Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-1310 15. detsember 2022 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Viive Ligi Andres Jaanuse ja Märt Puusti kaebus Viimsi Vallavolikogu
28.aprilli 2020. a otsuse ja 12. juuni 2020. a kirja tühistamiseks või alternatiivselt kirja õigusvastasuse tuvastamiseks Kaebajad Andres Jaanus ja Märt Puust Vastustaja Viimsi vald, esindaja vandeadvokaat Helena Noot Kolmandad isikud: Tammlaane kodu OÜ, esindaja vandeadvokaat Villy Lopman Even Tudeberg Advokaadibüroo Sirel & Partnerid, esindaja Jüri Sirel Osaühing JOOST-LEVEL, esindaja Ivo Joost Tallinna Ringkonnakohtu 28. veebruari 2022. a otsus Andres Jaanuse ja Märt Puusti kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta asja juurde kassatsioonkaebuse lisad 2 ja 5. Tagastada kassatsioonkaebuse ülejäänud lisad ning 26. septembri 2022. a seisukoha lisad.
2.Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.
3.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 28. veebruari 2022. a otsus ja Tallinna Halduskohtu 14. juuni 2021. a otsus osas, mis puudutab Viimsi Vallavolikogu 28. aprilli 2020. a otsuse tühistamist, samuti menetluskulude jaotuse osas.
4.Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada kaebus osaliselt ja tühistada Viimsi Vallavolikogu 28. aprilli 2020. a otsus.
5.Mõista Viimsi vallalt Andres Jaanuse kasuks välja menetluskulud 16 991 eurot ja Märt Puusti kasuks 16 991 eurot. Jätta ülejäänud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Viimsi Vallavolikogu kehtestas 28. aprilli 2020. a otsusega nr 26 Randvere külas Tammelaane kinnistu (pindala 13,31 ha) ja osaliselt reformimata riigimaa (pindala 1,89 ha) detailplaneeringu (DP), millega tehti ettepanek muuta Viimsi valla mandriosa üldplaneeringu (ÜP) kohane maakasutuse juhtotstarve osaliselt puhkeotstarbelisest maast väikeelamute maaks (pindala kokku ca 3 ha). Moodustati 9 üksikelamumaa krunti suurusega 3300-3434 m2, millele määrati ehitusõigus ühe kahekorruselise üksikelamu ja kuni kahe ühekorruselise abihoone ehitamiseks. Lisaks moodustati üks loodusliku maa krunt avalikult kasutatava terviseraja ehitamiseks ning kolm loodusliku maa ja kaks tee ja tänava maa krunti. DP seletuskirja kohaselt seisneb DP koostamise avalik huvi kahe
3-20-1310 asustusüksuse (Tammneeme küla ja Randvere küla) ühendamises rannaäärse jalakäijateteega, maaalale avalikult kasutatava terviseradade võrgustiku kavandamises koos puhkekohaga, rannakindlustuse kavandamises ning piirkonna sademevee ärajuhtimissüsteemi lahendamises. DP-ga muudeti ka Viimsi valla mandriosa ÜP teemaplaneeringut „Miljööväärtuslikud alad ja rohevõrgustik“ (rohevõrgustiku TP) selliselt, et haljastu nr 34 ja rohekoridor nihutatakse mere äärde alale, millel on suurem rekreatiivne väärtus.
2.Viimsi Vallavolikogu tagastas 12. juuni 2020. a kirjaga nr 1-13/28-1 A. Jaanuse ja M. Puusti vaide DP kehtetuks tunnistamiseks haldusmenetluse seaduse (HMS) § 79 lg 1 p 1 alusel, sest vaie pole esitatud mitte isiklike õiguste kaitseks, vaid avalikes huvides, mida HMS § 71 lg 1 ei võimalda. Vaide esitajad pole planeeritava ala piirinaabrid ja neil ei ole sellega vahetut puutumust.
3.A. Jaanus ja M. Puust esitasid halduskohtule kaebuse DP ja kirja tühistamiseks või alternatiivselt kirja õigusvastasuse tuvastamiseks. Kaebuse põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised.
3.1.DP ei täida peamist eesmärki Randvere ja Tammneeme külasid ühendava avaliku tee osas. Lahendamata on jäetud DP alale planeeritavatele teedele avaliku juurdepääsu küsimused. DP-s näidatud jalgtee katkeb külade piiril ning sellele puudub avalik juurdepääs Tammneeme külast.
3.2.DP on vastuolus planeerimisseaduse (PlanS) § 142 lg-ga 1. Rikutud on PlanS § 4 lg 2 p 6 ja keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 38 lg-t 7. Puuduvad alused ÜP muutmiseks. Rohevõrgustiku TP-s ei kitsendatud otseselt maaüksuste senist kasutust. Maatulundusmaa sihtotstarve ei sea takistusi Tammelaane kinnistu praegusele maakasutusele.
3.3.DP algatamisel oli planeeritava ala suurus umbes 13,8 ha, kuid eskiislahenduse tutvustamisel 15,29 ha. Planeeringuala piiri on oluliselt nihutatud.
3.4.Rikutud on PlanS § 4 lg 2 p 5 ja § 12 lg-t 2, sest rohekoridori ja rohevõrgustiku toimimist pole sisuliselt hinnatud. Rohevõrgustiku toimimist ei taga pindala säilitamine, vaid rohekoridori minimaalne laius. Rohevõrgustiku TP järgi on see ala kaguosas 200 m ja põhjaosas 120 m, kuid DP järgi kahaneb kaguosas 44 m-ni, mille omakorda lõikab läbi elamukruntide valgustatud ja asfaltkattega juurdepääsutee. See avaldab rohevõrgustiku toimimisele tugevat negatiivset mõju. Rohevõrgustiku TP-ga kehtestatud struktuurielementide asukohti ja ruumikuju on muudetud ainult sellepärast, et formaalselt tagada rohevõrgustiku pindala säilimine, kuid ei arvestata nende elementide tegelikku toimimist.
3.5.Tammelaane kinnistu kasutamise tingimused on piisavalt sätestatud rohevõrgustiku TP-s ning kallasraja ja ranna piiranguvööndi osas looduskaitseseaduse (LKS) §-ga 35, samuti § 33 lg-ga 3 ja § 38 lg-ga 4. Kallasrada peab olema avalikult kasutatav. DP suunab kallasraja avatuse ja korrashoidmisega seotud kohustuse eraomanikult kohalikule omavalitsusele (KOV), kuid ei loo avalikes huvides lisaväärtust.
3.6.DP on vastuolus ka Viimsi Vallavolikogu 13. septembri 2005. a määrusega nr 32 „Viimsi valla üldiste ehitustingimuste määramine. Elamuehituse põhimõtted“ (elamuehituse TP). Rikutud on PlanS § 130 lg-st 1 ja lg 2 p-st 2 tulenevat keeldu. Ei ole kindel, kas vastustaja arvestas kaaludes kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning kas kaaluti ratsionaalselt.
3.7.Keskkonnamõju ei hinnatud objektiivselt, esitatud vastuargumente sisuliselt ei analüüsitud ning ei järgitud PlanS § 4 lg 2 p-s 5, §-s 8, § 10 lg-tes 1 ja 3, § 11 lg-s 1 ning § 12 lg-s 2 sätestatud
2(15)
3-20-1310 ülesandeid ja põhimõtteid. Kuna planeeringulahendus muutus rohekoridori osas, oli vajadus keskkonnamõju strateegiliseks hindamiseks (KSH).
4.Viimsi vald esitas kaebusele järgmised vastuväited.
4.1.ÜP muutmine oli vajalik ja põhjendatud. Vastustaja hindas DP menetluses erinevaid huve.
4.2.DP oli eelduseks terviseraja planeerimisele. ÜP muutmine oli vajalik, sest ÜP tasandi planeeringud välistasid Tammelaane kinnistu sihtotstarbelise kasutamise maatulundusmaana. DP-ga saavutati valdavalt ÜP-s sätestatud eesmärgi elluviimine: suur osa planeeringualast määrati üldmaaks, mis eeldas kinnistu omaniku nõusolekut. Maatulundusmaal poleks olnud võimalik maakasutust muutmata rohevõrgustiku eesmärke saavutada.
