AKTSIASELTS TALLINNA VESI kaebus Eesti Vabariigi vastu 01.01.2013 jõustunud Vabariigi Valitsuse määruse nr 99 „Reovee puhastamise ning heit- ja sademevee suublasse juhtimise kohta esitatavad nõuded, heit- ja sademevee reostusnäitajate piirmäärad ning nende nõuete täitmise ja kontrollimise meetmed“ § 8 lg-ga 2 tekitatud otsese varalise kahju hüvitamiseks summas 1 136 191 eurot ja põhinõudelt viivise välja mõistmiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – AKTISASELTS TALLINNA VESI, volitatud esindajad vandeadvokaat Karl Kask vandeadvokaadi abi Britta Pärk; Vastustaja – Vabariigi Valitsus (Keskkonnaministeeriumi kaudu), volitatud esindaja vandeadvokaat Kalev Aavik, Elina Lehestik, Raili Kärmas ja Karin Kroon
4.Mõista kaebajalt vastustaja kasuks välja menetluskuluna 4680 eurot. Muus osas jätta vastustaja menetluskulud tema enda kanda.
Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale on õigus esitada hiljemalt 05.07.2017 apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
1.AKTSIASELTS TALLINNA VESI on vee-ettevõtja, kes juhib temale kuuluvast reoveepuhastist heit ja –sademevee (edaspidi ühiselt heitvesi) merre. Vabariigi Valitsuse 29.11.2012 määrusega nr 99 „Reovee puhastamise ning heit- ja sademevee suublasse juhtimise kohta esitatavad nõuded, heit- ja sademevee reostusnäitajate piirmäärad ning nende nõuete täitmise kontrollimise meetmed“ (edaspidi määrus nr 99) muudeti veekogudesse juhitava heit- ja sademevee puhul kohustuslikuks keskkonnaministri 09.09.2010 määrus nr 49 ”Pinnavee keskkonna kvaliteedi piirväärtused ja nende kohaldamise meetodid ning keskkonna kvaliteedi piirväärtused vee-elustikus” (edaspidi määrus nr 49) ning tunnistati kehtetuks seni kehtinud Vabariigi Valitsuse 31.07.2001 määrus nr 269 „Heitvee veekogusse või pinnasesse juhtimise kord“ (edaspidi määrus nr 269). Selle tulemusel muutusid veekogusse juhitava heitvee lubatud ohtlike ainete piirväärtused sedavõrd, et pärast kaebajale 28.03.2013 Keskkonnaameti korraldusega nr HJR 1-15/13/240-2 väljastatud ja 01.04.2013 kehtima hakanud vee erikasutusloa nr L.VV/322982 (edaspidi veeluba) muutmist 17.12.2013, oli kaebaja kohustatud tasuma 2013. aasta IV kvartalis ning 2014. aasta I ja II kvartalis keskkonnatasu kõrgendatud määras.
2.Kaebajale 28.03.2013 väljastatud veeloa muutmine oli tingitud asjaolust, et Keskkonnaamet väljastas veeloa ekslikult määruse nr 269 piirväärtusi arvestades ning vea avastamisel alustas Keskkonnaamet veeloa muutmise menetlust. Keskkonnaameti 17.12.2013 korraldusega nr HJR 1-15/13/867 (edaspidi 17.12.2013 korraldus) muudeti kaebajale väljastatud veeluba ning viidi see kooskõlla määruse nr 99 nõuetega. 17.12.2013 korralduse muutmiseks ja sellele eelnenud olukorra taastamiseks ning segunemispiirkonna määramiseks esitas kaebaja Keskkonnaametile 16.04.2014 taotluse ning Keskkonnaameti 19.09.2014 korraldusega nr HJR 1-15/14/519 (edaspidi 19.09.2014 korraldus) muudeti kaebaja veeluba selliselt, et lubati teatud ohtlike ainete piirväärtuste ületamist heitvees alates 2014. aasta III kvartalist (st lubati ohtlike ainete piirväärtuste suhtes erandi kohaldamist määruse nr 99 § 8 lg 4 tähenduses ehk kinnitati segunemispiirkond).
3.Kaebaja esitas nii 28.08.2015 kui ka 16.10.2015 Keskkonnaametile 2013. aasta IV kvartali ning 2014. aasta I ja II kvartali keskkonnatasude deklaratsioonide parandused, märkides piirmäärade suuruseks enne 01.01.2013 kehtinud piirmäärad, kuid Keskkonnaamet keeldus deklaratsioonide parandamisest, leides, et kaebajal puudub õigus keskkonnatasu tagasisaamiseks. Kaebaja vaidlustas Keskkonnaameti vastavasisulise otsuse 14.12.2015 (haldusasi nr 3-15-3123), kuid kaebus loeti perspektiivituks ja see tagastati halduskohtu 08.01.2016 määrusega. Halduskohtu määrus jäi muutmata ka 26.02.2016 Tallinna Ringkonnakohtu poolt ning Riigikohus ei võtnud määruskaebust menetlusse.
4.14.12.2015 avalikustas Keskkonnaministeerium määruse nr 49 (EIS toimik nr 15-1789) ja määruse nr 99 (EIS toimik nr 12-0927) muutmise teated, millega soovitaks suures osas pöörduda tagasi kuni 01.01.2013 kehtinud piirmäärade juurde. Määrus nr 99 jõustus muudetud kujul 01.01.2017.
5.13.11.2016 esitas kaebaja Tallinna halduskohtule kaebuse määruse nr 99 § 8 lg-ga 2 tekitatud otsese varalise kahju hüvitamiseks summas 1 136 191 eurot ja põhinõudelt viivise välja mõistmiseks.
2(20)
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
6.Kaebaja seisukoht
6.1.Täidetud on kõik riigivastutuse seaduse (edaspidi RVastS) § 14 lg 1 kohaldamise tingimused, millele viitab Riigikohus 31.10.2013 otsuse 3-3-1-84-12 punktis 13 ning praegusel juhul tuleb arvestada, et kaebajal puudus võimalus määruse nr 99 vaidlustamiseks kohtus. Ka on kaebaja kasutanud kõiki mõistlikke võimalusi kahju tekkimise ärahoidmiseks. Vastustaja viidatud RVastS seletuskirjast ei nähtu, et RVastS § 14 lg 1 kohaldamise eelduseks on RVastS § 7 loetletud esmaste õiguskaitsevahendite ammendatus. See on eeskätt seotud sellega, et põhiseadusvastase õigusloome eest ei ole võimalik end kaitsta üksikaktide ega toimingute vaidlustamisega, mis on reguleeritud RVastS §-s 7.
6.2.Kaebajale on tekkinud kahju ja määruse nr 99 § 8 lg 2 vahel on põhjuslik seos. Nimelt pidi määruse nr 99 jõustumise järgselt heitvesi olema veekogus oleva veega sama puhas ning selle tulemusel langes vase, tsingi ja üldkroomi piirväärtus heitvees varasema asemel 0,005 milligrammi liitri kohta. Seejuures merre juhitavale heitveele kehtisid määrusest nr 99 tulenevalt rangemad nõuded kui kehtisid jõgedesse ja järvedesse juhitavale heitveele. Seega oli kaebaja võrreldes teiste vee-ettevõtjatega põhjendamatult halvemas olukorras ning määruse nr 99 vastuvõtmine tähendas kaebajale seda, et tal ei olnud enam võimalik tagada vette juhitava heitvee vastavust nõuetele. Selle tulemusel tuli kaebajal tasuda kõrgendatud keskkonnatasu ning kaebajal kadus ära võimalus kasutada saastetasude vähendamist keskkonnatasude seaduse (edaspidi KeTS) § 20 lg 5 alusel. Kaebaja oli kohustatud 17.12.2013 korraldusega veeloa muutmisest kuni 19.09.2014 korraldusega tagasiulatuvalt 01.07.2014 veeloa muutmiseni maksma kõrgendatud määras keskkonnatasu summas 1 002 138 eurot ja sellega seoses ka tulumaksu summas 134 053 eurot. Tegemist on otsese varalise kahjuga, mis on tingitud õigusvastaste piirnormide kehtestamisest ning mille hüvitamist kaebaja praegusel juhul taotleb.
