võetud kaebust menetlusse, mistõttu on maksukohustused muutunud sisuliselt vaidlustamatuks.
6.Vabariigi Valitsus (Keskkonnaministeeriumi kaudu) vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ning palus selle jätta läbi vaatamata või rahuldamata. RVastS § 14 lg 1 kohaldamine on võimalik vaid väga erandlikel juhtudel ning sätte kohaldamise eeldused ei ole praeguses asjas täidetud. Vastustaja ei ole oma kohustusi oluliselt rikkunud ja isegi kui vastustaja oleks kohustusi oluliselt rikkunud, puuduks kohustuse rikkumise ja kahju vahel põhjuslik seos, sest kahju seondub KeA 17.12.2013 korraldusega, mida ei ole vaidlustatud. RVastS §-st 7 tulenevad üldpõhimõtted on kohaldatavad ka õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamisel. Kahju tekkimine olnuks välditav nii KeA 17.12.2013 korralduse vaidlustamisega kui ka segunemispiirkonna õigeaegse määramisega. Kaebajalt kui majandus- ja kutsetegevuses tegutsevalt suurettevõtjalt nõutakse ka suuremat hoolsust. Asjaolu, et haldusakt põhineb väidetavalt põhiseadusevastasel üldaktil, ei muuda haldusakti vaidlustamist tulemusetuks. Kohtul on ka esialgse õiguskaitse taotluse lahendamisel õigus jätta põhiseadusega vastuolus olev õigusnorm kohaldamata. Kaebajal oli võimalik kahju tekkimist vältida ka määruse nr 99 eelnõu menetluses osalemisega (kaebaja oli menetlusse kaasatud läbi esindusorganisatsiooni, kuid vaidlusaluste nõuete või määruse jõustumisaja osas ettepanekuid ei esitanud) või 2013. a detsembris vee erikasutusloa muutmisele vastuväidete esitamisega, kuid ta ei ole neid kasutanud, taotledes ka segunemispiirkonna määramist alles 16.04.2014. Paljasõnaline on väide, et segunemispiirkonna määramine oli kulukas ja aeganõudev, sest selle kohta on olemas Euroopa Komisjoni tehniline juhend ning kaebajal on VeeS § 9 lg 2 p-st 6 tulenevalt regulaarse suublaseire kohustus, mille tulemustele oleks saanud tugineda ka segunemispiirkonna määramisel. Kuna kaebaja segunemispiirkonda ei määranud, siis valis ta ise määruse nr 99 kohaldamise enim koormaval viisil. Kaebaja viited suurele looduslikule foonile ei ole põhjendatud, sest ta kasutab reovee puhastamiseks peamiselt Ülemiste järve vett, milles tsingi sisaldus on keskmiselt 1 μg/l (0,001 mg/l), vase sisaldus keskmiselt 0,56 μg/l (0,00056 mg/l) ja kroomi sisaldus keskmiselt 0,55 μg/l (0,00055 mg/l). Vastustajal oli määruse nr 99 kehtestamisel vaidlusaluste ainete osas avar kaalutlusruum ning vastustaja ei pidanud eeldama, et vee-ettevõtjad aktsepteerivad nõudeid, mida nad ei suuda või ei kavatse täita. Alates 01.01.2017 kehtestatud leebemad piirnormid ei tõenda 01.01.2013 kehtestatud piirnormide ebaproportsionaalsust.
7.Tallinna Halduskohus jättis 05.06.2017 otsusega AS Tallinna Vesi kaebuse rahuldamata ning mõistis kaebajalt vastustaja kasuks välja menetluskulud 4680 eurot. Kaebaja 4(15)
3-16-2267 tugineb kahjunõude esitamisel RVastS § 14 lg-le 1 ning vaidlus on keskendunud esmajoones sellele, kas kaebajale on tekitatud kahju õigustloova aktiga (määruse nr 99 § 8 lg-ga 2) või haldusaktiga (KeA 17.12.2013 korraldusega). RVastS § 14 lg 1 kohaldamiseks peab põhjuslik seos olema vahetu (vt Riigikohtu 28.11.2012 otsus nr 3-3-1-37-12, p 23; 31.10.2013 otsus nr 3-3-1-84-12, p 42). Kaebaja kahjuks on 2013. a IV kvartali kuni 2014. a II kvartali eest tasutud kõrgendatud keskkonnatasu ja sellega seonduv tulumaksukohustus. Vastustaja leiab õigesti, et keskkonnatasu maksmise kohustuse tekkimise aluseks ei ole määruse nr 99 § 8 lg 2 (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 26.02.2016 määrus nr 3-15-3123), vaid keskkonnatasu suurus sõltub vee erikasutusloaga määratud heitvee reostusnäitajate piirväärtustest (KeTS § 5 ja § 20 lg 5). Seega sõltub keskkonnatasu vee erikasutusloale kantud andmetest, mitte vahetult määrusest nr
99.Seda kinnitab ka asjaolu, et loa andjal on õigus määruses nr 49 sätestatud saasteainete sisalduse maksimaalset piirmäära vastavalt vajadusele vähendada. Keskkonnatasude seotust vee erikasutusloaga kinnitab täiendavalt asjaolu, et määruse nr 99 § 8 lg 2 ei mõjutanud kaebajat mitte selle jõustumise hetkest (01.01.2013), vaid ta oli kohustatud tasuma kõrgendatud määras keskkonnatasu alles pärast vee erikasutusloa muutmist KeA 17.12.2013 korraldusega. Kui kahju põhjustatakse õigustloova akti alusel antud üksikaktiga, tuleb vaidlustada konkreetne üksikakt ning kahju hüvitamist saab nõuda RVastS §-de 7 ja 9 alusel. Kuna kaebajale ei ole tekkinud kahju vahetult määrusest nr 99, vaid haldusaktist, siis on RVastS § 14 kohaldamise eeldus täitmata ja kaebus tuleb jätta rahuldamata. RVastS § 14 eesmärgiks ei ole hüvitada kahju, mille aluseks on tähtaegselt vaidlustamata haldusakt. Isegi kui möönda kahju tekkimise alusena määruse nr 99 § 8 lg-t 2 (kuigi kohus sellega ei nõustu), siis oleks kahju hüvitamine välistatud RVastS § 7 lg 1, § 13 lg 3 ja § 14 lg 1 järgi. RVastS § 7 lg 1 on kahju hüvitamise üldsäte, mis on kohaldatav ka kõikide vastutuse erijuhtude korral. Kaebaja on Eesti suurim vee-ettevõtja, kes peab olema teadlik tema valdkonna õigusaktidest ning kelle suhtes on oluliselt kõrgemad nõudmised (sh enda õiguste kaitsmisel) kui üksikisiku puhul. Kaebaja ei ole täitnud RVastS § 7 lg-s 1 sätestatud kahju vältimise kohustust olukorras, kus kahju tekkimine olnuks välditav. RVastS § 7 lg 1 ei sisalda ammendavat loetelu õiguskaitsevahenditest (vt Riigikohtu 20.11.2008 otsus nr 3-3-1-47-08, p 22). Kaebajal oli võimalik vaidlustada KeA 17.12.2013 korraldust ja seda sai temalt ka eeldada. Kaebaja pidi hiljemalt 2014. a I kvartali saastetasu deklaratsiooni esitades mõistma 17.12.2013 muudetud vee erikasutusloa sisu ja soovi korral selle kohtus vaidlustama, kuid