4.3.Perspektiivne terviserada, mis ühendab Tammneeme ja Randvere küla, nähtub ÜP-st ning Viimsi Vallavolikogu 21. juuni 2011. a otsusest nr 43, Viimsi valla ÜP teemaplaneeringust „Lapsesõbralik Viimsi“. DP-d kehtestamata poleks olnud võimalik terviserada rajada. DP annab õigusliku aluse tee rajamiseks Tammelaane kinnistule umbes 330 m pikkuses lõigus, mis on külade ühendustee oluline osa. Kokku on lepitud kõige mereäärsema kinnistu võõrandamises vastustajale ja ülejäänud terviseraja alusele maale isikliku kasutusõiguse seadmises, mis poleks DP-ta võimalik. Metsaääre tee 62 kinnistu omanikuga on võimalik juurdepääsutees eraldi kokku leppida. Terviserajale on ligipääs avalikult kasutatavalt teelt siiski olemas. Juurdepääs planeeringualale on DP seletuskirja p 3.6 järgi Tammekivi tee L1-lt ning planeeritavate elamukruntide juurdepääsuks on kavas rajada uus tee. Asjaolu, et teid pole veel rajatud, ei tähenda, et need pole DP-ga ette nähtud.
4.4.Asjaolu, et KeÜS § 38 lg 4 sätestab kaldaomaniku kohustuse lubada igaühel kallasrada kasutada, ei tähenda, et kaldaomanik oleks kohustatud omal kulul rajama mere äärde terviseraja ja sellega seotud taristu ning neid korras hoidma.
4.5.Mõju rohevõrgustikule on hinnatud ja selle pindala pole võrreldes ÜP-ga vähendatud. Rohevõrgustiku TP-s on ala nr 34 juures selgitatud, et tegu on rannaäärse metsaalaga, kuhu on lubatud paigaldada haljastu inventari ning rajada jalakäijate- ja kergliiklusteid. Rohekoridori esmane funktsioon on pakkuda elanikele rekreatiivseid teenuseid. Seda eesmärki võimaldab DP paremini täita. Koostatud on KSH eelhinnang, mille käigus analüüsiti, kas DP alal tuleks elamukrundid paigutada kinnistu keskosasse või mere äärde. Leiti, et kavandatava tegevusega olulist ebasoodsat mõju ei kaasne, mistõttu tehti ettepanek KSH lõpetamiseks. Sellega oli nõus ka Keskkonnaamet (KeA).
5.Tammlaane kodu OÜ ja E. Tudeberg esitasid kaebusele järgmised vastuväited.
5.1.Kinnistu maakatastri kohane sihtotstarve oli 100% maatulundusmaa. Omanikul on sellisel metsakinnistul tekkinud õigustatud ootus, et ta saab tegeleda metsa majandamisega. Metsa majandamise keelamine oleks välistanud võimaluse omandit sihipäraselt kasutada ja seega intensiivselt riivanud omandiõigust. ÜP-d muutev DP algatati selleks, et ennetada kinnistuomaniku ja valla huvide vastandumist.
5.2.DP tagab valla huvid, välistades Tammelaane kinnistu kasutamise maatulundusmaana ning nähes kinnistule ette terviseraja ja puhkeotstarbeliste objektide rajamise. Paremini on tagatud metsa säilimine ning vallaelanikud saavad võimaluse ala kasutada. Teisalt on tasakaalustatud kinnistu omaniku omandiõiguse riivet seeläbi, et ta saab rajada kinnistule elamurajooni.
3(15)
3-20-1310
5.3.DP-ga on lahendatud külade ühendustee planeeringuala piires. DP ala hõlmab kahte kinnistut ning õigustamatu on kaebajate soov, et DP menetluses tulnuks lahendada kogu külade ühendamise küsimus. Sel juhul tulnuks hõlmata palju rohkem kinnistuid ja puudutatud isikuid. Selliseid laiema tähendusega otsuseid on otstarbekas teha ÜP menetluses.
5.4.Kavandatav tegevus ei ohusta rohevõrgustiku toimimist. DP alal paikneval rohekoridoril ja haljastul on pigem rekreatiivne väärtus.
6.Kolmas isik Advokaadibüroo Sirel & Partnerid OÜ palus jätta kaebus rahuldamata.
7.Tallinna Halduskohus jättis 14. juuni 2021. a otsusega kaebuse rahuldamata ning mõistis kaebajatelt solidaarselt Tammlaane kodu OÜ kasuks välja menetluskulud 1925 eurot. Kohtuotsuse põhjendused olid järgmised.
7.1.DP-ga hõlmatud ala asub Randvere küla põhjaosas Tammneeme küla piiril, kahe tiheasustusala vahelisel metsaalal hajaasustuses. Planeeringualale ulatuvad ranna piiranguvöönd 200 m (LKS § 37 lg 1 p 1), ehituskeeluvöönd 200 m (LKS § 38 lg 2) ja veekaitsevöönd 20 m (veeseaduse § 118 lg 2 p 1). Enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist oli Tammelaane kinnistu sihtotstarve maatulundusmaa.
7.2.ÜP ei võimaldanud Tammelaane kinnistut sihtotstarbeliselt kasutada, sest ÜP järgi asus see üldkasutataval maal. Vastustajal puudus võimalus ilma Tammlaane kodu OÜ nõusolekuta maatulundusmaa sihtotstarvet muuta.
7.3.Kallasrajale avaliku juurdepääsu tagamine on KOV seadusjärgne kohustus (KeÜS § 38 lg 7). Kalda omanik või valdaja peab juurdepääsu tagama planeeringuga kehtestatud tingimustel (KeÜS § 38 lg 71). Isikul ei ole ilma planeeringuta kohustust tagada kallasrajale juurdepääsu. Kallasrajale juurdepääsutee on DP-ga ette nähtud ning vastustajal on kohustus tagada selle elluviimine. Ligipääs avalikult kasutatavale teele nähti DP-s ette (seletuskirja p-d 3.6 ja 3.7).
7.4.Rohekoridori ja -võrgustiku toimimist on sisuliselt hinnatud. Rohevõrgustiku TP-s on ala nr 34 juures selgitatud, et see on ÜP-ga reserveeritud puhkeotstarbeliseks maaks ja väikeses osas üldkasutatavate hoonete maaks. Alale on keelatud ehitada hooneid, kuid lubatud paigaldada haljastu inventari ning rajada jalakäijate- ja kergliiklusteid. Nii planeeringulahenduse alternatiivide võrdluses kui ka KSH vajalikkuse hinnangus on käsitletud kavandatava tegevuse mõju rohevõrgustikule. Eelistati lähenemist, et elamukrundid paiknevad kinnistu keskosas, sest siis väheneks metsaala vähem ning säiliks kompaktne looduslik rannikulähedane metsaala. KSH vajalikkuse hinnangus leiti, et kavandatava tegevusega ei kaasne olulist ebasoodsat keskkonnamõju. Sellega nõustus ka KeA.
7.5.DP-ga ei vähendatud rohekoridori ega haljastu nr 34 pindala. DP-ga nihutati rohevõrgustiku haljastu nr 34 oma seniselt asukohalt rannaäärsele alale, mis on DP kohaselt ka suurema rekreatiivse väärtusega. Ühtlasi suurenes muudatuse tulemusena haljastu pindala enam kui 10 000 m2 võrra. Rohekoridor nihutati ranna ehituskeeluvööndi alale. Ka selle kooskõlastas KeA.
7.6.Kuna kaebajad pole välja toonud, kuidas rikub vastustaja kiri nende õigusi, puudub alus selle tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks.
8.Kaebajad esitasid apellatsioonkaebuse, taotledes halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamist.
4(15)
3-20-1310
9.Tallinna Ringkonnakohus lahendas 28. veebruari 2022. a otsusega erinevate tõendite asja juurde võtmise küsimused (resolutsiooni p 1), jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata (p 2) ning mõistis kaebajatelt solidaarselt Tammlaane kodu OÜ kasuks välja menetluskulu 3500 eurot, jättes ülejäänud kulud menetlusosaliste endi kanda (p 3). Otsuse põhjendused olid järgmised.
9.1.Ringkonnakohus nõustus halduskohtu seisukohtadega (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 201 lg 4).
ega
korranud
neid
9.2.Kaebuse väidetest võib järeldada, et populaarkaebusega kaitstav avalik huvi väljendub looduskeskkonna ja keskkonnahoidliku ruumilise arengu kaitsmises.