6.3.Kaebajale on kahju tekitatud avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega, kuna määrus nr 99 kehtestati vacatio legis põhimõtet rikkudes ning ilma analüüsita kehtestati veeettevõtjatele seni kehtinust oluliselt rangemad heitvee piirmäärad. Ka õiguskantsler on märkinud, et tema hinnangul ei võtnud vastustaja määruse nr 99 kehtestamisel arvesse asjakohaseid looduslikke olusid, tehnoloogilisi võimalusi, majanduslikke mõjusid. Samuti ei arvestanud vastustaja Eesti turul tegutsevate vee-ettevõtjate suutlikkust teha vajalikud mahukad muudatused oma tegevuses 2 aasta jooksul määruse vastuvõtmisest. Lisaks rikkus vastustaja Eesti kohustusi õigusloome korraldamisel põhiseaduse §-i 3 ning Vabariigi Valitsuse 22.12.2011 määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ (edaspidi HÕNTE) § 14 lg-t 4 ja §-i 63. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16.12.2008 direktiiv 2008/105/EÜ, mis käsitleb keskkonnakvaliteedi standardeid veepoliitika valdkonnas ning millega muudetakse nõukogu direktiive 82/176/EMÜ, 83/513/EMÜ, 84/156/EMÜ, 84/491/EMÜ, 86/280/EMÜ ja tunnistatakse need seejärel kehtetuks ning muudetakse direktiivi 2000/60/EÜ (edaspidi direktiiv 2008/1051) ei kehtesta kaebajale enim probleeme tekitavatele ainetele (nt vask, tsink ja üldkroom) piirväärtusi ning neid ei nimetata direktiivis ka prioriteetse ainena ning seda on märkinud ja õiguskantsler 20.01.2015 kirjas Keskkonnaministeeriumile. Direktiiv lubab nikli ning ka teiste raskemetallide piirmäärade kehtestamisel arvesse võtta looduslikke taustakontsentratsioone metallide ning nende ühendite puhul, karedust ja teisi kvaliteedi parameetmeid, kuid määruse nr 99
Muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12.08.2013 direktiiviga 2013/39/EL, millega muudetakse direktiive 2000/60/EÜ ja 2008/105/EÜ seoses veepoliitika valdkonna prioriteetsete ainetega
3(20)
kehtestamisel seda ei tehtud. Seejuures tuleb rõhutada, et võrrelduna joogiveele kehtestatud normidele, on heitvee normid rangemad ning seejuures ei nähtu määruse nr 99 seletuskirjast, kuidas piirnorme saavutada. Mereveele on määrusega nr 99 kehtestatud teiste veekogudega võrreldes rangemad piirmäärad, kuid seda vahetegu ei ole põhjendatud. Euroopa Liidu õigusest ei tulene vajadust eristada rannikuvett maismaa pinnaveest ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23.10.2000 direktiiv 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik (edaspidi veepoliitika raamdirektiiv) defineerib pinnavett maismaaveena (v.a keemilise seisundi osas). Määruse nr 99 muudatuste eelnõu menetlemisel pinnaveekogumeid heitvee puhul enam ei eristata. Euroopa Kohtu seisukohtade järgi tuleb siseriikliku seadusandja tegevust direktiivide ülevõtmisel ja abinõude valikul hinnata ka teiste liikmesriikide kogemuse taustal (Riigikohtu 28.11.2012 otsus asjas nr 3-3-1-37-12, p 30; Euroopa Kohtu 17.10.1996 otsus liidetud kohtuasjades C-283/94, C-291/94 ja C-292/94, p 51). Vastustaja on seda kohustust rikkunud. Seadusandja tahe ei saa olla suunatud ebamõistliku ja ebaõiglase regulatsiooni kehtestamisele (Riigikohtu 13.11.2002 otsus nr 3-3-1-54-02, punkt 12) ning riigi kohustus on mitte teha põhjendamatuid takistusi ettevõtluseks ja seda vabadust riivab iga abinõu, mis takistab, kahjustab või kõrvaldab mõne ettevõtlusega seotud tegevuse (Riigikohtu 28.04.2000 otsus nr 3-4-1-6-00, punkt 11). Riigikohus on RVastS § 14 lg 1 alusel kahjunõude rahuldamist pidanud lubatavaks, kui riik on võtnud üle Euroopa Liidu direktiivi puudulikult (Riigikohtu 28.11.2012 otsus asjas nr 3-3-1-3712, punkt 25). See põhimõte on kohaldatav ka juhul, kui direktiivi ülevõtmiseks kehtestatud normid on vastuolus Euroopa Liidu õiguse „saastaja maksab“ ning teenuste vaba osutamise põhimõttega. Euroopa Liidu keskkonnapoliitika rajaneb ettevaatusprintsiibil ja saastaja maksab põhimõttel, kuid ohtlike ainete piirmäärade ja sellest lähtuva saastetasu maksmise kohustuse juures ei ole aga arvestatud, et vee-ettevõtjad ei ole reostuse põhjustajad ning neid ei saa käsitada saastajana. Keskkonnakahjustuse tekitab vee-ettevõtja klient, kuid kehtiv regulatsioon ei võimalda näiteks kliendilepingu muutmisel saastajat täiendavalt tasustada. Teisalt puudub veeettevõttel ka praktikas rakendatav võimalus nõuda ohtlike ainete ühiskanalisatsiooni juhtimise vähendamist. Viidates Euroopa Kohtu lahendi C-293/97 punktidele 51–52 ning lahendi C-254/08 punktidele 56–57 ei saa vee-ettevõtjad olla vastutavaks saastatuse eest, mis on põhjustatud looduslikult kõrgest foonist või teistest isikutest. Keskkonnatasude kehtestamisel tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõttega, s.t piirmäärad peavad olema veeseaduses (edaspidi VeeS) sätestatud eesmärkide saavutamiseks sobivad ega tohi kaugemale minna sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik (EK C-58/08, punkt 51 ja C203/12, punktid 34–35). Lähtudes vee-ettevõtete tehnoloogilisest võimekusest, siis ei ole üleminekuajata kehtestatud määruse nr 99 piirmäärad ja sellega suurenev saastetasu maksmise kohustus kooskõlas ka teenuste osutamise vabaduse põhimõttega. Euroopa Kohus on leidnud, et teenuse osutamisel makstava maksu viiekordistamine üleminekuaega sätestamata on teenuste osutamise vabaduse piirang (EK C-98/14, punktid 41–42). Antud juhul mitmekordistati pinnavee ohtlike ainete piirmäärad mitusada korda sisuliselt üleminekuaega andmata. Sealjuures ei ole ka 3 aastat peale määruse kehtestamist kehtivate piirmäärade saavutamine tehnoloogiliselt võimalik. Keskkonnaministeerium on tunnistanud, et kehtivad piirmäärad on ebamõistlikud ja põhjendamata ning seda kinnitab määruse nr 99 muutmise eelnõu ning selle tulemusel 01.01.2017 jõustunud muudatused, kuna sisuliselt pöörduti tagasi endiste piirmäärade juurde. Seejuures märgitakse seletuskirjas, et uute piirväärtuste puhul on arvestatud ka looduses esinevat fooni ning tagatud on uute normide vastavus reaalsusele. See kinnitab veelgi, et määrusega nr 99 kehtestatud
4(20)
normid on ebaproportsionaalsed ning põhjendamatud. Ka Riigikohtu praktika kohaselt saab RVastS §14 lg 1 nõude rahuldamisel hinnata muu hulgas seadusandja tegevust seaduseelnõu menetlemise materjalide põhjal (Riigikohtu 28.11.2012 otsus nr 3-3-1-37-12, punkt 28). Määruse koostamisel ei arvestatud investeeringute vajadust ning seda on kinnitanud ka vastustaja määruse muutmise seletuskirjas, kuna eeldati, et vee-ettevõtjad ei pea tegema täiendavaid investeeringuid ega täiendavaid kulutusi määruse nr 99 rakendamiseks. Määruse nr 99 kehtestatud piirnormide mõju ei muuda proportsionaalseks ka segunemispiirkonna määramise võimalus, kuna selle määramiseks puudusid alused ja vajalik oskusteave. Lisaks ei saa segunemispiirkonna määramise võimalus olla iseenesest ajaliselt piiratud leevendav meede, kuivõrd praegu puuduvad teadaolevad tehnoloogiad, mille abil oleks võimalik saavutada kehtestatud piirmäärad. Kuigi kaebaja tegevus ise ei muutunud, siis tekitasid määruse nr 99 õigusvastased normid kaebajale olulise kahju ning see on põhjuslikus seoses vastustaja tegevusega. Kui vastustaja oleks Määruse nr 99 kehtestamisel arvesse võtnud asjakohaseid looduslikke olusid, tehnoloogilisi võimalusi, majanduslikke mõjusid, ettevõtete tehnoloogilist suutlikkust, kehtiksid õiguspärased piirmäärad ning kaebajale ei oleks kahju tekkinud.
6.4.Määrusest nr 99 tulenevalt heitvee piirmäärad on otsekohaldatavad. Ka Keskkonnaamet on kinnitanud, et piirnormide rakendamisel puudub kaalutlusõigus ning vee erikasutusloas peab Keskkonnaamet määrusest nr 99 lähtuma.
6.5.Kaebaja kuulub eriliselt kannatanud isikute rühma, kuna määrus nr 99 puudutab väga piiratud isikuid ning ka vastustaja on õiguskantslerile kinnitanud, et kaebaja oli üks viiest ettevõttest, keda määruse nr 99 vastuvõtmine enne 01.01.2015 mõjutab. Kuigi määrus nr 99 kehtestab koosmõjus määrusega nr 49 eelkõige piirnormid looduse kaitseks, siis sätestab ta ka selgelt kriteeriumid, mida täites on ettevõtjatel õigus vette saasteaineid juhtida ning oma tegevust korraldada. Seega kaitseb Määruse nr 99 § 8 lg 2 ka vee-ettevõtjate õigusi, andes lubatud piirmäärad keskkonda heitmete viimiseks.
6.6.Kaebajal puudub seadusest tulenev võimalus määruse nr 99 vaidlustamiseks, kuid määruse nr 99 jõustumise järgselt on kaebaja aktiivselt osalenud erialaliidu töös, et tagada õiguspärased piirnormid. Selleks on pöördutud ka erialaliidu poolt õiguskantsleri poole. Ka on kaebaja kasutanud kõiki võimalusi kahju ära hoidmiseks, s.h esitanud taotluse 17.12.2013 muudetud veeloa muutmiseks, kuid Keskkonnaamet keeldus sellest uutele piirnormidele viidates. Kaebaja ei oleks pidanud kahju ära hoidmiseks vaidlustama Keskkonnaameti 17.12.2013 veeloa muutmise korraldust, kuna veeluba annab õiguse saasteainete keskkonda viimiseks, kuid ei loo iseseisvat saastetasu maksmise kohustust. Ka vastustaja väited, et kaebaja oleks saanud kahju tekkimist vältida 17.12.2013 korralduse vaidlustamisel esialgse õiguskaitse kohaldamise kaudu on meelevaldsed, kuna kohtu poolt kohaldatav esialgse õiguskaitse vahend ei saa legaliseerida ilmselgelt õigusvastast olukorda (vt. Riigikohtu määrus nr 3-3-1-55-06, punkt 10). Kuna kohtuvaidlus oleks kestnud vähemalt 2 aastat, siis ei oleks olnud kaebajale kahju tekitamine 17.12.2013 korralduse vaidlustamisel ära hoitav ega vähendatav, sest kaebaja ei oleks saanud selle aja jooksul jõustunud kohtuotsust Korralduse seaduslikkuse ja alates 01.01.2013 jõustunud Määruse nr 99 põhiseadusele vastavuse küsimuses. Seega ei oleks kaebaja põhimõtteliselt saanud vältida õigusvastaste piirnormide järgimist vee erikasutusloa vaidlustamisel. Ka on kaebaja esitanud Keskkonnaametile keskkonnatasude deklaratsioonide parandused, kuid Keskkonnaamet
5(20)
ei võtnud taotlust menetlusse. Kuna selles osas kaebaja esitatud kaebust menetlusse ei võetud, siis on maksukohustused muutunud sisuliselt vaidlustamatuks.
6.7.Uute piirmäärade kehtestamine oli vastuolus PS §-st 10 tuleneva õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega, samuti PS §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse põhimõtetega koostoimes PS §-st 31 tuleneva ettevõtlusvabaduse põhimõttega. Õiguskindluse põhimõte tähendab seda, et uute regulatsioonide jõustamiseks tuleb ette näha mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid oma tegevuse vastavalt ümber korraldada. Sama nõue on tuletatav ka PS § 13 lõikest 2, mille järgi kaitseb seadus igaüht riigivõimu omavoli eest ning õiguse üldpõhimõtetest, mille kohaselt uue õigusliku olukorra loomisel peab seadusandja tagama, et õiguse adressaadil oleks oma tegevuse ümber korraldamiseks mõistlikul määral aega (Riigikohtu 02.12.2004 otsus nr 3-4-1-20-04, punkt 26). Praegusel juhul ei ole arvestatud ettevõtjate õiguspärast ootust, et kehtivat regulatsiooni ei muudeta rabavalt tema jaoks ebasoodsas suunas ja sedavõrd lühikese etteteatamistähtajaga mis ei võimalda tegevuse ümberkorraldamist. Seetõttu ei oma sisuliselt tähtsust ka asjaolu, et leevendava meetmena kehtestati ka segunemispiirkonna määramise võimalus. Ühestki dokumendist ei nähtu, mis oli piirmäärade langetamist puudutava regulatsiooni jõustumise lühikese tähtaja põhjuseks. Seletuskirjas viidatud 2015. aastaks veekogude hea saavutamine kõlab pigem tühja deklaratsioonina kui muudatuste legitiimse eesmärgina ning sellega ei saa õigustada üllatuslikke ning ettevõtjaid intensiivselt mõjutavate regulatsioonide vastuvõtmist. Uute piirmäärade kehtestamisel kiirustati ning ei arvestatud kaasnevate investeeringute vajadust. Samuti ei analüüsitud, kas mitmete ohtlike ainete piirmäärade viivitamatu langetamine on üleüldse vajalik ja põhjendatud ning piirmäärade saavutamine võimalik.