ei ole seda teinud. Kaebaja ei hakanud seejärel otsima ka võimalusi vee erikasutusloa muutmiseks ning määruse nr 99 § 8 lg 4 kohaldamiseks, vaid esitas loa muutmise taotluse alles 24.03.2014. Seega oli ta loas sätestatud piirväärtustega sisuliselt nõustunud, kuigi püüab sellest praegu mööda minna. RVastS-s sätestatud kahju hüvitamise loogikaga on selges vastuolus seisukoht, et põhiseadusevastasel õigustlooval aktil põhinevat haldusakti ei olegi vaja eraldi vaidlustada. Lisaks KeA 17.12.2013 korralduse vaidlustamisele oli kaebajal võimalik kahju tekkimist vältida ka korralduse eelnõule ettepanekuid ja vastuväiteid esitades (sh avaldada soovi määruse nr 99 § 8 lg-s 4 sätestatud erandi tegemiseks ning juhtida tähelepanu, et kaebajal puudub tehnoloogiline võimekus täita sedavõrd rangeid nõudeid), kuid pole seda teinud. Pole usutav, et kaebaja ei saanud aru temale loa muutmisega kaasnevatest tagajärgedest. Mõistlikult tegelevalt ettevõttelt ei saa eeldada, et ta ei tunne huvi tema jaoks väga olulise loa muutmise protsessi vastu ega tee kindlaks, milline on selle mõju tema igapäevasele majandustegevusele ning kas selle tulemusel tekib oht, et tema senine tegevus ei vasta enam temale väljastatud keskkonnaloa nõuetele. KeA edasist tegevust arvestades on tõenäoline, et kaebajale oleks antud võimalus taotleda määruse nr 99 § 8 lg-s 4 sätestatud erandit. Kahju tekkimise vältimiseks oli kaebajal lisaks võimalik esitada ettepanekud määruse nr 99 kooskõlastamise protsessis. Määruse eelnõu edastati kooskõlastamiseks Eesti Vee-ettevõtjate Liidule (EVEL), kelle liikmeks on ka AS Tallinna Vesi. Kaebaja ei ole väitnud, et määruse 5(15)
3-16-2267 eelnõu temani ei jõudnud. Kui kaebaja hinnangul oli määruse eelnõu § 8 lg-s 2 sätestatu saavutamine võimatu või saavutatav üksnes ebamõistlike kuludega, siis oleks ta pidanud vastava seisukoha vastustajale edastama. Kahju tekkimist saanuks vältida ka määruse nr 99 § 8 lg 4 alusel segunemispiirkonna õigeaegse määramisega. Määrus nr 99 avaldati Riigi Teatajas 04.12.2012 ning kaebaja esitas KeA-le vee erikasutusloa taotluse 18.12.2012. Seega pidi talle olema teada, et valdkonda reguleerivad nõuded on muutunud ning tema tegevusele kohaldub uue loa saamisel määrus nr 99. Seejuures ei oma tähendust asjaolu, et KeA väljastas loa kehtetu määruse alusel, sest kaebajal ei saanud tekkida õiguspärast ootust, et KeA ei märka ekslikult antud vee erikasutusluba ega soovi viia seda kooskõlla kehtiva õigusega. Seega jäi kaebajale määruse nr 99 § 8 lg 4 tingimuste täitmiseks sisuliselt aasta aega ning soovi korral saanuks ta vältida kõrgendatud määras keskkonnatasu maksmist. Kaebaja esitatud aruandest ei nähtu, et segunemispiirkonna määramine oleks olnud eriliselt keeruline või aeganõudev. Selleks on olemas Euroopa Komisjoni koostatud tehniline juhend ning aruandest nähtuvalt sõlmiti töövõtuleping 02.06.2014 ja aruanne valmis 20.06.2014. Seda, et segunemispiirkonna õigeaegne määramine aidanuks kahju tekkimist vältida, kinnitab asjaolu, et pärast loa muutmist 19.09.2014 ei pidanud kaebaja enam kõrgendatud määras keskkonnatasu maksma. Seega ei ole täidetud kahju hüvitamise eeldus, et isikule on tekkinud kahju, mida ei olnud võimalik primaarnõuetega vältida ega kõrvaldada või primaarnõuete rakendamist ei saanuks isikult mõistlikult eeldada (vt Riigikohtu 30.11.2004 otsus nr 3-3-1-64-04, p 29). Riigi tegevust määruse nr 99 § 8 lg 2 kehtestamisel ei saa pidada oluliseks rikkumiseks RVastS § 14 lg 1 tähenduses. Määruse nr 99 § 8 lg 2 regulatsiooni ei saa pidada ebaproportsionaalseks või õiguspärast ootust riivavaks. Ehkki määrus avaldati 04.12.2012 ja hakkas kehtima 01.01.2013, nägi selle § 15 ette üleminekuaja kehtivate vee erikasutuslubade omanikele ning § 8 lg 4 sätestas aja ja tingimused, mille korral on § 8 lg-s 2 sätestatud piirmäärasid lubatud ületada. Riigi vastutust ei saa tuletada sellest, et kaebaja ei teinud endale piisavalt selgeks 01.01.2013 kehtima hakanud normistikku ja jättis kasutamata määruse nr 99 § 8 lg-s 4 sätestatud erandi taotlemise võimaluse, kuigi tal oli ettevalmistamiseks piisavalt aega enne vee erikasutusloa kehtima hakkamist (01.04.2013) ja ka loa muutmise menetluses 2013. a detsembris. Sellel põhjusel on asjakohatud kaebaja etteheited vacatio legis põhimõtte rikkumisest, samuti tema väited ettevõtlusvabaduse ülemäärasest riivest ja õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumisest. Kaebaja on ka saastaja maksab põhimõtet sisustanud meelevaldselt, sest ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniseaduse § 14 lg 2 p 3 kohaselt peab veeteenuse hind katma ka keskkonnanõuete täitmisega seotud kulud, järelikult maksab need alati tarbija, mitte kaebaja. Kuna täitmata on juba üks RVastS § 14 lg 1 kohaldamise eeldus (s.o kahju põhjustamine avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega), siis puudub vajadus muid kriteeriume täiendavalt analüüsida (sh rikutud kohustuse aluseks oleva normi otsekohaldatavust ja kaebaja kuulumist eriliselt kannatanud isikute rühma). Õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamise välistaks praegusel juhul ka RVastS § 13 lg 3, sest vastustaja on määruse koostamisel lähtunud temale pandud kohustustest ning saatnud eelnõu kooskõlastamiseks ka erialaliidule. Määruse nr 99 eelnõu seletuskirjast nähtuvalt ei ole vastustaja pidanud investeeringuvajadusi vähesteks või olematuteks, vaid on viidanud nende ettevõttepõhisusele. Vastustajalt ei saa eeldada, et ta suudab hinnata eelnõu mõju iga ettevõtte suhtes individuaalselt, vaid selleks ongi nähtud ette kooskõlastamisprotsess. Tavapärast hoolsust järgides oleks kaebaja pidanud suutma välja selgitada määruse eelnõu mõju enda majandustegevusele ning esitama vajaduse korral oma ettepanekud eelnõu muutmiseks. Kuna direktiivid ei reguleeri, kuidas vee reostamist lõpetada või vähendada, siis oli tegemist liikmesriigi kaalutlusõigusega ning ei nähtu, et vastustaja oleks temale antud pädevust ületanud või sätestanud nõudeid põhjendamatult. Vette juhitava heitvee puhul on Eesti kroomi reguleerinud juba vähemalt määruse nr 269 jõustumisest, tsink ja vask lisandusid loetellu 6(15)