9.3.ÜP kohaselt oli vaidlusalune kinnistu määratud puhkeotstarbeliseks maaks, s.o maaks, mis oli kavandatud elanikkonna aktiivseks puhkuseks, spordiks, tervistuseks mõeldud hoonete ja rajatiste, parkide ja muruväljakute tarvis. ÜP põhijoonisele oli märgitud perspektiivne jalgratta- ja jalakäigutee. Rohevõrgustiku TP-s oli märgitud, et rannal säilinud mets täidab ühtlasi rohekoridori funktsiooni. Alale keelati ehitada hooneid, kuid lubati paigaldada haljastu inventari ning rajada jalakäijate- ja kergliiklusteid. Seega oli vaidlusalune maa-ala mõeldud teenima avalikku huvi, mis seisnes esmalt inimestele looduses tervisespordi tegemise, vaba aja veetmise ja puhkuse võimaldamises. Kuigi rohevõrgustiku TP-s on metsale omistatud ka rohekoridori funktsioon, ei võimalda ÜP ega rohevõrgustiku TP järeldada, et see oleks maa-ala peamine ülesanne. Seda järeldust toetab ka rohekoridori vähene mastaap, eraldatus tuumalast nr 4 ja asukoht erinevate tuumalade suhtes (see rohekoridor ei ole erinevate tuumalade ühendaja).
9.4.DP algatamise otsuse ja seletuskirja kohaselt ei teeni DP-ga kavandatud lahendus mitte üksnes eraisiku huvi kavandada vaidlusalusele maa-alale üheksa elamukrunti, vaid sellel on ka tugev avalikku huvi teeniv eesmärk: parendada olemasolevaid tervisespordi ja vaba aja veetmise võimalusi ning ühendada pikemas perspektiivis jalg- ja jalgrattateega Tammneeme ja Randvere külad. Vald poleks eelduslikult saanud neid eesmärke sama tulemuslikult saavutada ilma eraomaniku nõusolekuta. Seadusega tagatud igaühe ligipääs kallasrajale ei tähenda, et maa-ala saaks kasutada samas mahus ja ulatuses puhkeotstarbel. Samuti anti DP tulemusena Tammlaane haljak 4 kinnistu (piirneb merega) vastustaja omandisse. Praeguseks on terviserajale ning jalgratta- ja jalgteele väljastatud kasutusload ning kolmanda isiku esitatud fotod lubavad järeldada, et terviserajalt on võimalik nii jalgsi kui rattaga pääseda üle Mereääre tee 62 kinnistu Mereääre teele. Seega pole tarvis analüüsida ka kaebaja väiteid DP realiseeritavusest.
9.5.DP-ga ei vähendatud rohevõrgustiku TP-s ettenähtud rohevõrgustiku ala mahtu. Ümberpaigutatud rohekoridori ei antud ehitusõigust ning sihtotstarve muudeti maatulundusmaast üldmaaks. Rohevõrgustiku TP seletuskirjas märgitust (lk 33), et tagada tuleb vähemalt rohekoridori planeeringu kaardil numbriga näidatud minimaalne laius meetrites, ei järeldu, et rohekoridori kaardi muutmine oleks keelatud. Pärast muudatust tuleb lähtuda uuest minimaalsest laiusest. Ka nihutatud kujul on rohekoridorile tagatud juurdepääs nii põhjast kui lõunast, kuigi vähendati koridori laiust. Koridori kitsendamisega kaasnevat ulukite liikumisharjumuste võimalikku muutumist võttis vastustaja arvesse. Ei ole tõendatud, et algsel kujul rohekoridori säilitamine oleks loomade liikumisele hädavajalik või et neil pole üldse võimalik uute oludega kohaneda. Alal ei ole kaitsealuseid liike.
9.6.Eeltoodud põhjustel pole erinevate avalike huvide väärtustamine praegusel juhul toimunud ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt ega vastuolus PlanS § 142 lg 1 eesmärgiga.
5(15)
3-20-1310
9.7.Vastustaja otsustas DP algatamisel algatada ka KSH menetluse. 9. mai 2017. a otsusega nr 29 lõpetas ta KSH menetluse, kuna KSH algatamise algne põhimotiiv oli, et sooviti elamukrundid moodustada ranna piiranguvööndisse ja ehituskeeluvööndisse, kuid menetluse käigus kavandati need maa-ala keskossa. Nii KSH vajalikkuse hinnangus kui KeA 6. aprilli 2017. a kirjas leiti, et olulist ebasoodsat keskkonnamõju ei kaasne.
9.8.Rohekoridori toimimise tagamine oli vastustaja ülesanne (keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 34 lg-d 1 ja 2, PlanS § 4 lg 2 p 5). Rohekoridori muudatusi on pädevad eksperdid KSH vajalikkuse hinnangus analüüsinud. Kaebajate väide, et sisulist analüüsi ei toimunud, ei leidnud kinnitust. Ükski tuvastatud asjaolu ei viita sellele, et DP-ga tulnuks seada täiendavaid keskkonnatingimusi nt ulukitunneli, kiirusepiirangu või ökodukti näol (vt PlanS § 126 lg 12).
9.9.Kaebaja väidete kohaselt rikkus vastustaja PlanS § 130 lg-t 1 ja lg 2 p 2, kuna DP koostamise tellijaks oli Tammlaane kodu OÜ, mitte vastustaja. PlanS § 130 lg 2 p 2 peamine eesmärk on tagada erinevate huvide tasakaalustatud arvesse võtmine. DP algatas vastustaja, kes otsustas menetlust puudutavate küsimuste üle. DP põhijooniste tellijaks oli vastustaja. Ka planeerimiskomisjoni istungi protokollid kinnitavad, et planeerimist korraldas vastustaja, kes esitas sisulisi ettepanekuid, mille alusel algselt kavandatu ümber kujundati. Kui algselt soovis kolmas isik DP alale 12 krunti, vähendati neid vastustaja tegevuse tulemusena 9-ni. Seega pole vastustaja planeeringu koostamise korraldamisest ja menetlustoimingute tegemisest loobunud, vaid korraldas menetlust sisuliselt.
9.10.Avalikes huvides esitatud vaide jättis vastustaja õigesti läbi vaatamata.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
10.Kaebajad esitasid kassatsioonkaebuse, milles paluvad tühistada haldus- ja ringkonnakohtu otsused täies ulatuses ning teha uue otsuse, millega rahuldada kaebus ja tühistada DP. Kõik menetluskulud paluvad kaebajad jätta vastustaja kanda ning mõista temalt välja kaebajate menetluskulud. Kaebajate põhiväited kassatsiooniastmes on järgmised.
10.1.Vastustaja on rikkunud PlanS § 142 lg-t 1. ÜP ja selle teemaplaneeringute muutmine peaks põhinema pärast kehtestamist muutunud või teatavaks saanud asjaoludel. DP-ga pole loodud avalikes huvides sellist lisaväärtust, millega oleks ÜP muutmine põhjendatud. Kolmanda isiku kinnistu sihtotstarve oli 100% maatulundusmaa ning seda oleks saanud samal sihtotstarbel edasi kasutada metsaseaduses, LKS-s ja rohevõrgustiku TP-s sätestatud tingimustel. Metsa majandamine pole rohevõrgustiku alal välistatud. Kolmas isik omandas kinnistu 2002. aastal, kui juba kehtis ÜP, mis nägi ette kinnistu paiknemise puhkeotstarbelisel maa-alal, kus elamuehitust ette ei nähta (p 4.2.9). Ka rohevõrgustiku TP-ga määratud kitsendustega oli kolmas isik kursis, osaledes aktiivselt planeerimismenetluses. Vaatamata maa omandivormile oli ka varem võimalik seda puhkeotstarbeliselt kasutada. Maa-ala oli tarastamata ning maaomanik oli koostöös naabritega rajanud sellele pinnasteid, sh kallasrajal terve kinnistu ulatuses. Sellel kallasrajal liikumist ei lubanuks seadus takistada. Ligipääsu ühendusteele Tammneeme küla poolt endiselt ei ole. Väljaehitatud taristu on loodud peamiselt Tammeõie tee elamukruntide teenindamiseks, mitte avalikes huvides.
10.2.Vastupidi ringkonnakohtu arusaamale, et rohekoridori ei antud DP-ga ehitusõigust, toimus rohekoridori mitmekordne kitsendamine elamumaa kruntidega ning allesjäänud kõige kitsamasse kohta anti ehitusõigus tee, kommunikatsioonide ja tänavavalgustuse rajamiseks. 2021. aastal koostatud Viimsi valla rohevõrgustiku toimivuse uuringu koostaja 27. jaanuari 2022. a esitluses nimetati seda kõige konfliktsemaks DP-ks Viimsi vallas ning märgiti, et DP sulgeb suurulukite 6(15)
3-20-1310 liikumise selles koridoris. Uuringu kohaselt on DP lahenduse vastuolu loomastiku liikumisega väga tugev ja negatiivne mõju metsalinnustikule tugev. DP alal toimub intensiivne loomade liikumine ümber juba olemasolevate elamualade. Ringkonnakohus leidis ekslikult, et uuring ei kinnita rohevõrgustiku toimivuse sisulise analüüsi puudulikkust DP menetluses. DP ala on Viimsi poolsaare idaosa tiheasustuspiirkondade vahel ainus, kus on säilinud looduslik ühendus siseosa suuremate metsamassiivide ja mereranna vahel. Rohevõrgustiku taandamine inimeste puhkealaks on selge looduskeskkonna vajaduste eiramine erahuvide kasuks. Seejuures on rohevõrgustiku pindala säilimine üksnes formaalne, sest varem rohevõrgustiku hulka mitte arvatud metsaala mere ääres asus nagunii ranna ehituskeeluvööndis. Pealegi on rohevõrgustiku pindala säilimine saavutatud erinevate elementide ruumilise katvusega, mis on vastuolus rohevõrgustiku planeerimise juhendiga. Ka eelviidatud uuringu järgi roheala pindala vähenes.