6.8.Alates 01.01.2017 on Määrus nr 99 kehtiv uues redaktsioonis, millega piirnorme on leevendatud ja arvesse on lubatud võtta ka ainete looduslikku fooni (§ 8). Määrust nr 99 on oluliselt täiendatud ka segunemispiirkonna määramise osas (§ 9). Ei ole põhjust arvata, et Määruse nr 99 oleks kehtival kujul vastuolus veepoliitika raamdirektiivi või mõne muu asjakohase direktiivi sätetega, mille olulisust vastustaja on rõhutanud. Ka õiguskantsler lõpetas menetluse piirväärtuste muutmise tõttu.
7.Vastustaja seisukoht
7.1.Kaebus on ilmselgelt perspektiivitu ning see tuleb jätta läbi vaatamata HKMS § 121 lg 2 p-2 ning § 151 lg 2 p-i 1 alusel, kuna kaebajale ei ole tekkinud kahju mitte õigustloova aktiga, vaid Keskkonnaameti 17.12.2013 korraldusega nr HJR 1-15/13/867 (edaspidi 17.12.2013 korraldus), mida kaebaja aga ei vaidlustanud ning mille vaidlustamise tähtaeg on ammu möödunud. Kui kohus peab kaebuse sisulist läbivaatamist põhjendatuks, siis tuleb kaebus jätta rahuldamata.
7.2.Riigikohus on kinnitanud, et õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamine peaks olema piiratud ning RVastS § 14 lg 1 kohaldamine on võimalik vaid väga erandlikel juhtudel ning sel põhjusel on ka õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamisele erireeglid, mis on märksa rangemad kui kahju hüvitamisele üldalustel (Riigikohtu 31.10.2013 otsus nr 3-3-1-84-12, punktid 13, 48). Eelviidatud lahendist tulenevalt seab RVastS § 14 lg 1 vastutuse eelduseks järgmised kriteeriumid, mis peavad esinema samaaegselt, s.t millest kasvõi ühe puudumine välistab kaebuse rahuldamise: 1) on antud õigustloov akt või on jäetud see andmata; 2) isikule on tekkinud kahju; 3) kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega; 4) esineb põhjuslik seos avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumise ja isikule tekkinud kahju vahel; 5) rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav; 6) isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Vastustaja hinnangul ei ole käesoleval juhul täidetud 3, 4, 5 ja 6 kriteerium.
6(20)
7.3.Täidetud ei ole RVastS § 14 lg 1 kohaldamise eeldused, kuna vastustaja ei ole oma kohustusi oluliselt rikkunud ning isegi kui vastustaja oleks kohustusi oluliselt rikkunud, siis puuduks põhjuslik seos kohustuse rikkumise ja kahju vahel, kuna kaebajale tekkis kahju 17.12.2013 korraldusest. Kuna kaebaja ei vaidlustanud tähtaegselt Keskkonnaameti 17.12.2013 korraldust, millega kaebaja oleks saanud kahju tekkimist vältida, siis on kahjunõue vastuolus RVastS § 7 lgga 1. Kuigi kaebaja püüab väita, et RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud juhul ei ole RVastS § 7 kohaldatav, siis vastustaja sellega ei nõustu. Olukorras, kus mingit küsimust reguleerivad nii üldkui erisätted, kohalduvad õigusliku regulatsiooni üldiste põhimõtete kohaselt mõlemad. Üksnes juhul, kui erisätted mingis küsimuses sõnaselgelt välistavad üldsätete kohaldamise või kehtestavad regulatsiooni, mille sisu on vastuolus üldsätetega, tuleb üldsätted vastavas osas kohaldamata jätta. Käesoleval juhul puudub vaidlus selles, et RVastS § 7 ja § 14 suhtuvad teineteisesse kui üld- ja erisäte. Seejuures RVastS § 14 ei välista õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamisel RVastS § 7 sätestatud üldpõhimõtete kohaldamist ega kehtesta ka eriregulatsiooni, mis oleks nende üldpõhimõtetega vastuolus. Lisaks on ka Riigikohus 31.10.2013 otsuse nr 3-31-84-12 punktis 13 väljendanud selgelt ja ühemõtteliselt seisukohta, mille kohaselt on RVastS §st 7 tulenevad üldpõhimõtted kohaldatavad ka õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamisel.
7.4.Kaebaja sisustab vääralt otsekohalduvuse kriteeriumit ning praegusel juhul ei ole asjassepuutuv, kas määrus nr 99 on otsekohalduv. Määruse nr 99 piirmäärad ei kujuta endast „rikutud kohustuse aluseks olevat normi“ ehk normi, mida vastustaja tegevus väidetavalt rikub, vaid normi, mille kehtestamine ise väidetavalt rikkus proportsionaalsuse põhimõtet ja „saastaja maksab“ põhimõtet. Seega tuleks kaebuse rahuldamise ühe eeltingimusena tuvastada mitte määruse nr 99 otsekohaldatavus, vaid proportsionaalsuse põhimõtte või „saastaja maksab“ põhimõtte, millega määrus nr 99 väidetavalt vastuolus on, otsekohaldatavus (Riigikohtu 31.10.2013 otsus 3-3-1-84-12, punkt 44). Kaebuses ei ole aga väidetud, et nimetatud põhimõtted oleksid otsekohaldatavad. Seega ei ole kaebus isegi näiliselt kooskõlas RVastS § 14 lõikest 1 tulenevate nõuetega.
7.5.Kaebaja nõue ei ole kooskõlas RVastS § 7 lg-ga 1, kuna kahju tekkimine oleks olnud välditav nii 17.12.2013 korralduse vaidlustamisega kui ka segunemispiirkonna õigeaegse määramisega. Kaebaja on majandus- ja kutsetegevuses tegutsev suurettevõtja ning temalt nõutakse ka suuremat hoolsust, s.h seda, et ta teeb endale selgeks tema kohta käivate haldusaktide sisu. Seejuures on haldusakti kohese vaidlustamise kohustusel eriti oluline roll just õigusvastaselt kogutud avalikõiguslike tasude (mille hulka kuulub ka saastetasu) puhul. Kuna kaebaja pidi kõrgendatud määras keskkonnatasu tasuma 17.12.2013 korralduse vastuvõtmisest, siis oleks kaebaja saanud kahju tekkimist vältida ka selle korralduse vaidlustamisega. Kuigi kaebaja leiab, et 17.12.2013 korralduse vaidlustamine oleks olnud tulemuseta, kuna selle vaidlustamisel oleks tulnud tõstatada piirmäärade põhiseaduspärasus, siis ei ole see loogiline. Asjaolu, et haldusakti vaidlustamise põhjenduseks on selle põhinemine väidetavalt põhiseadusvastasel õigustlooval aktil, ei muuda haldusakti vaidlustamist tulemusetuks ega tähenda, et sellise haldusakti vaidlustamine ei võimaldaks sellisest haldusaktist tulenevat kahju ära hoida või vähendada. Ka kaebaja väited 17.12.2013 korralduse vaidlustamine esialgse õiguskaitse kohaldamise võimatusest on väärad ja asjakohatud, kuna kohtul on õigus jätta kohaldamata põhiseadusega vastuolus olev õigusnorm, seda ka esialgse õiguskaitse kohaldamisel. Kui halduskohus oles talle esitatud esialgse õiguskaitse taotluse lahendamisel leidnud, et kaebajale kohalduvad saastetasud on ebaproportsionaalselt kõrged, oleks ta võinud Määruse nr 99 selles osas kohaldamata jätta ning korralduse täitmise osaliselt peatada. RVastS § 7 lg 1 kasutatud väljend „ei olnud võimalik vältida ega ole võimalik kõrvaldada“ peab silmas selles sätte viidatud õiguskaitsevahendite (nt haldusakti
7(20)
kehtetuks tunnistamise nõue) terviklikku kasutamist koos kõigi sellest tulenevate tagajärgedega, mitte üksnes asjaomase õiguskaitsevahendi raames esialgse õiguskaitse taotlemist. See tuleneb juba antud sätte grammatilisest tõlgendamisest, sest „vältida ega kõrvaldada“ tähendab kriteeriumite kumulatiivsust: kahju ei olnud võimalik vältida haldusakti vaidlustamisel esialgse õiguskaitse taotlemisega ega seda kõrvaldada haldusakti hilisemal tühistamisel selle tagasitäitmisega. Teistsugune tõlgendus muudaks RVastS § 7 lg 1 teksti osaliselt tähendusetuks, sest esialgse õiguskaitse korras ei ole reeglina võimalik haldusakti alusel juba tekkinud kahju kõrvaldamine (haldusakti tagasitäitmine). Kaebaja väidab oma seisukohtade punktis 15 sisuliselt seda, et põhiseadusvastasel õigustlooval aktil põhinevat haldusakti ei olegi vaja eraldi vaidlustada, sama hästi võib ka vaidlustada otse õigustloova akti enda. Selline mõttekäik on väär ning seejuures vastuolus RVastS § 14 lõikega 2, mille kohaselt „käesoleva paragrahvi lõige 1 ei välista vastutust õigustloova akti alusel antud haldusakti või sooritatud toiminguga tekitatud kahju eest“. Ehkki nimetatud sätet ei ole Riigikohus selgitanud, on seda tehtud õigusteoorias. RVastS kuni 25.07.2004 kehtinud redaktsiooni kohaselt oli RVastS paragrahvil 14 kolm lõiget ning lõike 3 sisu oli identne täna kehtiva lõikega 2. Ivo Pilving on 2002 aasta Juridicas nr 10 selgitanud, et kuigi laiemas perspektiivis peituvad mõlemal juhul kahju tekkimise juured põhiseadusvastases üldaktis, tuleb üldaktile tugineva üksikakti või toiminguga tekitatud kahju käsitleda samadel alustel muude õigusvastaste üksikaktidega tekitatud kahjuga, sest otsene põhjuslik seos on siin üksikakti ja kahju vahel. Seda on seadusandja otseselt rõhutanud RVS § 14 lõikes 3. Lisaks 17.12.2013 korralduse vaidlustamisele oli kaebajal võimalik kahju tekkimist vältida ka määruse nr 99 eelnõu menetluses osalemisega või esitades seisukoha 2013. aasta detsembris veeloa muutmise eelnõule või määrata õigeaegselt segunemispiirkond. Seejuures ei nähtu kaebusest, miks kaebaja neid võimalusi ei kasutanud. Kaebaja esitas taotluse veeloa muutmiseks selliselt, et tal oleks lubatud ületada ohtlike ainete veekeskkonna kvaliteedi piirnorme, alles 24.03.2014. Kuna sellise eesmärgi saavutamine oli võimalik üksnes segunemispiirkonda määrates, juhtis Keskkonnaamet sellele tähelepanu ning alles kaebaja 16.04.2014 vastuses sisaldus segunemispiirkonna määramine. Segunemispiirkonna määramine kinnitati vee erikasutusloa muutmisega tagasiulatuvalt alates 01.07.2014. Kaebaja väited, et segunemispiirkonna määramine oli kulukas ja aeganõudev, on paljasõnalised. Segunemispiirkonna määramise kohta on koostatud Euroopa Komisjoni poolt tehniline juhend ning kaebajal on suublaseire regulaarse teostamise kohustus (VeeS § 9 lg 2 p 6). Kaebaja oleks saanud segunemispiirkonna määramisel suublaseire tulemustele tugineda ning sellisel juhul ei oleks segunemispiirkonna määramine täiendavaid kulutusi kaasa toonud. Seega on ilmne, et kui kaebaja oleks alustanud segunemispiirkonna määramise ettevalmistamist hiljemalt pärast määruse nr 99 avalikustamist Riigi Teatajas 04.12.2012, ning esitanud taotluse määramise lisamiseks vee erikasutusloa tingimusel koheselt määruse nr 99 jõustumisel, oleks segunemispiirkond võinud olla 17.12.2013 korralduse tingimuste hulgas ning kaebajal ei oleks tulnud talle kahju tekitanud kõrgendatud saastetasu maksta.