3-16-2267 26.12.2003. Kuna Eesti heitveesuublad on reostustundlikud (VeeS § 36 lg 2), siis on põhjendatud kehtestada piirväärtusi ka sellistele veekeskkonnale ohtlikele ainetele, mida teised Euroopa Liidu liikmesriigid vajalikuks ei pea. Vastustaja on taotlenud kaebajalt 6661,20 euro suuruste menetluskulude väljamõistmist. Praegusel juhul ei ole kaebajalt vastustaja kasuks menetluskulude väljamõistmine välistatud, sest vaidlus väljub Keskkonnaministeeriumi igapäevasest tegevusest. Kuna vähemalt osa tööst on teinud vastustaja iseseisvalt ja õiguskantsleri menetluses kaitsnud osaliselt samu positsioone, siis tuleb kaebajalt vastustaja kasuks mõista välja 4680 eurot (sh käibemaks).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.AS Tallinna Vesi palub 04.07.2017 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Määruse nr 99 kehtestamisega langetati vase, tsingi ja üldkroomi lubatavat piirmäära heitvees kuni 400 korda. Muudatuse mõjul ei olnud apellandil enam võimalik tagada heitvee nõuetele vastavust ning ta pidi maksma kõrgendatud keskkonnatasu 100-kordses määras (KeTS § 20 lg 1 p 8 ja § 24 lg 1 p 2) ja kaotas ka keskkonnatasu asendamise võimaluse (KeTS § 48). Apellant taotleb määruse nr 99 § 8 lg 2 alusel kehtestatud ebaproportsionaalsete (põhiseadusevastaste) vase, tsingi ja üldkroomi piirmäärade tõttu tekitatud otsese varalise kahju (kõrgendatud saastetasu ja sellelt arvestatud tulumaks ning saastetasu asendamise võimaluse kaotus) hüvitamist RVastS § 14 lg 1 alusel. Halduskohus leidis, et RVastS § 14 lg 1 kohaldamise eeldus on täitmata, sest kahju on tekitatud haldusaktiga (vee erikasutusloa muutmisega), mitte vahetult määrusega nr 99. Samas ei ole kohus põhjendanud, kuidas oleks KeA 17.12.2013 korralduse vaidlustamine kahju tekkimise ära hoidnud ja kas vee-ettevõtjalt sai üldse mõistlikult oodata tema majandustegevuse jaoks olulise loa tingimuste vaidlustamist. Halduskohtu otsusest ei ole võimalik üheselt aru saada, kas kaebus on jäetud rahuldamata RVastS §-s 7 sätestatud primaarsete õiguskaitsevahendite kasutamata jätmise tõttu või ei ole kohtu hinnangul täidetud RVastS § 14 lg 1 kohaldamise kriteeriumid. Keskseks küsimuseks on see, kas apellant võib vaidlustada põhiseadusevastast õigustloovat akti (määrust nr 99) või pidi ta eelnevalt vaidlustama selle alusel antud haldusakti (KeA 17.12.2013 korralduse). Seejuures ei tulene kõrgendatud määras saastetasu maksmise kohustus, saastetasu asendamise võimaluse kadumine ega ka tulumaksu maksmise kohustus vee erikasutusloast ega selle muudatusest, vaid KeTS-st ja tulumaksuseadusest (TuMS). Halduskohus on selles osas kohaldanud ebaõigesti materiaalõigust. Isik ei pea lisaks kahju tekkimise vältimiseks vaidlustama üksikakti, kui see ei aita tõhusalt kahju vältida (vt Riigikohtu 30.11.2004 otsus nr 3-3-1-64-04, p-d 29-30; Tallinna Ringkonnakohtu 19.12.2014 määrus nr 3-14-429, p 10). Seetõttu ei välista haldusakti olemasolu iseenesest RVastS § 14 lg 1 alusel nõude esitamise võimalust. Apellant on korduvalt selgitanud, et KeA 17.12.2013 korraldusega ei kehtestatud talle mingeid uusi piirmäärasid, vaid seda tehti määrusega nr 99, ning KeA 17.12.2013 korralduse vaidlustamine ei oleks Vabariigi Valitsuse kehtestatud piirnorme muutnud, mistõttu olnuks kaebus perspektiivitu. Apellant olnuks kohustatud maksma kõrgendatud määras saastetasu ka siis, kui tal ei oleks olnud vee erikasutusluba. Kui segunemispiirkonda ei ole määratud, siis tuli vee erikasutusloas saasteainete määramisel lähtuda täpselt määrusest nr 99. Vaidlust ei ole selles, et vee erikasutusloa muutmise hetkel ei olnud segunemispiirkonda määratud, mistõttu puudus KeA-l piirmäärade osas igasugune kaalutlusõigus. Halduskohus ei ole seda arvestanud ega põhjendanud, kuidas oleks KeA 17.12.2013 korralduse vaidlustamine kahju vähendanud või vältinud. Kahju tekkimine ei olnud KeA 17.12.2013 korralduse andmisel
7(15)
3-16-2267 apellandile ettenähtav, sest kahju tekkis alles deklaratsioonide alusel saastetasu maksmisest. Sellel hetkel ei olnud KeA 17.12.2013 korralduse vaidlustamine enam võimalik. Halduskohus heitis apellandile ette määruse nr 99 eelnõule omapoolsete ettepanekute esitamata jätmist. Sellest nähtub, et kohus ei ole ka ise veendunud, et kahju põhjustati üksikaktiga. Samas ei ole määruse eelnõu suhtes arvamuse andmine ka õiguskaitsevahend. Ühestki õigusaktist ei tulene apellandile kohustust selgitada ise välja eelnõu mõjud ja osaleda riigivõimu teostamisel, mistõttu ei saa õigusloomes mitteosalemine ühelgi juhul välistada riigi vastutust põhiseadusega vastuolus oleva õigusakti kehtestamise eest. Määruse nr 99 eelnõu edastati EVEL-le, kuid ka erialaliidule ei olnud selle mõju arusaadav. Puudub loogiline põhjus, miks oleksid veeettevõtjad pidanud sellise muudatusega vaikimisi nõustuma ning vastupidist kinnitab EVEL-i pöördumine õiguskantsleri poole määruse nr 99 põhiseaduslikkuse küsimuses. Apellant ei oleks saanud kahju tekkimist vältida ka segunemispiirkonna määramisega, sest määruse nr 99 § 8 lg 4 regulatsioon ei vastanud direktiivi 2008/105/EÜ art-le 4 ega ka Euroopa Komisjoni tehnilisele juhendile (st segunemispiirkonna määrab liikmesriik, mitte ettevõtja) ning see oli ebaselge nii apellandile kui