10.3.Vastustaja pole rohekoridori ja -võrgustiku toimimist sisuliselt hinnanud, vaid tugines üksnes arendaja tellitud Skepast&Puhkim OÜ töödele. Seejuures polnud KSH vajalikkuse hinnangu ülesandepüstitus neutraalne, eesmärgiga hinnata objektiivselt planeeritava arenduse keskkonnamõju ja arendamise võimalikkust, vaid ülesanne oli vastata küsimusele, kuidas ja kuhu saaks elamukrunte paigutada.
10.4.Rikutud on PlanS § 130 lg-t 1. Avaliku huviga kooskõlas olevaid lahendusi tuleb sobitada planeeringusse juba selle koostamise käigus, mitte alles vastuvõtmise otsustamisel. Juba DP algatamisel oli selge, et sellega soovitakse muuta ÜP-d ning teemaplaneeringuid. Vastustaja ega kolmas isik pole tõendanud, kas ja millal eraõigusliku isikuga sõlmitud planeeringu koostamise leping lõpetati ning kas ja millal sõlmiti leping vallaga. Vastustaja esitas 12. detsembril 2017 hinnapäringu, millele laekus kolm pakkumust, kuid vastustaja pole esitanud tõendeid eduka pakkumuse väljavalimise kohta. Kuna DP koostaja Skepast&Puhkim OÜ oli juba planeeringumenetluse varasemas faasis teinud töid Tammlaane kodu OÜ tellimusel, on ilmne, et ka eksperdihinnangute koostamine polnud objektiivne.
11.Vastustaja palub jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebajate kanda, sh mõista kaebajatelt välja vastustaja menetluskulud. Vastustaja esitas kassatsioonkaebusele järgmised vastuväited.
11.1.Esines põhjendatud vajadus PlanS § 142 lg 1 tähenduses ÜP muutmiseks. Enne DP kehtestamist ei saanud maatulundusmaa sihtotstarbega Tammelaane kinnistut kasutada sihtotstarbeliselt, põllumajanduslikuks tootmiseks või metsamajanduslikul otstarbel, kuna ala paiknes ÜP kohaselt puhkeotstarbelisel maal ja lisaks rohevõrgustiku alal. Kinnistu avalikku kasutust omaniku tahte vastaselt tagada ei olnud võimalik. Seega oli ÜP-d muutev DP vajalik, et oleks võimalik mereäärne ala määrata üldmaaks ja rajada sinna tervisetee jm puhkeotstarbelised rajatised. Planeerimismenetluses peab KOV tasakaalustama erinevaid huve, sh arvestades kinnistuomaniku erahuve.
11.2.DP menetluses ei rikutud PlanS § 4 lg 2 p 5 ega § 12 lg-t 2. KSH ei olnud vajalik, kuid sellest hoolimata analüüsis vastustaja menetluses rohekoridori ja rohevõrgustiku toimimist. Skepast&Puhkim OÜ võrdluses kahe alternatiivse DP lahenduse osas ja ka KSH vajalikkuse hinnangus leiti, et tegevusega eeldatavalt olulist ebasoodsat mõju ei kaasne. Seda järeldust ei lükka ümber rohevõrgustiku toimivuse uuring, mis on koostatud ligi poolteist aastat pärast DP kehtestamist ning on eelkõige mõeldud sisendiks uue üldplaneeringu koostamisele. DP-alune rohevõrgustiku ala on eelkõige rekreatiivse väärtusega. Rohevõrgustiku pindala võrreldes ÜP-ga ei vähendatud. Rohekoridori laius on Viimsi vallas mitmes kohas 50 m ja kitsaimas kohas isegi 30 m.
7(15)
3-20-1310
11.3.Vastustaja ei rikkunud DP menetluses PlanS § 130 lg-s 2 sätestatud keeldu. DP koostamise tellijaks oli vastustaja, samuti kontrollis vastustaja DP menetlust, korraldades planeerimiskomisjoni istungeid ja andes planeerijale juhiseid planeeringulahenduse kujundamise kohta. Teisalt on kohtupraktikas leitud, et PlanS § 130 rikkumine ei too kaasa DP kehtestamise otsuse õigusvastasust.
12.Kolmas isik Tammlaane kodu OÜ palub jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja haldus- ja ringkonnakohtu otsused muutmata, mõista kaebajatelt kolmanda isiku kasuks välja menetluskulud ning jätta kõik menetluskulud kaebajate kanda. Tammlaane kodu OÜ esitas kassatsioonkaebusele järgmised vastuväited.
12.1.ÜP-d muutva DP koostamiseks oli põhjendatud vajadus. Vastustaja on avalikku huvi korduvalt põhjendanud ning KOV planeerimisdiskretsiooni ei tohiks kohus sekkuda. DP on vallaelanike huvides, kuna see välistab Tammelaane kinnistu kasutamise maatulundusmaana (välistades raied) ning näeb kinnistule ette avalikult kasutatava terviseraja ja puhkeotstarbeliste objektide rajamise. Ka kahe küla vahelist teed kasutavad kohalikud iga päev.
12.2.Vastustaja arvestas asjas kõrgema astme planeeringutes sätestatud põhimõtetega. DP kehtestamise tulemusel vastab vaidlusalune maa-ala ÜP-järgsele maakasutuse juhtfunktsioonile. Elamuehituse TP seletuskirja p 4.1 lubas ÜP muutmist DP-ga, kui järgitakse kulude kandmise põhimõtteid nt sotsiaalse ja tehnilise infrastruktuuri rajamisel. Praegusel juhul sõlmiski vastustaja Tammlaane kodu OÜ-ga lepingu, millega kolmas isik kohustus vastustajale tasuta üle andma mereäärse kinnistu ning rajama terviseraja. Rohevõrgustiku TP järgi on rannaäärsel metsal eelkõige rekreatiivne väärtus. DP-ga rohekoridori nihutamine mereäärsele haljasalale aitab tagada selle säilimise, kuna varem võimaldas maatulundusmaana kasutus kinnistul metsa raiuda. Rohevõrgustiku TP seletuskirja p 1.5 kohaselt tuligi rohevõrgustiku ruumielementide täpsem paiknemine välja selgitada edasiste täpsemal tasemel planeeringutega. Rohevõrgustiku TP joonisele kantud rohekoridorid tähistasid pigem koridori vajadust, mitte olemasolu (seletuskirja p 2.2.1). Planeeringualal on tagatud ka rohekoridori rohevõrgustiku TP järgne minimaalne laius 50 m.
12.3.DP-ga kavandatav tegevus ei ohusta rohevõrgustiku toimimist. Vastustaja hindas planeerimise käigus mõju rohevõrgustikule ning seisukohaga on nõustunud ka KeA. Hilisem rohevõrgustiku toimivuse uuring ei saa tagantjärele mõjutada vaidlustatud haldusakti õiguspärasust.
12.4.Rikutud ei ole PlanS § 130 lg-t 1 ja lg 2 p 2. Kolmas isik oli DP koostamise tellijaks üksnes menetluse alguses. Tema kui tellija suhe Skepast&Puhkim OÜ-ga lõppes 2017. aasta kevadel, kui valmis KSH vajalikkuse hinnang, või hiljemalt 2017. aasta lõpus, kui vastustaja esitas hinnapäringu. Alates 2018. aastast nähtub kõigist Skepast&Puhkim OÜ koostatud dokumentidest see, et tellijaks oli Viimsi vald. DP koostajaga sõlmitud lepingu ülevõtmise ja DP vastuvõtmise vahele jäi ligi aasta, mille jooksul vallal oli täielik vabadus teostada planeerimisdiskretsiooni.