7.6.Vastustaja ei ole kaebajale kahju põhjustanud avaliku võimu kanda kohustuse olulise rikkumisega ning määrusega nr 99 nõuded ei ole vastuolus õiguskindluse ja õiguspärase ootuse (PS § 10), samuti proportsionaalsuse põhimõttega (PS § 11) koostoimes PS §-st 31 tuleneva ettevõtlusvabadusega. Ka ei ole määrus vastuolus saastaja maksab põhimõttega. Veepoliitika raamdirektiiv ja seda üle võttev veeseadus sätestavad ohtlike ainete veekeskkonda juhtimise järk-järgulise vähendamise või lõpetamise põhimõtte ning kohustuse tagada veekogude
8(20)
hea seisund, mida hinnatakse muuhulgas ohtliku aine (sh vase, tsingi ja kroomi) sisalduse järgi veekeskkonnas (vees, elustikus ja settes), mis peab olema allpool direktiivis 2008/105 sätestatud keskkonna kvaliteedi piirväärtust. Direktiiv 2008/105 kohustab iga liikmesriiki kehtestama riigisiseselt oluliseks peetavad ained ning sellisteks aineteks on muu hulgas tsink, vask ja kroom. Määrusega nr 99 viidi heite regulatsioon vastavusse eelpool kirjeldatud põhimõtetega ning piirata ülejäänud ainete veekeskkonda juhtimist lõppeesmärgiga tagada veekeskkonnas looduslike ainete puhul nende looduslähedane ja sünteetiliste ainete puhul nullilähedane kontsentratsioon ning seeläbi täita veepoliitika peamist eesmärki saavutada ja hoida veekeskkonna head seisundit. Määruse nr 99 kohaselt kohaldatakse heite veekeskkonda juhtimise regulatsiooni koostoimes keskkonna kvaliteedi piirväärtustega. See tähendab, et suublasse juhitav heitvesi peab olema nii puhas, et see ei põhjustaks suublaks olevas veekogus keskkonna kvaliteedi piirväärtuste ületamist. Juhul, kui heitvesi nii puhas ei ole, tuleb rakendada meetmeid heitvees olevate ohtlike ainete järkjärguliseks vähendamiseks või nende veekogusse juhtimise piiramiseks. Ajakohastatud regulatsioon sätestas seega kaks alternatiivi. Esiteks heitvesi ei tohi ületada pinnavee kvaliteedi piirväärtust, st heitveega ei toimu veekogu saastamist ulatuses, mis võiks kaasa tuua veekogus ohtlike ainete sisalduse suurenemise üle pinnavee kvaliteedi piirväärtuse. Teiseks veekogusse juhitav heitvesi võib sisaldada pinnavee kvaliteedi piirväärtust ületavas sisalduses ohtlikke aineid, kuid seda tingimusel, et näidatakse ära segunemispiirkond (mille piires on lubatud ohtlike ainete pinnavee keskkonna kvaliteedi piirväärtuste ületamine) ja tegevused saasteainete normidele vastavuse saavutamiseks. Kuna kaebaja segunemispiirkonda ei määranud, siis otsustas kaebaja ise määruse nr 99 kohaldamise enim koormaval viisil. Ehkki kaebaja heidab kaebuses ette looduliku fooni arvestamata jätmist, siis on tegemist asjakohatu väitega. Nimelt kasutab kaebaja reovee puhastamiseks peamiselt (umbes 90%) Ülemiste järve vett. Tsingi sisaldus Ülemiste järve vees on keskmiselt 1 μg/l. Heitvee norm 01.01.2013–10.01.2016 oli 5 μg/l, 11.01.2016-31.12.2016 oli 10 μg/l. Alates 01.01.2017 on tsingi heitvee normi 50 μg/l. Seega ei ole võimalik kaebaja puhul öelda, et suur tsingi koormus pärineb looduslikust foonist. Vase sisaldus Ülemiste järve vees on keskmiselt 0,56 μg/l. Heitvee norm 01.01.201310.01.2016 oli 5 μg/l, 11.01.2016-31.12.2016 oli 15 μg/l. Alates 01.01.2017 on vase heitvee norm 15 μg/l. Seega ei ole võimalik kaebaja puhul öelda, et suur vase koormus pärineb looduslikust foonist. Kroomi sisaldus Ülemiste järve vees on keskmiselt 0,55 μg/l. Heitvee norm 01.01.2013-10.01.2016 oli 5 μg/l, 11.01.2016-31.12.2016 oli 5 μg/l. Alates 01.01.2017 on kroomi heitvee normi 50 μg/l. Seega ei ole võimalik kaebaja puhul öelda, et suur kroomi koormus pärineb looduslikust foonist. Analoogiline suur vahe järve loodusliku saasteainete sisalduse ja heitvee normi vahel on ka teiste raskmetallide osas. Seega ei ole õige väita, et vaadeldava kolme raskmetalli heitvee norm on palju rangem, kui looduses esinev. Vaidlusaluste ainete looduslik foon ei ole kaebaja puhul üldse asjassepuutuv.
7.7.Ettevõtjal ei saa olla õiguspärast ootust, et teda puudutavaid õiguslikke regulatsioone ei muudeta, kuid ettevõtjal saab olla põhjendatud ootus, et oluliste muudatuste kavandamisel nende konsulteeritakse, nende põhjendatud ettepanekutega arvestatakse ning muudatuste jõutamisel antakse neile vajadusel piisav üleminekuaeg. Kaebaja oli määruse nr 99 koostamisse läbi esindusorganisatsiooni kaasatud, kuid vaidlusaluste nõuete või määruse nr 99 jõustumise kohta ettepanekuid ei teinud. Kaebaja hakkas alles 15 kuud pärast määruse nr 99 kehtima hakkamist ülemineku aega kritiseerima.
7.8.Kaebaja väited saastaja maksab põhimõttest on asjakohatud, kuna vee puhastamisega tegelevad vee-ettevõtjad tegelevad olemuslikult alati saasteainetega, mida nad ise ei ole tekitanud ning mida nad enne saasteainete keskkonda juhtimist kõrvaldavad ning selle kulu maksavad kinni
9(20)
lõpptarbijad. Kaebaja ei ole selgitanud, miks ta käesoleval juhul ei oleks saanud rangematest nõuetest väidetavalt tingitud lisakulusid asetada oma klientidele.
7.9.Isegi kui lugeda, et vastustaja on oma kohustusi rikkunud, ei ole rikkumine oluline. Riigikohus on selgitanud, et erandina võib olla hüvitatav ka mitteotsekohaldatava normi rikkumisega tekitatud kahju, ent seda vaid põhiõiguste erakordselt intensiivse piirangu korral, pidades selliseks piiranguks nt juhtumit, kus isiku majandustegevusele seatakse ületamatu takistus (Riigikohtu otsuse 31.10.2013, 3-3-1-84-12, p 49-50). Ületamatu takistusena saab vastustaja hinnangul käsitada nõuet või piirangut, mille tagajärjel peab isik oma tegevuse lõpetama või kardinaalselt ümber kujundama (osutama teenust oluliselt väiksemas mahus, koondama suure osa töötajaid vms). Seda kaebaja tegema ei ole pidanud ning kaebaja ei ole väitnud, et vaidlusalused nõuded oleksid oluliselt mõjutanud kaebaja tegevust ettevõtjana. Seega on ilmne, et juhul, kui vaidlustatud nõuded kaebaja õigusi piiravad, ei ole tegemist „erakordselt intensiivse piiranguga“, mis lubaks kahju hüvitamist ka mitteotsekohalduva normi rikkumisel. Kuna proportsionaalsuse põhimõte, õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõte ja „saastaja maksab“ põhimõte ei ole otsekohaldatavad, tuleb kaebus jätta rahuldamata.
7.10.Samas ka otsekohalduva normi rikkumisel peab rikkumine vastutuse tekkeks olema oluline. Rikkumise olulisuse hindamisel tuleb Riigikohtu praktika kohaselt arvestada riivatud õiguse olulisust, riive intensiivsust, rikutud normi selgust ja sellega jäetud otsustamisruumi ulatust, kahju tekitava õigustloova akti andja tahtlust, rikkumise vabandatavust ning reguleeritava õigussuhete keerukust. Praegusel juhul ei saa kaebaja õiguste riivet pidada intensiivseks, kuna ettevõtlusvabadust ei saa põhiõiguste kontekstis pidada väga oluliseks, kuna tegemist on lihtreservatsiooniga põhiõigusega, mille piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest. Määruse nr 99 kehtestamisel oli vastustajal vaidlusaluste ainete osas avar kaalutlusruum, arvestades seda, et seaduses ei ole sätestatud konkreetseid kaalutluskriteeriumeid heite piirväärtuste kehtestamiseks. Vastustaja ei ole väidetavat kahju tekitanud tahtlikult ning rikkumine on selgelt vabandatav, kuna vastustajal puudus alus arvata, et nõudeid, mille kehtestamisel vee-ettevõtjatega konsulteeriti ja mille suhtes vee-ettevõtjad kooskõlastusringi käigus vähimatki kriitikat ei esitanud, oleks tegelikkuses keeruline või koguni võimatu täita. Vastustaja ei pidanud eeldama, et vee-ettevõtjad lasevad kehtestada nõuded, mis nad ei suuda ja/või kavatse täita. Eeltoodu kinnitab seda, et isegi kui vastustaja vaidlusaluste nõuete kehtestamisel läks vastuollu mõningate põhimõtetega, siis ei ole rikkumine oluline, arvestades eelkõige selle väheintensiivset mõju kaebajale, asjaomaste põhimõtete väga üldist ja suurt kaalutlusruumi võimaldavat iseloomu ning nõuete kehtestamise protseduuri, mille käigus nende suhtes vee-ettevõtjatelt mitte mingisugust kriitikat ei laekunud.
7.11.Kaebaja ei kuulu vaidlustatud õigustloova aktiga eriliselt kannatanud isikute rühma ning seda kriteeriumi ei ole võimalik üldse kohaldada olukorras, kus kaebajale tekitatud kahju ei ole põhjuslikus seoses määrusega nr 99. Kaebaja kannatused tulenevad 17.12.2013 korraldusest, mitte vaidlustatud õigustloovast aktist. Isegi kui kaebaja kannatused tuleneksid kuidagi ka määrusest nr 99, ei oleks kaebajat ega teisi vee-ettevõtjaid põhjust pidada selle määrusega eriliselt kannatanud isikuteks. Asjaolu, et kaebaja kuulus isikute ringi, kellele vaidlusaluse regulatsiooni kehtivuse ajal veeluba väljastati, ei muuda teda Määruse nr 99 alusel eriliselt kannatanud isikuks, vaid üksnes kinnitab seda, et kaebaja kannatused tulenevad tegelikult mitte Määrusest nr 99, vaid Korraldusest. 7.12 Nõustuda ei saa, et regulatsiooni muutmisega on määrusega nr 99 kehtestatud nõuete ebaproportsionaalsus vastustaja möönnud. Täna kehtivate piirnormide leebus võrreldes 2013
10(20)
jõustunud piirnormidega ebaproportsionaalsed.
ei
tõenda
seda,
et
varasemad
nõuded
oleksid
olnud
KOHTU PÕHJENDUSED
8.Kohus on seisukohal, et kaebus on alusetu (kahjunõue on põhjendamatu) ja tuleb jätta rahuldamata. Kohtu põhjendused on alljärgnevad.