ka KeA-le (st polnud selge, millistest konkreetsetest andmetest ja kriteeriumitest ning metoodikast tuleb segunemispiirkonna määramisel lähtuda). Olukorras, kus apellandile oli väljastatud vee erikasutusluba kehtivusega 01.04.2013–31.03.2018, puudus tal igasugune vajadus paralleelselt tegeleda erandi taotlemise ja segunemispiirkonna määramisega. Apellant esitas enda poolt määratud segunemispiirkonna andmed KeA-le 16.04.2014 ehk vähem kui 4 kuud pärast KeA 17.12.2013 korralduse andmist. Kokku võttis segunemispiirkonna määramine koostöös KeA-ga aega 6 kuud, sest seaduse rakendaja ei teadnud ka ise, kuidas peaks erandi kehtestamine toimuma. Segunemispiirkonda ei saanud määrata olemasolevate andmete põhjal, vaid selleks tuli tellida spetsiaalne modelleerimine Tallinna Tehnikaülikooli teadlastelt. Asjaolusid arvestades ei saa väita, et apellant oleks segunemispiirkonna määramisega viivitanud. Apellant oli esimene ettevõtja, kellele segunemispiirkond üldse määrati. Seejuures püüdis apellant kahju tekkimist täiendavalt vältida sellega, et taotles segunemispiirkonna määramist tagasiulatuvalt. Kahju ei pea olema õigusvastase teo (st praegusel juhul põhiseadusevastase määruse nr 99 kehtestamise) vahetu tagajärg, vaid tegemist võib olla ka põhjuste ahelaga (nt Riigikohtu 07.10.2015 otsus nr 3-3-1-11-15, p 12). Põhjusliku seose käsitlus halduskohtu otsuses põhineb ekslikult normi otsekohalduvust käsitleval kohtupraktikal (Riigikohtu 28.11.2012 otsus nr 3-31-37-12, p 23; 31.10.2013 otsus nr 3-3-1-84-12, p 42). Praegusel juhul esineb selge põhjuslik seos. Apellandi tegevus oli kooskõlas kuni 31.12.2012 kehtinud määrusega nr 269, kuid määrusega nr 99 langetati alates 01.01.2013 raskemetallide piirmäärasid vacatio legis põhimõtet rikkudes väga oluliselt ning alates vee erikasutusloa muutmisest ei vastanud apellandi poolt merre juhitav vesi enam kehtestatud normidele, millega kaasnes kohustus tasuda kõrgendatud keskkonnatasu, olgugi, et apellandi tegevus ei olnud üleöö muutunud kuidagi keskkonnaohtlikumaks. Halduskohus on jätnud tähelepanuta kõik tõendid, mis kinnitavad Vabariigi Valitsuse poolset hoolsuskohustuse olulist rikkumist. Riik kannab vastutust põhjendatud ja õiguspärase õigusloome eest. Vastustaja ei ole enne määruse nr 99 kehtestamist selgitanud välja selle mõjusid ja kehtestas seetõttu ebamõistlikud nõuded. Vastustaja on ise kinnitanud, et eelnõu koostamisel eeldati ilma eelneva uuringuta, et määruse nõuete rakendamiseks ei pea vee-ettevõtjad tegema täiendavaid kulusid ega investeeringuid. Eelnõu seletuskirjas puudus analüüs, kas ja kuidas on võimalik kehtestatavaid piirnorme saavutada (sh kas seda võimaldab olemasolev tehnoloogia). Paljassaare reoveepuhasti kontekstis puudub üldse tehnoloogia, millega oleks võimalik saavutada 01.01.2013–31.12.2016 kehtinud piirmäärasid. Samuti eeldati segunemispiirkonna määramist seniste andmete alusel ja ilma oluliste lisakuludeta. Apellandile ei saa heita ette määruse nr 99 tagajärgede mittemõistmist olukorras, kus vastustaja oli välistanud muudatustel igasuguse mõju olemasolu. Kuna määruse 8(15)
3-16-2267 nr 99 jõustumine mõjutas üksnes 14 ettevõtjat, oli vastustajal võimalik hinnata eelnõu mõju vajaduse korral ka individuaalselt. Määruse nr 99 kehtestamisel ei analüüsitud isegi seda, kas raskemetallide piirmäärade viivitamatu langetamine on üldse vajalik ja põhjendatud ega hinnatud ka rakendamistähtaja piisavust ja üleminekusätete põhjendatust (määruse nr 99 § 15 lg 1 alusel rakendusid uued nõuded osade vee-ettevõtjate puhul praktiliselt kohe). Seda, et vajalike uuringute ja analüüside tegemisel oleks kehtestatud oluliselt leebem regulatsioon, kinnitavad 01.01.2017 jõustunud muudatused. Kõik RVastS § 14 lg 1 kohaldamise eeldused (vt lahend nr 3-3-1-84-12, p 13) on täidetud. Halduskohtu viide esmaste õiguskaitsevahendite kohaldamise nõudele (Riigikohtu 20.11.2008 otsuse nr 3-3-1-47-08, p 22) ei ole asjakohane, sest apellant ei oleks saanud määruse nr 99 kehtestamist ära hoida mis tahes õiguskaitsevahendeid kasutades, sest tegemist on riigivõimu teostaja pädevusse kuuluva küsimusega. Vabariigi Valitsuse hilisem tegevus on kinnitanud, et 01.01.2013–31.12.2016 kehtinud piirmäärad ei olnud proportsionaalsed (st piirmäärade olulise leevendamisega ja segunemispiirkonna määramise reeglite täpsustamisega alates 01.01.2017 on riik oma eksimust tunnistanud). Vastustaja ei ole pidanud ühegi apellanti mõjutanud piirmäära osas vajalikuks säilitada 01.01.2013–31.12.2016 kehtinud piirmäära, vaid keskmiselt on piirmäärasid leevendatud vähemalt kümnekordselt. Apellandile kahju põhjustanud nõuded olid ilmselgelt ebaproportsionaalsed ning vastuolus PS §-s 10 sätestatud õiguskindluse (õiguspärase ootuse) ja PS §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõtetega, samuti oli tegemist ettevõtlusvabaduse (PS § 31) ülemäärase riivega. Regulatsiooni põhiseadusevastasuse küsimuses jääb apellant kaebuse p-des 65–99 toodud seisukohtade juurde. Halduskohus ei ole piirmäärade muutmise proportsionaalsust analüüsinud, kuigi möönis, et kroomi, tsingi ja vase piirmäärade kehtestamisel on liikmesriigil kaalutlusõigus. Vastustaja menetluskulude apellandilt väljamõistmine on otseses vastuolus pikaajalise kohtupraktikaga riigivastutuse asjades. Vaidlus ei välju haldusorgani igapäevase tegevuse raamidest, sest puudutab Keskkonnaministeeriumi ja Vabariigi Valitsuse igapäevast tegevust määruste eelnõude väljatöötamisel ja määruste kehtestamisel. Samuti on vastustajal olemas juriidiliste küsimustega igapäevaselt tegelev õigusosakond (kes esitas 16.12.2016 ka esialgse vastuse kaebusele) ning vaidlus ei eeldanud ka sisu poolest välise õigusabiteenuse kasutamist.