Ülejäänud kolmandad isikud kassatsioonkaebusele ei vastanud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
14.Kaebajad on kassatsioonimenetluses esitanud mitmeid uusi dokumente. Kolleegium tagastab HKMS § 62 lg 2 alusel järgmised tõendid, millel pole asjas tähtsust: kassatsioonkaebuse lisa 3 ja
26.septembri 2022. a seisukoha lisad, kuna nendega soovib kaebaja tõendada DP realiseerimise ulatust praegusel ajal, mis ei ole DP õiguspärasuse hindamisel oluline (HKMS § 158 lg 2 teine lause). Samuti tuleb tagastada kassatsioonkaebuse lisad 1 ja 4, kuna kaebaja pole põhjendanud nende dokumentide varasemas menetluses esitamise võimatust. Asja juurde võib aga võtta 8(15)
3-20-1310 kassatsioonkaebuse lisad 2 ja 5, kuna tegemist ei ole tõenditega. Lisa 2 on kaebajate seisukohti selgitav materjal. Lisa 5, Keskkonnaagentuuri 2018. aastal avaldatud rohevõrgustiku planeerimisjuhend, on mittesiduv halduseeskiri (vrd kolleegiumi otsus nr 3-11-1355/319, p 30), mille kolleegium võtab asja juurde kui asjakohaseid õigusküsimusi puudutava taustateabe (HKMS § 58, vt ka kolleegiumi otsus nr 3-17-2637/37, p 15).
15.Kohtud leidsid õigesti, et vastustaja tagastas kaebajate vaide õiguspäraselt. Kolleegium ei korda selles osas kohtute põhjendusi (HKMS § 201 lg 4).
16.Kaebajad on DP-d vaidlustades esile toonud kolm peamist teemaderingi. Kolleegium käsitleb neist esmalt DP võimalikku vastuolu PlanS § 142 lg-ga 1 ja kallasrajaga seostuvat (I), seejärel rohevõrgustikku puudutavaid väiteid (II) ning siis väidet PlanS § 130 lg 1 rikkumise kohta (III). Lõpuks lahendab kolleegium kassatsioonkaebuse ja menetlusosaliste taotlused (IV). I
17.PlanS § 142 lg 1 esimese lause kohaselt võib DP põhjendatud vajaduse korral sisaldada kehtestatud ÜP põhilahenduste muutmise ettepanekut. Kolleegium on PlanS varasemat redaktsiooni tõlgendades selgitanud, et DP koostatakse üldjuhul selleks, et saavutada ÜP-ga kavandatu elluviimine. Kuivõrd DP koostamisel vaadeldakse vaid väikest osa ÜP-ga hõlmatud alast, ei ole selle menetlemisel võimalik samaväärselt arvesse võtta kogu KOV territooriumil valitsevat olukorda. Seetõttu on DP-ga ÜP muutmine erandlik võimalus, mis võimaldab paindlikumalt reageerida muutuvatele oludele ja vajadustele (kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-47-12, p 20 ja seal viidatud varasem praktika). Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde.
18.Menetlusosalised ei vaidle selle üle, et praegusel juhul oli tegemist ÜP põhilahenduse muutmisega. ÜP-s määratud maakasutuse juhtotstarve muudetakse puhkeotstarbelisest maast osaliselt väikeelamute maaks. Muudetakse ka elamuehituse TP-d, mille p 4.1 kohaselt tohib elamuid ehitada üksnes ÜP-ga määratud elamumaale ja elamukrundi minimaalne suurus on 15 000 m2 (DP järgi 3300 m2). Lisaks nihutatakse rohevõrgustiku TP järgsete haljastu nr 34 ja rohekoridori asukoht ettenähtud asukohast kirdesse ning tehakse ettepanek ranna ehituskeeluvööndi vähendamiseks puhkeotstarbeliste rajatiste püstitamise eesmärgil.
19.Kaebajad on kahtluse alla seadnud, kas esines põhjendatud vajadus ÜP muutmiseks. Vastustaja põhjendas DP kehtestamise otsuses ÜP muutmise vajadust järgmiste kaalutlustega. Planeeringuala ÜP kohane maakasutuse juhtotstarve on puhkeotstarbeline maa (üldmaa), kuid kinnistu maakasutuse sihtotstarve maatulundusmaa. ÜP-ga kehtestatud piirangud, sh rohevõrgustiku alal asumine aga välistavad maa sihtotstarbelise kasutamise maatulundusmaana. Teisalt ei saa eraomandis oleva maa avalikku kasutust tagada ilma maaomaniku nõusolekuta. Avalik huvi on ka Randvere küla ja Tammneeme küla vahelise avalikult kasutatava jalgtee jt liikumisradade planeerimise vastu, samuti avalikult kasutatava rekreatsiooniala määramise ja rajamise vastu. Selleks, et saavutada nende avalike huvide realiseerimiseks kokkulepe kinnistuomanikuga, planeeritakse tema huvides üheksa üksikelamukrunti. Rohekoridori asukoha muudatus on kantud eesmärgist paigutada elamukrundid maa-ala keskosasse ja jätta ranna-ala avalikuks kasutamiseks, märkis vastustaja. Kohtumenetluses on vastustaja esitanud lisaks seisukoha, et planeeringuala sihtotstarbe muutmine üldmaaks eeldas maaomaniku nõusolekut.
20.Esmalt on oluline märkida, et krundi sihtotstarbe muutmise eelduseks ei ole kinnistuomaniku nõusolek. Katastriüksuse sihtotstarbe määramise pädevus on KOV-l kas DP menetluses (PlanS § 126 lg 4 p 1 ja lg 5 ning maakatastriseaduse (MaaKatS) § 18 lg 1 p 2) või DP kohustuseta 9(15)
3-20-1310 aladel ÜP alusel eraldi menetluses (MaaKatS § 18 lg 1 p 1), kusjuures ükski seadusesäte ei nõua muutmisele kinnistuomaniku heakskiitu. Kinnistuomaniku soov oma kinnistut kindlal viisil kasutada on kahtlemata üks huvidest, mida KOV peab sihtotstarvet määrates kaaluma. Olukorras aga, kus kehtiva ÜP-ga on juba määratud alale teistsugune maakasutuse juhtotstarve, on see oluline avaliku huvi väljendus, mida DP menetluses arvestada. Juhul kui maaomanik ei ole nõus ÜP-ga määratud juhtotstarbega, on tal võimalik ÜP-d selles osas vaidlustada.
21.Kinnistu kuulumine rohevõrgustikku ei tingi siiski maatulundusmaa sihtotstarbe muutmist. Maatulundusmaa on MaaKatS § 181 lg 9 järgi põllumajandussaaduste tootmiseks või metsakasvatuseks kasutatav maa ja maa, millel on põllu- või metsamajanduslik potentsiaal. Praegusel juhul kasvab vaidlusalusel maal mets. Metsaseaduse (MS) § 16 kohaselt on metsa majandamine metsa uuendamine, kasvatamine, kasutamine ja metsakaitse. Sealhulgas ei tähenda metsa kasvatamise mõistega hõlmatud raie ainult lageraiet, mis takistaks metsamaa edasist kasutamist puhkeotstarbel või rohevõrgustiku funktsioonis vähemalt lähiaastatel, vaid ka teisi raieliike, mis võimaldavad metsa osalist säilitamist (MS § 28 lg 4). Näiteks on üks metsa majandamise viisidest valikraie, mida tehakse püsimetsana majandamise eesmärgil (MS § 28 lg 8) ja mida soovitab eelistatava raieliigina rohevõrgustiku alal ka rohevõrgustiku TP (p 2.2.2.5). Maatulundusmaa omanikul ei ole automaatselt õigust teha metsas lageraiet, vaid tema tegevust piiravad paratamatult erinevad õigusaktid, sh planeeringud. Vastuolu planeeringuga võib olla metsateatise registreerimisest keeldumise aluseks (MS § 41 lg 8). Vaidlusaluse kinnistu omanik ei ole rohevõrgustiku TP-d vaidlustanud. Ka TP-s oli haljastu mõiste seletuses märgitud: „Haljastu määratlus käesolevas planeeringus ei tähenda avalikku kasutust üldmaana ja haljastu senise sihtotstarbe järgne kasutamine (nt maatulundusmaana) võib jätkuda.“
22.Ka puhkeotstarbelise maa juhtotstarve ei eelda igas olukorras maatulundusmaa kinnistu sihtotstarbe muutmist. Iseenesest on vastustajal õigus, et kinnistu eraisikust omanikul ei ole kohustust võimaldada avalikkusel oma kinnistut sellises mahus kasutada, nagu see on ette nähtud vaidlusaluse DP-ga, samuti mitte rajada terviserada. DP-ga ettenähtud üldmaa üleandmises vastustaja omandisse ning arendaja poolt terviseraja korrastamises ja rajamises lepiti kokku 4. septembri 2019. a lepingus (dtl 251 jj), kusjuures mõlemad kohustused on seotud DP kehtestamisega (lepingu p-d 3.7.1 ja 7.1). Põhimõtteliselt on tegu sobiva meetmega selle avaliku huvi paremaks kaitseks. ÜP siiski ei pannud kellelegi kohustust vaidlusalusele alale tervisespordirajatisi ehitada, vaid ette nähti üksnes ala juhtotstarve puhkeotstarbeline maa: elanikkonna aktiivseks puhkuseks, spordiks, tervistuseks mõeldud hoonete ja rajatiste, parkide ja muruväljakute maa. Põhimõtteliselt sai ka enne DP kehtestamist puhkeotstarbel kasutada mereäärset kallasrada, mida maaomanik KeÜS § 38 lg 4 järgi pidi taluma. Pidades avalikes huvides siiski vajalikuks uute tervisespordirajatiste ning kahte küla ühendava tee ehitamist, võinuks vastustaja juhul, kui maaomanikuga pole õnnestunud saavutada avalike huvide suhtes mõõdukat kokkulepet, kaaluda ka sundvalduse seadmist vajalikus ulatuses (ehitusseadustiku § 94 lg 2, kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse § 4 lg 1 p-d 7, 8, 12 ja 20 ning § 39 lg 2). Seega ei olnud DP kehtestamine praegusel kujul ÜP-kohase juhtotstarbe järgimiseks vajalik. Vaidlustatud lahendus on küll kolmandale isikule soodsam, kuid kahjustab rohevõrgustikku märkimisväärselt (otsuse p 24).