9.Praegusel juhul ei ole vaidlust selles, et kaebaja tugineb esitatud kahjunõuetes RVastS § 14 lgle 1, mis sätestab alused õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamiseks. Kahju põhjustanud õigustloovaks aktiks peab kaebaja määrust nr 99 ja selle § 8 lg-t 2, leides, et täittevvõim ei ole määruse kehtestamisel pidanud kinni põhiseaduse §-st 3 ja vacatio legis põhimõttest, kehtestatud piirmäärad on põhjendamatud ja õigusvastased ning need on vastuolus PS-is sätestatud õiguskindluse ja õiguspärase ootuse, samuti proportsionaalsuse põhimõttega koostoimes ettevõtlusvabadusega. Ka on määrus nr 99 vastuolus saastaja maksab põhimõttega.
10.Menetlusosalised ei vaidle selle üle, et RVastS § 14 lg 1 sõnastust arvestades peavad olema üheaegselt täidetud kõik sättes sisalduvad ja Riigikohtu poolt välja toodud (Riigikohtu 31.10.2013 otsus nr 3-3-1-84-12, punkt 13) eeldused. Seega peavad õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõude rahuldamiseks olema täidetud kõik järgmised tingimused: 1) on antud õigustloov akt või jäetud see andmata; 2) isikule on tekkinud kahju; 3) kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega; 4) esineb põhjuslik seos avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumise ja isikule kahju tekkimise vahel; 5) rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav; 6) isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma.
11.Praegusel juhul on vaidlus keskendunud esmajoones sellele, et kas kaebajale on tekitatud kahju õigustloova aktiga (määruse nr 99 § 8 lg-ga 2) või on kaebajale tekitatud kahju haldusaktiga (Keskkonnaameti 17.12.2013 korraldusega). Kui kaebajale on tekitatud kahju õigustloova aktiga, siis on vajalik välja selgitada, kas vastustaja rikkus määruse nr 99 § 8 lg 2 kehtestamisel temale pandud kohustusi oluliselt ning kas selle rikkumise ja isikule kahju tekkimise vahel esineb põhjuslik seos. Samuti on menetlusosalised erinevatel seisukohtadel normi otsekohaldatavuse osas ning selles, kas kahju tekkimist oleks olnud võimalik vältida või kõrvaldada.
12.Kaebaja hinnangul on temale kahju tekkinud määruse nr 99 § 8 lg-st 2 ning täidetud on kõik RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud eeldused õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamiseks. Samuti leiab kaebaja vastupidiselt vastustajale, et RVastS § 7 lg 1 ei ole õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamisel kohaldatav ning kaebaja on kasutanud kõiki võimalusi kahju ära hoidmiseks. Vastustaja seevastu leiab, et kaebajale ei ole tekkinud kahju määruse nr 99 § 8 lg-st 2, vaid kaebaja väidetava kahju tekkimise aluseks on Keskkonnaameti 17.12.2013 korraldus, millega muudeti kaebajale väljastatud veeluba.
13.Riigikohus selgitas 28.11.2012 otsuse nr 3-3-1-37-12 punktis 23 ja 31.10.2013 otsuse nr 3-31-84-12 punktis 42, et RVastS § 14 lg 1 kohaldamiseks peab põhjuslik seos olema vahetu.
11(20)
14.Kohtu hinnangul tuleb esmalt välja selgitada, kas kaebajale on kahju tekitatud õigustloova aktiga (s.o määruse nr 99 § 8 lg-ga 2) või on kaebajale tekitatud kahju haldusaktiga (Keskkonnaamet 17.12.2013 korraldus). Kaebaja loeb temale tekkinud kahjuks kõrgendatud keskkonnatasu ja sellest tulenevalt tulumaksu maksmise kohustuse 2013. aasta IV ja 2014. aasta I ja II kvartalis. Kokku oli kaebaja kohustatud nimetatud ajavahemikul tasuma kõrgendatud määras keskkonnatasu 1 002 138 eurot ning tulumaksu 103 053 eurot. Kaebaja hinnangul ei oleks talle kahju tekkinud, kui vastustaja oleks määruse nr 99 vastuvõtmisel järginud temale õigusloome korraldamisel pandud kohustusi ning ei oleks ebaproportsionaalselt võrdsustanud määruse nr 99 § 8 lg-s 2 heite piirväärtusi määruses nr 49 sätestatud keskkonna kvaliteedi piirväärtustega. Vastustaja aga leiab, et määrus nr 99 ei saanud kaebajale kahju tekitada, kuna sellest ei tulene kaebajale vahetult keskkonnatasu maksmise kohustust. Keskkonnatasu maksmise ning kõrgendatud määras keskkonnatasu maksmise kohustus on seotud kaebajale väljastatud veeloaga, mistõttu võis kaebajale kahju tekkida haldusaktist (Keskkonnaameti 17.12.2013 korraldus), mitte aga vahetult määrusest nr 99.
15.Kohus nõustub vastustajaga, et määrus nr 99 ja selle § 8 lg 2 ei ole keskkonnatasu maksmise kohustuse tekkimise aluseks ning seda on kinnitanud ka Tallinna Ringkonnakohus 26.02.2016 määruses nr 3-15-3123. Nimelt sätestab VeeS § 2611 lg 3 punktid 1 ja 2, et vee erikasutusloale kantakse ohtlikke aineid sisaldava veeheite korral ohtliku aine suurim lubatud sisaldus heitvees ehk heite piirväärtus ning ohtliku aine lubatav heitekogus vee erikasutusloaga määratud aja jooksul. Keskkonnatasu suurus sõltub vee erikasutusloaga määratud heitvee reostusnäitajate piirväärtustest (KeTS § 5 ja § 20 lg 5). Seega on keskkonnatasu sõltuvuses veeloale kantud andmetega, mitte aga vahetult määrusega nr 99. Et keskkonnatasu on sõltuvuses veeloale kantud andmetega kinnitab ka asjaolu, et määrus nr 49 sätestab saasteainete sisalduse maksimaalse piirmäära, mida keskkonnaloa andjal on õigus vastavalt vajadusele ka vähendada, kuna vee erikasutusloa andmisel on vee erikasutusloa andja kohustatud arvesse võtma veeuuringu tulemusi, sealhulgas ohtlikke aineid sisaldava veeheite mõju prognoosi suubla seisundile (VeeS § 2611 lg 2). Seega ei ole välistatud, et vastavalt suubla seisundile ning veeheite prognoosile on vajalik seda määruse nr 49 nõuetest veelgi rangemaid piirväärtusi ning seega ei saa kaebajat pidada ka määruse nr 99 vahetuks adressaadiks. Lisaks kinnitab keskkonnatasude arvestamise seotust veeloaga ka asjaolu, et määrus nr 99 § 8 lg 2 ei mõjutanud kaebajat selle jõustumise hetkest (s.o alates 01.01.2013). Kaebaja oli kohustatud tasuma kõrgendatud määras keskkonnatasu alles seejärel, kui Keskkonnaamet otsustas 17.12.2013 muuta kaebajale 28.03.2013 väljastatud veeluba, mis väljastati ekslikult kehtetu määruse nr 269 alusel. Kohtu hinnangul kinnitab see vastustaja väidet, mille kohaselt puudub põhjuslik seos õigustloova akti normi ja väidetavalt tekkinud kahju vahel.
16.Kohus nõustub vastustajaga, et praegusel juhul on ilmne, et kaebajale tekkis kahju Keskkonnaameti 17.12.2013 korraldust ning kaebaja väited ei muuda seda. Iga haldusakt põhineb (eeldatavasti) õigustlooval aktil ning kui isikule on tekkinud kahju haldusakti andmise tulemusel, siis ei saa väita, et kahju tekkimise aluseks on õigustloov akt. Sellisel juhul rikub isiku õigusi vahetult haldusakt, mida isikul on võimalik vaidlustada ning millest tulenevalt tekkinud kahju hüvitamist nõuda.
12(20)
Vastustaja viitab RVastS 2004. aasta seletuskirjale, kus on märgitud, et: kavandatava § 14 lõige 2 säilitab kehtiva § 14 lõikes 3 nimetatud põhimõtte, mille kohaselt ei välista õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju vastutust õigustloova akti alusel antud haldusakti või sooritatud toiminguga tekitatud kahju eest. St kui kahju põhjustatakse sellise õigustloova akti alusel antud üksikaktiga või tehtud toiminguga, tuleb eelkõige vaidlustada konkreetne toiming või akt. Kui isikul on või oli akti või toimingut võimalik vaidlustada, on kahju hüvitamine välistatud. Ka erialakirjanduses märgitakse, et kahju hüvitamist saab RVastS § 14 lg 1 alusel nõuda siis, kui kahju on tekkinud otseselt õigustloova akti alusel või õigustloova akti puudumise tõttu. Kui isiku suhtes on antud haldusakt või sooritatud toiming, siis saab kahju hüvitamist nõuda RVastS §-de 7 ja 9 alusel (Andresen, E. Riigivastutus. Tartu, 2009, lk 88, ja Riigikohtu 30.11.2004 otsus nr 3-3-1-64-04, punkt 24).
17.Kuna praegusel juhul on kohus veendunud, et kaebajale ei ole kahju tekkinud vahetult määrusest nr 99, vaid kaebajale tekkis kahju haldusaktist, siis on täitmata RVastS § 14 kohaldamise eeldus, st õigustloova aktiga tekitatud kahju, mistõttu tuleb kaebus jätta rahuldamata. RVastS § 14 eesmärgiks ei ole hüvitada sellist kahju, mille aluseks on haldusakt, kuid mida ei ole kas tähtaegselt vaidlustatud.