9.Vabariigi Valitsus (Keskkonnaministeeriumi kaudu) vaidleb 07.08.2017 kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Halduskohtu otsus ei ole vastuolus kohtupraktikaga (sh lahendiga nr 3-3-1-64-04), sest halduskohus ei ole pidanud KeA 17.12.2013 korralduse vaidlustamist vajalikuks mitte seetõttu, et ilma haldusakti vaidlustamata ei oleks ühelgi juhul võimalik tugineda kahjuhüvitise nõudmisel õigustloova akti õigusvastasusele, vaid seetõttu, et praegusel juhul ei esine erandlikke asjaolusid, mis õigustaksid haldusakti vaidlustamata jätmist. Halduskohus on otsuse p-des 16-17 selgelt märkinud ka seda, et praegusel juhul on kahju tekitatud haldusakti, mitte õigustloova aktiga, ning välistanud seetõttu RVastS § 14 kohaldamise (kuigi on alternatiivselt analüüsinud kaebaja kahjunõude põhjendatust ka RVastS § 14 alusel). Tähtsust ei oma, et vaidlusalused piirmäärad kehtisid KeA 17.12.2013 korraldusest sõltumata ja keskkonnatasu maksmise kohustus kui selline tuleneb seadusest, vaid oluline on see, et kohustus maksta saastetasu kõrgendatud määras ei tekkinud apellandil vahetult määruse nr 99 alusel, vaid oli seotud vee erikasutusloa muutmisega (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 26.02.2016 määrus nr 315-3123, p 12). Halduskohus ei pidanud otsuses detailselt põhjendama, kuidas oleks KeA 17.12.2013 korralduse vaidlustamine kahju tekkimist vältinud või kõrvaldanud, vaid esmase õiguskaitsevahendi kasutamise kohustus on riigivastutuse üldreegel ning üldjuhul võib eeldada, et kahju tekitava haldusakti vaidlustamine võimaldab ka sellega tekitatavat kahju vältida või kõrvaldada. Seetõttu peaks eelkõige erandile tuginev apellant põhjendama, et primaarnõuded poleks aidanud kahju vältida ega kõrvaldada. Seejuures on ilmne, et KeA 17.12.2013 korralduse 9(15)
3-16-2267 vaidlustamisel ja selle kehtivuse või täitmise esialgse õiguskaitse korras peatamisel ei oleks apellandil tekkinud kohustust tasuda kõrgendatud saastetasu. Kui esialgse õiguskaitse taotlus oleks jäetud rahuldamata, saanuks kahju kõrvaldada haldusakti hilisema tühistamise ja tagasitäitmise teel. Väide kaebuse ilmsest perspektiivitusest on otsitud, sest haldusakti vaidlustamine selle andmise aluseks oleva õigustloova akti põhiseadusevastasuse motiivil on täiesti tavapärane ning kaebuse perspektiivikust ei mõjuta ka haldusakti andjal kaalutlusõiguse olemasolu või puudumine. Kohus saab põhiseadusevastase normi jätta kohaldamata ka esialgse õiguskaitse kohaldamisel (vt ka Riigikohtu 27.06.2017 määrus nr 3-3-1-19-17). Igal juhul oleks KeA 17.12.2013 korralduse vaidlustamisega saanud kahju kõrvaldada haldusakti tagasitäitmise teel, mis on samuti üheks RVastS § 7 lg-s 1 silmas peetud õiguskaitsevahendiks. Praegusel juhul puuduvad ka asjaolud, mis õigustaksid erandina sellise esmase õiguskaitsevahendi kasutamata jätmist, millega oleks saanud kahju vältida või kõrvaldada. Apellant ei ole kogenematu, õigusteadmisteta ega väheste rahaliste võimalustega isik. Heitveele kehtestatud piirmäärade muutmise mõju sai apellandile jääda arusaamatuks vaid juhul, kui ta nendega üldse ei tutvunud. Vee-ettevõtja kohustuseks on hinnata teda puudutavate õigusaktide mõju ja viia oma tegevus nendega kooskõlla. RVastS § 14 lg 1 kohaldamiseks peab esinema otsene (vahetu) põhjuslik seos õigustloova akti ja kahju vahel (vt lahend nr 3-3-1-37-12, p 23; lahend nr 3-3-1-84-12, p 42). Apellandile tekkinud kahju tuleneb kaudselt määrusest nr 99, ent vahetult KeA 17.12.2013 korraldusest. Vahetu põhjusliku seose nõue tähendab RVastS § 14 lg 1 kontekstis eelkõige seda, et õigustloova akti kõrval puuduvad muud riigi enda aktid või toimingud, mille suhtes oleks võimalik (efektiivseid) õiguskaitsevahendeid kasutada. Määruse eelnõu suhtes arvamuse avaldamise käsitamine esmase õiguskaitsevahendina tugineb asjakohasele kohtupraktikale (nt Riigikohtu 20.11.2008 otsus nr 3-3-1-47-08, p 22; 12.12.2012 otsus nr 3-3-1-59-12, p 18). Samas on halduskohus heitnud apellandile esmajoones ette KeA 17.12.2013 korralduse vaidlustamata jätmist (mis on juba iseenesest piisav) ning määruse nr 99 eelnõu suhtes arvamuse avaldamata jätmisele on viidatud üksnes täiendavalt. Apellandi põhjendused määruse eelnõu suhtes arvamuse avaldamata jätmiseks ei ole asjakohased. Eelnõu mõju võis jääda EVEL-le arusaamatuks vaid juhul, kui sellega tutvuti äärmiselt pealiskaudselt, sest heitvee reostusnäitajate piirmäärad olid kavandatava määruse tuumaks. Kui vee-ettevõtja ei suuda tagada heitvee vastavust piirmääradele, tekib vajadus määrata segunemispiirkond. Apellandi argumendid ja tegevus viitavad sellele, et ta teadvustas endale uute piirmäärade sisulise mõju alles 2014. a alguses ehk pärast esmakordselt kõrgendatud saastetasu maksmist. Seetõttu ei ole asjakohane põhjendus, et õigusnormide ebaselguse tõttu esitati taotlus segunemispiirkonna määramiseks alles 16.04.2014. Kui piirmäärade muutmiseks oleks valmis oldud juba 2012. a sügisel (määruse nr 99 eelnõuga tutvudes), olnuks apellandil piisavalt aega, et määrata segunemispiirkond õigeaegselt. Praegusel juhul andis apellandile oluliselt lisaaega seegi, et KeA vea tõttu väljastati vee erikasutusluba algselt vanadest piirmääradest lähtuvalt. Apellant ei reageerinud adekvaatselt ka KeA poolt 2013. a novembris arvamuse andmiseks esitatud vee erikasutusloa muutmise projektile (nt taotledes selle jõustumise edasilükkamist kuni segunemispiirkonna määramiseni). Kuigi segunemispiirkonna määramise regulatsioon võinuks olla tõepoolest selgem, ei ole see praegu asjassepuutuv, sest apellandi viivitus seondus hoopis sellega, et ta ei teadvustanudki segunemispiirkonna määramise vajadust. Halduskohus leidis õigesti, et vastustaja ei ole määruse nr 99 kehtestamisel oma kohustusi oluliselt rikkunud. Väär on apellandi seisukoht, et määruse eelnõus puudus ülevaade selle mõjudest. Asjaolu, et hinnang määruse mõjudele on tagantjärgi osutunud ebatäpseks, ei muuda eelnõu seletuskirjas toodud selgitusi olematuks ega tähenda, et vastustaja on oma kohustusi oluliselt rikkunud. Seda eriti olukorras, kus määruse eelnõu koostamisse on olnud kaasatud kõik asjaomasest õigustloovast aktist mõjutatud ettevõtjad. Kuna apellant sai vaidlusaluste nõuete 10(15)