23.Kahe küla vahelise avalikult kasutatava jalgtee kavandamise aspektist on kaebajad ette heitnud, et DP-ga ei nähtud ette jalgteele ligipääsu avalikult teelt mõlema küla poolt. Vastustaja selgitas seevastu, et väljapoole planeeritava ala piire jäävaid küsimusi ei saa lahendada selle DP-ga, vaid avaliku teega ühendamise tehniline lahendus sõltub edasisest koostööst planeeringualaga piirneva kinnistu omanikuga.
10(15)
3-20-1310 Vaidlusalune jalgtee kattub mereäärse kallasrajaga. KeÜS § 38 lg 7 kohaselt peab KOV üksus planeeringutega tagama avaliku juurdepääsu kallasrajale. PlanS § 126 lg 1 p 10 seab kallasrajale avaliku juurdepääsu tagamise DP ülesandeks. Seejuures on kolleegium selgitanud, et igaühe õigus kallasrada kasutada hõlmab ka õigust sellele juurde pääseda, kusjuures juurdepääs peab olema tagatud mõistlike vahemaade tagant. Kuigi seadusest ei tulene isikule subjektiivset õigust nõuda kallasrajale juurdepääsu konkreetsest kohast, peab KOV mõistliku(d) juurdepääsuvõimaluse(d) siiski tagama (otsus asjas nr 3-3-1-79-16, p 22). Samuti on PlanS § 126 lg 1 p 17 järgi üks DP ülesannetest servituutide seadmise vajaduse märkimine. Praegusel juhul ei väida kaebajad juurdepääsu täielikku puudumist kallasrajale, küll aga seda, et DP kehtestamise ajal ei olnud ligipääs tagatud Tammneeme küla poolt. Olukorras, kus vastustaja ise põhjendas DP kehtestamise vajadust muu hulgas jalgtee rajamisega, mis ühendaks kaks küla, pidas ta ilmselgelt põhjendatuks sellele teele ligipääsu mõlema küla poolt. Samme juurdepääsu tagamise suunas vaidlusalusest haldusaktist aga ei nähtu. Kolleegium on seisukohal, et selleks, et tagada kahe küla vahelise ühendustee kasutatavus ning juurdepääs kallasrajale mõlema küla poolt, tulnuks DP menetluse käigus ette näha vähemalt võimalik lahendus juurdepääsu probleemile, näiteks servituudi vajaduse märkimisega vastavalt PlanS § 126 lg 1 p-le 17 või eelkokkuleppe sõlmimise teel naaberkinnistu omanikuga. Vajaduse korral tulnuks planeeringuala laiendada selliselt, et oleks võimalik välja töötada terviklahendus (vt ka PlanS § 124 lg 2). DP-ala ei peaks piirduma ühe kinnistuga, eriti kui sellega muudetakse ÜP-s kindlaks määratud ulatuslikumate objektide (nt rohekoridori) lahendusi. Planeeringualale juurdepääsu küsimuse olulisust planeeringu kehtestamise kaalumisel on kolleegium rõhutanud ka varasemas praktikas (otsus asjas nr 3-3-1-78-12, p 10). Praegusel kujul jäi kahe küla ühendustee teostatavus DP kehtestamise ajal üksnes teoreetiliseks. Seejuures ei ole tähtis, kas kohtumenetluse kestel on juurdepääsu tagamise asjus toimunud edasiminek, sest haldusakti õiguspärasust tuleb kontrollida selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2 teine lause). II
24.Nagu eespool (otsuse p 18) märgitud, muudeti DP-ga muu hulgas rohevõrgustiku TP-d, millega määratud haljastu nr 34 alale kavandati elamud ning haljastu, mis TP järgi lõppes merekaldast eemal, nihutati mere äärde, olemasolevale rohealale, mis TP järgi haljastu koosseisu ei kuulunud. Selle tõttu muudeti ka rohekoridori asukohta ning laiust: kitsaimas kohas väheneb rohekoridori laius seniselt 200 meetrilt 50-ni. TP aga näeb ette kohustuse tagada, et rohekoridor oleks vähemalt nii lai, nagu on planeeringu kaardil numbriga näidatud minimaalne laius meetrites (p 2.2.2.3). Vaidlusaluses kohas on see 200 m. Rohevõrgustiku koridorides asuvad olemasolevad haljastud tuleb sama TP punkti kohaselt säilitada. 100 m laiustele ja laiematele koridori aladele lubab rohevõrgustiku TP ehitada vastavalt elamuehituse TP-le ning ehitades peab jääma katkematuks vähemalt 50 m laiune olemasoleva haljastusega või rajatava haljastusega koridori riba.
25.Kolmas isik Tammlaane kodu OÜ väidab, et rohekoridor oli rohevõrgustiku TP-ga üksnes reserveeritud ning enne DP kehtestamist seda ei eksisteerinudki. On tõsi, et TP kaardil on vaidlusalusel alal rohekoridori tähistava tingmärgi seletuseks märgitud „Reserveeritud rohevõrgustiku koridori ala, kus on olemasolev kõrghaljastus“ ning haljastu kohta „Reserveeritud haljastu“. TP seletuskirjast sellist hüpoteetilisust siiski ei nähtu. TP-s (p 2.1) on küll selgitatud, et rohevõrgustiku elemendi jaoks reserveeritud ala ei pea terviklikult ja kohe TP kehtestamise järel vastava elemendi kohta kehtestatud nõuete või soovituste järgi kasutusele võtma, st sinna ei pea rajama automaatselt kõrghaljastust, vaid maaomanik võib kasutada reserveeritud ala praegusel katastris registreeritud sihtotstarbel edasi seni, kuni ta seda soovib. Teisalt aga võib reserveeritud ala maakasutust muuta ainult kas ÜP-järgsel juhtfunktsiooni eesmärgil või maatulundusmaaks, haljasalaks ja pargiks vms haljastuse olemasolu tagaval viisil kasutatavaks üldmaaks või veekogu maaks või kaitsealuseks maaks. ÜP-st lahknevat uut 11(15)
3-20-1310 maakasutust ei lubata ning isegi kui maa on ÜP-s ette nähtud kui elamuehituse reservmaa, tuleb elamuehitusel tagada rohekoridori toimimine. Seega ei kohusta TP küll viivitamatult senist maakasutust rohevõrgustiku alal muutma, kuid juhul kui maakasutust muudetakse, tuleb lähtuda vajadusest tagada rohevõrgustiku toimimine. Rohevõrgustiku asukoha muutmise võimalust TP endaga ei jäetud.