18.Kohus peab vajalikuks märkida, et isegi kui asuda vastupidisele seisukohale (mida kohus praegusel juhul ei tee) ning möönda kahju tekkimise alusena määruse nr 99 § 8 lg-t 2, siis välistab kahju hüvitamise nii RVastS § 7 lg 1, mille kohaselt ei kuulu kahju hüvitamisele, kui kahju tekkimine oleks olnud primaarnõuetega välditav või kõrvaldatav, kui ka RVastS § 14 lg 1, kuna selle kohaldamise eeldused ei ole täidetud või selle välistaks RVastS § 13 lg 2. Ehkki kaebaja hinnangul RVastS § 14 vaidluste puhul RVastS § 7 lg 1 ei kohaldu, siis kohus sellega ei nõustu. Õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamiseks on küll loodud eriregulatsioon (RVastS § 14), see ei välista kahju hüvitamise üldiste põhimõtete, s.h RVastS § 7 lg 1 kohaldamist. RVastS § 7 lg 1 ei ole piiratud avaliku võimu kandja tegevuse või tegevusetusega haldusaktide andmisel või toimingute tegemisel. Tegemist on kahju hüvitamise üldsättega, mis on kohaldatav ka kõikide vastutuse erijuhtude korral. Kahju hüvitamise regulatsiooni eesmärgiks on hüvitada isikule üksnes selline tekkinud kahju, mida isikul ei olnud võimalik esmaste õiguskaitsevahenditega vältida või kõrvaldada. Esmaste õiguskaitsevahendite kasutamata jätmine ei ole kahjunõude esitajale ette heidetav juhul, kui nende kasutamine poleks kahju tekkimist ära hoidnud, kahju kõrvaldanud või selle ulatust vähendanud või kui isikult ei saanud kahju vältimist mõistlikult eeldada (v.t Riigikohtu 30.11.2004 otsus nr 3-3-1-64-04, punkt 29).
19.Kaebaja on Eesti suurim vee-ettevõte, s.t tegemist on oma majandus- ja kutsetegevuses tegutseva professionaaliga, kes peab olema teadlik tema valdkonna õigusaktidest ning kelle suhtes on oluliselt kõrgemad nõudmised (s.h enda õiguste kaitsmisel), kui üksikisiku korral. Praegusel juhul ei ole vaidlust, et: − määrus nr 99 avaldati Riigi Teatajas 04.12.2012; − kaebaja esitas Keskkonnaametile veeloa saamiseks taotluse 18.12.2012 (kd I, lk 138); − kaebaja oli Eesti Vee-ettevõtjate Liidu liige, kes oli määruse nr 99 koostamisse kaasatud (kd I, lk 111 ja lk 25 pöördel–27 pöördel); − kaebaja ja EVEL määruse nr 99 eelnõu § 8 lg-le 2 või rakendussätete osas ettepanekuid ja vastuväiteid ei teinud (kd I, lk 25 pöördel–27 pöördel); − kaebajale oli määruse nr 99 jõustumisel väljastatud vee-erikasutusluba, mis kehtis kuni 31.01.2013; 13(20)
− Keskkonnaamet väljastas kaebajale 28.03.2013 veeloa, mille andmisel ei olnud järgitud määrust nr 99; − Keskkonnaamet muutis kaebajale 28.03.2013 antud veeluba 17.12.2013, viies selle kooskõlla määruse nr 99 nõuetega (kd I, lk 137, sh pöördel); − Kaebajale edastati 05.12.2013 (s.t enne veeloa muutmist 17.12.2013) vee erikasutusloa muutmise eelnõu (kd I, lk 109), millele kaebaja ettepanekuid ja vastuväiteid ei teinud ; − Kaebaja ei vaidlustanud Keskkonnaameti 17.12.2013 veeloa muutmise korraldust; − Veeluba muudeti 19.09.2014 tagasiulatuvalt alates 01.07.2014 selliselt, et kohaldati määruse nr 99 § 8 lg-s 4 sätestatud üleminekuvõimalust (kd I, lk 35–39 pöördel).
20.Ehkki kaebaja ei nõustu, et RVastS § 7 lg 1 on praegusel juhul kohaldatav, on kaebaja siiski kaebuses vastupidiselt leidnud, et kahju vältimine ei olnud võimalik ning esmaste õiguskaitsevahendite kasutamine poleks kahju tekkimist ära hoidnud, kahju kõrvaldanud või selle ulatust vähendanud. Esmaste õiguskaitsevahendite kasutamine oleks üksnes viinud sarnasele tulemusele käesoleva asjaga. Vastustaja leiab seevastu, et kaebaja tegutseb majandus- ja kutsetegevuses ning peab rakendama tavapärasest suuremat hoolsust õiguskaitsevahendite kasutamisel. Kaebajal oli võimalik kahju tekkimist vältida neljal erineval viisil, s.t vaidlustades Keskkonnaameti 17.12.2013 korralduse, esitades märkused ja vastuväited määruse nr 99 eelnõu menetlemise staadiumid, esitada seisukoha Keskkonnaameti 17.12.2013 korralduse eelnõule, määrata õigeaegselt segunemispiirkonna. Praegusel juhul ei ole kaebaja tegutsenud mõistlikult ega heas usus, kui laskis endale kahju tekitada. Kahju hüvitamise nõudel puudub õiguslik alus, kuna kaebaja jättis kasutamata võimaluse kahju vältimiseks või vähendamiseks.
21.Kohus nõustub vastustajaga, et praegusel juhul ei ole kaebaja täinud RVastS § 7 lg-s 1 sätestatud kahju vältimise kohustust olukorras, kus kahju tekkimine oleks olnud välditav. Ehkki RVastS § 7 lg 1 viitab RVastS §-dele 3, 4 ja 6, siis ei ole tegemist ammendava loeteluga. Riigikohus selgitas 20.11.2008 otsuse nr 3-3-1-47-08 punktis 22, et ehkki RVastS § 7 lg 1 viitab otsesõnu üksnes RVastS §-des 3, 4 ja 6 sätestatud õiguskaitsevahenditele, siis sätte teleoloogilisel tõlgendamisel saab asuda seisukohale, et kui kahju ei tekitatud haldusmenetluse käigus, ent siiski avaliku võimu kandja poolt ja avalik-õiguslikus suhtes, on kahju hüvitamise eelduseks samuti see, et isik oleks kasutanud kahju vältimiseks kohaseid õiguskaitsevahendeid. Ei ole võimalik leida põhjust, miks haldusmenetluse raames tekitatud kahju hüvitamise eelduseks on eelnevate õiguskaitsevahendite kasutamine isiku poolt, aga teiste avaliku võimu poolt läbiviidud menetluste käigus tekitatud kahju puhul kuuluks kahju isikule hüvitamisele hoolimata sellest, et tema võimuses olnuks kohaste õiguskaitsevahenditega kahju tekkimist vältida.
21.1.Vastustaja hinnangul oleks kaebaja saanud kahju tekkimist vältida Keskkonnaameti 17.21.2013 korralduse vaidlustamisega. Kaebaja leiab aga viitega Riigikohtu lahendile asjas 3-31-64-04, et korralduse vaidlustamine ei oleks vältinud kahju tekkimist. Keskkonnatasu (sh kõrgendatud määras keskkonnatasu) maksmise aluseks ei ole veeluba. Kaebaja kõrgendatud saastetasu maksmise aluseks oli õigusmuudatus, mis viis veeloa muutmiseni. Piirnormid oleksid olnud kohaldatavad ka juhul, kui kaebaja oleks tegutsenud keskkonnaloata. Kaebajale ei olnud kahju tekkimine ettenähtav. Kohus ei pea kaebaja väiteid praegusel juhul asjakohasteks ning nendest ei saa teha järeldust, et 17.12.2013 korralduse vaidlustamisel ei oleks kahju tekkimine kaebajale olnud välditav. Kehtiv subjektiivsete õiguste kaitse süsteem halduskohtutes ei välista haldusakti vaidlustamist, kui see on antud küll kehtiva õiguse alusel, kuid mis isiku õigusi põhjendamatult rikub ning mille aluseks
14(20)
on isiku hinnangul põhiseadusega vastuolus olev õigustloov akt. Riigikohus märkis asjas 3-3-164-06, et üldjuhul saab isikult nõuda, et ta vaidlustaks kahju tekitamise vältimiseks õigusvastase üksikakti. Seega üksnes erandlike asjaolude korral on üksikakti vaidlustamata jätmine võimalik. Praegusel juhul ei ole tegemist Riigikohtu lahendis kirjeldatud olukorrale sarnase olukorraga, mistõttu on kohus praegusel juhul veendunud, et kaebajal oli võimalik vaidlustada 17.12.2013 korraldust. Korralduse vaidlustamist sai ka kaebajalt eeldada. Seda on möönnud ka Tallinna Ringkonnakohus asjas 3-15-3123. KeTS § 334 sätestab deklaratsioonide esitamise ning kuni 31.12.2013 tuli deklaratsioonid esitada järgmise kuu 25. kuupäevaks. Alates 23.03.2014 oli kuupäevaks kvartalile järgmise kuu 17. kuupäev. Tallinna Ringkonnakohtu 26.02.2016 määruse nr 3-15-3132 punktist 12 nähtub, et kaebaja esitas 2013. aasta IV kvartali saastetasudeklaratsiooni 23.01.2014, 2014. aasta I kvartali saastetasu deklaratsiooni 17.04.2014 ja 2014. aasta II kvartali saastetasu deklaratsiooni 17.07.2014. Seega pidi kaebaja hiljemalt 2014. a I kvartali saastetasu deklaratsiooni esitades saama aru 17.12.2013 vee erikasutusloa muutmise sisust ja soovi korral selle kohtus vaidlustama. Seda aga tehtud ei ole. Kaebaja ei hakanud seejärel otsima ka võimalusi veeloa muutmiseks ning määruse nr 99 § 8 lg 4 kohaldamiseks. Taotluse veeloa muutmiseks esitas kaebaja alles 24.03.2014 (kd I, lk 35). Kaebaja sisuliselt nõustus veeloas sätestatud piirväärtustega. Praeguse kaebusega aga üritab kaebaja minna mööda veeloaga määratud piirväärtustest, millest sõltus tema keskkonnatasu suurus ning luua konstruktsiooni, mille kohaselt on veeloa alusel määratud ja tasutud keskkonnatasu õigustloova aktiga tekitatud kahju. See aga ei ole võimalik. Kohus ei nõustu kaebajaga, mille kohaselt põhiseadusvastasel õigustlooval aktil põhinevat haldusakti ei olegi vaja eraldi vaidlustada, vaid piisab sellest, kui vaidlustada otse õigustloovat akti ning nõuda sellega tekitatud kahju hüvitamist. See on selges vastuolus RVastS ja selles sätestatud kahju hüvitamise loogikaga.
21.2.Lisaks Keskkonnaameti 17.12.2013 korralduse vaidlustamisele oli kaebajal võimalik kahju tekkimist vältida ka korralduse eelnõule ettepanekuid ja vastuväiteid esitades. Kaebaja seda aga ei teinud. Seejuures märgib kohus, et ei ole usutav, et kaebaja ei saanud aru temale veeloa muutmise tagajärgedest. Kaebaja viitab õigesti, et kaebaja majandustegevuses on vee erikasutus kesksel kohal, kuid kohus ei nõustu sellega, et vee erikasutusõiguseta ei saa kaebaja tegutseda. Tegemist oleks lihtsalt õigusvastase tegevusega, mida tõepoolest ei saa mõistlikult tegutsevalt ettevõttelt eeldada. Samuti ei saa mõistlikult tegelevalt ettevõttelt eeldada, et ta ei tunne huvi tema jaoks väga olulise loa muutmise protsessi vastu ega tee kindlaks, milline on selle mõju tema igapäevasele majandustegevusele ning kas selle tulemusel tekib kaebajal oht, et tema senine tegevus ei vasta enam temale väljastatud keskkonnaloa nõuetele. Iga äriühing, kes tegutseb mingis konkreetses majandustegevuse valdkonnas, peab tundma seda valdkonda reguleerivaid õigusakte ning saama aru temale väljastatud või väljastatavate lubade mõjust. Keskkonnaamet edastas kaebajale 2013. aasta detsembris veeloa muutmise eelnõu, siis oli kaebajal võimalus esitada omapoolsed ettepanekud veeloa muutmise eelnõule, s.h avaldada soovi määruse nr 99 § 8 lg-s 4 sätestatud erandi kohaldamiseks ning tuua välja, et kaebaja tehnoloogia ei võimalda reovee puhastamist määruse nr 49 nõuetele. Ehkki kaebajal oli selleks võimalus, siis kaebaja seda ei teinud. Kuigi praegusel juhul ei ole võimalik tõsikindlalt välja selgitada, kas ja kuidas oleks ettepanekute tegemine mõjutanud kaebajale väljastatud veeluba, siis kohtu hinnangul on Keskkonnaameti
15(20)
edasist tegevust arvestades tõenäoline, et kaebajale oleks antud võimalus määruse nr 99 § 8 lg-s 4 sätestatud erandi taotlemiseks ning selleks vajalike dokumentide esitamiseks.