3-16-2267 mõjust aru alles 2014. a alguses, siis ei oleks tema jaoks omanud mingit mõju see, kui määruse nr 99 vacatio legis olnuks ühe kuu asemel näiteks 12 kuud. Apellant ei ole kannatanud kahju mitte ebapiisava üleminekuaja tõttu, vaid põhjusel, et viis ennast uute nõuetega kurssi alles enam kui aasta pärast määruse nr 99 jõustumist. Väidet, et Paljassaare reoveepuhasti osas puudub üldse tehnoloogia, millega oleks võimalik saavutada 01.01.2013–31.12.2016 kehtinud piirmäärasid, on apellant esimese astme kohtumenetluses täpsustanud, märkides, et see poleks võimalik olemasoleva reoveepuhastustehnoloogiaga, kuid oleks iseenesest siiski võimalik uue tehnoloogia kasutuselevõtuga (pöördosmoos või söefiltrid). Kuigi apellant on uut tehnoloogiat pidanud ebamõistlikult kulukaks ja teenuse hinda tõstvaks, ei ole ta selgitanud ega tõendanud, kui palju oleks vastava tehnoloogia rakendamine maksma läinud ja teenuse hinda kergitanud. Kuna halduskohus tuvastas, et vastustaja ei ole oma kohustusi oluliselt rikkunud, siis ei pidanud ta enam kontrollima teiste RVastS § 14 kohaldamise eelduste täidetust. Vastustaja hinnangul ei ole apellandi puhul täidetud ka muud kriteeriumid. Vaidlusalused piirmäärad olid õiguspärased ning nende hilisema muutmise põhjused tulenesid üksnes praktilistest kaalutlustest. Kohtumenetluses kantud õigusabikulude kaebajalt väljamõistmise osas jääb vastustaja halduskohtule 04.05.2017 esitatud seisukohtade juurde. Küsimuse osas, kas õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamise vaidlust saab pidada haldusorgani igapäevase põhitegevuse raamesse kuuluvaks või mitte, puudub varasem kohtupraktika.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Ringkonnakohus leiab, et AS Tallinna Vesi apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus.
11.Praeguses asjas esitatud kaebuses on AS Tallinna Vesi taotlenud RVastS § 14 lg 1 alusel määruse nr 99 § 8 lg-ga 2 (s.o merre juhitavas heitvees lubatud vase, tsingi ja üldkroomi piirmäärade karmistamisega alates 01.01.2013) tekitatud otsese varalise kahju hüvitamist. Kuni 31.12.2012 oli piirmääraks vase ja tsingi puhul 2 mg/l ning üldkroomi osas 0,5 mg/l, kuid alates 01.01.2013 oli piirmääraks kõigi ainete puhul 0,005 mg/l (s.o vase ja tsingi osas senisest 400 × madalam ning üldkroomi osas senisest 100 × madalam). Määruse nr 99 § 15 lg 1 nägi samas ette, et kõik enne määruse jõustumist antud load kehtivad loas esitatud tingimustel kuni loa kehtivuse lõpuni, kuid mitte kauem kui 01.01.2015 (v.a üldfosfori osas, mis ei oma praeguses vaidluses tähtsust). Kõnealuse sätte alusel kehtis AS-le Tallinna Vesi varasemalt väljastatud vee erikasutusluba määrusega nr 99 oluliselt rangemate piirnormide kehtestamisele vaatamata senisel kujul edasi kuni selle kehtivusaja lõppemiseni (31.03.2013). KeA 28.03.2013 korraldusega nr HJR 1-15/13/240-2 väljastati AS-le Tallinna Vesi uus vee erikasutusluba kehtivusega 01.04.2013–31.03.2018, milles määrati Paljassaare reoveepuhastist väljalasu TL017 kaudu merre juhitavas heitvees lubatud ohtlike ainete piirkontsentratsioonid ekslikult alates 01.01.2013 kehtetu määruse nr 269 alusel ehk arvestades varem lubatud piirmäärasid. KeA 17.12.2013 korraldusega nr HJR 1-15/13/867 (I kd, tl 137-139p) muudeti väljastatud vee erikasutusloa tingimusi selliselt, et heitvees lubatud ohtlike ainete (sh tsingi, vase ja kroomi) piirsisaldused viidi kooskõlla määruse nr 99 § 8 lg 2 nõuetega. KeA 19.09.2014 korraldusega nr HJR 1-15/14/519 (I kd, tl 35-39p) muudeti AS Tallinna Vesi 16.04.2014 taotluse (I kd, tl 5051) alusel omakorda vee erikasutusluba tagasiulatuvalt alates 01.07.2014 selliselt, et väljalasu TL017 heitvees ei limiteeritud tsingi ja vase sisaldust kuni vee erikasutusloa kehtivusaja lõpuni (st kohaldati määruse nr 99 § 8 lg-s 4 sätestatud erandit).
12.AS Tallinna Vesi taotletud kahjuhüvitis seondub 2013. a IV kvartali ning 2014. a I ja II kvartali eest kõrgendatud saastetasu maksmise kohustusega (täpsemalt moodustavad nõutava 11(15)
3-16-2267 kahju kõrgendatud saastetasu ja sellelt arvestatud tulumaks ning saastetasu asendamise võimaluse kaotus), mille aluseks olid apellandi esitatud keskkonnatasude deklaratsioonid (I kd, tl 64-68). Deklaratsioonide tagantjärele muutmise lubamisest on KeA 23.09.2015 kirjaga nr 611.5/15/21475 ja 13.11.2015 kirjaga nr 6-11.5/15/21475-3 keeldunud ning keeldumiste üle toimunud vaidlus haldusasjas nr 3-15-3123 lõppes kaebuse läbivaatamatult tagastamisega. Kahjunõude esitamisel on kaebaja leidnud, et talle on kahju tekitatud määruse nr 99 § 8 lg 2 kehtestamisega, mitte KeA 17.12.2013 korraldusega, mida kaebaja ei ole vaidlustanud.