26.PlanS § 6 p 17 defineerib rohevõrgustiku kui eri tüüpi ökosüsteemide ja maastike säilimist tagava ning asustuse ja majandustegevuse mõjusid tasakaalustava looduslikest ja poollooduslikest kooslustest koosneva süsteemi, mis koosneb tugialast ja tugialasid ühendavatest rohekoridoridest. DP seletuskirjas (p-d 3.1 ja 3.4.2) on rohevõrgustiku TP-st järeldatud, et kuna sellega on lubatud haljastule nr 34 paigaldada haljastu inventari ning rajada jalakäijate- ja kergliiklusteid, võib sellest järeldada, et selle rohekoridori esmane funktsioon koos haljastutega on pakkuda rekreatiivseid nn ökosüsteemiteenuseid. Kolleegium selle järeldusega täielikult ei nõustu. On tõsi, et TP-ga on lubatud paigaldada vaidlusalusele haljastule inventari ja rajada teid, mis võimaldavad ala kasutada puhkeotstarbel. See on kooskõlas ka ÜP-s sätestatud juhtotstarbega. Kahtlemata on haljasaladel eriti tiheasustusalade läheduses oluline roll ümbruskonna elanikele aktiivse puhkuse võimaldamisel. See ei ole aga rohevõrgustiku ala ja eriti rohekoridori ainus funktsioon. Kolleegium ei näe põhjust mitte nõustuda rohevõrgustiku planeerimisjuhendis selgitatuga (lk 8), et rohevõrgustiku säilimise ja planeerimise olulisemad eesmärgid on elurikkuse kaitse ja säilitamine, kliimamuutuste leevendamine ja nendega kohanemine ning rohemajanduse, sh puhkemajanduse edendamine. Selleks, et rohevõrgustik täidaks oma ülesandeid, on vaja, et selle struktuurid oleksid planeeritud sidusalt, st et tugialad oleksid koridoridega ühendatud ühtseks tervikuks, kusjuures veelgi olulisem on, et rohevõrgustiku struktuurid toimiksid liikide ja populatsioonide jaoks sidusalt funktsioneeriva elupaikade ja liikumisteede võrgustikuna – see aitab vähendada liikide elupaikade killustatust. Rohekoridoride kui rohevõrgustiku elemendi funktsioon on tagada rohevõrgustiku sidusus, vähendada elupaikade hävimise ja killustumise mõju elustikule (samas, lk 9). Mõistlik on juhendi hoiatus, et tegevus, mille elluviimine rohevõrgustiku tugialal ei pruugi avaldada rohevõrgustiku toimimisele olulist mõju, võib tähtsamates rohekoridorides tuua kaasa selle, et koridor lakkab kavandatud eesmärgil toimimast (samas, lk 54). Seega, isegi kui möönda haljastu nr 34 kui rohevõrgustiku osa puhul esmase (kuid mitte ainsa) funktsioonina kasutust puhke-eesmärkidel, ei saa sellist eesmärki omistada rohekoridorile, mille põhifunktsioon on tagada, et looma- ja linnuliikide populatsioonid ei killustuks, vaid isenditel oleks võimalik erinevate rohevõrgustiku alade vahel liikuda.
27.Kolleegium nõustub kohtute seisukohtadega rohevõrgustiku pindala mittevähenemise kohta ega korda selles osas nende põhjendusi. Samuti nõustub kolleegium sellega, et rohevõrgustiku TP seletuskirjast ei saa järeldada, et rohekoridori kaardi muutmine oleks keelatud – tegemist on ÜP muutmisega, mis on põhjendatud vajaduse korral põhimõtteliselt lubatud. Seejuures on siiski oluline arvestada vajadust tagada rohevõrgustiku kui terviku toimimine. Kõrgema tasandi planeeringuga terviklikult kujundatud rohevõrgustiku tõhusust ei tohi ohtu seada selle tükkhaaval muutmisega DP tasandi, st väiksemale alale fokusseeritud otsustega. Tulenevalt keskkonna säästmise põhimõttest ja igaühe kohustusest (põhiseaduse §-d 5 ja 53) peab rohevõrgustiku ebasoodne mõjutamine olema proportsionaalne taotletava eesmärgi suhtes.
28.Praegusel juhul ei jäetud DP-s looma- ja linnuliikide liikumisvajadust rohekoridoris iseenesest tähelepanuta. DP seletuskirjas (p 3.4.2) mööndi, et häiringute suurenemisega väheneb mõnevõrra rohekoridori atraktiivsus ulukite, eelkõige suursõraliste jaoks, kuid rohekoridori ja haljastu funktsionaalsus siiski üldjoontes säilib. Järeldati, et kavandataval tegevusel on lokaalne ebasoodne mõju rohevõrgustiku toimivusele loomastiku seisukohast, kuid see ei ohusta Viimsi valla ülejäänud rohevõrgustiku toimivust ja loomade liikumisvõimalusi. Vaidlusalusel rohekoridoril nähti peamiseks peetud rekreatiivse väärtuse kõrval ka loomastiku liikumist toetavat funktsiooni, kuna see seob 12(15)
3-20-1310 omavahel tuumalasid nr 3 ja 4. Vastustaja tugines seejuures Skepast&Puhkim OÜ tööle „Planeeringulahenduse alternatiivide võrdlus – mõju metsale, rohekoridorile ja haljastule“ (dtl 327 jj). Nimetatud ettevõte tegi loomastiku uuringu, mille raames selgitas jälgede põhjal välja lühikese perioodi jooksul (3-4 päeva) piirkonnas liikunud loomaliigid. Tuvastati, et piirkonnas on arvestatav looduslik loomastik, mis on isendite arvukuselt võrreldav inimasustusest kaugemal paiknevate looduslike elupaikadega. Enim kohati metskitse ja jänese jälgi, kuid ka rebast, põtra, metssiga ja oravat. Põdra ja metssea kui inimpelglike liikide kohta järeldati, et kompaktse metsaala vähenemine ja rohekoridori ahenemine muudab piirkonna neile tõenäoliselt vähem atraktiivseks, kuid on tõenäoline, et nad külastavad ala väiksema sagedusega ka edaspidi (p-d 4.2-4.2.1). Töös „Keskkonnamõju strateegilise hindamise läbiviimise vajalikkuse hinnang“ (dtl 343 jj) nentis Skepast&Puhkim OÜ, et võib eeldada, et kavandataval tegevusel on lokaalne ebasoodne mõju rohevõrgustiku toimivusele loomastiku seisukohast, kuid see pole KeHJS mõistes oluline ebasoodne keskkonnamõju, sh ei ohusta ülejäänud rohevõrgustiku toimivust (p 3.2.6).
29.Seega on vastustaja möönnud, et kavandataval tegevusel (eelkõige rohekoridori kitsendamisel elamuehituse tõttu) on rohevõrgustiku toimimisele konkreetses asukohas ebasoodne mõju, kuid kuna see mõju pole rohevõrgustiku kui terviku seisukohast oluline, kaaluvad ÜP muutmisel aluseks võetud avalikud huvid selle ebasoodsa mõju üles. Kolleegium lükkas eespool (otsuse I osas) ümber osa vastustaja argumente avalike huvide kohta, millega vastustaja oli põhjendanud ÜP muutmise vajadust. See tähendab ühtlasi kaalutlusviga ka rohevõrgustiku TP muutmisel – ka siin on arvesse võetud asjakohatuid kaalutlusi selleks, et õigustada rohevõrgustiku olukorra halvendamist võrreldes TP-s ettenähtuga. Rohevõrgustiku alal tuleb elurikkuse kaitset pidada oluliseks eesmärgiks. Ka rohevõrgustiku toimimise ebasoodsaks mõjutamiseks üksnes lokaalselt tuleb KOV-l näidata, millised muud olulised huvid selle mõju üles kaaluvad. Seejuures ei saa kaalukaks pidada kinnistuomaniku erahuvi elamuarenduseks, sest maa kasutust sellisel viisil piirasid juba enne kinnistu omandamist kehtinud ÜP ning rohevõrgustiku TP, mida kolmandad isikud ei ole vaidlustanud.