21.3.Kohus nõustub vastustajaga ka selles, et kahju tekkimise vältimiseks oli kaebajal võimalik esitada ettepanekud määruse nr 99 kooskõlastamise protsessis. Nagu kohus eelnevalt märkis, siis on kaebaja EVEL-i liige, kellele määruse eelnõu edastati kooskõlastamiseks. Kaebaja ei ole väitnud, et temani määruse eelnõu ei jõudnud. Seega kui kaebaja hinnangul oli määruse § 8 lg-s 2 sätestatu saavutamine võimatu või saavutatav üksnes ebamõistlike kuludega, siis oleks kaebaja pidanud ka vastava sisendi vastustajale edastama.
21.4.Kohtu hinnangul oleks kaebajal olnud võimalik kahju tekkimist vältida ka määruse nr 99 § 8 lg-s 4 sätestatud erandi (st segunemispiirkonna) õigeaegse märamisega. Nimelt sätestas määruse nr 99 § 8 lg 4, et veekogusse juhitav heit- ja sademevesi võib ületada /.../ lõikes 2 sätestatud nõuet maksimaalselt kümne aasta jooksul, kui on täidetud kõik järgmised tingimused: 1) nõuete kohene täitmine ei ole sotsiaal-majanduslikel põhjustel võimalik; 2) loa taotleja määrab ohtliku aine segunemispiirkonna; 3) loa omaja tagab ja tõendab regulaarsete mõõtmistega, et heit- ja sademevee juhtimise mõju ei ulatu ohtliku aine segunemispiirkonnast kaugemale; 4) loa taotleja koostab tegevuskava /.../ lõikes 2 sätestatud nõuete täitmiseks, esitab selle loa andjale ja tegutseb vastavalt tegevuskavale. Kohus jääb varem väljendatud seisukohale, mille kohaselt peab mingis konkreetses majandustegevuse valdkonnas tegutsev äriühing tundma seda valdkonda reguleerivad õigusakte. Määrus avalikustati Riigi Teatajas 04.12.2012 ning kaebaja esitas vee erikasutusloa taotluse Keskkonnaametile 18.12.2012. Seega pidi kaebajale olema teada, et valdkonda reguleerivad nõuded on muutunud ning et tema tegevusele kohaldub uue loa saamisel määrus nr 99. Et Keskkonnaamet väljastas loa kehtetu määruse alusel ei oma seejuures tähendust. Kaebajal ei saanud tekkida õiguspärast ootust, et Keskkonnaamet ekslikult antud veeluba ei märka ning ei soovi seda kehtiva õigusega kooskõlla viia. Seega oli kaebajal sisuliselt aasta aega, et täita määruse nr 99 § 8 lg-s 4 toodud tingimused ning vältida seeläbi kõrgendatud määras keskkonnatasu maksmist. Kaebaja esitas kohtule segunemispiirkonna määramise aruande (kd II, lk 140–151), siis ei nähtu sellest, et segunemispiirkonna määramine oleks olnud eriliselt keeruline või aeganõudev. Segunemispiirkonna määramiseks on Euroopa Komisjoni poolt koostatud tehniline juhend ning kaebaja esitatud tõendeid ei kinnita kaebaja väidet, et tegemist oleks eriliselt keerulise ülesandega. Nimelt nähtub aruandest, et töövõtuleping sõlmiti 02.06.2014 ning aruanne valmis 20.06.2014. Et selle kajastamine veeloal võttis aega, on seotud pigem veeloa muutmise menetluse õiguslike eripäradega, mitte segunemispiirkonna määramise keerukusega (kd I, lk 35–43 pöördel). Et segunemispiirkonna õigeaegne määramine oleks aidanud kahju tekkimist vältida kinnitab ka asjaolu, et pärast veeloa muutmist 19.09.2014 ei olnud kaebajal enam kõrgendatud määras keskkonnatasu tasumise vajadust.
22.Eelnevast tulenevalt on kohus seisukohal, et isegi kui lugeda kahju tekkinud määruse nr 99 alusel (millega kohus ei nõustu), siis oli kaebajal erinevaid võimalusi kahju ärahoidmiseks või vältimiseks (RVastS § 7 lg 1). Seega ei ole täidetud eeldus, et isikule on tekkinud kahju, mida ei olnud võimalik primaarnõuetega vältida ega kõrvaldada (või primaarnõuete rakendamist ei saanuks isikult mõistlikult eeldada – vt Riigikohtu 30.11.2004 otsus nr 3-3-1-64-04, punkt 29).
16(20)
23.Täitmata ka RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud ja Riigikohtu 31.10.2013 otsuse nr 3-3-1-84-12 punktis 13 loetletud kahju hüvitamise eelduseks olevad kriteeriumid. Kohus on seisukohal, et riigi tegevust määruse nr 99 § 8 lg 2 kehtestamisel ei saa pidada oluliseks rikkumiseks RVastS § 14 lg 1 tähenduses. Rikkumise olulisus sõltub eelkõige isiku põhiõiguste riive intensiivsusest, kuid ka näiteks õigusliku olukorra selgusest. Kaebaja hinnangul on vastustaja määruse kehtestamisel rikkunud oluliselt põhiseaduse §-i 3 ja HÕNTE § 14 lg-t 4 ja §i 63, vacatio legis põhimõtet, Euroopa Liidu õigusest tulenevat saastaja maksab põhimõtet ning kehtestatud piirmäärad on ebaproportsionaalsed. Kohtule ei nähtu, et vastustaja oleks rikkunud määruse andmisel põhiseaduse §-i 3 ja HÕNTE regulatsiooni. Samuti ei saa pidada määruse nr 99 § 8 lg 2 regulatsiooni ebaproportsionaalseks või õiguspärast ootust riivavaks. Ehkki määruse nr 99 § 8 lg 2 hakkas kehtima 01.01.2013, siis nägi määruse § 15 ette üleminekuaja kehtivate vee erikasutuslubade omanikele ning § 8 lg 4 ette aja ja tingimused, mille korral on § 8 lg-s 2 sätestatud piirmääri lubatud ületada. Vastustaja vastustust ei saa tuletada sellest, et kaebaja ei teinud endale piisavalt selgeks 01.01.2013 kehtima hakanud regulatsiooni ning et kaebaja otsustas jätta kohaldamata määruse nr 99 § 8 lg 4 võimalused (seda ka 2013. aasta detsembris veeloa muutmise menetluses). Kohus ei pea ka määruse üleminekuaega ebamõistlikuks. Kaebajal oli määruse jõustumisest minimaalselt 3 kuud (01.01.2013–01.04.2013 kui hakkas kehtima veeluba) ning arvestades veeloa muutmise menetlust 2013. aasta detsembris oli kaebajal ca 11 kuud, et määruse § 8 lg 2 nõudeid täita või taotleda § 8 lg-s 4 sätestatud luba ohtlike ainete heite piirväärtuse ületamiseks. Kohtule esitatud materjalidest ei nähtu, et tegemist oleks olnud sellise ajaga, mille jooksul ei oleks määruse nr 99 § 8 lg 4 kohaldamine olnud võimalik. Määruse nr 99 eelnõu avalikustati Riigi Teatajas 04.12.2012, mistõttu pidi kaebajale olema teada juba veeloa taotluse esitamisel (18.12.2012; kd I, lk 138), et nõuded on muutunud ning nendest kinnipidamiseks võib olla vajalik esitada määruse nr 99 § 8 lg-s 4 sätestatud dokumendid. Seega on kaebaja etteheited vacatio legis põhimõtte rikkumisest asjakohatud. Sel põhjusel on asjakohatud ka kaebaja väited ettevõtlusvabaduse ülemäärasest riivest või õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumisest. Mis puudutab aga kaebaja väiteid saastaja maksab põhimõtte rikkumisest, siis sisustab kaebaja saastaja maksab põhimõtet meelevaldselt. Saastaja maksab põhimõte ei kehtesta otsesõnu, kes on saastaja, kui palju ta peab maksma, millised kulud tuleb saastajal kanda jne. See tähendab, et riigil on põhimõtte rakendamisel ja selle elementidele tähenduse andmisel lai kaalutlusruum, kuid veeettevõtjad, kes osutavad reovee puhastamise teenust, tegelevad alati saasteainetega, mida nad ise tekitanud ei ole, kuid mille keskkonda juhtimise maksavad kinni teenuse tarbijad. Nimelt sätestab ühisveevärgi- ja kanalisatsiooniseaduse § 14 sätestab veeteenuse hinna kujunemise ning selle kohaselt peab hind katma s.h keskkonnanõuete täitmise (§ 14 lg 2 p 3). Seega tasub keskkonnanõuete täitmisega seotud kulud alati tarbija, mitte kaebaja. Seega kuna täitmata oleks vähemalt üks kriteerium RVatS § 14 lg 1 kohaldamiseks (s.o kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega), siis ei pea kohus täiendavalt vajalikuks analüüsida teisi RVastS § 14 lg 1 kriteeriume (sh rikutud kohustuse aluseks oleva normi otsekohaldatavust ja kaebaja eriliselt kannatanud isikute rühma kuulumist).