13.Ringkonnakohus jagab halduskohtu ja vastustaja seisukohta, et väidetava kahju tekkimine ei seondu vahetult määruse nr 99 § 8 lg 2 kehtestamisega, vaid KeA 17.12.2013 korraldusega, millega muudeti apellandile väljastatud vee erikasutusluba. Vahetu põhjusliku seose puudumist kinnitab veenvalt asjaolu, et apellandilt ei ole nõutud kõrgendatud saastetasu deklareerimist ja maksmist perioodi 01.04.2013−20.12.2013 eest, mil määruse nr 99 § 15 lg 1 alusel edasi kehtinud vee erikasutusluba oli juba lõppenud, kuid KeA 28.03.2013 korraldusega väljastatud uue loa alusel lähtuti kuni KeA 17.12.2013 korralduse teatavaks tegemiseni jätkuvalt vanadest piirmääradest. Kui saastetasu maksmise kohustus kaasnenuks vahetult määruse nr 99 § 8 lg-s 2 viidatud piirmäärade ületamisega heitvees, siis pidanuks apellant deklareerima ja tasuma kõrgendatud saastetasu ka ajavahemikul 01.04.2013−20.12.2013, kuid seda pole temalt nõutud. KeTS § 5 lg 4 sätestab selgelt, et kõrgendatud määras keskkonnatasu tuleb maksta siis, kui isik heidab keskkonda saasteaineid keskkonnaloas lubatust suuremas koguses. Vee erikasutusloaga määratud heitvee reostusnäitajate piirväärtustest lähtutakse ka saastetasu vähendamisel (KeTS § 20 lg 5). Kuna apellandi tegevuse aluseks on alati olnud kehtiv vee erikasutusluba, siis ei ole asjassepuutuv, et apellandil lasunuks kõrgendatud määras saastetasu maksmise kohustus ka hüpoteetilises olukorras, kus ta oleks heitvett merre juhtinud ilma vee erikasutusloata. See asjaolu ei lükka kuidagi ümber järeldust, et kui isikule on väljastatud vee erikasutusluba, siis lähtutakse saastetasu maksmisel nimelt loale kantud piirmääradest. Vahetut põhjuslikku seost või põhjuste ahelat ei saa järeldada ka sellest, et kui määruse nr 99 § 8 lg-s 4 ja §-s 9 sätestatud erandi (st ohtliku aine segunemispiirkonna määramine) rakendamise tingimused ei ole täidetud, siis puudub vee erikasutusloa väljastajal võimalus kalduda kõrvale määruse nr 99 § 8 lg-s 2 viidatud piirmääradest, sest juba ainuüksi nimetatud erandi tegemise võimaluse olemasolust (mille kasutamine või mittekasutamine sõltus esmajoones apellandist endast) järeldub, et kahju tekkimist ei saa tuletada pelgalt määruse nr 99 § 8 lg 2 kehtestamisest.
14.Kuigi apellandiga tuleb nõustuda, et jõudes esmalt järeldusele, et kaebusega nõutav kahju ei ole põhjustatud määrusega nr 99, vaid KeA 17.12.2013 korraldusega, on halduskohus asunud sisulise vajaduseta analüüsima ka RVastS § 14 lg-s 1 toodud tingimuste täidetust, ei ole see viinud ebaõigele lõpptulemusele. Halduskohtu otsusest nähtuvalt on kaebuse rahuldamata jätmise aluseks olnud nimelt see, et tegemist ei saa olla vahetult õigustloova aktiga tekitatud kahjuga ja seega pole RVastS § 14 lg-le 1 tuginemine asjakohane. RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud eelduste täidetust on halduskohus hinnanud selgelt vaid hüpoteetilise alternatiivina.
15.Kuivõrd apellant ei saa vahetu põhjusliku seose puudumise tõttu nõuda kahju hüvitamist RVastS § 14 lg 1 alusel, siis tuleb hinnata, kas kahju hüvitamine oleks võimalik RVastS § 7 lgs 1 sätestatud vastutuse üldkoosseisu järgi. Muu hulgas tuleneb sellest sättest kahju hüvitamise nõude sekundaarne iseloom, mis tähendab, et isik ei saa nõuda kahju hüvitamist, kui ta ei ole kasutanud eelnevalt ära mõistlikke võimalusi kahju tekkimise ärahoidmiseks. RVastS § 7 lg 1 eesmärgiks ei ole siiski kohustamine perspektiivitute taotluste esitamiseks, mistõttu ei ole esmaste õiguskaitsevahendite kasutamata jätmine kahjunõude esitajale etteheidetav, kui nende kasutamine poleks kahju tekkimist ära hoidnud, kahju kõrvaldanud või selle ulatust vähendanud (nt Riigikohtu 04.06.2018 otsus nr 3-15-2943, p 14; 15.06.2016 otsus nr 3-3-1-16-16, p 14; 27.05.2016 otsus nr 3-3-1-21-16, p 10.1). Ringkonnakohus leiab, et kahju hüvitamise nõude 12(15)
3-16-2267 rahuldamise välistab praegusel juhul juba ainuüksi asjaolu, et AS Tallinna Vesi ei ole kasutanud võimalust KeA 17.12.2013 korralduse vaidlustamisega (st RVastS §-s 3 sätestatud nõude esitamisega) kahju tekkimist ära hoida või kahju vähendada või kõrvaldada, kuigi tegemist oli apellandile kättesaadava ja tõhusa õiguskaitsevahendiga.
16.Apellandi väide, justkui ei saaks vee-ettevõtjalt mõistlikul oodata tema majandustegevuse jaoks olulise loa tingimuste vaidlustamist, jääb ringkonnakohtule arusaamatuks. AS Tallinna Vesi pidi hiljemalt KeA 17.12.2013 korralduse saamisel mõistma, et saasteainete lubatud piirmäärasid on oluliselt karmistatud ning kui ta leidis, et muudatused ei ole õiguspärased, pidanuks ta vaidlustama vee erikasutusloa muutmise. Keskkonnaloa vaidlustamine ei mõjutaks iseenesest selle kehtivust ega takistaks kuidagi vee-ettevõtja majandustegevuse jätkamist. Apellandil olnuks selles vaidluses võimalik taotleda ka esialgse õiguskaitse kohaldamist, millega välistatakse muudatuste rakendamine väljalasu TL017 kaudu merre juhitavale heitveele kuni kohtumenetluse lõpuni. Olukorras, kus apellant on samade argumentidega taotlenud väidetavalt põhiseadusevastase õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamist, ei saa kuidagi eeldada, et sama üldakti alusel antud üksikakti vaidlustamisel olnuks põhiseadusevastasusele tuginemine täiesti perspektiivitu. Vaatamata sellele, et konkreetse kahjusumma suurus sai apellandile selguda alles pärast keskkonnatasu deklaratsioonide esitamist, pidi KeA 17.12.2013 korralduse väidetav õigusvastasus olema talle kui kogenud vee-ettevõtjale üheselt arusaadav juba pärast selle haldusakti teatavaks tegemist ning seega pidi talle olema ettenähtav ka kohustus tasuda saastetasu kõrgendatud määras. Seda eriti olukorras, kus apellandi väitel ei olnud heitvees vase, tsingi ja kroomi sedavõrd madalate piirmäärade (s.o 0,005 mg/l) saavutamine tehnoloogiliselt üldse võimalik.