30.Kaebajate väitel jäeti DP menetluses õigusvastaselt tegemata KSH. KeHJS § 33 lg 2 p 3 ja PlanS § 142 lg 6 järgi on juhul, kui DP-ga kavatsetakse muuta ÜP-d, kohustuslik KSH eelhinnang. Praegusel juhul ei tehtud mitte üksnes KSH eelhinnangut, vaid vastustaja algataski KSH menetluse. Vastustaja siiski loobus 9. mai 2017. a otsusega KSH koostamisest selle tõttu, et kui alguses kavandati DP-ga elamukrunte mereäärsesse ehituskeeluvööndisse, siis Skepast&Puhkim OÜ tehtud planeeringulahenduse alternatiivide võrdluse tulemusena muudeti planeeringulahendust selliselt, et elamukrundid paigutati väljapoole ehituskeeluvööndit, mistõttu jõuti järeldusele, et ei ole alust eeldada olulise mõju avaldumist, mis nõuaks KSH-d. Kaebajad seevastu peavad KSH-d vajalikuks eelkõige eespool käsitletud väidetava olulise mõju tõttu rohevõrgustiku toimimisele. Kuna kohtud on menetlusnorme järgides tuvastanud rohevõrgustikule kui tervikule olulise mõju puudumise, on õiguspärane ka vastustaja otsus KSH-st loobuda. Tehtud KSH vajalikkuse hinnangut saab sisuliselt käsitada uue KSH eelhinnanguna uuele planeeringulahendusele, mille alusel oli võimalik otsustada KSH-d mitte korraldada. III
31.PlanS § 130 lg 1 esimene lause lubab planeerimisalase tegevuse korraldajal sõlmida DP koostamisest huvitatud isikuga halduslepingu planeeringu koostamise või selle tellimise üleandmiseks. Seda ei ole lubatud teha mh juhul, kui DP-ga soovitakse muuta kehtestatud ÜP-d (PlanS § 130 lg 2 p 2).
13(15)
3-20-1310
32.Praegusel juhul oli planeerimismenetluse algusest peale teada, et DP-ga soovitakse ÜP-d muuta. Sellegipoolest, kuigi PlanS § 130 lg 1 järgset lepingut teadaolevalt sõlmitud ei olnud, tellis esimesed menetlusdokumendid planeerimismenetluses, sh KSH vajalikkuse hinnangu arendaja, mitte vastustaja. DP algatati Viimsi Vallavolikogu 21. juuni 2016. a otsusega, kuid vastustaja esitas hinnapäringu DP koostamiseks alles 12. detsembril 2017 ning alles alates 2018. aastast on Skepast&Puhkim OÜ koostatud dokumentides (sh DP seletuskiri ja põhijoonis) märgitud tellijaks Viimsi vald.
33.Kolleegiumi hinnangul ei ole asjakohased vastustaja ja kolmanda isiku argumendid, millega nõustus ringkonnakohus, mille kohaselt vastustaja otsustas menetlust puudutavate küsimuste üle ning korraldas planeerimist, esitades sisulisi ettepanekuid planeeringulahenduse ümber kujundamiseks. Ka olukorras, kus sõlmitakse PlanS § 130 lg 1 esimese lause järgne leping planeeringu koostamise või selle tellimise üleandmiseks, peab menetlust juhtiv ja korraldav roll jääma KOV-le – see tuleneb otsesõnu PlanS § 130 lg 1 teisest lausest, mis ei luba halduslepinguga üle anda planeeringu koostamise korraldamist ega planeeringu koostamisel vajalike menetlustoimingute tegemist. Asjaolu, et mõningates avalikku huvi intensiivsemalt riivavates olukordades nagu ÜP muutmine on halduslepingu sõlmimine täielikult keelatud isegi KOV korraldavat rolli arvesse võttes, näitab, et seadusandja on pidanud oluliseks KOV rolli täiendavat suurendamist planeeringu koostamisel. On selge, et kui KOV on ise planeeringu koostaja või selle tellija, võib erinevate huvide tasakaalustatud arvesse võtmise võimalus olla tõhusam kui juhul, kui DP tellijaks on arendaja, kes on otseselt huvitatud arendustegevuse kasumlikkusest ja seetõttu just talle kõige soodsama planeeringulahenduse kehtestamisest (vt ka kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-12-07, p 18). ÜP-d muutva DP menetluses tuleb avalikke huve ning ÜP-järgset vallaülest terviklahendust tavapärasest tugevamalt arvesse võtta. Seega on sellises menetluses arendaja roll planeeringu koostaja või koostamise tellijana keelatud.
34.Kolleegium on selgitanud, et juhul, kui vajadus ÜP muutmiseks selgub alles planeeringu koostamise käigus, tuleks vastav leping kohe lõpetada ja planeeringu koostamine haldusorganile üle anda (otsus asjas nr 3-3-1-12-07, p 18). Praegusel juhul ei olnud aga tegemist sellise situatsiooniga, vaid ÜP muutmise vajadus oli planeerimismenetluse algusest peale teada. Seega oli asjaolu, et planeeringu koostamise tellimine anti vastustajale üle alles siis, kui DP menetlus oli juba poolteist aastat väldanud ja mitu menetlusdokumenti koostatud, selges vastuolus PlanS § 130 lg 2 p-ga 2. Tegemist on planeerimismenetluse normi olulise rikkumisega. Kuigi asjas nr 3-3-1-12-07 ei pidanud kolleegium põhjendatuks tühistada DP-d ainuüksi selle rikkumise tõttu, on praeguses asjas (vt otsuse I ja II osa) tuvastatud ka olulisi kaalutlusvigu. Välistada ei saa, et nende tekkimist soodustas PlanS § 130 lg 2 p 2 mittejärgimine, mille tõttu planeeringu koostamisel võidi võtta menetluse alguses lähtekohaks erahuvid. IV
35.Eeltoodust lähtudes möönab kolleegium küll, et DP kehtestamist toetas avalik huvi arendada vaidlusalusel metsaalal puhkevõimalusi, rajada senisest kvaliteetsem ühendustee kahe küla vahel ning saada osa vaidlusalusest maast valla omandisse selle tõhusamaks puhkeotstarbeliseks kasutamiseks, kuid DP negatiivne mõju rohevõrgustikule on ebaproportsionaalne, vastustaja võttis ÜP muutmisel, sh rohevõrgustiku toimivuse ebasoodsal mõjutamisel arvesse ka mitut asjakohatut kaalutlust (maatulundusmaa sihtotstarbe ning puhkeotstarbelise maa juhtotstarbe ja rohevõrgustiku ala väidetav kokkusobimatus), ei lahendanud DP-ga kallasrajale juurdepääsu küsimust ning rikkus PlanS § 130 lg 2 p 2. Neil põhjustel tuleb DP tühistada.
36.Kolleegium rahuldab kassatsioonkaebuse DP tühistamise nõuet puudutavas osas, tühistab selles osas haldus- ja ringkonnakohtu otsused materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu ning teeb uue 14(15)
3-20-1310 otsuse, millega rahuldab kaebuse (HKMS § 230 lg 5 p 5). Kassatsioonkaebus jääb rahuldamata vaide tagastamist puudutavas osas. Sellegipoolest saavutavad kaebajad kaebuse eesmärgid sisuliselt täielikult, mistõttu tuleb HKMS § 108 lg 1 alusel jätta menetluskulud vastustaja kanda ning kolmandate isikute menetluskulud nende endi kanda (HKMS § 108 lg 8). Ka menetluskulude jaotust puudutavas osas tuleb haldus- ja ringkonnakohtu otsused tühistada.
37.Kaebajad ei ole kassatsiooniastmes õigusabikulude hüvitamist taotlenud, kuid on kumbki tasunud riigilõivu 25 eurot.
37.1.Apellatsiooniastmes taotles kumbki kaebaja 8412 euro suuruste menetluskulude hüvitamist (riigilõiv 15 eurot ja õigusabikulu 8397 eurot, sh käibemaks). HKMS § 109 lg-te 2 ja 5 järgi on kulud väljamõistetavad: kuigi need on kandnud mittetulundusühing Tammneeme Külaselts, on kaebajad esitanud kokkuleppe, millega nad on kohustunud kulud hüvitama kuni selles ulatuses, milles kohus vastustajalt menetluskulud välja mõistab (vt ka kolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-35-13, p 30). Kulud ja nende seos kohtuasjaga on tõendatud. Kuigi õigusabikulud on keskmisest suuremad, on need põhjendatud kohtuasja suure mahu ja eelkõige faktilise keerukusega, sh apellatsiooniastmes tekkinud vajadusega uute tõendite esitamiseks ja analüüsiks ning asjaoluga, et asja arutati istungil.
37.2.Halduskohtus taotles kumbki kaebaja menetluskulude hüvitamist 8559 euro ulatuses (riigilõiv 30 eurot (kaebus + esialgse õiguskaitse taotlus) ja õigusabikulu 8529 eurot, sh käibemaks). Ka esimese astme kohtumenetluse kulud kandis MTÜ sama kokkuleppe alusel. Kulud ja nende seos kohtuasjaga on valdavalt tõendatud. Erandina tuleb põhjendamatuks lugeda arvel nr 20070569 kajastatud bürookulu (10 eurot), mida kolleegiumi järjepideva praktika kohaselt ei hüvitata (vt nt otsus asjas nr 3-3-1-51-15, p 15).
38.Eeltoodust lähtudes mõistab kolleegium vastustajalt kummagi kaebaja kasuks välja menetluskulud 16 991 eurot. Ülejäänud menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.