24.Kohus märgib täiendavalt, et praegusel juhul välistaks õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamise ka RVastS § 13 lg 2, mis sätestab, et avaliku võimu kandja vabaneb vastutusest avalike ülesannete täitmisel tekitatud kahju eest, kui kahju tekitamist ei olnud võimalik vältida ka avalike ülesannete täitmisel vajalikku hoolsust täielikult järgides. Praegusel juhul on vastustaja määruse
17(20)
koostamisel lähtunud temale pandud kohustustest ning saates selle eelnõu kooskõlastamisele ka erialaliidule. Määruse nr 99 seletuskirjas on selgitatud, et võimalikke investeeringuvajadusi seoses raskmetallide ja keemiliste ühendite (sh ohtlike ainete) ärastamisega on raske hinnata, sest need sõltuvad ettevõtte tingimustest ning seal kasutatavatest tehnoloogiatest. Ohtlike ainete käsitlemine lubades oleneb samuti piirkonna iseärastustest ja veeerikasutaja klientidest. Seega ei ole vastustaja pidanud investeeringuvajadusi vähesteks või olematuteks, vaid on märkinud, et see on ettevõttepõhised. Vastustajalt ei saa eeldada, et ta suudab hinnata määruse eelnõu mõju iga ettevõtte suhtes individuaalselt. Selleks ongi ette nähtud kooskõlastamisprotsess, kus iga äriühing saab hinnata mõju enda tegevusele ning esitada ka vastavad ettepanekud. Kohtu hinnangul ei ole usutav kaebaja väide, et äriühing, kellel kuulub Eesti suurim reoveepuhasti ning kelle majandustegevuses on kesksel kohal vee erikasutus (sh saasteainete keskkonda juhtimine), et ta jätab täiesti uue määruse eelnõu tähelepanuta üksnes sel põhjusel, et selle seletuskirjast ei nähtu investeeringuvajadust. Isikute eelnõude menetlusse kaasamise eesmärgiks ongi muu hulgas välja selgitada, kas eelnõu koostaja on mõjusid hinnanud õigesti või mitte ning sellise sisendi saavadki eelnõu koostajale anda konkreetsed ettevõtjad, kelle igapäevategevust õigusakt võib puudutada. Kaebaja on Eesti suurim vee-ettevõtja, mistõttu ei ole kohtule usutav, et kaebaja ei suutnud mõista määruse eelnõuga ning selle vastuvõtmisega kaasnevaid tagajärgi tema äritegevusele. Eelnõu seletuskirjas on §-i 8 selgitatud üksikasjalikult ning iga mõistlik ettevõtja pidi aru saama, mida määrusega soovitakse saavutada ning millised on äriühingu võimalused, kui tema tegevus ei võimalda piirmäärade saavutamist. Tavapärast hoolsust järgides oleks kaebaja pidanud suutma välja selgitada määruse eelnõu mõju enda majandustegevusele ning leides, et määruse nõuete täitmine ei ole tehnoloogiaid arvestades võimalik või see on ebamõistlikult kulukas, siis esitama oma vastavasisulised ettepanekud eelnõu muutmiseks.
25.Ehkki kaebaja on esitanud kohtule dokumentaalse tõendi heitveele alates 01.01.2013 kehtestatud raskemetallide piirmäärade suhtes (kd II, lk 154–159 pöördel), siis ei saa sellest teha järeldust, et määruse nr 99 § 8 lg-ga 2 heitveele kehtestatud piirmäärad olid põhiseadusega vastuolus või ebaproportsionaalsed. Veepoliitika raamdirektiiv ning seda üle võttev veeseadus näevad ette veekogude hea seisundi tagamise ning ohtlike ainete veekeskkonda juhtimise järk-järgulise vähendamise või lõpetamise. Ehkki kohus nõustub kaebajaga, et direktiivi 2008/105/EÜ ei nimeta kroomi, vaske või tsinki ohtliku ainena või prioriteetse ainena, siis tugines määruse nr 99 § 8 lg 2 direktiivi 2006/11/EÜ artikli 6 punktidele 1-3 (kehtetu alates 21.12.2013). Eelviidatud direktiivi artikkel 3 määratles, et liikmesriigid võtavad asjakohaseid meetmeid artiklis 1 osutatud vete reostamise lõpetamiseks I lisa I nimistus loetletud aineliikidesse ja -rühmadesse kuuluvate ohtlike ainetega (edaspidi “I nimistu ained”) ning samade vete reostamise piiramiseks I lisa II nimistus loetletud aineliikidesse ja -rühmadesse kuuluvate ohtlike ainetega (edaspidi “II nimistu ained”) kooskõlas käesoleva direktiiviga. Lisa II nimistusse kuuluvad ka kroom, tsink ja vask. Kuna direktiivid ei reguleeri kuidas vee reostamist lõpetada või vähendada, siis oli tegemist liikmesriigi kaalutlusõigusega ning kohtule ei nähtu, et vastustaja oleks siin temale antud pädevust ületanud või sätestanud nõudeid põhjendamatult. Eesti on vette juhitava heitvee puhul kroomi reguleerinud juba vähemalt aastast 2001, kui jõustus määrus 269. Tsink ja vask lisandusid määruse nr 269 loetellu 26.12.2003. Kohus märgib täiendavalt, et praegusel juhul juhib kaebaja heitvee Läänemerre, mille puhul on vajalik arvestada ka Läänemere merekeskkonna kaitse komisjoni (HELCOM) soovitusi ning kuna Eesti heitveesuublad on reostustundlikud (VeeS § 36 lg 2), siis on põhjendatud kehtestada piirväärtusi ka sellistele veekeskkonnale ohtlikele ainetele, mida teised Euroopa Liidu liikmesriigid vajalikuks ei pea.
18(20)
Eelnevast tulenevalt on kohus seisukohal, et vastustaja ei ole määruse 99 § 8 lg-s 2 sätestatud regulatsiooni kehtestamisel rikkunud oluliselt temale pandud kohustusi ning regulatsioon ei olnud põhiseadusega vastuolus. Pigem on kaebaja ise jätnud õigeaegselt tähelepanuta määruse nr 99 kehtestamisega kaasnevad mõjud. Seda lähenemist kinnitab ka asjaolu, et enne 17.12.2013 veeloa muutmist edastati kaebajale ka eelnõu, millele kaebaja ettepanekuid ja vastuväiteid ei esitanud ning mille tagajärgedest sai kaebaja aru alles siis, kui tal tuli esimest korda deklareerida 2013. aasta IV kvartali keskkonnatasusid.
26.Eelnevast tulenevalt jääb kaebus rahuldamata.
27.Kuna kohus pidas põhjendatuks lahendada kaebuse sisuliselt, siis jääb vastustaja taotlus kaebuse läbivaatamata jätmiseks rahuldamata. Menetluskulud
28.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Selle sätte alusel jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda.
29.Vastustaja on esitanud kohtule taotluse menetluskulude väljamõistmiseks kogusummas 6661,20 eurot (sh kohtuistungil esindamise kulu 421,20 eurot). Vastustaja palub tema kasuks menetluskulud välja mõista kokkuvõtlikult järgmistel põhjustel: − vaieldavad õigusküsimuse jäävad väljapoole vastustaja igapäevategevust, lisaks on kohtupraktika õigustloova aktiga kahju hüvitamise osas napp; − Kaebaja majanduslikku olukorda arvestades ei ole vastustaja menetluskulude temalt väljanõudmine märkimisväärselt koormav; − Vaidluse tegelik põhjus peitub Keskkonnaameti 17.12.2013 korralduse vaidlustamise võimaluste lõppemises ning kaebusega püüab kaebaja juba kolmandat korda sellest tulenevaid kohustusi vaidlustada; − Lahendil on Eesti õiguskorra jaoks põhimõtteline tähendus. Kohtuistungil andis kohus vastustaja menetluskulude osas sõna kaebajale, kes leidis, et tegemist on tavapärasest keerulisema vaidlusega, kuid vaatamata sellele tuleks arvestada olemasolevat kohtupraktikat haldusorgani kasuks menetluskulude väljamõistmisel.
30.Halduskohtumenetluses kantud haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmine haldusorganile on põhjendatud, kui kohtuasjas vaieldavad küsimused on väljaspool haldusorgani igapäevast põhitegevust (Riigikohtu 19.06.2007 otsus nr 3-3-1-24-07, punkt 16, 10.05.2001 määrus nr 3-3-1-11-01; 05.10.2005 otsus nr 3-3-1-48-05; 14.05.2007otsus nr 3-3-1-16-07). Haldusorgan võib välist õigusabi kasutada, kuid peab arvestama sellega, et kui tegemist on haldusorgani põhitegevusega seotud vaidlusega, siis võivad tema menetluskulud jääda tema enda kanda ka kaebuse põhjendamatuse korral (vt Riigikohtu 06.11.2007 otsuse haldusasjas nr 3-3-152-07, punkt 10). Haldusorgani kasuks menetluskulude väljamõistmise võimalikkus on piiratud mitmete tingimustega, nagu näiteks välise õigusabi vajalikkus haldusorgani jaoks, kooskõla proportsionaalsuse põhimõttega, haldusorgani enda ametnike või töötajate kvalifikatsioon, kaebuse esitaja majanduslik olukord jne. (vt Riigikohtu 14.01.2009 otsus nr 3-3-1-62-08, punkt 15, 14.05.2007 otsus nr 3-3-1-16-07, punkt 13; 15.10.2004 otsus nr 3-3-1-49-04, punkt 10). Menetluskulude jagamisel võib arvestada ka muid kaalukaid ja erandlikke asjaolusid, näiteks kaebaja pahatahtlikkust või vaidlusaluse küsimuse erilist tähendust õiguskorras (vt nt 15.11.2007
19(20)
otsus nr 3-3-1-58-07, punkt 13). Halduskohtu menetluses menetlusekulud väljamõistmiseks peavad need olema reaalselt kantud (vt Riigikohtu 29.04.2015 otsus 3-3-1-15-15, punkt 15).
31.Kohus nõustub vastustajaga, et praegusel juhul ei ole kaebajalt vastustaja kasuks menetluskulude väljamõistmine välistatud. Ehkki Keskkonnaministeerium on määruse ettevalmistaja ning sisuline koostaja, on tegemist kaebusega, mis väljub haldusorgani igapäevasest tegevusest ning sellisel juhul on välise õigusabi kaasamine põhjendatud.
32.Vastustaja esitatud menetluskulu dokumentidest (kd II, lk 95–98) nähtub, et enne kohtuistungit on vastustajale õigusabi ostutatud kokku 40 tunni ulatuses (s.h kohtuistungiks ettevalmistumine 6,5 tundi) ja kogukulus 6240 eurot (s.h käibemaks). Eelviidatud kulud on kantud (kd II, lk 99–100). Kohus ei pea praegusel juhul põhjendatuks hinnata vajalikkuse ja põhjendatuse aspektist HKMS § 109 lg 6 tähenduses iga üksikut elementi kulude loetelust. Kohus möönab, et kogumis on suhtlus kliendi, menetlusosaliste ja kohtuga õigusabiteenuse osutamisel vajalik ning vastustaja kasutas esindajat nii kaebusele lõpliku vastuse koostamisel ja kaebaja täiendavatele seisukohtadele vastates kui ka kohtuistungil, siis ei pea kohus vastustaja menetluskulusid koguulatuses põhjendatuks. Kohus leiab, et vähemalt osa tööst on teinud vastustaja iseseisvalt (nt esmase vastuse koostamine, samuti eeldatavalt vastustaja tõendite sisuline analüüs). Kohus peab spetsifikatsioonis kirjeldatud tegevusi vajalikeks ja põhjendatuteks kokku 30 tunni ulatuses. Seejuures arvestab kohus asjaolu, et vastustaja on ka juba õiguskantsleri menetluses kaitsnud osaliselt samu õiguslikke positsioone. Seega tuleb kaebajalt vastustaja kasuks mõista välja menetluskulus summas 4680 eurot (sh käibemaks).
33.Kuigi vastustaja esitas kohtule ka kohtuistungiga seotud kuludokumendid, siis ei nähtu, et tegemist oleks kantud kuludega (kd II, lk 112–113), mistõttu jäävad vastustaja kohtuistungil esindamisega seotud kulud vastustaja enda kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Prigoda
OSALISELT TÜHISTATUD RIIGIKOHTU 20.02.2020 KOHTUOTSUSEGA.
20(20)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.