17.Riigikohtu 30.11.2004 otsused nr 3-3-1-56-04 (p-d 19−20) ja nr 3-3-1-64-04 (p-d 29−30) ei ole praeguses vaidluses asjakohased, sest nimetatud lahendites kajastatud asjaolud olid märkimisväärselt erinevad. Riigikohus leidis, et isikult ei saa nõuda, et ta vaidlustaks üksikakti aluseks oleva üldakti vastavust põhiseadusele, ja piirata seeläbi kahjunõude esitamise õigust, sest isikul on mõistlik alus eeldada, et avalik võim tegutseb üksikakte andes põhiseaduspäraste üldaktide alusel. Viidatud asjades oli tegemist olukorraga, kus ettevõtjatele kohustusi pannud üksikaktide aluseks olevad üldaktid olid tunnistatud Riigikohtu 10.04.2002 otsusega nr 3-4-14-02 põhiseadusevastaseks ja kehtetuks põhjusel, et need olid kehtestatud pädevust ületades. Praegusel juhul ei ole määruse nr 99 § 8 lg-t 2 tunnistatud põhiseadusevastaseks ega kehtetuks ning apellandi väited temale väljastatud vee erikasutusloa muutmise aluseks olnud õigustloova akti põhiseadusevastasusest (s.o õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumine ja ettevõtlusvabaduse ebaproportsionaalne riive) on olemuselt sellised, et võimalik vastuolu põhiseadusega pidi talle selguma koheselt. Samuti ei esine praeguses vaidluses lahendites nr 3-3-1-56-04 ja nr 3-3-164-04 käsitletuga sarnast olukorda, kus üksikakti vaidlustamisega poleks ilmselt saanud kahju tekkimist ära hoida. Eelkõige ei konkureerinud apellant vee erikasutusloa taotlemisel ühegi teise ettevõtjaga ning kuna luba väljastati viieaastase kehtivusajaga (kuni 31.03.2018), siis poleks selle vaidlustamine kuidagi mõjutanud järgmise loa taotlemist või saamist, sest kohtuvaidlus lõppenuks tõenäoliselt oluliselt enne loa kehtivusaja lõppu.
18.Kokkuvõttes on ringkonnakohus seisukohal, et esitatud hüvitamiskaebuse rahuldamise RVastS § 14 lg 1 alusel välistab juba ainuüksi asjaolu, et kahju tekkimise ja määruse nr 99 § 8 lg 2 kehtestamise vahel puudub otsene põhjuslik seos, ning hüvitamiskaebust ei saa rahuldada ka RVastS § 7 lg 1 alusel, sest apellant on jätnud kasutamata esmase õiguskaitsevahendi, mis võimaldanuks kahju tekkimist ära hoida või kahju vähendada või kõrvaldada. Kuna kaebus tuleb jätta igal juhul rahuldamata, ei ole vajalik ega otstarbekas analüüsida muude kahju hüvitamise tingimuste täidetust.
13(15)
3-16-2267
19.Halduskohus mõistis kaebajalt vastustaja kasuks välja esindajakulud 4680 eurot (vastas advokaadi 30 töötunnile; vastustaja oli seejuures taotlenud esindajakulude hüvitamist kokku 6661,20 eurot, mis vastas advokaadi 52,7 töötunnile – II kd, tl 95-100; II kd, tl 112-113). Ringkonnakohus leiab, et vastustaja menetluskulude kaebajalt väljamõistmine oli põhjendatud. HKMS § 109 lg 6 ei välista haldusorgani kasuks õigusabikulude väljamõistmist täielikult, vaid kaitseb isikut üksnes liigsete menetluskulude eest (nt Riigikohtu 13.11.2015 otsus nr 3-3-1-3415, p 9; 15.10.2015 määrus nr 3-3-1-21-15, p 16; 15.12.2014 otsus nr 3-3-1-67-14, p 32.1; 21.06.2012 otsus nr 3-3-1-26-12, p-d 29-30). Haldusorgani kasuks menetluskulude väljamõistmise põhjendatuse hindamisel tuleb lähtuda konkreetse vaidlusega seotud asjaoludest, sh sellest, millist laadi õigussuhtest on vaidlus välja kasvanud. Ringkonnakohtu hinnangul väljub lahendatav kahju hüvitamise nõue vastustaja igapäevatöö raamest ja määruse andmise käigus uuritavate asjaolude ringist (vrd Riigikohtu 07.19.2015 otsus nr 3-3-1-11-15, p 32).
20.Kaebajalt vastustaja kasuks välja mõistetud menetluskulusid ei ole põhjust ka täiendavalt vähendada (halduskohus pidas tõendite kohaselt kantud 6240 euro asemel põhjendatud kuluks 4680 eurot ehk vähendas taotletavat summat 25% võrra). Lepingulise esindaja kulude põhjendatuse ja vajalikkuse hindamine on kohtu kaalutlusotsus, millesse kõrgema astme kohus sekkub üksnes juhul, kui kohus on ületanud diskretsioonipiire (nt Riigikohtu 02.05.2017 otsus nr 3-2-1-134-16, p 56). Ringkonnakohus leiab, et halduskohus ei ole praeguses asjas teinud menetluskulude väljamõistmise otsustamisel ilmseid kaalutlusvigu, mis võiksid anda alust halduskohtu otsuse muutmiseks. Asjakohane ei ole hinnata üksikute menetlusdokumentide mahtu ja nende koostamiseks või muude toimingute tegemiseks kulutatud aega ega võrrelda erinevate menetlusosaliste esindajakulude suurust, vaid arvestada tuleb eelkõige läbitöötamist vajavate materjalide mahukust ja vaidlusaluste õigusküsimuste keerukust, samuti menetluse kestust (nt Riigikohtu 03.05.2017 otsus nr 3-3-1-80-16, p 35). Õigusabikulude suurus tervikuna ei tohiks olla asja iseloomu ja tähtsust arvestades ilmselgelt ülepaisutatud.
21.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb AS Tallinna Vesi apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 05.06.2017 otsus muutmata.
22.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et AS Tallinna Vesi on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 750 eurot (II kd, tl 132a) ja kandnud esindajakulusid 9337,10 eurot (II kd, tl 143-153; II kd, tl 164-167). Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja muutmata halduskohtu otsus, millega jäeti kaebus tervikuna rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda.
23.Vabariigi Valitsus (Keskkonnaministeeriumi kaudu) on apellatsioonimenetluses kandnud esindajakulusid 3276 eurot koos käibemaksuga (II kd, tl 160-162; II kd, tl 168-170) ning palunud need apellandilt halduskohtu otsuse p-des 29–31 märgitud põhjendustel välja mõista. Kulude seos praeguse haldusasja menetlemisega ringkonnakohtus on nõuetekohaselt tõendatud ning eespool p-s 19 esitatud põhjendustel peab ringkonnakohus vastustaja advokaadikulude apellandilt HKMS § 108 lg 1 alusel väljamõistmist põhjendatuks. Kulude suurus vastab advokaadi 21 töötunnile (130 eurot/tund + käibemaks 20%), mida võib pidada vaidluse sisu ja mahtu arvestades mõistlikuks ja vajalikuks ajakuluks.
(allkirjastatud digitaalselt) 14(15)
3-16-2267 Tühistatud osaliselt Riigikohtu 20.02.2020 otsusega
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada AS Tallinna Vesi kassatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 5. juuni 2017. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 30. oktoobri 2018. a otsus osas, millega mõisteti ASlt Tallinna Vesi välja Keskkonnaministeeriumi menetluskulud. Teha selles osas uus otsus, millega jätta Keskkonnaministeeriumi menetluskulud tema enda kanda.
3.Muuta Tallinna Ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
4.Muus osas jätta Tallinna Ringkonnakohtu otsus muutmata.
5.Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
6.Tagastada kautsjon.
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.